INTERVENTO CAGLIARI 12 NOVEMBRE 2001

 

“ALCUNE RIFLESSIONI SU ASPETTI PROBLEMATICI NEI  RAPPORTI TRA PUBBLICO MINISTERO PENALE E CONTABILE”

 

Sempre più frequentemente i magistrati addetti alle procure contabili si imbattono in fattispecie dannose fonti di responsabilità amministrativo-contabile derivanti da comportamenti che configurano anche ipotesi di rilevanza penale. Sempre più spesso, dunque, occorre ricercare nel nostro ordinamento norme a cui poter fare riferimento per regolare i rapporti fra le due giurisdizioni.

Preso atto del venir meno della cd. “pregiudiziale penale” che, seppur riferita alla fase del giudizio, di fatto influenzava lo svolgimento di tempestive indagini da parte del PM contabile, e della conseguente sostanziale autonomia del processo di responsabilità amministrativo-contabile da quello penale, ci si pone il problema dello svolgimento sul medesimo fatto storico di due contemporanee separate istruttorie (da parte di distinti Pubblici Ministeri) che, seppur finalizzate ad accertare profili di responsabilità diversi, non possono prescindere dall’accertamento del fatto così come storicamente si è realizzato.

E ciò può comportare il ritrovarsi a dover analizzare gli stessi atti o a valutare gli stessi comportamenti E’ dunque necessario stabilire un coordinamento tra i due Pubblici Ministeri.

In tema di coordinamento e di cooperazione istruttoria tra PM penale e contabile la normativa vigente è assai lacunosa.

 

Un primo gruppo di disposizioni attiene alla FASE CONOSCITIVA delle ipotesi di danno o di reato. Come il P.M. contabile è tenuto alla trasmissione al P.M penale di notizie di comportamenti potenzialmente integranti ipotesi di reato, così l’art. 129 disp. di att. del c.p.p., come è noto, stabilisce l’obbligo di segnalazione al P.M. contabile di fattispecie dannose per l’Erario da parte del P.M. penale. Di tale disposizione viene comunemente citato il comma 3° che prevede l’obbligo di segnalazione al PM contabile quando vi è esercizio di azione penale per un fatto che ha cagionato un danno per l’erario. Forse meno ricordato è il comma 3-bis del medesimo articolo (aggiunto dall’art. 20 del d.l.vo 14/1/91 n.12) che sembrerebbe prevedere un’ anticipazione dell’obbligo di segnalazione, nell’ipotesi in cui il fatto dannoso sia conseguenza del comportamento di un impiegato dello Stato o di altro ente pubblico, quando quest’ultimo sia arrestato, fermato o sottoposto a custodia cautelare. L’obbligo di comunicazione ai sensi dell’art.129 citato, purtroppo, viene a volte dimenticata dai P.M. penali con rilevanti conseguenze in tema di prescrizione ed efficacia dell’azione contabile, anche in relazione alla possibilità di adozione di eventuali provvedimenti cautelari. (Basti raffrontare i dati contenuti nelle relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario dei Procuratori Generali presso le Corti d’Appello in materia di reati contro la P.A. con le segnalazioni pervenute alle competenti Procure regionali contabili).

Altro momento di raccordo obbligatorio è stato recentemente introdotto con la legge 97/01, che prevede l’obbligo di trasmissione al Procuratore contabile delle sentenze irrevocabili di condanna pronunciate nei confronti di dipendenti dello Stato e di altri enti pubblici, ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica, per i reati disciplinati dal capo I del titolo II del libro II del c.p. (dei delitti dei pubblici ufficiali  contro la P.A.). Si ricorda che in tale capo sono state inserite dalla legge n. 300 del 2000 importanti nuove figure di reato quali l’art. 316-ter (indebite percezioni di erogazioni a danno dello Stato) e l’art. 322-bis (peculato, concussione, corruzione e istigazione alla corruzione di membri degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri).

Le norme citate prevedono un raccordo procedurale molto importante, specie in ragione dei recenti consolidati orientamenti giurisprudenziali che hanno condotto a riconoscere alla Corte dei conti maggiori ambiti di giurisdizione esclusiva, anche con riferimento al c.d. danno all’immagine od al danno da disservizio.

Nondimeno, rimane privo di ogni considerazione normativa un ampio ventaglio di ipotesi tuttavia di riscontro assai frequente.

Ciò dipende, in parte, sicuramente dalla diversa struttura del c.d. ‘illecito contabile’ rispetto l’illecito penale e dalla stessa impostazione riduttiva del’art. 129 disp. att. C.p.p., che, come ricordato, prevede l’obbligo della segnalazione solamente nei casi in cui venga esercitata l’azione penale (ovvero richiesta una misura cautelare).

