SENTENZA N.292

ANNO 2000

                  REPUBBLICA ITALIANA

              IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

                LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai Signori:

- Cesare MIRABELLI Presidente

- Francesco GUIZZI Giudice

- Fernando SANTOSUOSSO "

- Massimo VARI "

- Cesare RUPERTO "

- Riccardo CHIEPPA "

- Gustavo ZAGREBELSKY "

- Valerio ONIDA "

- Carlo MEZZANOTTE "

- Fernanda CONTRI "

- Guido NEPPI MODONA "

- Piero Alberto CAPOTOSTI "

- Annibale MARINI "

- Franco BILE "

- Giovanni Maria FLICK "

ha pronunciato la seguente

                    S E N T E N Z A

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 11,
comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59
(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma
della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), e degli artt. 33, 34 e 35 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle
controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), promossi
con ordinanze emesse il 29 gennaio 1999 dal Pretore di
Roma, il 15 aprile 1999 dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, l'11
maggio 1999 dal Giudice di pace di Palermo, il 16
settembre e il 26 luglio 1999 dal Tribunale di Roma e
il 12 gennaio 2000 dal Tribunale di Vibo Valentia,
sezione distaccata di Tropea, rispettivamente iscritte
ai nn. 252, 394, 495, 659 e 704 del registro ordinanze
1999 e al n. 195 del registro ordinanze 2000 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 19, 29, 39, 50 e 52, prima serie speciale,
dell'anno 1999 e n. 19, prima serie speciale, dell'anno
2000.

Visto l'atto di costituzione dello Studio radiologico
Maurizi Enrici s.r.l., nonché gli atti di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2000 il
Giudice relatore Franco Bile;

uditi l'avvocato Giandomenico Barcellona per lo
Studio radiologico Maurizi Enrici s.r.l. e l'avvocato
dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

                   Ritenuto in fatto

1. - Con l’ordinanza n. 252 del 1999, il Pretore di
Roma – al quale la s.r.l. Studio radiologico Maurizi
Enrici, operante in regime di convenzione con il
Servizio sanitario nazionale, aveva chiesto l’emissione
di un decreto ingiuntivo contro l’Azienda USL di Roma e
provincia per il rimborso di prestazioni specialistiche
erogate in favore di privati - ha sollevato, in sede di
verifica dell’esistenza della propria giurisdizione, la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 33
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti
di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di
giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
n. 59), in riferimento agli articoli 76 e 77, primo
comma, della Costituzione, per eccesso di delega
rispetto all’art.11, comma 4, lettera g), della legge
di delegazione 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo
per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni
ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa). 

1.1.- L’eccesso di delega si sarebbe verificato, in
quanto, mentre la legge di delegazione prevedeva
soltanto l’estensione della giurisdizione
amministrativa ai diritti patrimoniali conseguenziali
in materia di urbanistica, edilizia e dei servizi
pubblici, il legislatore delegato ha invece creato in
tali materie nuove giurisdizioni esclusive del giudice
amministrativo; ed in particolare l’art. 33 ha
attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie in materia di servizi
pubblici, ivi comprese quelle riguardanti le attività e
le prestazioni occorrenti per il loro espletamento, fra
cui quelle rese nell’ambito del Servizio sanitario
nazionale. 

Confrontando il tenore della legge di delegazione e
della legge delegata, sotto il profilo teleologico
emergerebbe che il legislatore delegante avrebbe voluto
semplificare e razionalizzare il contenzioso
riguardante le pubbliche amministrazioni, modificando
il riparto di giurisdizione, da un lato con il
trasferire al giudice ordinario la materia del pubblico
impiego e, dall’altro, sia a fini di compensazione, sia
a fini di semplificazione della tutela del privato
nelle materie indicate nella lettera g) -
caratterizzate da una situazione in cui, in base alla
disciplina della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E.
(Contenzioso amministrativo) e dell’art. 7, terzo
comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034
(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali),
il privato leso dall’azione della pubblica
amministrazione doveva prima adire il giudice
amministrativo per far dichiarare l’annullamento
dell’atto e poi il giudice ordinario per ottenere il
risarcimento del danno, con un doppio binario di
giurisdizione – realizzare l’unificazione della tutela
in tali casi avanti al giudice amministrativo, al fine
di velocizzarla, concentrando avanti ad esso sia i
poteri di annullamento dell’atto illegittimo che di
condanna della pubblica amministrazione al risarcimento
del danno. 

