IL "GIUSTO" PROCESSO CONTABILE

NEL MOMENTO DELLA CITAZIONE IN GIUDIZIO.

di Antonio Ciaramella

( Vice procuratore gen. presso la Procura generale della Corte dei conti)

La riforma del processo contabile e gli stimoli che vengono dal recente intervento del legislatore costituzionale sul giusto processo, valevole per tutte le attività giurisdizionali, impongono una riflessione sulle modalità con cui è possibile realizzare tale esigenza nella fase in cui il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti esercita l’azione di responsabilità.

In tale momento è necessario che trovino una sintesi feconda entrambi gli aspetti della natura del P.M. contabile, cioè quelli di:

organo di giustizia, attento anche a tutti gli elementi idonei a graduare la responsabilità e ad individuare la misura del danno imputabile;

parte, con gli stessi diritti ed obblighi delle altre.

Il problema investe, innanzitutto, il significato da dare all’obbligatorietà dell’azione del Pubblico Ministero.

Le modalità, poi, con le quali l’esigenza di giustizia, nella fase in discorso, potrebbe venire in evidenza, saranno affrontate nei successivi punti A) B) e C).

Sulla obbligatorietà dell’azione del Pubblico Ministero presso la Corte dei conti.

Si afferma, generalmente, che l’azione di responsabilità amministrativo contabile è obbligatoria per il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti, dal momento che quest’ultimo agisce nell’esercizio della funzione obiettiva e neutrale di tutela dell’ordinamento giuridico, nei suoi aspetti generali ed indifferenziati, e non nell’interesse particolare dello Stato, in ciascuno dei settori in cui si articola, o degli altri enti pubblici.

L’obbligo di esercizio dell’azione è visto come ostacolo all’inerzia dell’Organo requirente che sia giustificata da mere valutazioni di opportunità, estranee all’oggettiva mancanza dei presupposti dell’azione.

Ciò analogamente a quanto previsto, anche a livello costituzionale( art. 112 Cost.), per il Pubblico Ministero presso il giudice penale.

Ma, a differenza di quest’ultimo, che è il monopolista dell’azione, il P.M. presso la Corte dei conti non ha una piena esclusività nell’esercizio del potere di azionare pretese di risarcimento danni causati ad enti pubblici da agenti ad essi legati da un rapporto di servizio, nel senso che è ammissibile una azione autonoma, ed eventualmente concorrente, dell’Amministrazione danneggiata, attraverso la costituzione di parte civile nel processo penale, che, è bene ricordare, costituisce, però, sempre l’esito di una scelta non vincolata.

Un varco per una valutazione discrezionale, circa l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, è stato, nella prassi, spesso, individuato nei casi di danni di lievissima entità, quasi facendo eco alle concezioni, nate nella dottrina penalistica, sulla mancanza del reato, pur formalmente realizzatosi, per difetto di effettiva lesione del bene protetto dalla norma.

Ma, probabilmente, la particolare qualificazione della colpa, oggi richiesta per la sussistenza della responsabilità amministrativa, rende più agevole inquadrare tali ipotesi nell’ambito della ricerca dell’elemento soggettivo.

E’ da sottolineare, poi, come il rischio che, paradossalmente, l’obbligo di azione possa trasformarsi, nella scelta dei casi da perseguire, in arbitrio, potrebbe, forse, essere attenuato attraverso la preventiva ed obiettiva predeterminazione, interna all’Ufficio del P.M., di criteri di massima riguardanti l’intervento nelle varie aree "a rischio".

Ma trattasi, come è noto, di un problema che riguarda anche la giustizia penale ed attiene ai poteri di coordinamento dei vertici degli Uffici requirenti.

L’altra faccia della doverosità dell’esercizio dell’iniziativa processuale da parte del P.M. contabile è la problematica di una sua possibile rinuncia all’azione.

Se ne afferma di solito l’inammissibilità, considerata l’indisponibilità dei diritti fatti valere in giudizio da quest’ultimo.

Conseguentemente la richiesta assolutoria formulata in udienza non vincolerebbe il Collegio.

Ma non manca una giurisprudenza, anche se minoritaria, di contrario avviso, che fa leva sulla necessaria corrispondenza fra chiesto e pronunciato, di cui all’art. 112 del c.p.c. ( ad es. Sez. Puglia n.30/97).

