1 Premessa. le linee evolutive dell’ordinamento: l’aziendalizzazione nel SSN e l’ evoluzione del sistema in senso federale. 2 La riforma dei controlli interni; 3 Una "rete" di controlli in sanità; 4 La riforma dei controlli esterni 5. La funzione di garanzia.

1 Premessa. le linee evolutive dell’ordinamento: l’aziendalizzazione nel SSN e l’ evoluzione del sistema in senso federale.

Il tema brevemente qui esaminato va visto in coerenza all’ampio disegno riformatore che - a partire dagli anni ‘90 - ha investito l’intera P.A., in cui appaiono privilegiati gli obiettivi da perseguire e la determinazione dei mezzi e dei processi ritenuti più idonei al loro raggiungimento sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità. In tale generale indirizzo evolutivo è da tener presente che per la sanità, sono espressamente previsti dalla recente riforma più marcati connotati privatistici (basti pensare all’"autonomia imprenditoriale" ed all’ "atto aziendale" di cui all’art. 3 del d. lgs. 502 modificato dal d. lgs. 229/1999), cui va data compiuta specificazione negli indirizzi ministeriali, regionali e nelle concrete traduzioni operative.

La presenza "pilota" riguardo alle altre P.A. di moduli di gestione innovativi nelle Asl (bilancio economico, managerialità, concorrenza, etc.), consente comunque di svolgere qualche riflessione con riguardo alle metodiche del controllo, in un settore che presenta, nell’univoco quadro evolutivo, qui solo richiamato, più marcati elementi di regionalizzazione e di aziendalizzazione. Proprio tali connotati forniscono dunque una ampia gamma di "archetipi" gestionali anche sulla base delle indicazioni normative regionali, che definiscono la configurazione delle nuove aziende sanitarie, i rapporti con la regione e con il sistema: tali sensibili diversità, che sicuramente trovano sul terreno operativo ulteriori elementi di specificità, richiedono dunque una riflessione sul sistema dei controlli.

La considerazione che occorre riferirsi a diversi sistemi sanitari, a differenti modelli strutturali delle aziende - cui si correlano moduli di azione, di gestione, di controllo interno - trova una corrispondenza, in un ordinamento orientato in chiave federale o comunque più fortemente autonomistica (vedasi per tutte il d. lgs.. 112 del 1998 di "terza regionalizzazione"), nella fondamentale esigenza di monitoraggio, conoscenza e comparazione, proprio in correlazione al progressivo condivisibile allentarsi dei vincoli "centrali" ed alla necessaria conoscenza dei flussi finanziari a fini riallocativi delle risorse.

In un sistema che vede interagire responsabilità ripartite ai livelli di governo centrale e regionale (Corte cost-.n. 335/1993; n. 416/1995) va segnalata la presenza di modelli gestionali complessi e differenziati su base regionale e locale: si pensi ai moduli gestionali e di contabilità, alle scelte strategiche di privilegiare il momento diretto "di produzione" rispetto a quello di "acquisto", in una direzione del sistema che, pur mantenendo momenti di indirizzo e programmazione centrale, tende giustamente non a comprimere, ma a consentire le "diversità" delle scelte organizzative sul territorio, ritenute maggiormente in linea con il soddisfacimento dei bisogni dei cittadini nella "rete" di servizi locali. L’analisi "comparativa" di situazioni, strutture, sistemi gestionali rapportabili alle diverse autonomie, come si è detto, notevolmente differenziate, è dunque sicuramente uno dei punti di forza di un controllo coerente con il nuovo assetto del S.S.N.

Il processo in chiave federale ha nel settore della sanità uno dei momenti di maggiore confronto - se non di potenziale contrapposizione - delle Autonomie con gli organi dello Stato centrale (non a caso si è parlato anche , polemicamente, di 21 Servizi sanitari regionali piuttosto che di un unico Servizio sanitario nazionale.): ne è testimonianza l’ampio dibattito, tuttora aperto nelle sedi istituzionali e politiche, sulla reale portata "centralistica" od "autonomistica" del recente d. lgs. 19 giugno 1999, n 229; ne sono snodi cruciali le prospettive di federalismo a costituzione invariata (art 10 l. 133/1999; d lgs. 56/2000), come le misure del patto di stabilità interno (art.28 l. 448/1998, art. 30 l. 488/99) che proprio per la sanità assumono peculiare rilevanza quantitativa e qualitativa.