1.2.- Anche l’interpretazione letterale della legge di
delegazione condurrebbe al medesimo risultato, una
volta considerato il significato che – soprattutto
nell’ultimo decennio - il concetto di diritti
patrimoniali conseguenziali avrebbe assunto nella
giurisprudenza della Corte di cassazione. 

1.3.- La conclusione che la legge delega non consentiva
di creare una nuova giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo sarebbe, del resto, rafforzata dalle
risultanze dei lavori parlamentari.

2.- Con le ordinanze n. 659 e n. 704 del 1999 il
Tribunale di Roma – adìto separatamente da due diverse
società con ricorsi per decreto ingiuntivo per il
pagamento di crediti per forniture di articoli sanitari
fatte all’Azienda USL RM/C – ha sollevato la medesima
questione di cui all’ordinanza n. 252 del 1999, con
motivazioni che sostanzialmente svolgono argomenti non
dissimili. 

3.- Con l’ordinanza n. 495 del 1999 il Giudice di pace
di Palermo - in un giudizio di opposizione a decreto
ingiuntivo introdotto dall’Azienda USL di Palermo,
avverso un decreto ingiuntivo nei suoi confronti
ottenuto dal titolare di una farmacia, per un credito
da fornitura di presìdi ed ausili sanitari eseguita ad
un soggetto invalido, su autorizzazione della detta
azienda - ha sollevato d’ufficio due gradate questioni
– ognuna a sua volta pluriarticolata - e precisamente: 

a) in via principale - per violazione dell’art. 77,
primo comma, della Costituzione, dovuta ad eccesso
della delega di cui all’art. 11, comma 4, lettera g)
della legge n. 59 del 1997 (interpretata nel senso che,
ferme le ipotesi di giurisdizione esclusiva già
esistenti, avrebbe voluto estenderla alle questioni
relative a diritti patrimoniali conseguenziali, ivi
compreso il risarcimento del danno, <<nei già definiti
confini delle materie dell’edilizia, dell’urbanistica e
dei servizi pubblici>>) - questione di
costituzionalità: a1) dell’art. 33 del d.lgs. n. 80 del
1998, nella parte in cui devolve alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo tutte le
controversie in materia di servizi pubblici, ivi
compresi quelli afferenti al servizio farmaceutico,
senza far salva la giurisdizione ordinaria <<per le
controversie concernenti indennità, canoni ed altri
corrispettivi>>; a2) dell’art. 33, comma 2, lettera f)
- nella parte in cui, affermata la competenza del
giudice amministrativo a conoscere con giurisdizione
esclusiva delle questioni aventi ad oggetto le
prestazioni patrimoniali rese nell’espletamento dei
servizi pubblici, fra cui il Servizio sanitario
nazionale, <<non esclude dalla predetta competenza le
controversie concernenti indennità, canoni ed altri
corrispettivi>> - e del comma 3 del medesimo articolo,
nella parte in cui, sopprimendo le parole <<o di
servizi>> contenute nell’art. 5, primo comma, della
legge n. 1034 del 1971, senza mantenere in vita il
disposto del secondo comma dello stesso articolo,
avrebbe implicitamente eliminato tale disposizione,
connessa a quella del primo comma; a3) dell’art. 35,
comma 4, del d.lgs. n. 80 del 1998, laddove, nel
sostituire il terzo comma dell’art. 7 della legge n.
1034 del 1971, dopo il deferimento alla giurisdizione
esclusiva della materia dei servizi pubblici, non ha
riservato all’autorità giudiziaria ordinaria le
controversie concernenti indennità, canoni ed altri
corrispettivi in ordine alle concessioni di servizi; 

b) in via subordinata, questione di costituzionalità
dello stesso art. 11, comma 4, lettera g), seconda
parte, per violazione dell’art. 76 della Costituzione,
in quanto avrebbe abilitato il Governo a ridefinire
senza predeterminazione dell’oggetto i confini fra
giurisdizione ordinaria ed amministrativa nelle materie
dell’edilizia, dell’urbanistica e dei servizi pubblici,
nonché, senza fissazione dei criteri direttivi, a
ridefinire quei confini quanto alle controversie
relative ad indennità, canoni ed altri corrispettivi in
materia di servizi pubblici, ivi compreso quello
farmaceutico.

