La c.d. “riserva” di funzione amministrativa ed il suo significato nel sistema della responsabilità amministrativa.

L’àmbito di immunità dalla responsabilità amministrativa dei componenti delle Assemblee legislative delle Regioni, a fronte di un’autonomia regionale “forte” costituzionalmente garantita.

 

Sommario: 1- La c.d. “riserva” di funzione amministrativa nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, del giudice civile ed amministrativo; 2 – Il significato del principio nel sistema della responsabilità amministrativa; 3 – L’àmbito di immunità dalla responsabilità amministrativa dei componenti delle Assemblee legislative regionali.

 

1- La c.d. riserva di funzione amministrativa nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, del giudice civile ed amministrativo.

La necessità di garantire spazi di autonomia alle amministrazioni pubbliche, nei confronti di tendenze “invasive” da parte di poteri ad esse esterni, è coerente con i nuovi compiti di efficiente offerta di servizi e con le nuove forme [1] che le stesse vanno assumendo.

Perciò, l’esigenza che la loro azione, se funzionale alla realizzazione degli interessi pubblici previsti dalla legge, non subisca indebite interferenze, deve essere, indirettamente, considerata come tutela dello stesso cittadino, che, anche grazie alle modalità di esercizio concordato dei poteri pubblici, è, oggi, più fruitore delle prestazioni delle pubbliche amministrazioni che soggetto passivo di attività autoritative.

L’analisi della problematica in discorso presuppone alcuni riferimenti generali sulla sussistenza e le dimensioni della c.d. “riserva” di funzione amministrativa in capo all’amministrazione apparato.

Si afferma, comunemente, che, in base al principio della separazione dei poteri, a quest’ultima spetta, attraverso l’uso di poteri discrezionali di varia ampiezza( sempre, però, nel rispetto dei principi posti dalle leggi ), la cura concreta degli interessi pubblici che il legislatore ritiene, attraverso l’emanazione di norme generali ed astratte, meritevoli di tutela.

La necessità di un esercizio, almeno tendenzialmente, esclusivo ed autonomo( purchè, ovviamente, legittimo) delle funzioni affidate all’amministrazione pubblica trova il suo primo fondamento nell’articolo 97 della Costituzione e nelle altre norme, di pari grado, che disciplinano i princìpi dell’attività del Governo e della pubblica amministrazione, comprensiva anche degli enti autonomi territoriali. [2]

E’ opportuno premettere che di una riserva di funzione amministrativa si parla anche nei confronti dello stesso potere legislativo.

Si afferma, infatti, che prevedendo l’art. 113 della Costituzione la regola del sindacato giurisdizionale, non limitabile per particolari tipi di atti o vizi di legittimità dei provvedimenti soggettivamente amministrativi, non potrebbe il legislatore aggirare tale regola adottando esso stesso leggi a contenuto provvedimentale. [3]

Tale divieto deriverebbe, inoltre, dall’esigenza che atti sostanzialmente amministrativi vengano adottati al termine di un procedimento che assicuri un’adeguata istruttoria, la completa evidenziazione degli interessi, pubblici e privati coinvolti nella vicenda amministrativa, e la partecipazione degli interessati. [4] In caso contrario verrebbero violati i princìpi di cui al citato articolo 97 della Costituzione.

La Corte Costituzionale( si vedano le sentenze n. 63 e 248 del 1995 )ha ammesso la possibilità di leggi a contenuto provvedimentale, nel rispetto, però, del principio di “ragionevolezza”

Sempre in tema di rapporti dell’amministrazione pubblica con organi costituzionali portatori di poteri politici bisogna ricordare come l’attuale ordinamento delle pubbliche amministrazioni distingue nettamente le manifestazioni del potere di indirizzo politico-amministrativo e di controllo, riservate agli organi di Governo ed ai Ministri, da quelle in cui si esprime la gestione amministrativa concreta, proprie degli uffici dirigenziali. E’ da sottolineare, in proposito, il divieto per il Ministro di revocare, riformare o avocare a sé atti di competenza dei dirigenti( salva la possibilità di  nomina, in caso di inerzia, di un commissario ad acta ed il potere di annullamento per motivi di legittimità ).