E’ importante sottolineare, come momento di partenza per le ulteriori riflessioni , che per la attuazione del patto di stabilità, lo stesso legislatore, pur spinto da prioritari intenti di contenimento della spesa pubblica (ai fini del raggiungimento dei saldi), si preoccupa espressamente (comma 7 art. 28 l. 449/1998) che nella riduzione del disavanzo annuo debba essere mantenuta la corrispondenza tra funzioni e risorse al fine di assicurare l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, prevedendo che gli enti verifichino tale corrispondenza attraverso le procedure del "controllo economico di gestione" . Tale correlazione acquista ulteriore spessore anche nella prospettiva di generale conferimento di funzioni agli enti locali, avviata con la legge n. 59/1997 (c.d. "terza regionalizzazione") e che attende compiuta definizione del complesso processo di trasferimento delle risorse umane e finanziarie.. Vi è tra l’altro il rischio , "che nel trade-off tra vincoli di finanza pubblica posti dal patto di stabilità e ampliamento delle funzioni da svolgere a livello locale, l’azione amministrativa locale rimanga spiazzata, rivelando iniziative incoerenti, slegate tra loro o parziali".

In materia sanitaria, che costituisce parte fondamentale del patto, è da segnalare che il legislatore ha indicato precise scansioni temporali e modalità "concertate" di rientro dalle situazioni deficitarie: senza entrare in questa sede sullo stato di attuazione di tali adempimenti, positivamente avviati, a quanto risulta, a definizione, sia pure non nei termini previsti dal legislatore, è importante segnalare qui la parte qualitativa della norma, che vede il concorso, nello sforzo di risoluzione dell’annosa e grave questione del debiti pregressi in sanità, di momenti di concertazione e collaborazione tra livello centrale e regionale Analoghe le coordinate su cui si fonda la recente disciplina in materia di federalismo fiscale, (d.lgs. 56/2000) tendente ad assicurare la compatibilità finanziaria tra differenti livelli ed autonomie di spesa, valorizzando in specie per la sanità (art. 10, c. 1, lett. I, l.133/1999) le procedure di monitoraggio e di verifica dell’assistenza sanitaria erogata, in base ad appropriati parametri qualitativi e quantitativi, nonché di raccolta delle informazioni necessarie. Alla centralità di una compiuta e tempestiva base informativa, è condizionata anche la misura dei trasferimenti perequativi e delle compartecipazioni, nel quadro di una razionalizzazione della normativa e delle procedure vigenti in ordine ai fattori generatori della spesa sanitaria, con particolare riguardo alla spesa per il personale, al fine di rendere trasparenti le responsabilità delle relative decisioni per ciascun livello di governo. Anche alla luce delle procedure concertate di rientro dalle situazioni deficitarie, di cui alla citata l.n. 449/1998) e, più in generale, del Patto di stabilità, appare evidente il rilievo della funzione di monitoraggio complessivo del sistema, al fine di consentire ed una coerente individuazione delle politiche pubbliche di settore, affidate come è noto, in un sistema policentrico, ad "attori" e responsabilità diverse, con le conseguenti sucessive letture e ricomposizione delle risorse.

In tal senso sembra di poter ritenere che, in parallelo al processo evolutivo in chiave federale, si accentui l’istanza di "conoscenza" a livello centrale, nel quadro delle più generali politiche macroeconomiche e di bilancio, oggi rese più stringenti dai vincoli europei , per consentire un pieno e non squilibrato sviluppo delle singole realtà e della intera collettività.(art. 119 Cost.- Corte costituzionale, nn.188/1992; 201/1987. 355/1993). Questa funzione è affidata per la sanità, oltre che al ministero, interessato da una sensibile modifica degli apparati centrali in base al d lgs. 300/1999, che prevede, come è noto, un unica amministrazione per la tutela del welfare a partire dalla nuova legislatura - all’Agenzia per i servizi sanitari regionali, di recente riordinata e potenziata (d. lgs.. 115 del 1998), alla Conferenza Stato regioni e rientra sicuramente nelle attribuzioni generali di controllo della Corte dei conti.