4.- Con l’ordinanza n. 394 del 1999 il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di
Latina - nel corso di un giudizio instaurato da un
soggetto che, dopo aver visto declinare la
giurisdizione da parte del giudice ordinario, aveva
impugnato, per violazione di legge, eccesso di potere e
travisamento dei fatti, chiedendone l’annullamento, il
provvedimento con cui il direttore dell’Azienda USL di
Latina gli aveva negato la somministrazione gratuita di
somatostatina, non rientrando più nei protocolli
consentiti la patologia tumorale dalla quale era
affetto - ha sollevato in primo luogo questione di
costituzionalità – per violazione degli artt. 76 e 77,
primo comma, della Costituzione - dell’art. 33, comma
2, lettera f) del d.lgs. n. 80 del 1998, lamentando
che nell’eseguire la delega di cui alla legge n. 59 del
1997, il legislatore delegato, dopo avere affermato la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in
tutte le controversie in materia di servizi pubblici,
abbia escluso dal novero di esse i rapporti individuali
di utenza con soggetti privati, senza che nella legge
di delegazione – ove la si interpreti nel senso che
consentisse la creazione di una giurisdizione esclusiva
– si potesse cogliere simile limitazione.

4.1.- In via subordinata il Tribunale amministrativo
regionale ha sollevato, invece, la questione di
costituzionalità dell’art. 33, comma 1, del d.lgs. n.
80 del 1998, in relazione agli articoli 76 e 77, primo
comma, della Costituzione, per eccesso di delega e
precisamente per essere stata creata la giurisdizione
esclusiva sui servizi pubblici senza che la norma
delegante lo consentisse, adducendo che la delega
prevedeva solo che al giudice amministrativo fosse
attribuita la cognizione sui diritti patrimoniali
conseguenziali in materia edilizia, urbanistica e di
servizi pubblici. 

4.2.- In via ulteriormente subordinata, il rimettente –
per il caso che effettivamente la legge delegante si
dovesse leggere nel senso di consentire la creazione di
ipotesi di giurisdizione esclusiva – ha impugnato
direttamente la delega, cioè l’art. 11, comma 4,
lettera g): aa) per violazione dell’art. 76 della
Costituzione, in quanto l’oggetto della delega non
sarebbe stato definito, non avendo il legislatore
individuato quali servizi pubblici dovevano trasferirsi
ed essendo inammissibile una delega <<aperta>>, e
neppure specificato il loro contenuto; bb) per
violazione dell’art. 3 della Costituzione, sotto il
profilo del principio di ragionevolezza, in quanto il
legislatore delegante, modificando il precedente
assetto normativo, avrebbe reso più incerta la
giurisdizione, <<con riflessi negativi
sull’applicazione del principio di uguaglianza dei
cittadini nel momento in cui intendono avvalersi>>
della tutela giurisdizionale; cc) per conseguente
violazione degli artt. 24 e 113 Cost. 

Secondo il rimettente una volta ritenuta
l’incostituzionalità della legge delega, resterebbe
travolto anche l’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998. 

5. - Con l’ordinanza n. 195 del 2000 - nel corso di un
giudizio sull’opposizione proposta dall’ASL n. 8 di
Vibo Valentia avverso un decreto ingiuntivo ottenuto
dal titolare di una farmacia per il rimborso di spese
anticipate per somministrazione di farmaci al pubblico,
nell’ambito di un rapporto di convenzionamento - il
Tribunale di Vibo Valentia, sezione distaccata di
Tropea, ha sollevato questione di costituzionalità
degli articoli 33, 34 e 35 del d.lgs. n. 80 del 1998,
nella parte in cui attribuirebbero al giudice
amministrativo la cognizione delle controversie aventi
carattere patrimoniale tra la pubblica amministrazione
ed i farmacisti, <<o comunque gli incaricati di
pubblico servizio>>, per violazione degli articoli 3,
103 e 113 della Costituzione.

Sull’eccezione dell’ASL di difetto di giurisdizione
dell’autorità giudiziaria ordinaria il rimettente ha
ritenuto che in base agli articoli impugnati – e
particolarmente alla menzione dei servizi farmaceutici
contenuta nell’art. 33 – la controversia fra farmacista
ed ASL competa al giudice amministrativo. 

5.1.- Sulla base di tale convincimento, il rimettente
osserva che, avendo la distinzione fra interessi e
diritti dignità costituzionale, una distribuzione della
giurisdizione fra giudice amministrativo e giudice
ordinario imperniata solo sul criterio della materia
finirebbe per annullare del tutto la differenza fra le
due situazioni giuridiche, senza che ciò possa
ritenersi consentito dall’art. 103 della Costituzione. 