Tali principi, già affermati nel d.lgs n.29 del 1993, e successive modificazioni, sono stati ribaditi, ed integrati, dal recente decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001.

L’oggetto della presente analisi riguarda, più specificamente, i confini della suddetta riserva nei confronti del potere giudiziario.

In merito ai limiti dei poteri del giudice amministrativo nei confronti dell’attività dell’amministrazione pubblica, è da dire che, anche la giurisprudenza più innovativa, in merito alla possibilità di una penetrante indagine, da parte del giudice, sull’uso della discrezionalità, amministrativa o tecnica [5] , riconosce l’esistenza di una “riserva” costituzionale della funzione amministrativa, rispetto ai poteri della giurisdizione, che si esprime proprio nella salvaguardia delle scelte attinenti all’opportunità amministrativa.

In proposito, significativa è stata la sentenza n. 601 del 1999 del Consiglio di Stato( IV sezione, est. Baccarini, cui hanno fatto seguito ad es. TAR Lazio, sez I, n. 11068 del 2000, TAR Piemonte, sez. II, n.1173 del 2000 )che ha affermato la piena sindacabilità, anche in sede di giudizio di legittimità, della discrezionalità c.d. tecnica da parte del giudice amministrativo, distinguendola, nettamente, dal merito dell’atto, insindacabile, in quanto ciò comporterebbe una diretta valutazione da parte del giudice dell’interesse pubblico concreto perseguito.

Afferma, in tale sentenza, il giudice che “l’applicazione di una norma tecnica può comportare valutazione di fatti suscettibili di vario apprezzamento………ma una cosa è l’opinabilità, altra cosa è l’opportunità…” e che “è ragionevole l’esistenza di una riserva di amministrazione in ordine al merito amministrativo, elemento specializzante della funzione amministrativa”.

Oggi l’esigenza di cui si discute ha trovato emersione, accanto ad una più ampia tutela del ricorrente, in molte previsioni della riforma del processo amministrativo (di cui alla legge n. 205/2000).

Si pensi al nuovo assetto alla tutela cautelare. Infatti la legge( art. 3 )ha dato la possibilità al giudice di adottare quelle misure cautelari, anche atipiche, che appaiono più idonee ad assicurare, interinalmente, gli effetti della decisione sul merito, ma, nel contempo, viene imposto al giudice di valutare l’effettiva rilevanza del pregiudizio allegato e, soprattutto, di indicare i profili che, in un giudizio prognostico, possano ragionevolmente evidenziare l’esito del ricorso (che, nelle materie indicate dall’art. 4 della legge, deve spingersi fino ad accertare la sussistenza di ragionevoli probabilità di buon esito del ricorso). Non bisogna, infine, dimenticare le molteplici disposizioni tese ad accelerare il processo amministrativo, nell’interesse, anche ad una rapida acquisizione del carattere di definitività dei provvedimenti, se riconosciuti legittimi.

Inoltre, è opportuno aggiungere che, sulla base dell’art. 7 della suindicata legge, il giudice amministrativo conosce anche di questioni relative al risarcimento del danno conseguente alla c.d. lesione di un interesse legittimo, anche di natura pretensiva( purchè, come affermato dalla Cassazione, nella nota sentenza n. 500 del 1999, a seguito di un giudizio prognostico il giudice riconosca che il ricorrente aveva titolo all’emanazione del provvedimento richiesto ). La suddetta norma  ritiene ammissibile anche una richiesta di risarcimento in forma specifica, che potrebbe comportare la condanna dell’amministrazione ad un facere pubblicistico, concretantesi nell'emanazione di provvedimenti amministrativi. Ma la giurisprudenza del giudice amministrativo ritiene che ciò sia possibile esclusivamente nel caso di attività vincolata in quanto, in caso contrario, vi sarebbe una indebita sostituzione del giudice nell’esercizio della discrezionalità amministrativa e tecnica di spettanza dell’amministrazione( si veda TAR Bolzano sent. n. 335 del 2000 ).