Nelle prospettive di evoluzione complessiva dell’ordinamento in chiave "federalista", che trova punto di forza nella legislazione recentemente intervenuta (di maggiore riconoscimento delle autonomie territoriali e di promozione del principio della "sussidiarietà") si collocano dunque le riflessioni sul carattere, la finalità, la utilità di un controllo, affidato ad un organo "terzo", esterno quindi alla dialettica Governo centrale - Autonomie regionali - Aziende ed in grado di sottolineare i punti di "rottura" e le disfunzioni del sistema, sia a livello nazionale che regionale e locale a fini di autocorrezione e di riallocazione delle risorse.

Senza naturalmente aver la pretesa di esaurire in questa sede una tematica di tale complessità ordinamentale, le riflessioni che seguono tendono dunque a segnalare, per una più matura ed approfondita elaborazione, talune correlazioni a confronto della parallela evoluzione della "rete" dei controlli interni (recentemente rimodulati in base al d. lgs. 286/1999), ed esterni (anch’essi ampiamente rivistati in base alla legge n. 20 del 1994 e successive modifiche ed attuazioni).Entrambi questi sistemi sono stati tendenzialmente riallineati a taluni modelli dell’organizzazione e dell’attività propri delle aziende private, per rendere l’azione delle P. A. più spedita ed efficiente e soprattutto maggiormente vicina ai bisogni dei cittadini-utenti, responsabilizzando amministratori ed operatori e consentendo una più consapevole misurazione del "prodotto" fornito.

2 La riforma dei controlli interni

Nella impostazione complessiva, coerente al sistema nelle linee di fondo, del recente d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286, riferito specificamente alle amministrazioni statali, ma comunque da ritenersi valido, nei principi, per tutte le amministrazioni pubbliche. il profilo che più compiutamente in tale provvedimento emerge, e che sembra meritevole di ulteriore approfondimento, è quello della instaurazione di un corretto circuito tra indirizzo, programmazione generale e di bilancio, pianificazione operativa, assegnazione delle risorse, verifica dei risultati, nel cui quadro innestare, attribuendovi concreto spessore, gli incarichi dirigenziali. I requisiti di managerialità, pur nelle coordinate particolari del S.S.N., devono concorrere ad arricchire la professionalità della dirigenza sanitaria a fini di una soddisfacente erogazione delle prestazioni: Tali aspetti devono qualificare, naturalmente e soprattutto, le nomine dei direttori generali e la verifica dei risultati da essi conseguiti nei rapporti con la regione (e con le altre autonomie); per essi, infatti, la dizione del comma 5 dell’art. 3-bis, aggiunto dalla riforma, contiene (sia pure in maniera sintetica) i presupposti per un coerente sviluppo del circuito tra assegnazione degli obiettivi e delle risorse e conseguente verifica, fortemente presente nella intera recente legislazione. In base a tali principi la funzione di controllo strategico ci appare dunque maggiormente riferibile al livello regionale, mentre quella del controllo di gestione è chiaramente riconducibile al Direttore generale dell’azienda (ed agli ulteriori livelli di dirigenza operativa).

Nella netta distinzione immanente al sistema di riforma - tra attività di indirizzo e di controllo da un lato e di gestione dall’altro, ci sembra da ricondurre sistematicamente soprattutto al livello regionale - salvo naturalmente un ambito di verifica sull’ attuazione delle direttive strategiche di ordine tecnico e "precipuamente "aziendale"da parte del Direttore Generale - la funzione di controllo "strategico".

A tale livello di controllo (art. 6 d.lgs. 286), è demandato il compito di verificare l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed in altri atti di indirizzo politico. Tale attività consiste nell’analisi ex ante ed ex post, della congruenza tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte effettuate, le risorse assegnate; il controllo strategico mira a identificare eventuali fattori ostativi, rimedi, responsabilità, riferendo "in via riservata" almeno annualmente agli organi di indirizzo politico e supportandolo "di norma" anche per la valutazione dei dirigenti di più elevato livello. Al controllo strategico vengono dunque assegnati compiti di particolare rilievo, quale delicatissimo "snodo " tra funzione ed organi di indirizzo e attività gestionale, nell’intento di assicurare un momento di collegamento e di valutazione, funzionale a ricalibrare gli indirizzi dell’organo politico; nell’esercizio di tale delicata funzione assegnata, vanno peraltro evitati i rischi di una possibile "intromissione" nell’area propria delle scelte e della responsabilità dirigenziali, la cui autonomia è fortemente evidenziata dalla recente legislazione. In estrema sintesi è dunque questo il controllo del raggiungimento dei risultati ottenuti rispetto agli obiettivi prefissati, mentre il controllo di gestione vero e proprio, mira ad ottimizzare il rapporto tra costi e risultati. In tale ottica, la logica complessiva del disegno riformatore postula che un ruolo prioritario venga assegnato al contratto che accede all’incarico dirigenziale e nel quale sono appunto rappresentati.i concreti obiettivi da attuare da parte del dirigente (art.19, d. lgs. 29; art.3 bis,c. 5, d lgs. 229 ).

