Deliberazione n.1/2001

REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

PER LA CAMPANIA

nelle adunanze del 20 febbraio e del 1° marzo 2001

Vista la legge 14 gennaio 1994 n. 20;

Vista la legge 20 dicembre 1996 n. 639;

Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 286;

Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni riunite in data 16 giugno 2000;

Visto il decreto 21 dicembre 2000 del Presidente della Corte dei conti, con il quale sono state insediate le Sezioni regionali di controllo a decorrere dal 1° gennaio 2001;

Vista la deliberazione n. 4/CONTR/2000 in data 13 dicembre 2000 con la quale le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno approvato i criteri di riferimento del controllo successivo sulla gestione delle pubbliche amministrazioni per l’anno 2001;

Vista l’ordinanza n. 3/2001 del Presidente della Sezione regionale di controllo per la Campania della Corte dei conti, con la quale è stata convocata l’adunanza della Sezione stessa per la programmazione dell'attività di controllo per il 2001;

Uditi il relatore Presidente Vittorio Zambrano e il co-relatore consigliere Fiorenzo Santoro;

DELIBERA

è approvata l’allegata relazione, costituente parte integrante della presente deliberazione, con la quale viene fissato il programma dell’ attività di controllo sulla gestione per l’anno 2001, in adempimento del disposto di cui all’art. 3, commi 4 e 5, della menzionata legge n. 20/1994;

ORDINA

che la presente deliberazione, con l’unita relazione che ne costituisce parte integrante, venga trasmessa al Presidente del Consiglio regionale ed al Presidente della Giunta regionale della Campania.

Il Presidente relatore ed estensore

f.to Vittorio Zambrano

Il co-relatore

f.to Fiorenzo Santoro

Depositato in segreteria in data 13 marzo 2001.

Il Direttore

1. La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Campania è stata istituita con il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo, deliberato dalle Sezioni riunite della Corte stessa in data 16 giugno 2000, in attuazione del combinato disposto degli articoli 4, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n.20 e 3, comma 2 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.286. ed è stata insediata, come tutte le altre Sezioni regionali di controllo, a decorrere dal 1° gennaio 2001, con decreto in data 21 dicembre 2000 del Presidente della Corte dei conti, pubblicato sulla G.U. n. 301 del 28.12.2000.

La Sezione, che in base agli articoli 2 e 12 del citato regolamento ha assorbito le funzioni già svolte dalla Delegazione regionale di cui alla legge 20 dicembre 1961, n. 1345 e dal Collegio regionale di cui al regolamento deliberato dalle Sezioni riunite in data 13 giugno 1997, entrambi soppressi, è chiamata, in adempimento di quanto disposto dall’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e dall’art. 5 del regolamento di organizzazione 16 giugno 2000, a fissare il programma, per l’anno 2001, della propria attività di controllo sulla gestione dell’amministrazione regionale, delle amministrazioni dello Stato aventi sede in Campania, nonché degli enti locali territoriali e delle altre istituzioni pubbliche di autonomia operanti nella regione.

Detta programmazione, come affermato dalla Corte Costituzionale (sent.n. 470/1997), e dall’adunanza plenaria della Sezione centrale del controllo (da ultimo, con deliberazione n. 15/2000 del 10/15.2.2000) costituisce condizione giuridicamente necessaria e sufficiente per l’esercizio del potere di controllo della Corte dei conti, potere ad essa Corte attribuito dalla Costituzione (art. 100) a tutela di interessi primari dello Stato e che, pertanto, non può non trovare rispondenza nel dovere giuridico delle amministrazioni pubbliche di conformarsi alle sue pronunce, facilitandone per quanto possibile l’esercizio, adottando quelle misure consequenziali che, anche in via di autocorrezione, venissero responsabilmente ritenute idonee a un migliore espletamento dei servizi resi al cittadino.

Condizione ugualmente legittimante l’attività di controllo è altresì l’esercizio, da parte dei magistrati incaricati della funzione di controllo successivo, della potestà loro attribuita dall’art. 3, comma 12, della legge n. 20 del 1994, anche discostandosi dal programma annuale sulla base di motivate ragioni “in relazione a situazioni e provvedimenti che richiedono tempestivi accertamenti e verifiche”.