In effetti l’applicazione di tale regola, anche in questo ambito, esalterebbe la terzietà del giudice, oltre al valore del contraddittorio delle parti nel dibattimento, che ben può avere rilevanza anche sul convincimento del titolare dell’azione.

A) Poteri del P.M. in sede di quantificazione del danno.

La lettura di alcuni innovativi precetti, introdotti dalla legge di riforma della Corte e, al di là delle affermazioni legislative, soprattutto l’acquisita e consolidata consapevolezza, da parte della giurisprudenza, del carattere "personale" della responsabilità amministrativa, può portare ad una visione meno dogmatica del ruolo del P.M. nella quantificazione del danno da imputare ai presunti responsabili, in quanto quest’ultimo non è un rappresentante degli interessi patrimoniali dell’Amministrazione danneggiata, legato alla stessa dai vincoli di un mandato.

Costituisce una tradizionale affermazione quella per la quale l’eventuale esercizio, da parte del P.M., del potere di determinare nella domanda giudiziale il danno da risarcire, indipendentemente dal completo pregiudizio economico subito dall’ente pubblico, comporterebbe una inammissibile rinuncia parziale all’azione, trattandosi di diritti non disponibili da parte del P.M..

Ma, in proposito, non può non evidenziarsi, in primo luogo, che anche quest’ultimo, oltre il Collegio giudicante, deve tenere conto, in base alla legge di riforma della Corte, dei vantaggi conseguiti dall’Amministrazione o dalla comunità amministrata.

Proprio nell’eventualità di vantaggi conseguiti dalla collettività, la sua valutazione può, in parte, prescindere da implicazioni di natura puramente economica, trattandosi di utilità non identificabili in termini di arricchimento o di mancati oneri per la Pubblica Amministrazione, intesa come persona giuridica; in tal caso maggiore può essere l’ambito di un ammissibile apprezzamento del P.M. circa il quantum del danno risarcibile.

Inoltre essendo stata limitata la perseguibilità della responsabilità amministrativa ai soli casi di colpa grave, possono verificarsi fattispecie in cui vi sia un concorso nella produzione del danno di comportamenti così qualificabili e di azioni od omissioni di altri funzionari non gravemente colpose( ipotesi non rara vista la frequente complessità e la varia articolazione dei procedimenti amministrativi).

Anche in tale evenienza il danno da risarcire non può corrispondere al danno economico subito dalla Amministrazione, in quanto, per volontà del legislatore, quest’ultima deve accollarsi il rischio delle conseguenze pregiudizievoli derivanti da comportamenti non sanzionabili, per mancanza di colpa grave.

In definitiva nelle ipotesi suesposte al P.M. non si può chiedere di quantificare il danno in modo legato ad un rigido calcolo matematico; non gli si può imporre di addebitare al responsabile danni che dipendono da comportamenti di altri soggetti ovvero che si compensano con benefici per l’ente o la comunità amministrata.

Inoltre non dovrebbe essere estranea al P.M., nel momento della quantificazione del danno imputabile, l’esigenza di massima personalizzazione della responsabilità amministrativa, che potrebbe tradursi nella appropriata considerazione della natura e dell’intensità dell’elemento psicologico, oltre che delle varie circostanze concrete in cui ha operato il soggetto ritenuto responsabile.

In sostanza si tratta di considerare la possibilità di ritenere affidato allo stesso P.M. una facoltà di riduzione dell’addebito, ovviamente da esercitare con congra motivazione.

Fatto forse giustificabile dalla stessa formulazione delle norme che, a proposito dell’esercizio di tale potere, fanno riferimento alla "Corte" in genere e non esclusivamente all’Organo giudicante.

Inoltre, va tenuto conto del particolare disvalore che il legislatore, attraverso una disciplina che ha rafforzato le misure di garanzia per un recupero totale del danno subito dall’erario, ha voluto dare ai comportamenti dolosi o dai quali sia conseguito un arricchimento personale.

Solo in tali casi la richiesta di risarcimento non può non tendere alla completa reintegrazione del patrimonio dell’ente danneggiato.

