Laboratorio per i Controlli sulle

     Gestioni di Fondi Pubblici

COGEST

INCONTRO – CONVEGNO

SUL TEMA

FINANZA PUBBLICA E CONTABILITÀ NAZIONALE

25 Ottobre 2001

CENSIS

Il conto delle Amministrazioni Pubbliche nel quadro di Contabilità Nazionale: lo schema metodologico ed alcune evidenze quantitative relative alla spesa per consumi finali

Daniela Collesi

Istituto Nazionale di Statistica

e-mail: collesi@istat.it

Introduzione

L’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea impone il rispetto di una serie di regole in termini di finanza pubblica, fissate in termini numerici, cioè parametri da rispettare, il cui superamento implicherebbe l’applicazione di sanzioni di vario tipo. I riferimenti normativi, costituiti dal trattato di Maastricht, dal Protocollo sui disavanzi eccessivi, dal patto si stabilità e crescita dell’Unione economica e monetaria e dal patto di stabilità di Amsterdam, fanno tutti riferimento agli aggregati dei conti nazionali definiti secondo lo standard del SEC95.

Le regole di bilancio mirate a garantire la solidità delle finanze pubbliche dei paesi dell’UE hanno come riferimento i bilanci consolidati delle Amministrazioni pubbliche. L’organizzazione interna del settore istituzionale delle AAAPP e quindi l’esistenza di diversi livelli di governo, non riveste alcun ruolo all’interno delle regole europee. Com’è ovvio il grado di decentramento raggiunto a livello delle singole comunità nazionali, rappresentato nel caso italiano dal progressivo aumento delle funzioni degli enti locali nella gestione della spesa pubblica e del prelievo fiscale, pone problemi di compatibilità con le regole di bilancio definite a livello europeo.

Le regole europee possono essere riassunte ^[1] schematicamente come segue:

§         Vincoli definiti da parametri numerici predefiniti, sostanzialmente rigidi, che devono essere rispettati ex post ogni anno;

§         La flessibilità è prevista solo per eventi eccezionali di natura ciclica, precedentemente definiti in termini di flessione del PIL reale, o per altri eventi non controllabili dai governi;

§         Non viene riservato alcun trattamento particolare all’indebitamento legato a spese sostenute per investimenti, che risultano rilevanti solo per giudicare se un livello di indebitamento vada considerato o meno eccessivo;

§         La procedura di monitoraggio prevista risulta articolata e prevede vari livelli di controllo infrannuale dei conti pubblici, dai quali può risultare la necessità che le autorità europee esprimano raccomandazioni formali sulla necessità di interventi correttivi in corso d’anno;

§         Il sistema sanzionatorio in caso di inadempienza ai vincoli comporta il pagamento di multe di entità predeterminata ed il mancato rientro dagli sconfinamenti comporta l’aumentare delle sanzioni.

Le regole europee vincolano, tra l’altro, l’indebitamento delle Amministrazioni pubbliche; la definizione di eventuali vincoli di indebitamento decentrato, in termini di parametri numerici da rispettare, e/o politiche di rientro costituiscono una questione interna ai rapporti definiti tra le amministrazioni rientranti nei sottosettori delle Amministrazioni Pubbliche.

Le regole europee stabiliscono, perciò, dei vincoli in termini di parametri numerici che devono essere rispettati ex-post, ossia in base ai consuntivi e non semplicemente in termini programmatici; d’altra parte sembra che, invece, esista una maggiore flessibilità concessa alla finanza decentrata. Tutto ciò, evidentemente, potrebbe generare un conflitto potenziale nei rapporti tra i vari livelli di governo nei vari ambiti nazionali. L’amministrazione italiana ha cercato di risolvere il problema coinvolgendo i vari livelli di finanza decentrata nel raggiungimento degli obiettivi stabiliti dalle regole europee attraverso la formulazione del Patto di stabilità interno.

Questo lavoro vuole fornire essenzialmente un quadro metodologico sintetico che metta in luce l’importanza di una corretta valutazione degli aggregati di riferimento attraverso l’illustrazione delle novità introdotte dal sistema di contabilità nazionale denominato SEC95 con particolare riguardo alle grandezze di finanza pubblica, alla delimitazione del settore di riferimento, alle sue interazioni con gli altri settori, ed in questo ambito particolarmente sottosettori, istituzionali, ai problemi di classificazione dei bilanci pubblici che, ad una lettura veloce, possono indurre a conclusioni non sempre corrette sia sul funzionamento delle amministrazioni che sugli effetti che queste esercitano su grandezze di particolare rilievo, si pensi ad esempio alla spesa per settori di intervento. Viene, inoltre, offerto un quadro di riferimento quantitativo, basato sulle statistiche di finanza pubblica correntemente prodotte dalla Contabilità Nazionale, con particolare riferimento all’articolazione per sottosettori della spesa per consumi finali.

Il nuovo sistema di rappresentazione contabile

L’introduzione del SEC95 ha richiesto una completa revisione degli aggregati di Contabilità Nazionale, che ha riguardato sia gli aspetti di tipo definitorio che le modalità di elaborazione degli stessi. Le innovazioni introdotte hanno coinvolto in maniera rilevante il settore istituzionale delle Amministrazioni Pubbliche, che si occupa prevalentemente della produzione di servizi non destinabili alla vendita ^[2] ed interviene nella varie fasi del circuito del reddito interagendo con gli altri operatori.

L’identificazione delle unità statistiche e la loro classificazione, sia con riferimento ai settori istituzionali, che all’attività di produzione ^[3] , contiene numerosi elementi di novità legati al fatto che, diversamente dal precedente sistema di contabilità nazionale (SEC79), adottato fino all’elaborazione dei conti presentati per il 1999 e disponibili nella Relazione generale sulla situazione economica del Paese, il nuovo sistema prevede che una unità statistica possa svolgere un’attività di tipo market anche se, dal punto di vista istituzionale appartiene ad un settore non market. La differenza sta nel fatto che, in passato, l’appartenenza ad un settore istituzionale non market caratterizzava, comunque, l’attività delle unità statistiche ad esso appartenenti. Il SEC79 prevedeva tre branche di attività economica deputate a comprendere i servizi non market, al cui interno era possibile classificare tutte le attività delle Amministrazioni Pubbliche e delle Istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie (ISP); tali branche riguardavano i Servizi generali delle AAPP, i servizi dell’Istruzione e quelli della Sanità. Con il nuovo sistema viene riconosciuta, nell’ottica della produzione, la possibilità che esistano anche produzioni secondarie market delle unità appartenenti ai settori non market; questo si può verificare per qualunque branca di attività economica e non soltanto per alcune particolari.

Tra gli elementi innovativi introdotti dal SEC95 nella nomenclatura delle operazioni l’analisi dell’aggregato Spesa delle Amministrazioni Pubbliche e delle Istituzioni Sociali senza Scopo di Lucro al servizio delle famiglie ^[4] risulta rilevante per le operazioni relative al conto di equilibrio delle risorse e degli impieghi. Per quanto riguarda le AAPP tale aggregato può essere suddiviso in due componenti di spesa: la prima è relativa alla spesa diretta a soddisfare i bisogni espressi dalla popolazione in maniera individuale, i consumi finali effettivi individuali ^[5] , che concorrono a formare l’aggregato Consumi finali effettivi delle famiglie, e la seconda, la Spesa per consumi finali puramente collettivi, è finalizzata alla produzione di servizi che soddisfino bisogni aventi caratteristiche collettive, come la difesa e l’ordine e la sicurezza, e che sono legati all’esistenza stessa dello Stato come organo deputato all’organizzazione e all’amministrazione della vita civile.