Inoltre, nonostante l’assenza in Costituzione di
criteri di individuazione della giurisdizione
esclusiva, il legislatore nel prevedere una simile
giurisdizione dovrebbe rispettare ogni canone
costituzionale che possa rilevare nella materia di cui
trattasi, come la parità di trattamento ed il diritto
di difesa e, in ragione della correlazione di detta
giurisdizione a casi particolari, dovrebbe individuare
le ragioni costituzionali della sua scelta.

Nella specie questi principi non sarebbero stati
rispettati.

In punto di rilevanza il rimettente osserva che senza
la soluzione della censura sollevata non può decidere
sulla questione di giurisdizione. 

6.- In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato dall’Avvocatura
dello Stato. 

6.1.- Nei giudizi di cui alle ordinanze n. 252, 659 e
704 del 1999 la difesa erariale ha eccepito che la
questione sarebbe inammissibile, in quanto sollevata da
giudice carente di giurisdizione al solo fine di
contestare la giurisdizione attribuita ad altro
giudice, ed infondata, in quanto la norma dell’art. 11,
comma 4, lettera g) della legge n. 59 del 1997, nel
prevedere l’estensione della giurisdizione del giudice
amministrativo alle controversie aventi ad oggetto
diritti patrimoniali conseguenziali, avrebbe
presupposto l’attribuzione nelle materie ivi pure
contemplate di una giurisdizione esclusiva al giudice
amministrativo, poiché i suddetti diritti costituivano
un limite proprio della giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo.

6.2.- Nel giudizio di cui all’ordinanza n. 394 del 1999
l’Avvocatura dello Stato ha dedotto: a) che tutte e tre
le questioni gradatamente sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio sarebbero
inammissibili, in quanto il rimettente riconosce di non
avere potestas iudicandi sotto il profilo della
giurisdizione e, dunque, non potrebbe censurare le
norme che, <<a suo stesso avviso, devolvono la
giurisdizione al giudice ordinario>>; b) che la seconda
e la terza questione sarebbero comunque irrilevanti,
<<posto che in entrambi i casi verrebbe contestata la
giurisdizione del giudice amministrativo medesimo, già
comunque esclusa specificamente per il rapporto dedotto
in giudizio>>; c) che le questioni sarebbero in ogni
caso infondate. 

6.3.- Nel giudizio relativo all’ordinanza n. 495 del
1999, la difesa erariale ha contestato la sussistenza
dell’eccesso di delega ed ha dedotto che i diritti
patrimoniali conseguenziali costituivano un limite
generale al concetto di giurisdizione esclusiva <<nel
quale limite rientravano anche le controversie su
canoni, indennità e corrispettivi>>. La questione
relativa alla stessa legge delega sarebbe, d’altro
canto, infondata, posto che il riferimento ai diritti
patrimoniali conseguenziali avrebbe soddisfatto l’art.
76. 

6.4.- Nella memoria relativa al giudizio n. 195 del
2000 la difesa erariale osserva anzitutto che dal testo
dell’ordinanza di rimessione non risulterebbe che essa
sia stata notificata anche alle parti in causa e
sostiene l’irrilevanza e l’infondatezza della questione
sollevata.

7.- Nel giudizio di cui all’ordinanza n. 252 si è
costituita la parte privata s.r.l. Maurizi Enrici,
chiedendo l’accoglimento della questione di
costituzionalità per l’eccesso di delega, nel
presupposto – dimostrato anche dai lavori parlamentari
- che la legge delega consentisse solo l’attribuzione
al giudice amministrativo della giurisdizione sui
diritti patrimoniali conseguenziali nelle materie
indicate (servizi, edilizia e urbanistica), al fine di
unificare avanti a detto giudice il ristoro dei diritti
patrimoniali e l’annullamento dell’atto illegittimo e,
quindi, di agevolare i ricorrenti, dispensandoli
dall’adire due giurisdizioni diverse, così come erano
costretti a fare per il fatto che nelle materie in
questione, anche laddove esisteva giurisdizione
esclusiva i diritti patrimoniali conseguenziali
competevano all’autorità giudiziaria ordinaria ex art.
7 della legge n. 1034 del 1971 (e così – in materia di
concessioni di beni o di servizi – i diritti di
pagamento di indennità, canoni ed altri corrispettivi).