Il suindicato riferimento al potere riduttivo costituisce un aggancio, probabilmente, nemmeno necessario, in quanto al P.M., quale attore, e, pertanto parte in giudizio, non può negarsi l’autonomo potere, vincolante per il Collegio, di quantificare l’importo massimo del danno, in base ad una pluralità di criteri, oggettivi e soggettivi, quali si desumono, direttamente o indirettamente, dalla legge di riforma e dall’ordinamento comune.

Potere ovviamente non arbitrario e il cui esercizio deve essere, come già detto, congruamente motivato.

La necessità di una rivalutazione complessiva degli elementi raccolti in istruttoria, alla luce dei suesposti principi, si pone non solo riguardo alla quantificazione del danno ma anche nel momento della ripartizione dello stesso ovvero dell’indicazione al Collegio dei relativi criteri.

Il problema in discussione è strettamente collegato con quello, cui sarà accennato in seguito, della necessità che sia sempre più accentuata la terzietà del giudice contabile, attraverso la eliminazione di ogni residuo di potere c.d. sindacatorio ed il completo rispetto del principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato.

Traendo le somme da quanto rappresentato bisognerebbe riconoscere che la responsabilità amministrativa, per colpa grave, ha assunto oramai, già allo stato della legislazione vigente, un carattere sanzionatorio e natura indennitaria, proprio in quanto la misura del risarcimento, già ab origine, nel momento dell’esercizio dell’azione, può non corrispondere al danno economico subito dall’ente pubblico.

Ciò indipendentemente dall’esercizio del potere riduttivo da parte del giudice.

All’ordinamento non è affatto estranea una forma di responsabilità, perseguibile anch’essa solo per dolo o colpa grave( rientrante però nella giurisdizione ordinaria )e riguardante una particolare categoria di pubblici funzionari, i magistrati, con carattere marcatamente sanzionatorio e funzione essenzialmente preventivo - punitiva.

Essa, è noto, si estrinseca attraverso l’azione di rivalsa esercitata dallo Stato, che ha provveduto al risarcimento dei danni al terzo, entro un limite massimo predeterminato.

Di "pena privata", nell’ambito di un danno con connotazioni pubblicistiche, si parla anche a proposito del risarcimento del danno ambientale, di cui all’art.18 della legge n. 349/1986, in cui, a parte le misure ripristinatorie, l’ammontare del risarcimento è determinato in via equitativa dal giudice sulla base "della gravità della colpa individuale" nonchè del "profitto conseguito dal trasgressore".

Infine è fondamentale ricordare, in argomento, che la stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 371 dell’11/11/1998 ( con la quale ha dichiarato, com’è noto, infondate questioni di legittimità costituzionale sollevate in merito alla limitazione alla sola colpa grave della responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte) ha affermato - "nel quadro di una nuova conformazione della responsabilità amministrativa" - che " nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza che connotano l’istituto in esame, la disposizione ( limitativa della responsabilità) risponde perciò alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per i dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo".

Trascurandosi i surrichiamati possibili poteri del P.M. contabile, in sede di quantificazione del danno, si rischia, probabilmente, di favorire, indirettamente, alcune tendenze dirette a porre anche dei limiti quantitativi alla responsabilità amministrativa.

Com’è, recentemente, avvenuto con una legge, in materia di responsabilità amministrativa degli amministratori e del personale della Provincia Autonoma di Bolzano, che ha limitato, in caso di colpa grave, la somma risarcibile ad un importo non superiore alla metà di una annualità del compenso o stipendio complessivo.

B) Onere della prova e potere sindacatorio del Collegio

E’ risaputo che l’art. 163 n. 5 del c.p.c. prescrive che l’atto di citazione deve contenere " l’indicazione specifica dei mezzi di prova dei quali l’attore intende valersi e in particolare dei documenti che offre in comunicazione".

L’applicazione piena di tale regola, anche al giudizio di responsabilità amministrativa, costituisce esigenza avvertita dalla più recente dottrina e giurisprudenza, a fronte di passate affermazioni circa una presunta trilateralità in quest’ultimo del regime della prova( con autonoma partecipazione perciò anche del giudice nella ricerca delle fonti materiali di prova) o sulla sufficienza solo di un principio di prova da parte dell’attore.