Sfuggono dunque tutti gli eventi archiviati in sede penale perché ad es. difettanti del dolo specifico o per la sopravvenienza di una causa di estinzione del reato. Si trascura, difatti, che il c.d. ‘dolo contabile’ è diverso e meno restrittivo del dolo penale, e che con esso concorre alternativamente la colpa grave. Si pensi ad esempio alle recenti modifiche all’art. 323 c.p. (anche nell’interpretazione accolta dalla giurisprudenza di legittimità) che hanno sicuramente reso assai più improbabile la configurabilità del reato di abuso d’ufficio per fatti che pure potrebbero essere suscettibili di essere valutati nell’ambito della giurisdizione contabile. Inoltre gravi negligenze di pubblici funzionari potrebbero essere riscontrate anche in ipotesi di reati commessi da privati, dove comunque la realizzazione dell’evento sia stata favorita da omessi controlli o da altri comportamenti gravemente colposi (es. reati in materia edilizia favoriti dall’omesso controllo di funzionari pubblici).

Se dunque appare ancora insoddisfacente e riduttiva la considerazione normativa degli ambiti oggettivi di mutua rilevanza degli illeciti penali e contabili, d’altro canto sussiste per di più un’ulteriore asintonia temporale rinvenibile nei tempi prefissati per la trasmissione della comunicazione, che sono variamente individuati in ogni caso in momenti assai distanti dall’avvio delle ii.pp. (l’art. 129 att. c.p.p. impone la comunicazione in seguito alla richiesta di rinvio a giudizio salvo i casi del comma 3-bis, la recente legge 97/2001 impone l’obbligo della comunicazione addirittura all’esito della processo penale, in coincidenza con l’emissione della sentenza).

Conseguentemente è assai frequente l’ipotesi che la Procura Erariale rimanga all’oscuro di indagini penali che pure necessiterebbero di un sollecito intervento, principalmente diretto a preservare le ragioni dell’Erario ma anche finalizzato a promuovere tempestivi accertamenti specificamente diretti ad individuare e quantificare il danno, così come le eventuali responsabilità ‘di contorno’.

            E’ evidente che in difetto di ogni previsione espressa la possibilità concreta di anticipare la trasmissione delle notizie è rimessa alla sensibilità del P.M. penale titolare delle indagini (dovendosi comunque escludere la sussistenza di un divieto di prendere conoscenza degli atti dell’indagine penale da parte del P.M. contabile, o comunque l’opponibilità del segreto istruttorio : si vedano le considerazioni che seguono).

            La tempestiva e completa segnalazione al PM contabile delle ipotesi potenzialmente fonte di responsabilità amministrativo-contabile assume una valenza ancora più elevata se si considera che la nuova configurazione della responsabilità amministrativa come fattispecie autonoma e non sovrapponibile a quella civile o penale (con conseguente inammissibilità da parte delle amministrazioni danneggiate di costituirsi parte civile nel processo penale o di iniziare autonome azioni innanzi a giudici civili per fatti di cognizione esclusiva della giurisdizione contabile) comporta l’esclusività delle indagini da svolgersi da parte del PM contabile (con conseguenti minori ipotesi di interruzione della prescrizione attraverso atti processuali autonomi da parte delle amministrazioni danneggiate).

 

Alcuni problemi nei rapporti tra le due attività istruttorie possono, poi, sorgere proprio in relazione all’attivazione di provvedimenti cautelari patrimoniali.

Si ricorda infatti che, recentemente, in ipotesi di reati dei pubblici ufficiali contro la P.A. è stato previsto un utilizzo più severo dell’istituto della confisca:

1)    L’art. 335 bis, introdotto dalla L. 97/01, per tali ipotesi di reato, prevede nel caso di CONDANNA, L’OBBLIGO di confiscare le cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono il PRODOTTO o il PROFITTO (art. 240 1° comma).

2)    L’ art. 322 ter (introdotto dalla L. 300 del 2000) prevede disposizioni ancora più severe in caso di CONDANNA ovvero di applicazione della pena ex art. 444 per i reati di peculato, corruzione, concussione, malversazione, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, anche se commessi dai soggetti di cui al 322 bis 1° comma (membri e organi delle C.E. e funzionari delle C.E. e Stati esteri). In tali ipotesi di reato, infatti, si prevede l’OBBLIGO di confisca dei beni che ne costituiscono il PROFITTO o il PREZZO (salvo che appartengano a persona estranea al reato) OVVERO, QUANDO ESSA NON È POSSIBILE, LA CONFISCA DI BENI, di cui il reo HA LA DISPONIBILITÀ, PER UN VALORE CORRISPONDENTE A TALE PREZZO.