                 Considerato in diritto

1. – I giudizi - ponendo questioni identiche o comunque
relative alle stesse norme - possono essere riuniti.

2. – L’Avvocatura dello Stato ha eccepito che le
questioni di cui alle ordinanze n.252, 394 e 704
sarebbero inammissibili per irrilevanza, in quanto
sollevate da giudici carenti di giurisdizione.
L'eccezione è infondata, perché le questioni investono
proprio le norme che, a dire dei rimettenti,
sottrarrebbero loro la giurisdizione. 

2.1. - Quanto alle questioni sollevate dalle ordinanze
n.659 e 704, la valutazione del Tribunale di Roma -
secondo cui la carenza di giurisdizione sarebbe
emendabile solo con la pronuncia di incostituzionalità
- non è inficiata da un sopravvenuto orientamento della
giurisprudenza di legittimità, che potrebbe condurre
all’affermazione della giurisdizione ordinaria, non
potendo ravvisarsi al riguardo un diritto vivente.

2.2. - Circa l’ordinanza n. 394 l’Avvocatura dello
Stato ha eccepito l’inammissibilità, per irrilevanza,
della seconda e della terza questione sollevate dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio.

L’eccezione è fondata. Il rimettente ha anzitutto
impugnato l’art.33, comma 2, lettera f), del decreto
legislativo n.80 del 1998, che, eccettuando dalla
giurisdizione esclusiva sui pubblici servizi i
<<rapporti individuali di utenza con soggetti
privati>>, lo renderebbe privo di giurisdizione. Le
altre due questioni - sull’art.33, comma 1, dello
stesso decreto e sull’art.11, comma 4, lettera g),
della legge di delega n.59 del 1997 - sono
manifestamente inammissibili, per irrilevanza, perché
proposte subordinatamente al rigetto della prima, da
cui deriverebbe appunto il difetto di giurisdizione del
giudice amministrativo. 

2.3. - Sono manifestamente inammissibili per
irrilevanza anche le questioni sollevate dall’ordinanza
n. 195 sugli artt. 34 e 35 del decreto n.80 del 1998:
il giudizio a quo non concerne la materia di cui
all’art.34, né ha ad oggetto pretese considerate
dall’art.35. 

3. - Si deve preliminarmente esaminare la questione
relativa all'art. 11, comma 4, lettera g), seconda
parte, della legge n.59 del 1997, che secondo
l'ordinanza n. 495 avrebbe violato l’art. 76 della
Costituzione, delegando il Governo a ridefinire i
confini fra giurisdizione ordinaria ed amministrativa
nella materia dei servizi pubblici, senza
predeterminazione dell’oggetto e senza fissazione dei
criteri direttivi. 

La questione non è fondata. 

La legge si inserisce in un ampio disegno di riforma
della pubblica amministrazione, con importanti ricadute
sul riparto della giurisdizione, che ha iniziato a
delinearsi con la legge 23 ottobre 1992, n.421 (Delega
al Governo per la razionalizzazione e la revisione
delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale),
seguita dal decreto legislativo delegato 3 febbraio
1993, n. 29. Per la piena attuazione della riforma, la
legge 15 marzo 1997, n.59, ha previsto all’art.11,
comma 4, l’emanazione di ulteriori disposizioni
integrative e correttive, in conformità (fra l’altro)
ad una serie di princìpi e criteri analiticamente
indicati. 

Fra essi l’art. 11, alla lettera g) del comma citato,
contemplava la devoluzione al giudice ordinario delle
controversie sui rapporti di lavoro dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni e <<infine, la
contestuale estensione della giurisdizione del giudice
amministrativo alle controversie aventi ad oggetto
diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese
quelle relative al risarcimento del danno, in materia
edilizia, urbanistica e di servizi pubblici>>.

3.1. - La valutazione di conformità di una legge di
delega all’art. 76 della Costituzione – secondo cui
<<l’esercizio della funzione legislativa non può essere
delegato al Governo se non con determinazione di
princìpi e criteri direttivi e soltanto per tempo
limitato ed oggetti definiti>> - non può prescindere
dalle finalità ispiratrici della delega e dal suo
complessivo contenuto normativo. L’esigenza della
determinazione di princìpi e criteri direttivi e della
definizione dell’oggetto della delega è tanto più
pressante quanto meno delimitato e specifico è il
compito affidato al legislatore delegato.