Nel modello disegnato dal 286, alla misurazione della vera e propria attività gestionale appare riservato il controllo di gestione, che mira a verificare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati. Ciascuna amministrazione definisce l’ unità o le unità responsabili della progettazione e della gestione di tale modulo, insieme alle unità organizzative delle quali si intende misurare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa; le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili; l’insieme dei prodotti e delle funzioni dell’azione amministrativa; le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi (contabilità analitica); gli indicatori specifici; la frequenza di rilevazione dei flussi informativi. Anche sulla base degli esiti di tale controllo, le pubbliche amministrazioni valutano le prestazioni dei propri dirigenti, nonché le competenze organizzative, in coerenza a quanto stabilito al riguardo dai contratti collettivi nazionali di lavoro.Tale funzione appare correttamente riconducibile al Direttore generale delle aziende, oltre che ai dirigenti preposti alle strutture interessate, che potranno essere opportunamente individuate in sede di emanazione delle direttive dello stesso D.G.. per assicurare necessaria flessibilità al sistema.

Tra le correlazioni rinvenibili nel quadro normativo ci sembra necessario richiamare la norma contenuta dal d.lgs. 29/1993 nel testo novellato dal d.lgs. 387/1998, che assegna un rilevante ruolo di verifica della compatibilità finanziaria ai controlli interni per lo "spazio" della contrattazione integrativa, che come è noto, riveste sempre maggiore rilievo quantitativo e qualitativo in materia, anche a supporto del ruolo al riguardo previsto per la Corte dei conti per il monitoraggio degli andamenti (art. 52, 6 comma d.lgs. n. 297/1993, nel testo modificato dall'art. 14 d. lgs. n. 387/1998). In particolare assume spessore il ruolo degli organi di controllo interno nella verifica della compatibilità dei costi della contrattazione collettiva decentrata integrativa con i vincoli e gli equilibri di bilancio dei singoli enti, nonché nella concreta gestione di componenti retributive legate alla produttività ed agli effettivi risultati raggiunti nelle singole strutture (vedasi, ad esempio, la previsione espressamente inserita nello art. 4, 4 comma CCNL comparto sanità). Da ciò l’esperito richiamo anche della Corte dei conti al compiuto funzionamento di tali organi in materia di coerenze finanziarie e programmatiche del costo del lavoro pubblico e di corretta traduzione operativa delle disposizioni contrattuali.. Da tali rapidi accenni risulta dunque evidente il ruolo primario dei controlli interni, da ricalibrare alla luce delle precisazioni normative del d. lgs. 286/1999.

3 Una "rete" di controlli in sanità

Nella ricostruzione della "rete" dei controlli si possono schematicamente individuare, per una prima riflessione, nella congerie di controlli e verifiche che interessano il sistema, ai fini del discorso :

un controllo interno, da rileggersi oggi in base al citato d. lgs. 286/1999, diretto a dare agli enti una maggiore "consapevolezza" delle proprie azioni, e dunque una capacità di autovalutarsi e di autocorregersi, migliorando le proprie prestazioni e la risposta alle attese dell’utenza;

un controllo a livello regionale, da parte delle Regioni (a tali enti, com’è noto, sono attribuiti con le recenti riforme, sempre maggiori compiti e responsabilità, di ordine legislativo ed amministrativo) e delle Agenzie regionali per i servizi sanitari regionali. In base all’art. 2, comma 1 (che ha introdotto il comma 2-sexies nell'art. 2 del d.lgs. 502/1992) del d.lgs. 229/1999 è demandata alle regioni anche la competenza a precisare norme in materia di controlli delle aziende, in particolare finalizzati a valutare i risultati di gestione delle stesse in rapporto agli obiettivi stabiliti dalla programmazione regionale e dalla programmazione attuativa locale.