Il momento di registrazione delle operazioni rappresenta un altro elemento fondamentale di novità del SEC95, soprattutto con riferimento alla distribuzione primaria e secondaria del reddito, e adotta in maniera più completa di quanto non avveniva nel SEC79 il principio della competenza economica ^[6] . Questo tema costituisce uno dei punti più delicati nel trattamento delle informazioni che costituiscono la base dati a disposizione dell’ISTAT, in quanto il saldo del conto economico delle AAPP costituisce il numeratore del rapporto deficit/PIL, uno dei parametri di riferimento fissato dal protocollo sulla procedura relativa ai deficit eccessivi annessa al trattato di Maastricht.

Tra i miglioramenti apportati dal SEC95 va messa in evidenza la rappresentazione delle diverse fasi del circuito del reddito, in particolare attraverso la separazione tra la distribuzione primaria e quella secondaria del reddito, e l’introduzione dei conti della redistribuzione del reddito in natura e della utilizzazione del reddito disponibile corretto, rilevanti, tra l’altro, per l’analisi della spesa per consumi finali.

L’universo di riferimento: definizione del settore delle Amministrazioni pubbliche

La necessità di raccordo tra la contabilità pubblica e e la contabilità nazionale non può trascurare di richiamare i criteri di riferimento adottati per la definizione del settore istituzionale e per l’individuazione dell’universo di riferimento ^[7] .

Il settore delle AAPP, secondo la contabilità nazionale, comprende tutte le unità istituzionali ^[8] che agiscono da produttori di altri beni e servizi non destinabili ala vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese ^[9] . Per quanto riguarda, quindi, gli elementi necessari ai fini della classificazione di una unità istituzionale nel settore delle Amministrazioni pubbliche si deve verificare che:

1.    l’unità deve essere detenuta, (controllata), dagli organismi della pubblica amministrazione in quanto organi di governo, centrale o locale, o in quanto istituzioni la cui classificazione nel settore sia già stata effettuata

2.    se l’unità è un’istituzione privata senza scopo di lucro, oltre ad essere controllata da organismi della pubblica amministrazione deve anche essere da questa prevalentemente finanziata con trasferimenti a fondo perduto che non siano contributi ai prodotti ^[10]

3.    in quanto produttore, l’unità deve svolgere in via principale attività di produzione di servizi non destinabili alla vendita. A tale scopo deve essere applicato il c.d. criterio del 50%, per cui l’unità è non market se il rapporto fra ricavi derivanti da vendita di beni e servizi e costi di produzione totali (sostenuti per la produzione di tutti i beni e servizi offerti dall’unità considerata) è inferiore al 50% ^[11] .

4.    per gli enti che effettuano attività di tipo previdenziale, per controllo pubblico deve intendersi la capacità della pubblica amministrazione di fissare o approvare i livelli dei contributi e delle prestazioni; inoltre i soggetti assicurati sono tenuti a partecipare al regime ed a versare contributi in forza di disposizioni legislative o regolamentari.

Il settore istituzionale delle Amministrazioni pubbliche italiane(S.13) è articolato in tre sottosettori:

·        Amministrazioni Centrali: Stato, Enti di ricerca, Enti economici nazionali, Enti nazionali di assistenza.

·        Amministrazioni Locali: amministrazioni regionali, amministrazioni provinciali e amministrazioni comunali, enti economici locali, enti assistenziali locali, aziende unità sanitarie locali e aziende ospedaliere e istituti di ricovero e cura a carattere scientifico. All’interno delle AL è possibile individuare l’ulteriore livello di sottogruppo costituito dagli enti territoriali, cioè amministrazioni regionali, provinciali e comunali.

·        Enti di Previdenza

In realtà il SEC95 prevede anche l’esistenza di un eventuale quarto sottosettore relativo alle amministrazioni di Stati federati che “comprende le amministrazioni di stati federati che sono unità istituzionali distinte ed esercitano alcune delle funzioni amministrative ad un livello inferiore a quello delle amministrazioni centrali e superiore a quello delle unità istituzionali amministrative esistenti a livello locale, esclusi gli enti di previdenza e assistenza locale” ^[12] .

Il momento di registrazione delle operazioni e il principio accrual

Nel sistema dei conti nazionali le operazioni devono essere registrate nel momento in cui si verificano le transazioni economiche e sono prodotti gli effetti economici sugli operatori coinvolti. Si deve cioè considerare l’insorgere del diritto ad esigere la prestazione oggetto dell’operazione, prescindendo dalle modalità e dai tempi di regolazione monetaria della stessa ^[13] .

Un’operazione economica viene registrata quattro volte nel sistema in quanto essa dà luogo a due registrazioni per ogni operatore interessato: generalmente una transazione economica richiede una registrazione nel conto economico ed una corrispondente registrazione nel conto finanziario dell’operatore che la decide, ed una analoga coppia di registrazioni di segno opposto nei conti dell’operatore di contropartita.

L’applicazione rigorosa di tali regole di carattere generale garantisce la coerenza e consistenza del sistema e la rappresentazione dell’attività economica in modo univoco, evitando di confondere la regolazione monetaria delle transazioni con la loro entità effettiva, la quale a sua volta rappresenta la misura dell’incidenza sulla situazione economica delle unità presenti nel sistema.

Naturalmente nel momento in cui si tratta di tradurre in pratica le regole generali, sulla base delle statistiche concretamente disponibili per ciascuna di tali unità, possono sorgere problemi. Di conseguenza è assai difficile che la regola della partita quadrupla sia applicabile senza dover affrontare problemi di quadratura, cioè di eliminazione delle discrepanze, problemi che vengono risolti con l’adozione di tecniche di bilanciamento più o meno sofisticate.

La regola della registrazione delle operazioni per competenza economica (accrual) rappresenta uno di quei principi che è necessario applicare in modo attento se si vuole evitare di introdurre nei conti distorsioni di tipo sistematico che fatalmente ne pregiudicherebbero la coerenza reciproca, da un lato, e la significatività economica, dall’altro. La coerenza reciproca sarebbe messa a rischio in quanto le medesime operazioni registrate in un modo in uscita (o in entrata) nei conti di un operatore sarebbero registrate in un altro modo (e quindi probabilmente per importi diversi) in quelli dell’operatore di contropartita. La significatività economica sarebbe pregiudicata in quanto i saldi dei conti rappresenterebbero aggregati di significato non univoco e comunque incerto.

E’ pertanto necessario applicare nel massimo grado possibile i principi contabili a tutte le operazioni e gli operatori del sistema economico. Ma, come detto, non sempre la base informativa disponibile consente di fare ciò in modo automatico. Ciò vale in particolare per le operazioni realizzate dalle Amministrazioni pubbliche, per le quali l’informazione di base è sostanzialmente rappresentata dai dati di fonte amministrativa registrati nei documenti contabili degli enti secondo le regole della contabilità pubblica, cioè per cassa o per competenza giuridica. Il compito della Contabilità nazionale deve consistere nell’utilizzare tali informazioni in modo che, al tempo stesso, siano garantiti al massimo grado:

§         l’attendibilità delle stime dei flussi che compongono i conti economici e finanziari del settore (e quindi massima sia l’attendibilità dei saldi rilevanti di tali conti),

§         la coerenza con i conti costruiti per i settori  di contropartita,

§        la significatività economica dei saldi dei conti.