D’altro canto anche per le leggi di delega vale il
fondamentale canone per cui deve essere preferita
l’interpretazione che le ponga al riparo da sospetti di
incostituzionalità. 

3.2. – Dai lavori parlamentari – il ricorso ai quali
può essere rilevante per accertare le finalità
perseguite dalla legge di delega e la portata dei
princìpi e dei criteri da essa enunciati – risultano
sicuramente due indicazioni.

In primo luogo il legislatore delegante intendeva
rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei
confronti della pubblica amministrazione, concentrando
innanzi al giudice amministrativo – nell’esercizio
della giurisdizione, sia di legittimità che esclusiva,
di cui era già titolare in materia di edilizia,
urbanistica e servizi pubblici – non solo la fase del
controllo di legittimità dell’azione amministrativa, ma
anche (ove configurabile) quella della riparazione per
equivalente, ossia il risarcimento del danno, evitando
per esso la necessità di instaurare un successivo e
separato giudizio innanzi al giudice ordinario. 

In secondo luogo la delega intendeva perseguire tale
risultato senza ampliare nelle suddette tre materie
l’ambito delle esistenti giurisdizioni esclusive. Per
due volte infatti fu formulata la proposta di delegare
il Governo a trasferire le tre materie in questione
alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ed
entrambe le volte essa non ebbe seguito, onde fu
approvato definitivamente un testo che di giurisdizione
esclusiva non parla.

3.3. – L’Avvocatura dello Stato afferma tuttavia che
la legge n. 59 del 1997, prevedendo nelle citate tre
materie l’attribuzione delle controversie relative ai
<<diritti patrimoniali conseguenziali>> al giudice
amministrativo, mirava implicitamente ma
necessariamente a devolvere quelle materie alla sua
giurisdizione esclusiva: la categoria enunciata sarebbe
infatti così strutturalmente legata alla giurisdizione
esclusiva, da non essere configurabile senza di essa.

L’argomento non è fondato. 

E’ certamente vero che, quando emersero come concetto
normativo, i <<diritti patrimoniali conseguenziali alla
pronunzia di legittimità dell’atto o provvedimento
contro cui si ricorre>> - così l’art. 9 del r.d. 30
dicembre 1923, n.2840 (Modificazioni all’ordinamento
del Consiglio di Stato e della giunta provinciale
amministrativa in sede giurisdizionale), il cui testo
fu poi trasfuso nell’art.30 del r.d.26 giugno 1924,
n.1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul
Consiglio di Stato), e sostanzialmente riprodotto
dall’art.7 della legge 6 dicembre 1971, n.1034, sui
tribunali amministrativi regionali - fungevano da
limite esterno alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, essendo la loro cognizione riservata al
giudice ordinario.

Ma, affermatasi la configurazione della giurisdizione
esclusiva quale giurisdizione sul rapporto, tali
diritti (come rivela l’analisi della giurisprudenza)
hanno finito per identificarsi con le pretese
risarcitorie legate al rapporto da un nesso di mera
occasionalità, e quindi per presentare contenuti
sostanzialmente non dissimili dalle pretese miranti al
risarcimento del danno da attività amministrativa
soggetta alla giurisdizione generale di legittimità.
Infatti – a parte le implicazioni della recente
evoluzione della giurisprudenza della Corte di
cassazione in tema di <<danno ingiusto>> - la
risarcibilità del danno ricollegabile all’adozione di
un atto amministrativo, considerato illegittimo in sede
di giurisdizione di legittimità, integrante gli estremi
dell’illecito civile, era già ammessa, ad esempio nel
caso del cosiddetto <<affievolimento>> del diritto
soggettivo seguìto dalla successiva riespansione.

Di siffatto percorso evolutivo il legislatore delegante
del 1997 ha evidentemente tenuto conto quando –
recuperando la nozione di <<diritti patrimoniali
conseguenziali>>, per estendere ad essi la
giurisdizione esercitata dal giudice amministrativo
nelle materie in questione – vi ha esplicitamente
compreso il diritto al risarcimento del danno, così
confermando che finalità della delega era
l'attribuzione al giudice amministrativo – nei limiti
in cui già conosceva di quelle materie – della
giurisdizione anche per la conseguenziale tutela
risarcitoria, prima riservata al giudice ordinario. 

Ove invece il legislatore delegante avesse voluto
istituire nuove giurisdizioni esclusive, avrebbe dovuto
– per rispettare l’art.76 della Costituzione - definire
i limiti della <<materia edilizia, urbanistica e di
servizi pubblici>>, non contemplata normativamente e
quindi formalmente non identificata, ed assegnare al
Governo princìpi e criteri direttivi per procedere a
tale individuazione.