un controllo a livello centrale (ministeri della sanità e del tesoro), con una fondamentale ricomposizione prevalentemente "tecnica" e comparativa affidata all’Agenzia per i servizi sanitari regionali;

un confronto "tecnico-politico" sull’incrocio di responsabilità nella sede Conferenza Stato regioni, oggi sempre maggiormente coinvolta nelle sequenze propositive e di controllo (per tutte vedasi la disciplina del patto di stabilità interno"- art. 28 l. 448/1998)-

un momento di sintesi e propositivo affidato ad un controllo esterno e neutrale (Corte dei conti) di natura prevalentemente giuridico-fianziaria, inerente alla compatibilità complessiva ed alla tenuta del quadro finanziario; al reale impatto delle norme approvate sul tessuto amministrativo (si pensi agli effetti delle misure, non solo finanziarie, ma di ordine organizzativo e procedurale contenute nelle annuali manovre di bilancio); alla coerenza del sistema "di prescrizioni" - legislative, regolamentari, programmatiche - ed alla conseguente utilità o meno di eventuali modifiche normative e procedurali. Tali valutazioni non possono che scaturire da un controllo comparativo sulle diverse gestioni, basato sulla rispondenza dell’azione amministrativa agli obiettivi indicati dal legislatore (nazionale e regionale) e sulla congruità delle procedure seguite e dei risultati delle scelte gestionali nella accennata complessità del sistema finanziario, normativo e programmatico, generale e di settore, utilizzando naturalmente, in una efficace sinergia e con esclusione di ogni inutile duplicazione, l’esito degli altri controlli, come indicato dalla legge 20 del 1994.

4 La riforma dei controlli esterni

Al sistema in evoluzione delle Pubbliche amministrazioni (e della sanità in particolare), si è accompagnata una sensibile coeva modifica anche dei controlli svolti dalla Corte dei conti (l. n. 20 del 1994; l. n. 639 del 1996), con particolare attenzione ai profili sostanziali del raggiungimento dei risultati e della legalità "piena". Come ha ricordato anche la Consulta nell’ampia sentenza n. 29 del 1995 e nelle più recenti n. 470 del 1997 e 181 del 1999, l’evoluzione dell’ordinamento in senso autonomistico ha comportato naturalmente una ricaduta sul versante dei controlli: il legislatore ha pertanto ricalibrato i moduli del controllo della Corte dei conti, riducendo l’area del controllo preventivo e conferendo primario rilievo, con riguardo al tutte le pubbliche amministrazioni, al controllo sulla gestione, avente per oggetto non già i singoli atti, ma l’attività amministrativa considerata nel suo concreto e complessivo svolgimento.

Non è questa la sede per ripercorrere le novità introdotte dalla legge n. 20 del 1994, con l’affermazione di un controllo successivo sulle gestioni finanziarie e patrimoniali, esteso all’universo delle amministrazioni pubbliche (art. 3, comma 4), con esito di referto alle Assemblee elettive ed alle Amministrazioni stesse, al fine di stimolare le iniziative di autocorrezione. In tale ottica, l’elemento (che naturalmente resta essenziale) del rispetto della norma va necessariamente "integrato" con le valutazioni di efficacia complessiva e di raggiungimento degli obiettivi. Essenziale è, come è noto, nel disegno della riforma, il rapporto con gli organi di controllo interno: la legge prevede, in via generale, che il compito di accertare la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi del suo svolgimento, viene attuato anche in base all’esito di altri controlli: va qui ricordata , nel sistema delineato dalla legge n. 20 del 1994, la stretta interrelazione tra gli organi competenti a svolgere il controllo interno di gestione e la Corte dei conti, chiamata al controllo esterno sulle gestioni. La Corte dei conti può infatti richiedere direttamente ad essi, oltre che alle stesse amministrazioni, qualsiasi atto o notizia (art.3, comma 8), deve accertarsi del funzionamento dell’organo di controllo interno (art. 3 comma 4); deve espressamente operare nelle sue Relazioni una valutazione sul relativo funzionamento.