La tradizionale giurisprudenza della Cassazione riconosce un eccesso di potere giurisdizionale nel caso di un sindacato del giudice amministrativo sul merito dell’atto, nei casi non previsti dalla legge.

Si veda, ad esempio, la sentenza n. 7261 del 1994, in cui la Corte regolatrice ha puntualizzato che “con riguardo alle pronunce del Consiglio di Stato, l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile ai sensi dell’art. 111, III comma Cost., sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, è configurabile solo quando l’indagine svolta……..sia stata strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale…….esprima una volontà dell’organo giudicante che si sostituisce a quella dell’amministrazione…; con la conseguenza che l’indicato vizio non ricorre quando il Consiglio di Stato indaghi sui presupposti di fatto del provvedimento impugnato”( nello stesso senso si vedano le sentenze n. 5922 del 1988 e n. 3309 del 1987).

Nei confronti del giudice ordinario la riserva di competenza amministrativa è affermata dall’art. 4, II co. della legge n. 2248 del 1865, che, com’è noto, pone il divieto per il giudice ordinario di revocare o modificare un atto amministrativo.

Indipendentemente dal fatto che la pubblica amministrazione abbia esercitato un potere, con un atto formale, verso soggetti che si dolgono di un uso illegittimo dello stesso, la Corte Costituzionale si è, più volte, espressa per il riconoscimento di una sfera di attribuzioni della pubblica amministrazione intangibili dallo stesso giudice ordinario. In una recente sentenza( n. 121 del 1999) la Corte ha ravvisato, nell’espletamento di una consulenza tecnica d’ufficio su soggetti diversi dai ricorrenti nel giudizio di merito, un esercizio abnorme del potere giurisdizionale, in quanto indebitamente interferente nella sfera delle attribuzioni spettanti al potere esecutivo. Ciò in quanto vi sarebbe stato utilizzo, da parte del giudice ordinario, a fini impropri, di un istituto processuale in concorrenza con una complessa procedura di sperimentazione prevista dalla legge.

Non bisogna, infine, dimenticare che l’art. 41, II co, cod. proc. civ., prevede il regolamento di giurisdizione c.d. per conflitto di attribuzioni, abilitando la pubblica amministrazione, che non è parte in causa, a chiedere, in ogni stato e grado del processo, che sia dichiarato dalle Sezioni Unite della Cassazione il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, a causa dei poteri attribuiti dalla legge all’amministrazione stessa, finchè la giurisdizione non sia stata affermata con sentenza passata in giudicato.

2 – Il significato del principio nel sistema della responsabilità amministrativa.

Nel sistema della responsabilità amministrativa la misura di salvaguardia, diretta al fine di cui si discute, è la previsione “dell’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali” dell’amministrazione da parte del giudice contabile( prevista dall’art. 3, comma 1, della legge n. 639 del 1996 ).

Già precedentemente a tale norma la giurisprudenza della Corte dei conti aveva individuato dei limiti al proprio sindacato sull’attività discrezionale dell’amministrazione.

Il parametro di riferimento, solitamente usato, era il principio della razionalità della scelta “autonomamente identificato dal giudice utilizzando i dati obiettivi che sulla base della esperienza comune ed amministrativa attengono alla materia ed alla funzione che in essa l’atto in esame è destinato a svolgere”( in tal senso SS.RR sent. n.259 del 1981, seguita da SS.RR sent. n.292 del 1981; Sez. II sent. n.244 del  1986; Sez. I sent. n.1969 del 1986).