Momento di registrazione ed importo da registrare

In linea generale è necessario distinguere, da un punto di vista concettuale, fra il momento di registrazione delle operazioni e la valutazione delle stesse, cioè l’importo da registrare. I due elementi rappresentano due fasi distinte del processo di stima dell’operazione da registrare nel conto delle Amministrazioni pubbliche che è bene tenere concettualmente separati per non confondere fra loro problemi di natura diversa.

Il problema del momento di registrazione è facilmente esplicitabile e risolvibile se si dispone di dati sufficientemente analitici sui flussi che si verificano nel corso del tempo. Si tratta infatti di procedere agli eventuali slittamenti, ad esempio di un mese all’indietro, dei flussi di entrata o di spesa registrati nella contabilità pubblica. La situazione migliore, dal punto di vista pratico, è quella che si ha quando si dispone di informazioni giornaliere ed è quindi possibile fare slittamenti molto precisi dei flussi da registrare nel periodo di competenza.

In sede Eurostat è stato deciso che tale problema del momento di registrazione sussiste in pratica per le sole operazioni di produzione e distribuzione primaria del reddito, mentre per quelle di distribuzione secondaria valgono le scadenze fissate, per le diverse operazioni, dalla normativa vigente nel Paese, cioè vale il principio del “dovuto” da un punto di vista giuridico. Possono però esservi asimmetrie da correggere anche per queste ultime, come nel caso delle imposte prelevate alla fonte dal datore di lavoro sui redditi da lavoro del personale dipendente. Poiché tali imposte sono versate all’erario il mese successivo a quello in cui hanno prodotto i loro effetti economici, è opportuno ^[14] procedere allo slittamento degli importi al periodo di competenza economica, quello cioè in cui sono corrisposte le retribuzioni nette.

Il problema dell’importo da registrare ha invece a che fare con la scelta del principio di registrazione di contabilità pubblica da adottare per la stima del valore delle operazioni in contabilità nazionale. In sostanza: cassa o competenza?

La risposta dovrebbe essere né cassa né competenza, ma utilizzo e trattamento dei dati di base che per la data operazione consentono di ottenere le stime più robuste e complete dell’operazione medesima, che cioè consentono di valutare appieno i reali rapporti di debito e credito che si vengono a formare nel periodo di riferimento.

La risposta non può essere la cassa pura, perché spesso la cassa rappresenta la regolazione monetaria di un’operazione che si è verificata in precedenza: un’imposta può essere dichiarata come dovuta dal contribuente, e quindi costituisce un credito certo dell’Amministrazione fiscale, ma il suo pagamento può essere procrastinato.

Non può essere nemmeno la competenza pura, perché spesso l’accertamento è una valutazione soggettiva dell’Amministrazione che solo dopo molto tempo può riconoscere l’insussistenza del credito.

Del resto si è ampiamente verificato che quasi nessun Paese dispone di statistiche di base tali da ricostruire la competenza effettiva (cioè i crediti certi) riconducendo all’esercizio di competenza tutti i singoli incassi effettuati nel corso del tempo e che si riferiscono ad accertamenti di competenza di quell’esercizio. Inoltre tali singoli incassi andrebbero rivalutati per tenere conto dei numerosi fattori che influiscono sul valore attuale degli incassi futuri. Esercizio impossibile da praticare senza introdurre dosi eccessive di soggettività, che renderebbero il rimedio peggiore del male da eliminare.

La soluzione adottata dall’ISTAT consiste nell’uso, caso per caso, delle informazioni più significative e più attendibili per valutare le operazioni, cioè per quantificarne l’importo, sia dal lato delle entrate che delle uscite. Nel caso in cui sono stati utilizzati dati di competenza si è proceduto ad un trattamento degli stessi per garantire che i flussi stimati rappresentino, nel loro importo, reali rapporti di credito e debito, attenendosi ad un criterio di massima prudenza: laddove i dati di competenza presentano qualche rischio, seppur minimo, di incertezza circa la reale sussistenza dei crediti e debiti sottostanti, essi sono stati sostituiti dai corrispondenti dati di cassa.

In tutti i casi in cui le informazioni sono disponibili il metodo di stima diretto dovrebbe essere preferito rispetto a quello indiretto. Un metodo diretto di stima assicura una migliore misura del deficit anno per anno, minimizzando l’errore di stima. Il metodo indiretto andrebbe usato solo nei casi in cui la fonte delle registrazioni originarie di bilancio non risulta affidabile.

Una diffusa applicazione del principio accrual ai fini della costruzione del conto economico delle Amministrazioni pubbliche risulta essenziale per garantire la significatività del saldo e delle diverse voci economiche che lo compongono, nonché per assicurare la sua completa integrazione non solo all’interno del quadro complessivo dei conti dei settori istituzionali, ma anche, per i flussi inerenti l’attività di produzione e distribuzione primaria del reddito, all’interno del conto di equilibrio di beni e servizi dell’economia e dei singoli aggregati in esso compresi (primo fra tutti il PIL).

L’adozione del principio della competenza economica consente di minimizzare i problemi di corretta applicazione della partita quadrupla.

È necessario, quindi, che il principio accrual sia adottato non solo con riferimento alla definizione del momento di registrazione dei flussi, ma anche per la valutazione dell’importo da registrare. Ciascun flusso deve rappresentare un valore economico la cui entità, in linea di principio, sia pari a quella dei corrispondenti rapporti di credito/debito generati e che sono da registrare nel conto finanziario e/o negli altri conti del sistema.

La classificazione economica e la classificazione funzionale e la loro rilevanza per i conti per branca di attività economica

La statistica, come è noto, vive di classificazioni; la contabilità nazionale, che rappresenta il nucleo della statistica economica, ancora di più. L’argomento potrebbe non risultare, certamente ad un primo impatto, tra i più stimolanti ma, ad esempio, gettando uno sguardo alle statistiche di finanza pubblica non vi è alcun dubbio di come uno schema unitario che renda confrontabili le varie fonti risulti senz’altro utile. Di seguito vengono richiamate alcune nozioni sintetiche di contabilità nazionale, necessarie per chiarire l’uso delle classificazioni economica e funzionale e la loro rilevanza per i conti di branca.

Il sistema dei conti economici nazionali descrive in termini quantitativi e sotto forma contabile l’attività economica e finanziaria di un paese o di sue ripartizioni territoriali (conti regionali); questo può essere fatto sia a livello annuale che a livello infrannuale, come avviene per i conti economici trimestrali. Attraverso la registrazione dei flussi e degli stock è possibile descrivere il ciclo economico della formazione del reddito, attraverso la sua distribuzione e redistribuzione, fino alla sia accumulazione sotto forma di attività ^[15] .

La contabilità nazionale permette di costruire per il paese, e per sue partizioni rappresentate dai settori istituzionali, una serie di consuntivi di costo e ricavo, che registrano in forma aggregata ed in maniera sistematica le molteplici azioni svolte dai vari soggetti economici che svolgono la loro attività nella produzione, distribuzione ed impiego delle risorse.

Il metodo di registrazione dei flussi economico-finanziari adottato nei conti nazionali è basato sulle regole della partita doppia, mostrando sempre per qualunque operazione sia il settore da cui essa trae origine che quello su cui il risultato di tale operazione va ad incidere. La sequenza dei conti mostra, infatti la formazione, distribuzione ed impiego del reddito, l’accumulazione del risparmio, il finanziamento delle attività e le posizioni del paese nei confronti del resto del mondo. Effettuando tale tipo di analisi con riferimento ai vari settori che operano all’interno del paese si ha la visione dei conti per settore istituzionale. ^[16] .