Al di là delle analisi e delle considerazioni di fondo sulle ragioni (di ordine normativo, interpretativo, operativo e - non ultimo - culturale) che ritardano l’attivazione degli organi di controllo interno , preme qui sottolineare la necessarietà di momenti di confronto e comparazione tra esperienze che possono - in qualche misura debbono - presentare profili di diversità, superando "la tradizionale forma monistica della pubblica amministrazione" e "recependo la possibilità di modalità articolate e pluralistiche di espressione e di sviluppo". Proprio in tale prospettiva dunque assumono ulteriore spessore i momenti di comparazione e di confronto sistematico, volti a stimolare i processi di autocorrezione e di stimolo delle diverse realtà amministrative.

Nel disegno delineato dalla legge 20 del 1994, coerente con il quadro costituzionale, ulteriori considerazioni sul sistema, debbono essere effettuate proprio con riguardo alla riforma del SSN ed alla accennata stretta relazione con il patto di stabilità ed il federalismo amministrativo e fiscale (ci sembra di poter riconoscere una unitaria linea di riforma del sistema in tali tre direttrici ordinamentali). Il pieno dispiegarsi di tali linee evolutive, richiede, quale elemento essenziale, l’efficacia dei controlli, individuabile in primo luogo nelle fondamentali analisi comparative.

L’ "efficienza comparativa" è infatti una delle chiavi di lettura del nuovo sistema dei controlli: ci sembra che proprio l’attuazione corretta di una fondamentale e complessa normativa, quale quella in discorso, presuppone, nella autonomia delle scelte, la conoscenza ( funzionale alla valutazione ed alla conseguente decisione politico-amministrativa) delle strade da seguire: in altri termini il controllo esterno svolto in chiave comparativa non servirà a dare "pagelle" di "buoni, meno buoni e cattivi", ma a rappresentare e confrontare gli esiti delle soluzioni amministrative adottate, in termini di economicità, di efficienza e di efficacia, prospettando all’ ente, che dovrà assumere autonome valutazioni, l’opportunità di seguire percorsi orientati in una o in altra direzione (es. acquisti e servizi centralizzati, ricorso all’esterno o produzione in proprio,etc.) naturalmente nei margini, sempre più ampi , consentiti dalla normativa di riferimento.

Una seconda, concorrente - ma nella logica nel sistema prioritaria - chiave funzionale di lettura è quella del referto al Parlamento nazionale ed alle Assemblee regionali, sulla coerenza delle nuove scelte finanziarie dal punto di vista qualitativo e quantitativo. I controlli esterni a valenza comparativa, si muovono, infatti, in un’ottica di referto complessiva ed imparziale, sulla base di confronti che sono di ausilio a scelte autonome (e che , proprio in quanto tali possono giovarsi dei comportamenti riusciti di altri ed evitare, per converso, di far incorrere in eventuali fallimenti o scelte diseconomiche già verificatesi) e soprattutto di contributo neutrale alle decisioni normative, finanziarie e di indirizzo per l’amministrazione . In base alla legge n. 20 del 1994, è infatti da ricordare che, oltre al reporting nei confronti delle Assemblee elettive, centrali e regionali, è espressamente previsto un ausilio diretto nei confronti delle Amministrazioni, cui la Corte invia, in qualsiasi momento, le proprie osservazioni (art.3, comma 6); relativamente a queste ultime, è previsto che dei provvedimenti consequenzialmente adottati ne siano messi a conoscenza tanto la stessa Corte dei conti, quanto le Assemblee elettive, nel cui alveo decisionale sono riportati, dal nuovo modello, eventuali contrasti non risolti.

In tale ottica strategica vanno quindi differenziati - e non confusi- i ruoli ed i momenti- pur interagenti dei controlli: si tratta di collocare correttamente i compiti relativi, potenziando differenze ed interazioni, ed evitando duplicazioni e sovrapposizioni. Da una lettura coordinata della norma (art. 3 l. 20 del 1994) e soprattutto dei commi 4 e 6, appare invero evidente che la funzione collaborativa e la conseguente possibilità di auotocorrezione da parte delle amministrazioni, pur rappresentando una rilevantissima scansione, non costituisce la finalità del nuovo tipo di controllo, essendo questo preordinato, come si è detto, a rappresentare al Parlamento ed ai Consigli regionali , in una visione neutrale, il reale stato delle pubbliche amministrazioni, con le opportune proposte di eventuali modifiche legislative, come necessario supporto imparziale nelle scelte di indirizzo amministrativo e di ottimale allocazione delle risorse . L’invio delle relazioni della Corte dei conti altresì (come si esprime la norma) alle amministrazioni, è dunque diretto , nella ratio del sistema, non tanto e non solo a consentire processi pur auspicabili di autocorrezione, ma a riportare, in forma fortemente propositiva, anche per le eventuali ipotesi di riforma normativa, le problematiche non risolte nell’alveo delle decisioni politico-programmatiche degli Organi elettivi (Parlamento, Consigli regionali); in tal senso trova spiegazione logica, nell’attivazione di un contraddittorio, ben più familiare all’esperienza anglosassone, anche la contestuale previsione dell’invio delle misure adottate dalle amministrazioni in esito alle osservazioni della Corte.