Si è affermato, inoltre, che il giudice può valutare la coerenza delle scelte attuate con gli interessi pubblici specifici tutelati dall’amministrazione( Sez. I sent. n.61 del 1984) e la rispondenza per razionalità e congruità delle scelte alle concrete esigenze da perseguire( Sez. II sent. n.276 del 1984). Si è parlato, poi, di “criteri astratti di razionalità cui confrontare i comportamenti tenuti dagli agenti pubblici”( SS.RR sent. n. 624 del 1989) e che “al fine dell’esclusione della responsabilità non è sufficiente il perseguimento di finalità legittime, ma è anche necessario che le stesse siano realizzate con il minimo dispendio di risorse”(Sez. II sent. n.175 del 1978 ). E’ stato, perciò, ribadito che “il sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali si risolve in un raffronto fra la scelta effettiva e quella che si sarebbe dovuta effettuare secondo un criterio di razionalità desumibile dai dati dell’esperienza comune ed amministrativa”( Sez. II sent. n.101 del 1986).

Si è fatto anche riferimento “alla coniugazione non irragionevole che deve pur esistere tra mezzi impiegati e obiettivi, come pure tra costi e risultati perseguiti e/o conseguiti”( SS.RR sent. n. 932 del1994).

La giurisprudenza successiva alle recenti leggi di riforma della Corte dei conti ha proseguito su tale tendenza ritenendo estraneo al limite di cui si discute scelte palesemente arbitrarie, irrazionali ed illogiche, in quanto esse sarebbero, in tal caso, “contra legem” e, perciò stesso, sindacabili. [6]

Infatti, si è detto che “la norma non fa altro che ribadire, positivizzandola, la regola giurisprudenziale secondo cui il sindacato sulle scelte discrezionali deve essere effettuato dal giudice nei soli limiti del canone di ragionevolezza……ne deriva che è sempre ammesso il sindacato del giudice contabile quando non sussista un potere discrezionale o quanto di esso si faccia un uso distorto fuori dai canoni di legittimità con violazione di legge, eccesso di potere o incompetenza, poiché in tal caso la discrezionalità si trasformerebbe in arbitrio”( Sez. I sent.  n. 238 del 1997). Si afferma, perciò, che “la giurisprudenza contabile prima e la legge dopo hanno sottratto al sindacato giurisdizionale della Corte dei conti la verifica delle alternative di scelta riservate alla discrezionalità dell’amministrazione, tranne che non vengano travalicati gli stessi limiti con il c. d. straripamento di discrezionalità, che determina quella particolare situazione definita in dottrina carenza di potere, lesiva di diritti soggettivi, tra cui quello all’integrità del pubblico erario”( Sez. II sent. n. 232 del 1997).

Si riconosce, altresì, che gli atti espressione di discrezionalità tecnica sono sindacabili nel giudizio contabile dal momento che la violazione delle regole tecniche comporta l’illegittimità degli atti stessi( Sez. III sent. n. 36 del 2000).

Si tratta, ora, di verificare se l’insindacabilità delle scelte discrezionali dell’amministrazione abbia, oggi, lo stesso valore che aveva nell’ordinamento precedente alle leggi di riforma della Corte dei conti.

Innanzitutto, alla luce, oltre che dell’impianto complessivo della riforma, dei seguenti principi affermati da queste ultime:

·        principio dell’irresponsabilità dei titolari degli organi politici nel caso di approvazione, in buona fede, di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici amministrativi o tecnici (art. 1 ter legge n. 20/94). Tale norma, escludendo una responsabilità dei primi per attività gestionali rientranti nei compiti degli uffici burocratici, si inserisce nella, già citata, tendenza dell’ordinamento ad affidare agli organi politici rappresentativi esclusivamente l’attività di indirizzo e di individuazione degli obiettivi generali, in cui si sostanzia una discrezionalità che potremmo definire di “programmazione”, che va anch’essa salvaguardata, in quanto attinente a scelte di natura politico-amministrativa [7] ;