L’adozione del SEC95 ^[17] ha portato ad una completa revisione del sistema di contabilità nazionale le cui scelte metodologiche rilevanti per questa sede sono costituite da:

§         Utilizzazione esaustiva dei dati dei bilanci per le amministrazioni pubbliche;

§         Bilanciamento per branca di attività economica delle risorse e degli impieghi;

§         Adozione della classificazione NACE.Rev1, la cui principale caratteristica è quella di riferirsi esclusivamente alla natura delle attività economiche, indipendentemente dai soggetti che esercitano tale attività e dl fatto che i prodotti di tali attività siano ceduti o meno ad un prezzo economicamente significativo, indipendentemente, cioè, dal fatto che tali attività siano classificate come produzione market o non market.

I conti per branca di attività economica permettono di ottenere una misura del Prodotto Interno Lordo in termini degli apporti forniti dalle differenti branche di attività produttive all’economia.

Questo viene fatto considerando separatamente attività di tipo market e attività non market. La rilevanza fondamentale delle elaborazioni effettuate per la separazione della produzione di parte market da quella non market è rappresentata dalla realizzazione di un archivio di dati elementari, la cui unità d’analisi è l’unità istituzionale così come definita dal SEC95. Esso costituisce un corpo di informazioni integrate, ottenute a partire dai microdati (relativi a ciascuna unità istituzionale), in un’ottica SAM, per cui le stime delle singole voci economiche costruite per settore istituzionale sono coerenti dall’origine con quelle costruite a livello di branca di attività economica.

L’archivio di dati elementari consente l’identificazione delle diverse attività svolte dalle unità istituzionali nella veste di produttori. Esso è stato costruito principalmente sulla base di due fonti informative: bilanci degli enti che appartengono alle AAPP e censimento 1991 sulle imprese e le istituzioni. Dalla prima fonte sono state ricavate le informazioni necessarie per stimare le variabili economiche rilevanti per la valutazione della produzione, secondo la definizione del sistema di contabilità nazionale, e per effettuare l’analisi secondo la funzione economica, seguendo la COFOG ^[18] . La fonte censuaria fornisce informazioni su variabili non monetarie come la forma giuridica, il codice fiscale, il numero di addetti per attività economica, la ripartizione geografica, il numero di unità locali, ed è stata utilizzata, unitamente ad altre fonti attinenti alle singole istituzioni, per effettuare la stima delle unità di lavoro per ATECO e regione di ciascuna istituzione.

Il processo di stima relativo alle voci economiche rilevanti per la produzione delle AAPP, che confluiscono nella base informativa necessaria alla stima della produzione e del valore aggiunto dell’intera economia realizzato attraverso l’uso di tavole input-output annuali, è basato sull’archivio di dati elementari sopra descritto. In alcuni casi le variabili economiche, così come definite dalla contabilità nazionale e classificate per branche secondo la NACE Rev1, sono state ricavate direttamente dai bilanci delle singole istituzioni; in pratica questo è avvenuto per quelle istituzioni che hanno un’attività di tipo monofunzionale e che ha, inoltre, una corrispondenza biunivoca con una classe della NACE.Rev1.

Questa soluzione non è stata praticabile per le unità impegnate in più processi produttivi ossia che, in termini di classificazione funzionale, svolgono attività multifunzionali. Per queste ultime è stato necessario procedere a stime con metodo indiretto, prestando attenzione alla differenziazione delle strutture tecnologiche dei processi produttivi utilizzati dalle diverse amministrazioni per produrre i differenti tipi di output, cioè al differente mix tra le spese sostenute per la remunerazione dei vari fattori produttivi.

La classificazione funzionale ha costituito il primo livello classificatorio delle spese, rappresentate principalmente da redditi da lavoro dipendente, ammortamenti e consumi intermedi, sostenute dagli enti per le attività produttive. Successivamente, è stata stabilita la corrispondenza tra le funzioni e le attività di produzione, attraverso la costruzione di una matrice-ponte che individua le partizioni ATECO da far corrispondere alle funzioni  previste dalla classificazione funzionale COFOG.

La matrice-ponte ha permesso, quindi, di passare da una classificazione funzionale ad una classificazione in base alle ATECO delle spese sostenute per la produzione. Per ciascuna unità istituzionale la procedura di stima alloca ciascuna operazione monetaria  relativa all’attività produttiva classificata in una categoria COFOG nelle corrispondenti categorie ATECO, usando come indicatore la distribuzione degli addetti per funzione ed attività.

La rilevanza del procedimento sopra descritto consiste nella separazione dei costi sostenuti per la produzione  primaria non market da quelli relativi all’eventuale produzione secondaria market di ciascuna istituzione. Questa distinzione consente di riconoscere differenti funzioni di produzione, e quindi differenti rapporti nell’uso dei fattori produttivi, per le attività non market e market classificate inizialmente nella stessa categoria COFOG. Un altro rilevante risultato di questo processo di stima è l’individuazione della distribuzione degli addetti delle AAPP secondo la NACE Rev1 e la COFOG, distintamente per la produzione market e non market.

Le classificazioni funzionali e la COFOG

Uno sguardo d’insieme alle classificazioni funzionali previste dagli schemi di contabilità nazionale risulta senz’altro utile sia per inquadrare correttamente la classificazione utilizzata nell’ambito dell’attività dell’operatore pubblico, sia per meglio comprendere le interazioni con gli altri operatori, siano essi produttori di beni e/o servizi o consumatori finali.

Secondo l’SNA93, che costituisce il riferimento principale della contabilità nazionale di cui, peraltro, il SEC95 rappresenta la versione aggiornata alle esigenze dei paesi membri dell’Unione Europea, “le classificazioni funzionali sono proposte nel sistema allo scopo di classificare alcune transazioni dei produttori e di tre settori istituzionali – precisamente le famiglie, le amministrazioni pubbliche e le istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie. Queste classificazioni sono definite come funzionali in quanto identificano le funzioni – nel senso di scopi o obiettivi – per le quali questi gruppi di operatori mettono in atto alcune transazioni”. Le classificazioni interessate sono:

q       La classificazione dei consumi individuali per funzione COICOP ^[19]

q       La classificazione delle funzioni delle amministrazioni pubbliche COFOG

q       La classificazione delle funzioni delle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie COPNI ^[20]

q       La classificazione delle spese dei produttori per funzione COPP ^[21]

Secondo la contabilità nazionale le classificazioni funzionali rispondono a tre obiettivi:

q       Il primo, che risulta molto specifico, interessa da vicino la nostra classificazione poiché riguarda la possibilità di analizzare le spese delle AAPP tra servizi di tipo collettivo e beni ^[22] e servizi di tipo individuale. Questa separazione risulta essenziale per la definizione del concetto di consumo finale effettivo, illustrato successivamente.

q       Il secondo riguarda la possibilità di offrire statistiche che, secondo l’esperienza corrente, hanno mostrato la loro utilità per una molteplicità di usi. Con riferimento alla COICOP si può notare come le categorie di spesa per alimentari, sanità ed istruzione rappresentino degli indicatori importanti del benessere nazionale (welfare). D’altra parte la COFOG mostra la spesa pubblica per servizi meritori (merit goods) come la sanità e l’istruzione così come per servizi definiti bad, non altrettanto meritori, come la difesa ed i servizi rivolti all’attività carceraria. La COPP può fornire informazioni sulla esternalizzazione dei servizi alle imprese.

q       Il terzo scopo delle classificazioni funzionali è individuato nell’offrire agli utilizzatori la possibilità di ricostruire aggregati chiave per analisi particolari quali:

a)   L’individuazione delle spese sostenute per l’istruzione come una misura della produzione di capitale umano, che risulta estremamente utile per lo studio della produttività in generale e per quella del lavoro in maniera particolare. Si potrebbero considerare in tal senso le spese sostenute per l’istruzione da parte delle famiglie, delle AAPP, delle ISP e dei produttori (imprese market);

b)  Lo studio del processo di crescita economica attraverso le spese sostenute per R&S.

c)   Lo studio dei consumi e del risparmio delle famiglie secondo la ripartizione tra spese correnti e spese per beni durevoli, a tal fine risulta rilevante la COICOP.

d)  Lo studio dell’impatto che la crescita economica ha sull’ambiente e sull’inquinamento ^[23] .