Va qui sottolineato un evidente parallelismo istituzionale: alla più marcata regionalizzazione del S.S.N., dal punto di vista della responsabilità legislativa, amministrativa e finanziaria, si accompagna anche la esplicitazione della funzione "ausiliaria" della Corte nei confronti delle Regioni. Va ricordato che ad esse, per la specifica posizione costituzionale rivestita, , la legge n. 20 del 1994, all’art. 3, comma 5, riserva un peculiare trattamento, precisando che il controllo svolto dalla Corte, concerne "le leggi di principio e di programma." In tale contesto, anche il rendiconto regionale costituisce il necessario punto di partenza per la ricognizione del quadro contabile finanziario e programmatico sul quale misurare la realizzazione degli interventi attuativi, dei quali riferire alle Assemblee elettive, in un circuito collaborativo-referente già familiare alle esperienze di altri ordinamenti e sicuramente in crescita anche nella nostra evoluzione istituzionale.

5. La funzione di garanzia

Le considerazioni rapidamente accennate rappresentano il fondamento di una costruzione logica e sistematica essenziale non solo per la comprensione dell’intero modello dei controlli, ma anche per una equilibrata evoluzione dello Stato in senso federale e coerente alle logiche sovranazionali.

In una realtà che vede privilegiati nuovi meccanismi "condivisi", o come tali proposti, di "far legge" - in una prospettiva dell’ordinamento sempre più ispirato a vincoli e logiche sovranazionali ed alla attuazione dei principi di federalismo e di sussidiarietà e di amministrazioni meno legate ai vincoli formali, ma proiettate allo sviluppo dei risultati - va a nostro avviso riletta la finalità, scritta in Costituzione (art.100) ed alle sue origini (l. n. 800 del 1862.) - anche se non sempre nella storia ultracentenaria dell’Istituto appieno valorizzata nella cultura dell’ordinamento- di "riferire" agli Organi rappresentativi della sovranità e dunque in ultima analisi alla collettività, nell’esercizio di una funzione che si fonda su prospettive non di parte (sia pure "pubblica") , ma sull’ esigenza di neutrale ricomposizione del sistema.

Come ha ancora di recente ricordato la Consulta (sent. 181/1999), il controllo della Corte dei conti, lungi dall’atteggiarsi come "un potere statale che si contrappone alle autonomie delle regioni" , si risolve, invece, in un compito al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e precisamente volto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall’art.97 della Costituzione" Tale funzione si risolve dunque in una Garanzia, in posizione di "equidistanza" dai diversi livelli di Governo, centrale e regionale, e soprattutto delle Assemblee elettive, oltre che delle stesse amministrazioni, che trovano fonte e conferma, nelle imparziali analisi comparative, di andamenti gestionali, problematiche operative, soluzioni organizzative adottate nelle diverse realtà.

Si tratta di riflessioni che ci sembrano da sviluppare e di rilevante peso istituzionale a fronte di un così forte cambiamento, tuttora in evoluzione, dei modelli amministrativi e dell’intero ordinamento, nel quale anche il sistema dei controlli , interni ed esterni, richiede ancora momenti di ulteriore riequilibrio, non tanto nelle norme, che ci sembrano coerenti, ma nella riflessione teorica, nelle proposte istituzionali di ampio respiro e soprattutto nella considerazione e nella cultura di chi amministra, di chi controlla, di chi governa e a garanzia propria e della collettività, necessita di ausili ad indiscusso tasso di indipendenza.