·         principio del carattere “personale” della responsabilità amministrativa e necessità dell’elemento soggettivo minimo della colpa grave( art. 1 legge n. 20/94 ). Ciò consente che siano sindacati solo i comportamenti oggettivamente riprovevoli e produttivi di danni concreti ed attuali;

·        necessità, che il giudice contabile( ed anche il P.M. presso la Corte dei conti )tenga conto, nella quantificazione del danno, dei vantaggi “comunque conseguiti” dall’amministrazione o della comunità amministrata( ex art. 1-bis legge n. 20 del 1994). Il significato e la ratio della norma trascende i limiti civilistici della compensatio lucri cum damno; inoltre, il vantaggio della comunità amministrata può sussistere indipendentemente da quello dell’ente-persona giuridica. Dal fatto che si debba, in ogni caso, dare rilievo ai vantaggi, indipendentemente dalla legittimità degli strumenti utilizzati dall’amministrazione, ne consegue che si possa considerare, in tal caso, non dannosa la eventuale realizzazione di obiettivi che oltrepassano i limiti dei fini strettamente istituzionali.

Inoltre, l’amministrazione pubblica si avvale, sempre di più, ed, in alcuni casi, in modo preponderante, di strumenti operativi caratteristici del diritto privato che non potrebbero essere sindacati con le modalità ed i criteri propri di un sistema pubblicistico.

L’uso, poi, di terminologia mutuata da quelli che sono, tradizionalmente, considerati alcuni degli elementi sintomatici dell’eccesso di potere ed il riferimento alla illegittimità [8] delle scelte sindacabili non può far dimenticare che il giudizio per responsabilità amministrativa verte, com’è pacifico, non su atti o procedimenti amministrativi ma su comportamenti e che, in assenza di un danno, le scelte, quand’anche viziate da eccesso di potere, o, in altro modo, illegittime, non possono giustificare l’imputazione di una responsabilità amministrativa.

Vi è, perciò, la necessità che, nel valutare una scelta discrezionale dell’amministrazione pubblica, si abbandoni una visione esclusivamente “normocentrica” della responsabilità amministrativa.

L’individuazione di un danno effettivo [9] costituisce un elemento imprescindibile per poter procedere all’analisi della sussistenza di una scelta illogica o irrazionale.

Quest’ultima non potrebbe essere valutata solo sulla base della esperienza comune. Infatti Il sindacato dovrebbe essere effettuato utilizzando le regole e le cognizioni tecniche proprie del settore oggetto dell’intervento dell’amministrazione. Per tale analisi acquista una fondamentale rilevanza la consulenza tecnica.

L’elemento preliminare da esaminarsi è, come detto, la sussistenza di un danno concreto.

Quest’ultimo non potrebbe derivare, automaticamente, dal solo pregiudizio di interessi generali della collettività o dell’amministrazione apparato( ad es. buon andamento, efficacia, efficienza, imparzialità, trasparenza ), in quanto è necessario che tale lesione abbia un concreto riflesso patrimoniale negativo.

Ciò perchè potrebbe essere elevato, in caso contrario, il rischio che l’interprete si sostituisca, con valutazioni esclusivamente soggettive, a quello che l’amministrazione ha ritenuto il miglior modo di gestire tali beni di interesse generale. [10] Operando, conseguentemente, un inammissibile sindacato su scelte discrezionali.

Inoltre, tale evenienza potrebbe verificarsi anche nell’eventualità in cui vengano utilizzati, per la contestazione della razionalità della scelta, criteri propri del sistema dei controlli sulla gestione amministrativa, soprattutto quando è molto ampio l’àmbito temporale dell’attività amministrativa presa in considerazione.

Tali motivi spingono nella direzione di un significato del principio di cui si discute più ampio di come era inteso in passato.