3.4. – Si deve quindi conclusivamente ritenere che
l’<<estensione>> della giurisdizione amministrativa
esistente, tanto di legittimità che esclusiva, era il
compito assegnato al legislatore delegato; i <<diritti
patrimoniali conseguenziali>>, in essi compreso il
risarcimento del danno, erano l’oggetto (normativamente
individuato) di tale estensione; e le tre materie
dell’edilizia, urbanistica e servizi pubblici si
ponevano come l’ambito all’interno del quale la
giurisdizione amministrativa doveva essere estesa. 

3.5. – Pertanto nella legge di delega n.59 del 1997 il
compito affidato al legislatore delegato si presentava
sufficientemente determinato, al punto da non esigere
ulteriori precisazioni di dettaglio.

Ne consegue l’infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell’art.11, comma 4,
lettera g), seconda parte, della legge n.59 del 1997,
proposta dall’ordinanza n. 495 in riferimento all’art.
76 della Costituzione. 

4. – Le ordinanze nn. 252, 659 e 704 propongono nei
medesimi termini la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 33 del decreto n. 80 del 1998,
sotto il profilo dell’eccesso rispetto alla legge di
delega (art. 11, comma 4, lett. g), della legge n. 59
del 1997): la norma censurata, devolvendo alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
l’intera materia dei pubblici servizi, avrebbe violato
gli artt. 76 e 77 della Costituzione, poiché la legge
di delega non lo consentiva, prevedendo solamente
l’estensione, nella stessa materia, della giurisdizione
amministrativa alle controversie sui diritti
patrimoniali conseguenziali, compreso il risarcimento
del danno. 

L’ordinanza n. 495 denunzia, invece, l’art. 33 sotto lo
specifico profilo che esso, attribuendo alla
giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie
sui pubblici servizi, non riserva al giudice ordinario
quelle <<concernenti indennità, canoni e altri
corrispettivi>> in materia di concessioni di servizi;
ed estende la censura anche al comma 2, lettera f), ed
al comma 3 dello stesso art.33, applicativi del
principio.

5. – La questione posta dalle ordinanze nn. 252, 659 e
704 è fondata. 

L’art. 33 ha previsto nel comma 1 che <<sono devolute
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
tutte le controversie in materia di pubblici servizi,
ivi compresi quelli afferenti al credito, alla
vigilanza sulle assicurazioni, al mercato mobiliare, al
servizio farmaceutico, ai trasporti, alle
telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14
novembre 1995, n. 481>> ed ha nel comma 2 formulato
un’elencazione non tassativa di tali controversie.

Poiché l’art. 11, comma 4, lett. g), della legge n.59
del 1997 – in base alle considerazioni svolte in
precedenza – non consentiva l’ampliamento della
giurisdizione esclusiva all’intero ambito della materia
dei servizi pubblici, l’eccesso di delega denunciato
dai rimettenti, con conseguente violazione degli
articoli 76 e 77, primo comma, della Costituzione, è
palese.

Pertanto l’art. 33, comma 1, del decreto legislativo n.
80 del 1998 deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo, nella parte in cui, eccedendo i limiti
della delega, ha devoluto alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo tutta la materia dei
pubblici servizi, e non si è limitato ad estendere la
giurisdizione amministrativa – nei limiti in cui essa,
in base alla disciplina vigente, già conosceva di
quella materia, sia a titolo di legittimità che in via
esclusiva - alle controversie concernenti i diritti
patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale
coinvolge anche il comma 2 dell’art. 33, che ha
specificato, in via esemplificativa, il contenuto
dell’ampliato ambito della giurisdizione esclusiva.

5.1. - La declaratoria di incostituzionalità comporta
l’assorbimento della questione proposta dall’ordinanza
n. 495 in ordine ai commi 1 e 2, lettera f), dell’art.
33, sotto il più limitato profilo prima ricordato. 

5.2. - In accoglimento della censura espressamente
proposta dalla medesima ordinanza n. 495, va invece
dichiarato illegittimo il comma 3 dell'art. 33, il
quale – modificando l'art. 5 della legge n. 1034 del
1971 - comportava (conformemente alla previsione di una
giurisdizione esclusiva su tutta la materia dei servizi
pubblici) l'effetto di sottrarre le concessioni di
servizi, già oggetto di giurisdizione esclusiva,
all'applicazione del secondo comma del medesimo art. 5,
che faceva <<salva la giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria per le controversie concernenti
indennità, canoni ed altri corrispettivi>>.