Posizioni queste ultime che si basavano su un presunto, ampio, potere sindacatorio del giudice, chiaramente contrastante con il principio della sua terzietà ed imparzialità. Invero i poteri istruttori che la vigente normativa attribuisce al Collegio non sembrano sostanzialmente difformi da quelli previsti dal codice di rito, fermo restando, in ogni caso, che gli elementi da acquisire devono riguardare fatti già esistenti nella realtà processuale.

C) Garanzie del convenuto in giudizio

E’ bene precisare che per garanzie del convenuto all’atto della citazione in giudizio si intendono quelle correlate al suo diritto di vedersi contestati con precisione e chiarezza tutti gli addebiti, quali risultanti dall’istruttoria del P.M., in modo da consentirgli una compiuta difesa.

L’attuale insussistenza di un principio di obbligatoria pregiudizialità rispetto a giudizi presso altre giurisdizioni, tranne ipotesi di imprescindibile nesso di dipendenza; la possibilità di avvalersi comunque degli atti di questi ultimi, oltre che la disponibilità di un ricco ventaglio di mezzi istruttori, rendono ancor più libero ed ampio il potere di azione del P.M. contabile.

Pertanto non è più, oggi, giustificabile un ruolo, solo propulsivo, di quest’ultimo, di tal che possa essere, attraverso la rappresentazione di danni solo ipotetici, sostanzialmente affidato al Collegio, in nome dell’accennato presunto potere sindacatorio, il compito di concorrere alla stessa individuazione del fatto dannoso e/o dei responsabili.

In definitiva non sembra sufficiente una non manifesta infondatezza della pretesa al risarcimento per consentire l’azione ma un ragionevole, ed obiettivamente verificabile ex ante, convincimento del P.M. di poter dimostrare le proprie ragioni.

La stessa Corte costituzionale, con la nota sentenza n. 104/89, ha affermato che il potere esercitato dal P.M. contabile, in sede di istruttoria, non solo deve essere ispirato a criteri di obiettività, imparzialità e neutralità ma deve essere determinato "da elementi specifici e concreti e non da mere supposizioni".

Mutuando da principi propri del processo penale ( art. 125 norme di attuazione del c.p.p.) si può affermare che gli elementi raccolti devono essere idonei a sostenere la pretesa in giudizio; ciò trova maggiore fondamento in ragione del fatto che l’istruttoria viene "qualificata" dall’invito a dedurre.

E’ noto che, ai sensi dell’art. 163 del codice di rito, tra gli elementi costitutivi ( previsti a pena di nullità) dell’atto di citazione, sono previsti la determinazione della cosa oggetto della domanda e l’esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della stessa.

Ora più che il bene di cui si chiede al giudice il riconoscimento, costituito, in ogni caso, dal diritto al risarcimento per la lesione del patrimonio pubblico, o l’esposizione degli elementi di diritto ( sempre ovviamente necessaria), dovrebbe avere particolare evidenza, ed oggetto di sempre maggiore attenzione da parte del Requirente, la rappresentazione dei fatti e delle qualità in cui furono compiuti dal convenuto. Ciò in quanto è dagli stessi che deve manifestarsi l’elemento soggettivo, il rapporto di causalità e soprattutto i dati concreti su cui basarsi per l’individuazione e la quantificazione del danno.

In definitiva quelli che sono i presupposti per l’affermazione di una responsabilità amministrativa.

Tutto questo trova maggiore necessità a fronte di tendenze, già da qualche tempo emerse, tese ad espandere la nozione di danno risarcibile allargandola ad es. al danno non patrimoniale, al danno collettivo, all’economia nazionale, al buon andamento dell’Amministrazione, al danno come alterazione dell’equilibrio economico finanziario e come esito del sovvertimento di scelte di priorità nell’azione pubblica.

Anche in tali casi non potrebbe mancare l’indicazione degli elementi di fatto, idonei non solo a valutare economicamente la lesione di tali interessi ma, innanzitutto, a chiarire le modalità con cui la stessa incide sulle risorse finanziarie pubbliche, non essendo possibile un semplicistico uso della determinazione equitativa.

Pena la creazione di inammissibili responsabilità formali o presunzioni di danno.