In definitiva, la scelta dell’amministrazione di compiere o meno un certo atto di gestione oppure di compierlo in un certo modo o in determinate circostanze non può essere di per sé sola suscettibile di essere apprezzata in termini di responsabilità amministrativa ma sono necessari ulteriori elementi:

·        innanzitutto, come detto, un danno economico risarcibile;

·        inoltre, la valutazione del comportamento produttivo del presunto danno va effettuata con giudizio rigorosamente ex ante e non ex post, tenendo conto delle circostanze oggettive e soggettive del momento in cui gli atti di gestione sono stati posti in essere. Pertanto, non potrebbero essere sindacate operazioni che, solo a posteriori, si rivelano dannose o frutto di decisioni erronee o inopportune;

·        il giudizio, pur se effettuato ex ante, non potrebbe basarsi su parametri astratti di opportunità e convenienza né utilizzando apprezzamenti esclusivamente soggettivi.

Può essere utile, in proposito, sottolineare come, a proposito della responsabilità degli amministratori di società, ex art. 2392 c.c., la Cassazione [11] ha più volte affermato che i singoli atti di impresa non sono di per sé sindacabili in sede giudiziale (se non come giusta causa di revoca dell’incarico), attenendo alla discrezionalità imprenditoriale ed al rischio naturale connesso ad attività di tale natura, ma può, invece, il giudice tenere conto dell’omissione di quelle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste per una scelta come quella oggetto di valutazione, operata in quelle circostanze e modalità specifiche.

E’ importante ricordare, infine, che le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 33 del 19/10/2000-29/1/2001, hanno considerato quello di cui si discute come un limite esterno della giurisdizione contabile. Pertanto, il suo superamento non costituisce solo un vizio di merito della sentenza del giudice contabile ma trasmoda in un suo difetto di giurisdizione.

La suddetta sentenza della Suprema Corte offre anche alcune fondamentali indicazioni che sembrano confortare una visione non angusta del limite di cui si discute.

Essa, infatti, pur riconoscendo che il giudice contabile può verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente afferma che “una volta accertata tale compatibilità, l’articolazione concreta e minuta dell’iniziativa intrapresa dall’amministratore rientra nell’àmbito di quelle scelte discrezionali per le quali il legislatore ha stabilito l’insindacabilità”. Perciò il giudice contabile non potrebbe compenetrare la valutazione del fine perseguito dall’amministrazione con quello dei mezzi.

La Corte ha riconosciuto, poi, che talora la valutazione della omogeneità dei fini non può prescindere da quella dell’adeguatezza dei mezzi.

Tale problema andrebbe risolto nel senso “della sindacabilità anche dei mezzi utilizzati a seguito di scelte discrezionali solo nell’ipotesi di una loro assoluta ed incontrovertibile estraneità rispetto ai fini”.

Anche nella recente sentenza 011/01 del 19/1/2001 la Suprema Corte ha considerato l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali( limite considerato non superato nel caso sottoposto al suo giudizio )come ammissibile motivo di ricorso per difetto di giurisdizione( di cui al combinato disposto degli articoli 360 n. 1 c.p.c. e 111 III co. Costituzione ). Con ciò ribadendo che si tratta di un limite esterno alla giurisdizione della Corte dei conti.

3 – L’àmbito di immunità dalla responsabilità amministrativa dei componenti delle Assemblee legislative regionali.

Considerata l’ampia sfera di competenze e di autonomia riconosciute, oggi, alle Regioni [12] , possono essere di attualità alcune riflessioni sull’immunità dei componenti delle Assemblee legislative regionali nei confronti della giurisdizione, in particolare di quella esercitata dalla Corte dei conti. Anche l’immunità in discussione, come la riserva della funzione amministrativa, è diretta alla tutela oggettiva di funzioni pubbliche, anche se essa si fonda su di una espressa norma costituzionale( si tratta, com’è noto, dell’art. 122, comma IV, Costituzione., per il quale “i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”) ed è connessa alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza politica dei Consigli regionali, quali quelle legislative, di indirizzo politico, di controllo e di autorganizzazione interna.