2. Le funzioni intestate alla Sezione regionale di controllo per la Campania comprendono quattro aree e vengono esercitate secondo due diverse tipologie di controllo. Sotto quest’ultimo profilo, appare opportuno ricordare che la Sezione è chiamata a svolgere, oltre al controllo sulla gestione, secondo la ripartizione indicata dall’art. 3 della legge n. 20 del 1994 (in particolare, commi 1, 4 e 8), anche il controllo di legittimità, preventivo e successivo, sugli atti delle amministrazioni dello Stato residenti nella regione Campania, competenza già intestata alla Corte dei conti dal t.u. n. 1214 del 1934 e svolto, fino al 31 dicembre 2000, dalla Sezione centrale del controllo con riferimento a tutte le amministrazioni statali sparse sul territorio nazionale.

Va altresì precisato che, mentre il controllo di legittimità su atti può essere esercitato solo in relazione all’attività provvedimentale delle amministrazioni dello Stato, nei soli casi espressamente previsti dall’art. 3, comma 1, della legge n. 20/1994 e con le modalità e gli effetti previsti al comma 2 , il controllo sulla gestione, secondo la formulazione del comma 4 dello stesso art. 3, è di carattere generale, potendosi effettuare nei confronti di tutte le altre amministrazioni pubbliche aventi sede nella regione ed essendo finalizzato essenzialmente, secondo l’espressione adottata dal legislatore, a verificare la legalità e la regolarità delle gestioni e dello stesso funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione, nonché la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, secondo il metodo comparativo di valutazione dei costi, dei modi e dei tempi di svolgimento dell’azione amministrativa. Al proposito, appare peraltro doveroso precisare che il principio costituzionale posto a garanzia dell’autonomia politica e istituzionale delle regioni giustifica - secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 29/1995 – l’espletamento in un ambito più angusto dell’attività di controllo della Sezione sull’amministrazione regionale, limitata dal legislatore all’accertamento della rispondenza della relativa gestione agli obiettivi perseguiti, sulla base delle leggi di principio e di programma, nonché dei principi fondamentali desumibili dalle leggi statali che le regioni sono tenute ad osservare in virtù del più generale principio dell’unitarietà dell’ordinamento.

Emerge, da quanto sopra evidenziato, che il controllo sulla gestione si differenzia radicalmente dal controllo di legittimità sui singoli atti, non soltanto per l’oggetto e per i diversi criteri adottati quali parametri di valutazione, bensì anche e soprattutto per l’ambito di incidenza, essendo il primo finalizzato alla verifica di conformità a legge degli atti sottoposti a controllo ed il secondo, quello di gestione, mirato, attraverso la valutazione dei comportamenti posti in essere dalle amministrazioni, a ricostruire il disegno programmatico degli organi titolari del potere politico istituzionale o comunque di vertice, da un lato, e la concreta attuazione dello stesso, ovvero il grado di scostamento dalle previsioni programmatiche, contenute in atti normativi e/o in atti di indirizzo generale, dall’altro .

In tale contesto politico-istituzionale, la riforma del controllo tradizionale attribuito alla Corte si innesta nel più generale processo di riforma e di rinnovamento di tutta la pubblica amministrazione, avviato ormai da oltre un decennio con le leggi nn. 142 e 241 del 1990, proseguito poi con il decreto legislativo n. 29 del 1993 e tuttora in atto con l’impostazione dell’ attività di revisione della Costituzione in taluni dei punti più qualificanti dell’ordinamento repubblicano, quale quello concernente i rapporti Stato-Regioni. In tale scenario normativo, sulla cui base e nei cui limiti si troveranno ad operare le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, un’importanza particolare rivestiranno senza dubbio anche i nuovi statuti regionali, già avviati a revisione, relativamente ai quali non è ormai più prevista, dopo la modifica dell’art. 123 della Costituzione disposta con la legge costituzionale n. 1 del 22 novembre 1999, l’approvazione con legge dello Stato.

3. Le Sezioni riunite della Corte, con deliberazione n. 4 del 13.12.2000, hanno indicato i criteri di riferimento del controllo di gestione, tra i quali assumono particolare valenza l’ancoraggio del controllo al sistema normativo del bilancio, l’applicazione e l’osservanza del parametro della legalità, il rispetto delle garanzie poste a tutela dell’ordinamento.