Infatti la devoluzione di tali controversie alla
giurisdizione esclusiva sulle concessioni di servizi
eccede i limiti della delega come sopra ricostruiti,
trattandosi di controversie inerenti a pretese
direttamente nascenti dal rapporto di concessione e
quindi non riconducibili alla nozione di diritti
patrimoniali conseguenziali, quale risultante dalla
ricordata evoluzione.

5.3. – La dichiarazione di incostituzionalità dell’art.
33, nei termini appena precisati, facendo venir meno
l’estensione della giurisdizione esclusiva all’intera
materia dei pubblici servizi, assorbe la censura
rivolta allo stesso art. 33, comma 2, lettera f),
dall’ordinanza n. 394, sotto il profilo della mancata
ricomprensione nella giurisdizione esclusiva dei
<<rapporti individuali di utenza con soggetti
privati>>, nonché quella sollevata dall’ordinanza n.
195, in ordine all’intero art. 33, con riferimento agli
articoli 3, 103 e 113 della Costituzione.

5.4. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale
comporta effetti sull’art. 35, determinando la
necessità di adeguarne in via interpretativa il
contenuto, ed in particolare di limitare la portata dei
richiami fatti nei commi 1, 2, 3 e 5 di tale norma alla
sola parte residua dell'art. 33.

5.5. - L’ordinanza n. 495 dubita poi
dell’incostituzionalità dell’art. 35, comma 4, del
decreto n. 80 del 1998, nella sola parte in cui, a
seguito dell’istituzione della giurisdizione esclusiva
in materia di pubblici servizi, non avrebbe riservato
all’autorità giudiziaria ordinaria le controversie su
canoni, indennità e corrispettivi per le concessioni di
servizi. 

La questione è infondata, poiché il suo presupposto è
stato eliminato dalla dichiarazione di illegittimità
dell’art. 33.

6. - Nella formulazione sopra indicata (retro, § 5),
la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell’art.33 vale a ricondurre la norma delegata nei
limiti posti dalla legge di delega.

Spetta al legislatore ogni ulteriore valutazione
sull’opportunità di conferire al Governo una nuova
delega, o anche di intervenire direttamente, nella
prospettiva del compimento – in modo conforme a
Costituzione - del disegno riformatore cui la legge
n.59 del 1997 si riferiva.

                   per questi motivi

                LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi, 

a) dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’articolo 33, comma 1, del decreto legislativo 31
marzo 1998, n.80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle
controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.59), nella parte
in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo in materia di pubblici servizi,
anziché limitarsi ad estendere in tale materia la
giurisdizione del giudice amministrativo alle
controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali
conseguenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno;

b) dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’articolo 33, commi 2 e 3, del decreto legislativo
31 marzo 1998, n.80;

c) dichiara non fondata la questione di
costituzionalità dell’articolo 35, comma 4, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n.80, sollevata, in
riferimento all’articolo 77 della Costituzione, dal
Giudice di pace di Palermo, con l’ordinanza indicata in
epigrafe; 

d) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’articolo 11, comma 4, lettera g),
della legge 15 marzo 1997, n.59 (Delega al Governo per
il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), sollevata, in riferimento all’articolo
76 della Costituzione, dal Giudice di pace di Palermo,
con l’ordinanza indicata in epigrafe;

e) dichiara la manifesta inammissibilità delle
questioni di legittimità costituzionale dell’articolo
33, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n.80 e dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n.59, sollevate, in riferimento, rispettivamente,
agli articoli 76 e 77, primo comma, della Costituzione
ed agli articoli 3, 24, 76 e 113 della Costituzione,
dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione di Latina, con l’ordinanza indicata in
epigrafe; 

f) dichiara la manifesta inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale degli articoli
34 e 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80,
sollevata, in riferimento agli articoli 3, 103 e 113
della Costituzione, dal Tribunale di Vibo Valentia,
sezione di Tropea, con l’ordinanza indicata in
epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta l'11 luglio
2000.

F:to:

Cesare MIRABELLI, Presidente

Franco BILE, Redattore

Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere

Depositata in cancelleria il 17 luglio 2000.

Il Cancelliere

F.to: FRUSCELLA