Per i componenti delle assemblee legislative regionali non si pone un problema di totale esenzione dalla giurisdizione della Corte dei conti, ma di limiti della stessa.

Ciò perché, allo stato attuale del nostro ordinamento, pur tenendo conto delle recenti riforme costituzionali, le attribuzioni delle assemblee regionali si svolgono a livello di autonomia e non, come per il Parlamento nazionale, a livello di sovranità. [13]

Tale considerazione trova conferma nelle pronunce della Corte Costituzionale, intervenute in sede di risoluzione di conflitti di attribuzione promossi dalle Regioni, ed in una recente sentenza( n. 200/01 del 19/1/2001 )delle Sezioni Unite civili della Cassazione.

Già con la sentenza n. 81 del 1975 la Corte Costituzionale ha ricollegato la guarentigia di cui all’art, 122, quarto comma, della Costituzione, alla particolare natura delle attribuzioni dei Consigli regionali, “esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite”, attraverso l’esercizio di funzioni “in parte disciplinate dalla stessa Costituzione ed in parte da altre fonti normative cui la prima rinvia”,

Pertanto, la tutela privilegiata dei componenti di tali organi (sulla scia di consolidate giustificazioni dell’immunità dei Parlamentari nazionali) è vista come funzionale alla protezione, da condizionamenti ed interferenze di altri poteri, del libero processo di formazione della volontà politica. Quest’ultima si estrinseca, secondo la Corte, non solo attraverso la funzione legislativa, ma anche tramite quella di indirizzo politico, di controllo e di autorganizzazione interna.

Conseguentemente la Corte nel risolvere a favore della Regione il conflitto di attribuzione sottopostole, affermò come “la forma amministrativa che connota le deliberazioni consiliari non valga ad escludere l’irresponsabilità di coloro che le adottarono nell’esercizio di competenze spettanti al Consiglio”.

I successivi interventi del Giudice delle leggi, pur riaffermando tali principi, sono stati, però, prodighi di precisazioni dirette a conformare la tutela de quo ai fini per cui è stata concessa dall’ordinamento, onde evitare, così, che i componenti delle Assemblee regionali, comprese quelle a statuto speciale, possano considerarsi, in definitiva, legibus soluti.

Infatti, la successiva sentenza n. 69 del 1985 ha, innanzitutto, precisato che “la pronuncia del 1975 non implicava una affermazione generale di insindacabilità, in riferimento a qualsiasi atto consiliare in forma amministrativa, bensì, più specificamente, l’insufficienza della forma amministrativa dell’atto ai fini di escludere la guarentigia per atti attinenti allo stato giuridico dei consiglieri, e, in definitiva, alla autorganizzazione del Consiglio stesso”. Perciò la Corte ha puntualizzato che “sono coperte dalla immunità le funzioni amministrative attribuite al Consiglio regionale in via immediata ed esclusiva dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato. Non sono, per contro, coperte dalla immunità eventuali altre funzioni amministrative, attribuite ai Consigli dalla normativa regionale, non essendo concepibile, tra l’altro, che il limite della potestà punitiva sia segnato, invece che dalla legge dello Stato, da atti della Regione". Ciò in quanto, diversamente ragionando, paradossalmente “le Regioni con il semplice trasferire sul Consiglio date funzioni amministrative, ne porrebbero l’esercizio al riparo di qualsiasi responsabilità, sostituendo soggetti immuni ai soggetti in generale titolari – e responsabili – per la funzione amministrativa”. La stessa sentenza n. 100 del 1986, che ha espressamente sancito l’estensibilità della prerogativa anche alla responsabilità amministrativa, si riferisce all’esercizio della funzione legislativa delle Assemblee regionali, e non all’espletamento di qualunque attività delle stesse.