Secondo quanto già affermato dalle precedenti delibere programmatorie della Sezione centrale del controllo (11/99 e 15/2000), la nozione di legalità può essere intesa anche quale conformità a legge dell’attività amministrativa in senso lato, anche se l’illegittimità di un segmento della gestione non è di per sé sufficiente a far dichiarare illegittima o irregolare l’intera gestione, salvo verificarne la rilevanza sia sotto il profilo contabile e finanziario, sia sotto il profilo dei fini e delle scelte programmatiche più qualificanti della gestione medesima. Quanto alla nozione di regolarità, la stessa, se certamente presuppone la conformità a legge, non si esaurisce però in questa, esprimendo una valenza ulteriore, tipica del controllo su attività, diversa da quella su atti, nel senso che il giudizio di controllo investe la gestione nel suo insieme o su suoi segmenti significativi, attestandosi sulla valutazione di risultati e comportamenti (Sezione controllo 19/1994 ).

L’altro parametro del controllo sulla gestione attiene all’accertamento dei risultati in termini di efficienza, efficacia ed economicità, e cioè di una sana gestione delle risorse pubbliche. Peraltro, quanto sopra precisato a proposito di legalità implica l’impossibilità, logica e giuridica, per l’amministrazione di perseguire obiettivi voluti dalla legge con azioni od omissioni contra legem e, sotto altro profilo, la valutazione della legittimità complessiva della gestione in un’ottica non meramente formale ma sostanziale e rispondente all’essenzialità della gestione in quanto tesa al raggiungimento di fini predeterminati (Sezione centrale controllo 15/2000).

La verifica della legittimità della gestione va effettuata anche in termini di raffronto con la legislazione comunitaria, sia in relazione a regolamenti o direttive di settore che con riguardo ai principi dell’ordinamento dell’Unione Europea: tra essi, particolare importanza assumono i principi di trasparenza e pubblicità (segnatamente negli appalti) e di libera concorrenza e tutela del mercato, nonché il patto di stabilità, come regolato dai provvedimenti collegati alle ultime leggi finanziarie.

Come si è già avuto modo di accennare in premessa, altra caratteristica del controllo successivo sulla gestione della Corte è la sua configurazione come tendenziale controllo di secondo grado, nel senso che deve tener conto, oltre che verificarne il funzionamento (art. 3, comma 4, della legge 20/94), dei controlli interni che l’amministrazione è tenuta ad impostare e ad effettuare sulla base dei decreti legislativi 3 febbraio 1993, n. 29 (art. 20) e 30 luglio 1999, n. 286. L’esercizio del controllo sulla gestione da parte della Corte non può, pertanto, prescindere dall’acquisizione delle eventuali osservazioni e relazioni degli organismi di controllo interno, come previsto dalle disposizioni di legge prima citate.

4. In sede di impostazione dei criteri di svolgimento dell’attività di controllo, la Sezione ritiene opportuno richiamare quanto deliberato dalla Sezione centrale del controllo in tema di procedimentalizzazione dell’attività istruttoria e decisoria in tema di controllo sulla gestione. Al riguardo, si intendono confermati e quindi riprodotti, per quanto compatibili, i precetti dettati nella parte generale della deliberazione n. 11/99 e al punto 4 della deliberazione n. 15/2000 dell’adunanza plenaria della predetta Sezione in ordine alle attività organizzative e prodromiche, nonché alla conduzione e conclusione delle istruttorie.

In particolare:

a) il magistrato istruttore è titolare e responsabile dell’istruttoria, con piena disponibilità della scelta e dell’impiego dei mezzi istruttori;

b) in occasione del compimento del primo atto istruttorio, va data comunicazione all’amministrazione, o al gestore, della specifica indagine programmata dalla Sezione, ai fini del corretto instaurarsi del contraddittorio;

c) di norma, la fase istruttoria si chiude con la presentazione della relazione al Presidente per l’eventuale deferimento alla Sezione.

5. Le attività di controllo programmate con la presente deliberazione dovranno essere portate a termine entro il 31 dicembre 2001, salvo quelle che, per ragioni particolari legate a specifiche condizioni, come ad esempio la presentazione di un rendiconto, si appalesi necessario protrarre l’attività di controllo, e quindi il deferimento all’esame collegiale, oltre il termine indicato. In tal caso, il magistrato istruttore ne darà motivata comunicazione al Presidente, per le iniziative e le conseguenti decisioni in proposito.