Analogamente, per il corruttore o l’istigatore alla corruzione, in caso di condanna o applicazione della pena ex art. 444, è prevista la confisca dei beni che ne costituiscono il PROFITTO, ovvero dei beni di cui ha la disponibilità per un valore corrispondente al profitto e comunque non inferiore a quello del denaro o delle altre utilità DATE o PROMESSE al pubblico ufficiale o all’incaricato di pubblico servizio o ai soggetti di cui all’art. 322 bis 2° comma (membri e funzionari della C.E. e degli Stati stranieri).

Le somme di denaro o i beni assoggettati a confisca, in quanto costituenti il profitto o il prezzo ovvero in quanto di valore ad essi corrispondente sono DETERMINATI e INDIVIDUATI ex art. 322 ter u.c. dal giudice con la sentenza di condanna.

La legge 97, all’art. 6, 3° comma, inserendo il comma 2 bis all’art. 321 del c.p.p. (in tema di sequestro preventivo) ha previsto che nel corso del procedimento penale relativo ai delitti dei p.u. contro la p.a. il giudice “DISPONE” (e non “può disporre” come nel comma 2) IL SEQUESTRO DEI BENI DI CUI È CONSENTITA LA CONFISCA.

Di qui la necessità di coordinare anche l’attività cautelare del sistema penale con la possibilità di attivazione di procedimenti cautelari (ed in particolare del sequestro conservativo) da parte del P.M. contabile che può coinvolgere i medesimi beni oggetto di sequestro preventivo penale.

Dal punto di vista SOSTANZIALE si ritiene che i due strumenti cautelari non si sovrappongano in quanto:

1)    L’area del danno risarcibile innanzi alla Corte dei conti è più ampia di quella oggetto della confisca (limitata al profitto o al prezzo). Infatti si estende al complesso dei danni patrimoniali e non patrimoniali cagionati alla P.A. (es. in ipotesi di corruzione in materia di opere pubbliche, il danno risarcibile  non si identifica solo con la tangente o col profitto illecito dell’imprenditore ma si estende al danno derivante dalla difformità delle opere, al danno all’immagine, ecc.).

2)    Le finalità dei due sequestri sono diverse, tanto che la possibilità nel procedimento penale di ricorrere al sequestro preventivo non sembra possa svincolarsi comunque dal presupposto tipico di tale istituto (“pericolo che la libera disponibilità di una cosa pertinente al reato possa aggravare o protrarre le conseguenze di esso ovvero agevolare la commissione di altri reati”), mentre le finalità del sequestro conservativo contabile sono di garanzia del credito pubblico per una più efficace esecuzione della sentenza di condanna.

Dal punto di vista PROCEDURALE però potrebbero sorgere dei problemi di coordinamento in quanto, con la previsione della possibilità di sottoporre a sequestro preventivo beni “per equivalente”, più frequentemente ci si potrà trovare ad aggredire i medesimi beni ma a tutela non solo di finalità ma anche di AMMINISTRAZIONI potenzialmente DIVERSE. Infatti l’art. 6, 4° comma della legge 97/01 dispone che: “i beni immobili confiscati ai sensi degli articoli 322-ter e 335-bis del codice penale sono acquisiti di diritto e gratuitamente al PATRIMONIO DISPONIBILE DEL COMUNE NEL CUI TERRITORIO SI TROVANO. La sentenza che dispone la confisca costituisce titolo per la trascrizione nei registri immobiliari”. Il Pubblico ministero contabile, invece, agisce a tutela dell’Amministrazione danneggiata che non necessariamente coinciderà con l’ente locale.

Pertanto, anche se la Cassazione ha più volte affermato la possibilità di sovrapporre al sequestro preventivo penale quello conservativo contabile, in quanto tendono a soddisfare differenti esigenze, sorge indubbiamente la necessità di risolvere quanto meno i problemi inerenti le procedure di raccordo tra i due procedimenti cautelari e la destinazione finale dei beni.

In questo contesto, desta perplessità la singolare previsione dell’art.6 della legge 97/2001 in merito ai compiti di accertamento patrimoniale demandati al Procuratore Generale della Corte dei conti dopo la condanna penale (quindi sembrerebbe dopo che il sequestro e la confisca sono già intervenuti).

 

Altro gruppo di norme (sparse per la verità in diversi testi normativi) attiene alla regolamentazione dei rapporti fra PM in termini di COLLABORAZIONE INVESTIGATIVA.