La presentazione delle classificazioni funzionali esposta nel SNA93 è provvisoria; esse sono, infatti, state riviste e pubblicate in versione definitiva nel corso del 1998 ^[24] . Veniva infatti riconosciuta, in particolare per le Amministrazioni Pubbliche, la necessità di precisare meglio la classificazione relativa a quelle funzioni che vanno assumendo una rilevanza politica sempre maggiore per l’attività dell’operatore pubblico come ad esempio gli interventi nel campo sociale, sanitario e ambientale ^[25] .

L’oggetto della classificazione funzionale, inteso come unità di classificazione, è costituito dalle transazioni, che corrispondono a spese effettive o figurative (imputed) effettuate in corrispondenza di particolari funzioni o per raggiungere determinati obiettivi. Si osserva che per le AAPP è possibile classificare le transazioni assegnando i codici funzionali direttamente alle classificazioni funzionali delle singole amministrazioni. Nell’SNA93 si riconosce la possibilità che, in alcuni casi, l’unità di classificazione può essere rappresentata più dalle unità, che possono essere le unità istituzionali ^[26] o singoli dipartimenti o agenzie all’interno delle amministrazioni più rilevanti, che dalle singole transazioni da queste ultime effettuate. In tali casi l’attribuzione della spesa va comunque effettuata per quanto possibile per quota alle differenti funzioni piuttosto che a quella che viene ritenuta la funzione prevalente ^[27] .

La classificazione funzionale delle spese delle Amministrazioni Pubbliche ^[28] (COFOG) è articolata secondo 3 livelli di analisi ^[29] ed offre la possibilità di classificare in maniera articolata tutte le voci di spesa dell’operatore pubblico. Si hanno 10 Divisioni (da qui in avanti denominate funzioni di 1° livello), illustrate nella tavola successiva, articolate al loro interno in Gruppi (2° livello della classificazione funzionale), e successivamente in Classi (funzioni di 3° livello). Le Divisioni rappresentano i fini primari perseguiti dalle Amministrazioni; i Gruppi riguardano le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche e le Classi identificano i singoli obiettivi in cui si articolano le aree di intervento. A quest’ultimo livello di analisi è possibile cogliere con precisione la separazione tra i servizi a carattere collettivo e quelli a carattere individuale. La COFOG permette di avere, attraverso la corretta classificazione delle spese sostenute dalle amministrazioni, l’analisi dell’attività dell’operatore pubblico secondo l’ottica della produzione, individuando chi ha prodotto che cosa per quale fine.

COFOG

La necessità di adottare una classificazione funzionale che rappresentasse uno standard anche per la finanza pubblica, a partire dallo Stato, è stata recepita in primis dalla legge di riforma del Bilancio dello Stato, 3 aprile 1997, n. 94 che ha stabilito che in allegato allo stato di previsione del Ministero del Tesoro risultasse un quadro contabile da cui fossero evidenti, tra l’altro, le funzioni obiettivo di primo e secondo livello in cui viene ripartita la spesa secondo l’analisi funzionale. La legge prescrive infatti: Le classificazioni economica e funzionale si conformano ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. A tali disposizioni che si adatteranno anche altre Amministrazioni Pubbliche; ad esempio il decreto legislativo n.76, 28 marzo 2000, stabilisce una serie di principi per quanto riguarda il coordinamento dei bilanci regionali e la necessità di adeguamento della contabilità, sia economica che funzionale, a quanto già stabilito per il bilancio dello Stato.

Lo sviluppo di conti satellite

Il Sistema dei conti nazionali elaborato dalle Nazioni Unite (Sna) e il Sec95 hanno evidenziato l’esigenza di interconnessione fra le statistiche, dando indicazione di procedere nello sviluppo dei conti satellite e di strumenti per l’analisi integrata, come la Matrice di contabilità sociale (Sam) in cui l’integrazione delle fonti informative deve avvenire riconducendo le stesse a classificazioni omogenee, definizioni comuni, coerenza nei riferimenti temporali o spaziali. Si tratta di estensioni del sistema dei conti nazionali che, senza appesantirne la struttura centrale, consentono di sviluppare l’analisi su terreni da essi tradizionalmente non esplorati, mantenendo però un forte legame con tale struttura attraverso l’uso, per l’appunto, di definizioni, concetti, classificazioni comuni o, quantomeno, raccordabili ^[30] .

D’altra parte, la costruzione dei conti satellite risponde alla necessità di essere liberi di utilizzare concetti alternativi rispetto al sistema centrale dei conti nazionali, o all’esigenza di descrivere in modo più analitico determinati fenomeni economici analizzati in maniera non esaustiva o non esplicita nella struttura fondamentale. Il conto satellite, oltre ad essere un dettaglio della struttura fondamentale, diviene uno strumento necessario per riunire tutti quei flussi che, sparsi nelle diverse sezioni dei conti nazionali, sono relativi ad uno stesso fenomeno o circuito economico. Allo stesso momento, il conto satellite può essere la sede per applicare definizioni, principi e concetti diversi da quelli adottati nei conti nazionali (come ad esempio la valutazione delle attività di volontariato o del capitale umano).

Fra i conti satellite, in Italia e negli altri paesi europei ha trovato finora concreta applicazione quello della protezione sociale. Nell’ambito dei conti satellite, in futuro saranno disponibili nuovi strumenti informativi: di particolare importanza saranno i conti del settore non profit dell’economia, detto anche terzo settore, quelli del turismo, dei trasporti, del commercio, della cultura, dell’istruzione e dell’ambiente. Con riferimento a quest’ultimo dominio uno strumento di rappresentazione di particolare interesse è costituito dalla Matrice di contabilità nazionale contenente i conti dell’ambiente (Namea), consistente nell’integrazione del sistema dei conti nazionali espresso in forma matriciale (Nam, Matrice di contabilità nazionale) con un modulo ambientale contenente variabili di tipo fisico e monetario legate all’ambiente ^[31] .

Nello sviluppo dei conti satellite la COFOG rappresenta il principale riferimento presentando la spesa pubblica secondo le politiche d’intervento e, tranne una notevole eccezione, si può vedere una notevole lungimiranza nell’averne assicurato, in fase di sviluppo e definizione, la coerenza con le specifiche classificazioni relative ai conti satellite:

q       Conto della Protezione Sociale: classificazione SESPROS assicura la corrispondenza con le divisioni della Sanità e della Protezione sociale (per la parte relativa alle classi relative ai servizi di tipo individuale)

q       Conto dell’Istruzione: classificazione ISCED con la divisione dell’Istruzione (con le stesse avvertenze del caso precedente)

q       Conto dell’ambiente: classificazione SERIEE

Il trattamento riservato alle spese per i servizi ricreativi e culturali risulta, invece, insoddisfacente per un approfondimento attraverso il conto satellite della cultura; i bilanci pubblici sono, infatti, molto più ricchi di informazioni che, nel passaggio alla COFOG, vanno tutte ricondotte ad un’unica funzione di 3° livello, classe 8.2.1 Attività culturali.