In altra occasione, con la sentenza n. 209 del 1994, la Corte, occupandosi dei poteri istruttori del P.M. contabile, ha chiarito che “in relazione ad organi non costituzionali anche se di rilievo costituzionale - come l’Assemblea regionale siciliana  o, in genere, i Consigli regionali -, che non godono, in quanto tali, di una eccezionale esenzione dalla giurisdizione ordinaria o amministrativa, la nozione di “autorità amministrativa”, contenuta nell’art. 74 del r.d. 1214 del 1934 (ai fini della richiesta di atti e documenti da parte del p.m. contabile), va decifrata nel senso che, mentre comprende le attività delle Assemblee regionali di carattere amministrativo( vale a dire nel caso della Assemblea siciliana, le attività di organizzazione degli uffici e quelle attinenti al personale dipendente), esclude, invece, dal proprio àmbito le attività inerenti allo svolgimento delle funzioni legislative e quelle direttamente strumentali all’esercizio di queste ultime”. Sono considerate, poi, a tal fine, strumentali dalla Corte le attività ispettive, le commissioni d’inchiesta, i poteri di controllo politico, cioè attività direttamente serventi l’esercizio della funzione.

Sempre in occasione di un conflitto di attribuzione proposto da una Regione nei confronti dell’esercizio di un’azione di responsabilità amministrativa, la Corte, pur ribadendo che sono da considerare garantite, sotto l’aspetto in esame, anche funzioni che,  benchè di natura amministrativa, sono assegnate al Consiglio da leggi dello Stato, ha precisato (sent. n. 289 del 1997)che quella in discussione non è “un’immunità assoluta, in quanto essa non copre gli atti non riconducibili ragionevolmente all’autonomia ed alle esigenze ad essa sottese” in quanto la stessa “non è diretta ad assicurare una posizione di privilegio per i consiglieri regionali, ma si giustifica in quanto vale a preservare da interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti all’autonomia propria dell’organo”( nello stesso senso anche sent. n. 70 del 1985).

In proposito, si ricorda che il principio della funzionalità degli atti, posti in essere dai membri del Parlamento nazionale, all’esercizio delle attribuzioni proprie del potere legislativo è stato, più volte, affermato dalla Corte Costituzionale come presupposto necessario per la sussistenza della analoga prerogativa di insindacabilità di cui all’art. 68 I co. della Costituzione( cifr. sentenze n. 375 del 1997 e 379 del 1996).

Recentemente, con la sentenza n. 289 del 1998, la Corte ha ribadito che “proprio il nesso funzionale costituisce il discrimine fra quell’insieme di dichiarazioni, giudizi e critiche – che ricorrono così di frequente nell’attività politica di deputati e senatori – e le opinioni che godono della particolare garanzia prevista dall’art. 68 I co. della Cost.”. Di atti riconducibili “ragionevolmente” all’autonomia, e alle esigenze alla stessa sottese, parla la sentenza della Corte Costituzionale n. 289 del 1997.

Trattasi dell’analogo canone della “ragionevolezza” di cui il Giudice delle leggi fa, com’è noto, ampio uso in sede di sindacato del c.d. eccesso di potere legislativo( si vadano ad es. le sentenze n. 14 del 1964 e n. 171 del 1996).

Un contributo per far chiarezza sui limiti dell’immunità dei consiglieri regionali, nell’esercizio della funzione di autorganizzazione dell’Assemblea regionale, è stato offerto dalle Sezioni Unite della Cassazione con la suindicata sentenza n. 200/01 del 19/1/2001. [14]

La Corte ha precisato che tale funzione in tanto partecipa delle guarentigie di cui all’art. 122, comma 4, della Costituzione, in quanto effettivamente strumentale rispetto alle funzioni primarie( legislativa, di indirizzo politico e di controllo )delle quali l’organo regionale di rappresentanza politica è investito.

Pertanto, ad avviso della Cassazione, costituiscono atti di esplicazione della funzione di autorganizzazione interna solo gli atti che riguardano direttamente l’organizzazione degli uffici e dei servizi e le modalità di svolgimento dell’attività dell’Assemblea.

Antonio Ciaramella