In questa ottica , ci sembrano infine , quanto meno da approfondire la distinzioni dogmatiche tra controlli "giuridici" e non , quasi che l’ordinamento consentisse una visione dicotomica nell’esame di una funzione amministrativa naturalmente unitaria e che nell’evoluzione in senso sovranazionale e federale vede la compresenza di una così complessa ed interagente rete e livelli di decisioni . Si tratta probabilmente non di discutere sulla giuridicità o meno della natura e della funzione di un siffatto controllo - e dei parametri fondamentali da seguire, che ci sembrano sufficientemente enucleabili sulla base delle indicazioni normative e degli approfondimenti delle diverse scienze interessate ai fenomeni della pubblica amministrazione - ma sulla necessaria "terzietà" e sugli esiti , che nel nuovo sistema ci appaiono prevalentemente ausiliari e referenti, piuttosto che interdittivi e sanzionatori.

Va al riguardo segnalata la compresenza di norme centrali - si pensi alla coesistenza non sempre armonizzata delle norme presenti nelle leggi statali di riforma del SSN, con quelle regionali, che acquistano, in materia un particolare rilievo; alla loro combinazione con le indicazioni programmatiche nazionali e regionali di carattere generale (PSN e PSR) ed attinenti le specifiche aree di intervento ("linee guida" etc.); al significato degli "atti aziendali" di cui all’art. 3 del 502/1992 novellato e della contrattazione collettiva, cui la recente legge di riforma fa rinvio in più punti di centrale rilievo.

La complessità del sistema normativo, qui appena accennata, induce a sottolineare l’ esigenza di "far luce" sulle incoerenze, disarmonie e possibili contraddittorietà di un sistema caratterizzato da una sovrapposizione di principi e regole; di accertare la coerenza dell’azione amministrativa agli obiettivi indicati dal legislatore nazionale e regionale ,valutando la rispondenza delle procedure seguite .- nella combinazione tra predeterminazioni normative e scelte discrezionali -; di indicare - nel fisiologico esito del referto al Parlamento ed ai Consigli regionali - gli andamenti di fondo del sistema e le necessarie correzioni di ordine finanziario ed amministrativo, consentendo altresì alle amministrazioni interessate l’adozione delle necessarie misure di propria competenza, sulla base della accennata analisi comparativa giuridico-finanziaria delle situazioni esaminate.Tale profilo ci sembra di particolare rilievo, in quanto consente alle diverse amministrazioni di trarre, come si è detto, dal confronto con le altre realtà, utili indicazioni operative.

In una prospettiva più generale, non può non considerarsi che varia la nozione di "legalità", che supera la stretta "legittimità", in un ordinamento in cui le norme cambiano la loro connotazione tradizionale e privilegiano il raggiungimento dei risultati sul mero rispetto delle forme, dando rilievo giuridico ai canoni di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza, imparzialità, buon andamento (espressamente richiamati nella legge 241 del 1990 e nel decreto legislativo n. 29 del 1993, oltre che in numerose leggi generali e di settore). Ci si può chiedere se non sia stata forse per reazione ad una tradizione di controlli eccessivamente "formalizzata", enfatizzata , per converso, la "radicale diversità" dei nuovi moduli di controllo", che non sono "altro" rispetto alla complessiva "vision" del legislatore, e che trovano, a monte, nella Costituzione e nelle leggi fondamentali sicuro ancoraggio. Si tratta , appunto, con imparziale prospettiva, di accertare , nella realtà amministrativa, la traduzione concreta di obiettivi previsti dalle leggi nazionali e regionali, di consentire una migliore riallocazione delle risorse e di promuovere eventuali modifiche normative e procedurali; si tratta nel complesso, di agire, non sul versante squisitamente tecnico, ma su quello giuridico-finanziario, verificando compatibilità e tenute di sistema, prospettando incoerenze e discrasie, sollecitando interventi correttivi.

Senza entrare in una problematica che merita comunque più ampia riflessione vi è a nostro avviso da sottolineare l’esigenza di superare possibili fraintendimenti sul ruolo, la portata e le finalità di un controllo esterno sulle gestioni affidato ad un organo neutrale ed indipendente, che ci sembrano cose ben diverse dai controlli interni e/o a prevalente connotazione tecnica (e che peraltro costituiscono la base necessaria di partenza del controllo "di sistema" affidato alla Corte dei conti.)