Consumi di tipo individuale e consumi puramente collettivi

La definizione del nuovo concetto di consumi finali effettivi ^[32] , che coinvolge anche il settore istituzionale delle ISP, ha richiesto un’analisi approfondita della spesa per consumi finali effettuata dalle Amministrazioni Pubbliche allo scopo di individuare la quota costituita dai consumi individuali, che concorre a formare l’aggregato Consumi finali effettivi delle famiglie; è stato, inoltre, necessario effettuare delle riclassificazioni ^[33] dell’aggregato Spesa per consumi finali delle Istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie per permettere il passaggio da una classificazione di branca ad una classificazione di tipo funzionale, la COPNI, per la quale è previsto un raccordo con la classificazione COICOP, relativa ai Consumi delle famiglie.

Il concetto di spesa per consumi finali è legato al settore istituzionale che sostiene tale spesa, ed in particolare per le AAPP la spesa per consumi finali comprende le seguenti due categorie:

·        il valore dei beni e dei servizi non market prodotti dalle amministrazioni pubbliche stesse, al netto degli investimenti per uso proprio e degli eventuali introiti connessi alla loro fornitura ^[34] ; tali servizi possono essere sia di tipo individuale ^[35] , come l’istruzione e la sanità erogate direttamente dalle AAPP, sia di tipo collettivo, come la difesa, l’ordine e la sicurezza;

·         gli acquisti da parte delle amministrazioni pubbliche di beni e servizi, prodotti da produttori di beni e servizi destinabili alla vendita, forniti – senza alcuna trasformazione – alle famiglie a titolo di prestazioni sociali in natura. Questo tipo di acquisti è relativo esclusivamente alla fornitura di servizi individuali relativi alle funzioni di protezione sociale. Ciò implica che le amministrazioni pubbliche si limitano a pagare i beni e i servizi che i venditori forniscono direttamente alle famiglie ^[36] .

Per quanto riguarda le ISP non si pone alcun problema di ulteriore analisi delle spese per consumi finali ^[37] , composte dalle stesse tipologie descritte per le AP, in quanto per convenzione tutti i beni e servizi di loro produzione sono considerati individuali ^[38] .

La COFOG definisce come spesa per consumi individuali tutta la spesa per consumi finali relativa all’istruzione, alla sanità, alla protezione sociale, allo sport e tempo libero ed alla cultura, fatta eccezione per le spese per l’amministrazione in generale, l’attività normativa, la ricerca. A differenza di quanto indicato nel SEC95 ^[39] la COFOG, nella sua versione finale ultimata nel corso del 1998 successivamente alla stesura definitiva del SEC95, non individua alcun tipo di servizio a carattere individuale relativamente alla fornitura dei servizi abitativi, di raccolta dei rifiuti domestici ^[40] e di gestione dei sistemi di trasporto ^[41] .

La spesa per consumi collettivi corrisponde alla parte restante della spesa per consumi finali delle Amministrazioni Pubbliche.

I servizi per consumi collettivi ^[42] (“servizi collettivi”) sono forniti contemporaneamente a tutti i membri della collettività o ad una particolare categoria della collettività, ad esempio a tutte le famiglie che vivono in una determinata regione. I servizi collettivi presentano le seguenti caratteristiche, che sostanzialmente riassumono la non rivalità tipica dei servizi collettivi puri:

a)      sono erogati contemporaneamente a ogni membro della collettività o a sue particolari sottocategorie, come i residenti in una particolare regione o località;

b)      la loro fruizione è normalmente passiva e non richiede l’esplicito assenso o l’attiva partecipazione di tutti gli individui in questione;

c)      l’erogazione di un servizio collettivo a favore di un unico individuo non riduce la quantità disponibile per gli altri membri della collettività o di una categoria specifica di persone. Non c’è antagonismo per la sua acquisizione.

La spesa per tali tipi di servizi comprende in particolare:

a)      gestione e regolamentazione della società, corrispondente alla divisione Servizi generale delle amministrazioni pubbliche;

b)      difesa del territorio, divisione Difesa;

c)      mantenimento dell’ordine e tutela della sicurezza, attività giudiziaria, divisione Ordine pubblico e sicurezza;

d)      tutela della salute pubblica, servizi di tipo collettivo compresi nella divisione Sanità;

e)      protezione dell’ambiente, divisione Protezione dell’ambiente;

f)        ricerca e sviluppo; si tratta di una funzione di 3° livello presente in tutte le divisioni relativamente alle specifiche attività di ricerca; la ricerca di base ha una propria funzione di 3° livello inclusa nella divisione relativa ai Servizi generali;

g)      infrastrutture e sviluppo economico, divisione Affari economici;

h)      servizi di tipo abitativo, divisione Abitazioni e assetto territoriale.

Avendo trattato i servizi collettivi occorre fare una precisazione di tipo terminologico per sgombrare il campo da qualunque tipo di equivoco. Il SEC95 ha comportato alcune variazioni ed aggiunte di natura terminologica nella definizione degli aggregati di riferimento. Per quanto riguarda il settore istituzionale delle Amministrazioni Pubbliche l’introduzione del concetto di consumi finali effettivi ha comportato una ridefinizione di uno degli aggregati principali. Infatti dalla notazione di Consumi collettivi, utilizzata secondo il SEC79, si è passati a definire lo stesso aggregato come Spesa per consumi finali delle Amministrazioni pubbliche. In termini rigorosi parlando di consumi collettivi delle AAPP si farebbe riferimento alla parte di spesa relativa ai consumi puramente collettivi, definiti in un paragrafo precedente, che rappresenterebbero, quindi, una sola parte dei consumi collettivi secondo il SEC79.

L’esempio di un processo in atto: l’avvicinamento tra contabilità pubblica (regionale) e contabilità nazionale

La necessità di un avvicinamento tra la contabilità regionale e la contabilità nazionale è stata ravvisata quasi contestualmente all’istituzione delle regioni nell’ordinamento amministrativo italiano. Già dal 1975 la legge-quadro n.335, recante Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle Regioni, richiamava questi principi, poi ribaditi con la necessità di adeguamento alla legge n. 468/1978 su Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio.

All’inizio degli anni Ottanta fu istituita una commissione di studio formata da esperti statali, regionali e dell’ISTAT, incaricata di individuare uno schema-tipo di codificazione dei bilanci delle regioni e delle Province autonome; a partire dal 1986 le Regioni e le Province autonome hanno adottato, accanto ai vari sistemi contabili regionali, il sistema di classificazione dei bilanci scaturito dai lavori della commissione sopracitata, secondo la richiesta formulata nella circolare del Ministero del Tesoro n.18 del marzo 1986.

Nel corso degli anni Novanta a seguito delle variazioni intervenute sia riguardo alla classificazione funzionale del Bilancio dello Stato sia nelle modalità di finanziamento delle autonomie regionali è stato costituito un Comitato Tecnico per la revisione del precedente schema-tipo di codificazione, con l’incarico di ricondurre ad omogeneità i flussi conoscitivi in materia di finanza pubblica e di coerenza di informazioni da parte delle Regioni. Tale gruppo ha lavorato nell’ambito della Segreteria della Conferenza permanente tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano. I risultati del gruppo di lavoro avevano prodotto una proposta giudicata soddisfacente ma la successiva implementazione dei nuovi schemi è stata interrotta a causa della contestuale revisione delle classificazioni del Bilancio dello Stato, i cui lavori sono iniziati a seguito della legge 94 del 1997.