Le indagini di controllo programmate per l’anno 2001, pur condizionate dalle iniziali difficoltà organizzative e dal conseguente ritardo con il quale si è potuto concretamente attivare la relativa procedura, oltre che dalla ridotta assegnazione di magistrati rispetto all’organico previsto, risultano dal prospetto di seguito riportato, che fa parte integrante della presente deliberazione. Nell’individuazione dei temi da trattare si è tenuto conto , oltre che delle aree di attività in cui la Sezione è chiamata ad operare in base alle norme vigenti, delle indicazioni specifiche formulate dalle Sezioni riunite della Corte con la richiamata deliberazione n. 4 del 13 dicembre 2000, che ha individuato quali temi di indagine unitaria, da svolgere in modo coordinato sull’intero territorio nazionale e con il metodo comparativo, quelli in materia di sanità e trasporti locali.

Le relazioni conclusive approvate dalla Sezione, e comunque gli esiti delle indagini, saranno portate tempestivamente a conoscenza dell’organo elettivo, oltre che di quello esecutivo, dell’amministrazione controllata.

PROSPETTO DELLE INDAGINI

A . Amministrazioni dello Stato

Gestioni fuori bilancio di cui al titolo VIII della legge n. 219/1981. Esercizio finanziario 1999, con estensione al 2000, se il rendiconto sarà tempestivamente reso.

Le gestioni in parola erano in precedenza attribuite alla competenza di un apposito ufficio centrale, ora soppresso. A differenza di altre gestioni f.b. istituite a seguito del sisma del 1980-81 in Campania e Basilicata - quali , ad esempio, quelle di cui agli articoli 21 e 32 della citata legge n.219/1981, cui erano preposti organi gestori ministeriali aventi sede a Roma e rifluite in apposite sezioni del Fondo speciale rotativo per l’innovazione tecnologica – quelle in esame, concernenti la realizzazione di un programma straordinario di edilizia residenziale per la costruzione nell’area metropolitana di Napoli di ventimila alloggi e delle relative opere di urbanizzazione, sono amministrate da un commissario straordinario del Governo avente sede a Napoli. Va al riguardo rammentato che a tali gestioni f.b. si applica la previsione del controllo rafforzato di cui all’art. 24 della legge 23 dicembre 1993, n.559.

L’indagine viene programmata in considerazione della particolare rilevanza delle gestioni f.b. in questione e della circostanza che la stessa costituisce naturale prosecuzione dell’indagine disposta dalla Sezione centrale del controllo per l’esercizio 1998 (con deliberazione n. 15/2000).

B. Amministrazione regionale

- Verifica del conseguimento degli obiettivi in materia di riforma del sistema di contabilità e bilancio in attuazione del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 in coerenza con la legge di riforma del bilancio dello Stato (legge 3 aprile 1997, n. 94).

- Analisi dei dati contabili e finanziari rilevabili dal rendiconto (ove disponibile) ovvero aliunde. Esercizi finanziari 2000 e 2001. Verifica del conseguimento degli obiettivi fissati nei documenti programmatici e posti a base dei bilanci di previsione, nonché del rispetto degli equilibri finanziari conseguenti al “patto di stabilità”. L’analisi dei dati contabili e finanziari del bilancio della regione terrà conto della recente normativa recata dal decreto legislativo 28 marzo 2000, n.76, che, tra l’altro, ha introdotto anche per le regione la contabilità economica.

- Gestione della sanità (secondo il programma fissato dalle Sezioni riunite):

verifica del conseguimento degli obiettivi fissati in materia di sanità dai documenti programmatici in relazione alle leggi regionali e ai principi fondamentali posti da leggi dello Stato con riguardo al triennio 1998-2000.

- Gestione dei trasporti locali (secondo il programma fissato dalle Sezioni riunite):

verifica del conseguimento degli obiettivi fissati in materia di trasporti locali dai documenti programmatici in relazione alle leggi regionali e ai principi fondamentali posti da leggi dello Stato con riguardo al triennio 1998-2000.

C. Enti locali territoriali

- Introduzione della contabilità economica nei bilanci .

- Stato di attuazione del sistema dei controlli interni.

- Gestione smaltimento rifiuti. L’indagine, previa acquisizione di dati finanziari, relativi all’esercizio 2000, da parte dei comuni e loro consorzi scelti a campione, riguarderà i criteri e le modalità di svolgimento di tale importante servizio, che in atto riveste carattere emergenziale in numerosi comuni della Campania, al fine anche di individuare le cause della difficile situazione in cui versa e dei possibili rimedi di prospettiva.

D. Università ed altre istituzioni pubbliche di autonomia

Con riferimento alle università e alle altre istituzioni pubbliche di autonomia aventi sede nella regione, si fa riserva di individuare altri temi di indagine in relazione all’eventuale incremento in corso di esercizio del numero dei magistrati assegnati alla Sezione.