Sotto tale profilo la normativa vigente appare ancora più lacunosa.

Si fa ancora riferimento all’art. 74 del R.D. 1214 del 1934 che prevede la possibilità per il PM contabile di acquisire dall’autorità giudiziaria atti e documenti. A corollario di tale disposizione si ricorre ad una interpretazione funzionale dell’art. 117 c.p.p.(richiesta di atti e informazioni da parte del PM) che consente di superare la rigida previsione dell’art. 329 cpp (relativo al segreto istruttorio – come è noto, posto a tutela delle indagini e non dell’indagato), che seppur sistematicamente riferito a rapporti fra PM nell’ambito di istruttorie penali, non esclude la sua applicazione ai rapporti col PM contabile. E ciò in ossequio al principio dell’unicità dell’ufficio del PM presso le varie giurisdizioni (cfr. Cass. civ. S.U. 2/12/92 n. 12866 e Corte dei conti, Sez. I 25/2/91, n. 69)

Non vi sono norme espresse che prevedano forme di collaborazione investigativa tra i due PM, collaborazione che è stata lasciata alla buona volontà degli operatori e agli ottimi rapporti instaurati tra molte Procure.

Fortunatamente si sono già verificati significativi episodi di collaborazione investigativa. Ad esempio, in merito a vicende criminali connesse alla cosiddetta Missione Arcobaleno la Procura della Repubblica di Bari e la Procura regionale per il Lazio della Corte dei conti sono giunte all’assunzione congiunta di diversi atti istruttori e allo scambio di elementi di prova, con indiscutibile economia processuale; così come si registrano ottimi rapporti di collaborazione ed altri tentativi di indagini congiunte anche presso altre procure regionali.

Le indagini condotte in modo coordinato dai due Pubblici Ministeri, seppure con mezzi istruttori a volte diversi, possono condurre a risultati sicuramente più proficui in quanto potrebbero essere evitate duplicazioni di atti istruttori e ciascun P.M. potrebbe avvalersi della professionalità e dell’esperienza del collega per una migliore valutazione delle fonti di prova e per giungere con un più elevato grado di certezza all’accertamento della verità. Si potrebbero pertanto ipotizzare (de iure condendo) soluzioni, in coerenza con i principi dell’unicità dell’Ufficio del Pubblico Ministero, volte ad economizzare atti, tempi e procedure con risparmio di denaro pubblico e privato (ad esempio previsione della possibilità per un P.M. di integrare i quesiti che vengono formulati al consulente dell’altro P.M.; previsione della non ripetizione di atti non discrezionali come gli accertamenti bancari; possibilità di utilizzare senza sovrapposizioni la Polizia Giudiziaria e la Polizia Erariale, sfruttandone le rispettive professionalità; disciplina dell’utilizzabilità delle fonti di prova acquisite congiuntamente, etc.).

 

Particolarmente necessaria è la collaborazione tra P.M. per certi tipi di reati con conseguenze dannose per l’Erario pubblico, quando gli strumenti propri del sistema penale anche in termini di cooperazione internazionale sono allo stato estremamente più efficaci di quelli previsti per la giurisdizione contabile. Ci si riferisce ad esempio alle truffe in materia di frodi comunitarie dove siano coinvolti a titolo di dolo o di colpa grave funzionari comunitari o nazionali.

 

VI E’ DUNQUE UNA LUNGA SERIE DI PROBLEMI IRRISOLTI DAL LEGISLATORE, che tuttavia non appaiono allo stato insuperabili IN APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’UNICITA’ DEL P.M., attraverso un COORDINAMENTO tra PM mediante una interpretazione FUNZIONALE delle poche norme esistenti.

In conclusione, appare sicuramente assai urgente un INTERVENTO NORMATIVO volto a disciplinare ed a valorizzare questa collaborazione preziosa, a volte indispensabile, tra magistrati con diversa professionalità e poteri, collaborazione che non può essere rimessa alla sola discrezionalità e buona volontà degli operatori ma che deve appunto essere disciplinata ampiamente per garantire col minor dispendio di energia e di denaro pubblico un miglior risultato in termini di accertamento della VERITA’ dei fatti storici al quale deve tendere la fase istruttoria.

Si deve difatti considerare che il nostro sistema (con l’art. 651 del codice di procedura penale), ancorchè privilegi l’autonomia delle giurisdizioni, non consente al giudice contabile di accertare una verità STORICA diversa da quella accertata definitivamente in sede penale.

 

                                                           Dott.ssa Alessandra Pomponio