La fonte informativa per la stima del conto economico delle Amministrazioni regionali, illustrata in seguito più diffusamente, è rappresentata dai bilanci consuntivi delle regioni e delle province autonome. Tali bilanci non seguono ordinamenti contabili standardizzati, per cui viene utilizzato, ancora attualmente, il sistema di codificazione datato 1983 ^[43] , approvato dalla Conferenza Stato-Regioni ^[44] , dei capitoli di entrata e di spesa, che rappresentano l’unità elementare di analisi del bilancio (di rendicontazione).

Al momento attuale è in fase di costituzione un gruppo di lavoro ^[45] incaricato di formulare, attraverso un atto di indirizzo e di coordinamento, una proposta per l’adeguamento dei bilanci regionali alla contabilità nazionale, secondo quanto disposto dall’art. 10 del D. L.vo n. 76/2000.

L’uso dei bilanci pubblici nei conti nazionali: il caso delle amministrazioni regionali

L’elaborazione dei vari documenti consuntivi pubblici permette di produrre il conto economico consolidato delle Amministrazioni Pubbliche secondo il SEC95. Questo non rappresenta l’unico utilizzo all’interno dei conti nazionali. Per l’illustrazione delle altre utilizzazioni dei bilanci regionali occorre premettere, o meglio ricordare, che le regioni esercitano soprattutto funzioni di programmazione, di riparto delle risorse, di vigilanza, indirizzo e coordinamento, per cui la gestione diretta e indiretta dei servizi costituisce per loro un’attività residuale, tant’è che le attività e le funzioni tendono ad essere espletate tramite agenzie speciali, enti strumentali, società esterne partecipate, collegate e controllate. I bilanci regionali mettono bene in luce questo aspetto attraverso la parte di spesa classificata come trasferimenti. Queste funzioni che configurano l’intervento regionale sempre più come attività di regolamentazione fanno sì che la produzione di servizi delle amministrazioni regionali sia classificata prevalentemente all’interno dei servizi di tipo puramente collettivo.

Nell’ambito della complessa procedura di calcolo del Prodotto Interno Lordo a prezzi correnti, basata su tecniche di bilanciamento secondo uno schema contabile che prevede 101 branche di attività economica, occorre fornire le stime dell’attività di produzione delle amministrazioni pubbliche secondo le varie branche interessate. Questo viene effettuato utilizzando una procedura piuttosto articolata che qui si può riassumere brevemente ricordando che vengono utilizzate le classificazioni funzionali di spesa tipiche dei vari enti pubblici, standardizzate poi secondo la COFOG e successivamente attribuite alle branche seguendo la struttura dell’occupazione risultante dell’ultimo censimento sulle istituzioni e le imprese. Questa fase di lavorazione riguarda le spese relative all’attività di produzione dei servizi classificate secondo il settore di intervento, per le amministrazioni regionali, che prevede 34 modalità. È stata costruita una matrice ponte per il passaggio dai settori di intervento alla COFOG di 3° livello, corrispondente alle 112 classi. Per qualche settore è stato necessario effettuare delle analisi delle voci di spesa per stabilire delle corrispondenze con più classi COFOG; nel caso, invece, delle spese di personale è stato riconosciuto che la classificazione secondo i settori di intervento risulta del tutto inutilizzabile per la quasi totalità delle regioni, fanno eccezione alcune regioni a statuto speciale, in quanto la parte prevalente di spese viene classificata all’interno del settore Amministrazione generale e organi costituzionali. È stata, quindi, utilizzata come parametro di riferimento la distribuzione del personale regionale secondo la classificazione per attività economica risultante dal censimento, aggiornata successivamente con le stime annuali prodotte nell’ambito delle elaborazioni dell’occupazione per branche di attività economica secondo la contabilità nazionale.

La disponibilità di una contabilità analitica per centri di costo permetterebbe di superare gli inconvenienti legati a tale procedura di stima, principalmente legati all’invecchiamento della struttura degli occupati per classe di attività economica.

Tra le elaborazioni effettuate secondo la struttura per branche di attività economica i contributi alla produzione, che rappresentano una delle voci che permettono di passare dal valore aggiunto ai prezzi base al valore aggiunto ai prezzi di mercato, costituiscono uno degli aspetti più problematici dei bilanci regionali. L’esperienza passata, e purtroppo anche quella recente, hanno mostrato la frequente necessità di riclassificazioni sia dal punto di vista dell’analisi funzionale che per quanto riguarda l’analisi economica.

Un’altra opportunità di utilizzo dei dati regionali riguarda le stime a prezzi costanti dell’attività di produzione del settore definito come non market, cioè che produce servizi non destinabili alla vendita. Poiché l’attività di produzione di servizi da parte delle amministrazioni regionali riguarda prevalentemente servizi di tipo collettivo la metodologia utilizzata si basa sul cosiddetto metodo di input che prevede il calcolo di ciascuna delle componenti di costo della produzione a  prezzi costanti. I redditi da lavoro dipendente, che rappresentano la principale voce di costo, sono stimati estrapolando i valori nell’anno base attraverso un indicatore costituito dall’occupazione stratificata secondo le qualifiche professionali; i costi rimanenti sono deflazionati utilizzando opportuni indici di prezzo.

La base dati costituita dai bilanci consuntivi regionali viene, inoltre, utilizzata per le elaborazioni relative alla classificazione funzionale completa delle spese delle Amministrazioni pubbliche secondo la già citata COFOG.

Tutto questo dovrebbe essere sufficiente esplicativo della necessità di avere un archivio di base che costituisca una fonte informativa affidabile per tutti gli usi successivi.

Il conto delle AAPP come riferimento per la rappresentatività dell’operatore pubblico

Varie fonti hanno fatto rilevare come il bilancio dello Stato stia perdendo di significatività ai fini della definizione degli obiettivi di politica economica, in quanto composto per buona parte da trasferimenti ad enti esterni al settore statale (per cui si crea una situazione nella quale) il parlamento non entra nel merito di scelte importanti che riguardano aree di finanza pubblica non comprese nel bilancio dello Stato ^[46] . Il progressivo trasferimento delle risorse, legato ad un assetto della finanza locale basato su principi di autonomia finanziaria degli enti decentrati, ha mostrato la sempre maggiore necessità di un aggregato di riferimento per l’operatore pubblico che vada ben oltre lo Stato, nel cui conto economico l’incidenza delle spese sostenute per trasferimenti ad altri enti pubblici è notevole ^[47] . Il conto delle Amministrazioni Pubbliche si pone, quindi, sempre di più come un riferimento per la rappresentazione degli effetti macroeconomici dell’operatore pubblico. Il grafico successivo mette in evidenza la rilevanza di questi trasferimenti.

 D’altra parte l’opportunità di utilizzazione del conto risulta, ancora più evidente quando si considera il peso progressivamente assunto dalle entrate fiscali e contributive di competenza delle Amministrazioni Locali. Per il periodo 1990-2000 viene riportato il grafico della pressione fiscale delle Amministrazioni Locali, che include anche le entrate di carattere contributivo, anch’esse aventi natura obbligatoria.

Conto economico delle Amministrazioni Pubbliche: incidenza del prelievo fiscale e contributivo delle Amministrazioni Locali

Il grado di autonomia finanziaria raggiunto dalle Amministrazioni locali, calcolato come rapporto tra le entrate fiscali e le uscite complessive, è triplicato nel corso degli anni Novanta.

Conto economico delle Amministrazioni Locali: grado di autonomia finanziaria

La spesa per consumi finali delle Amministrazioni Pubbliche per sottosettore

La rilevanza delle Amministrazioni Locali risulta anche dalle tavole esposte successivamente relative alla spesa per consumi finali delle Amministrazioni Pubbliche per sottosettore e per funzione. Osservando la tavola 2 si può notare come, nel periodo 1997-1999, sia aumentata di poco meno di un punto percentuale la spesa sostenuta dalle Amministrazioni Locali per la fornitura di servizi pubblici, passando dal 52,35% al 53,24%. Tale aumento è stato compensato totalmente da una diminuzione dei servizi prodotti dalle Amministrazioni Centrali. La componente di spesa sostenuta dagli Enti di Previdenza risulta, infatti, stabile nel periodo. L’intervento di quest’ultimo sottosettore è molto limitato nella produzione dei servizi, che riguardano essenzialmente la gestione di servizi assistenziali. La rilevanza degli Enti di Previdenza riguarda, piuttosto, le prestazioni sociali in denaro, cioè le pensioni, che entrano nel circuito di redistribuzione del reddito.

La tavola 1 fornisce una dimensione quantitativa, con riferimento alle singole divisioni, che permette di comprendere meglio l’apporto che viene dato dal settore delle Amministrazioni Pubbliche alla domanda interna nel conto delle risorse e degli impieghi. Le successive due tavole evidenziano, attraverso il calcolo di percentuali, le caratteristiche di specializzazione nella produzione dei servizi o, in alternativa, o di specializzazione del settore di produzione.

La tavola 3 permette di cogliere la specializzazione dei sottosettori istituzionali nella produzione di servizi pubblici, fatto del resto già noto, che, però, viene ben evidenziato in questa sede.

Ad esempio viene confermata la prevalente produzione di servizi da parte dell’Istruzione nell’Amministrazione centrale, Stato, anche se poi la effettiva erogazione avviene a livello decentrato; la parte di competenza dell’amministrazione locale riguarda le Università, i comuni (con parte dell’istruzione elementare), le regioni con le spese di formazione professionale e parte dell’istruzione elementare nelle regioni a statuto speciale.

I servizi sanitari sono forniti, nella quasi totalità, a livello locale dalle Aziende Sanitarie, Ospedaliere e Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico; trattandosi dei servizi di tipo individuale per eccellenza la localizzazione sul territorio, vicino al consumatore, ne costituisce una caratteristica essenziale.

La produzione dei servizi culturali e ricreativi avviene prevalente a livello locale, da parte degli enti territoriali; la parte di servizio fornita dall’amministrazione centrale riguarda lo Stato e gli enti assistenziali, al cui interno sono classificati le amministrazioni che producono servizi ricreativi come il CONI.

Per quanto riguarda la produzione di servizi collettivi, rappresentati dalle prime sei divisioni COFOG e da una parte residuale relativa all’amministrazione delle specifiche politiche di settore e ad alla ricerca e sviluppo anche nelle rimanenti quattro divisioni, si osserva che le Amministrazioni centrali impegnano poco più del 55% della spesa per consumi finali per tale tipo di interventi. Le amministrazioni locali, invece, sono su livelli di attività più bassi impegnando per servizi collettivi circa un terzo della propria spesa finale.

Si ricorda, in conclusione, come la classificazione COFOG permetta, in realtà, di approfondire a livello di maggior dettaglio i vari tipi di servizi. Resta però, in diversi casi, il problema legato ad una iniziale mancanza di chiarezza su questi aspetti nei bilanci pubblici che, come ricordato in precedenza, costituiscono la fonte informativa essenziale per questo lavoro di classificazione. Questi motivi sono alla base degli studi ancora in corso che, si spera in un prossimo futuro, potranno portare alla presentazione dei risultati ad un maggiore livello di disaggregazione.

Bibliografia

Balassone F., Franco D. (1999), Il Federalismo fiscale e il patto di stabilità, in I controlli delle gestioni pubbliche, Banca d’Italia

Biggeri L. (1983), Dai consumi privati e pubblici al consumo allargato, ISTAT (1983), Studi statistici sui consumi, Annali di Statistica, serie IX, vol.3.

Bovolenta E. (1983), Il consumo allargato: analisi teorica e prime valutazioni statistiche per il periodo 1970-1977 in Italia, Istat (1983), Studi statistici sui consumi, Annali di Statistica, Serie IX, vol.3, Roma.

Buti  M., Franco D., Pench L., (a cura di) 1999, Il welfare state in Europa: la sfida della riforma, Il Mulino, Bologna

Carobene, S. (1999), La nuova classificazione del Bilancio dello Stato e la traduzione in italiano della COFOG, Documenti ISTAT n. 13/1999

Collesi D., (2000) a cura di, La distinzione market - non market, relazione presentata al seminario ISTAT La nuova contabilità nazionale, gennaio 2000

Collesi, D. (2000), Individual consumption provided to households by General Government, STD/NA(2000),8, paper presentato a OECD meeting on National Accounts, Paris, september 2000

Collesi D., Di Leo F. (2000), Spesa per consumi e consumi individuali – Nuovi strumenti per una misura del benessere delle famiglie e delle funzioni delle AP, relazione presentata al seminario ISTAT La nuova contabilità nazionale, gennaio 2000

Collesi D., (2001) Analisi funzionale della spesa per consumi finali delle Amministrazioni Pubbliche, paper presentato alla XIII Riunione SIEP, Pavia 5-6 ottobre

EUROSTAT (1995), Sistema europeo dei conti 1995, L-2920 Luxembourg.

Ferro P., Salvemini G. (1999) Le riforme dell’amministrazione, del bilancio statale e dei controlli: nuove regole di costituzione fiscale, Economia Pubblica, n. 5, 1999

Guerrucci, D. (2000), La redistribuzione del reddito nei nuovi conti della protezione sociale, relazione presentata al seminario ISTAT La nuova contabilità nazionale, gennaio 2000

Anne Harrison, (1999) Making services visible, STD/NA (99)26 paper presentato a OECD meeting on National Accounts, Paris, september 1999

ISTAT (1999), Il Conto Economico delle Amministrazioni Pubbliche secondo il SEC 1995, Rapporto Annuale, La situazione del Paese nel 1998, ISTAT 1999.

ISTAT (2001), I conti degli italiani, il Mulino

Malizia R., Collesi D., Guerrucci D. (1997), Proposta di definizione dell’universo di riferimento del settore istituzionale S.13 Amministrazioni Pubbliche, Rapporto finale del Gruppo di lavoro avente il compito di classificare per settore e sottosettore istituzionale le unità statistiche, secondo i criteri stabiliti dal SEC95, sottogruppo Amministrazioni Pubbliche, Istat, Direzione Centrale della Contabilità Nazionale, Roma

Malizia R., (2000), Il nuovo conto delle Amministrazioni Pubbliche ed il lavoro di revisione dei conti per settore istituzionale, relazione presentata al seminario ISTAT La nuova contabilità nazionale, gennaio 2000

Malizia R., Scafuri E. (2000) Valutazioni per cassa e per competenza economica nei conti delle Pubbliche Amministrazioni, in ISTAT - Rivista di statistica ufficiale, 1/2000, Franco Angeli ed.

OECD (1998), "SNA93 Classifications (COICOP, COPNI, COFOPG)", STD/NA/RD(98)10, Paris.

United Nations Statistical Office(1980), Classification of Function of Government, Series M, No. 70, New York

UNITED NATIONS; EUROSTAT, IMF, WORLD BANK (1993), System of National Accounts 1993, Brussels, Luxembourg, New York, Paris, Washington D.C.