CONSIGLIO DI PRESIDENZA

Il conto degli agenti contabili delle aziende sanitarie locali, delle camere di commercio , e degli altri enti istituzionali. Il conto dell’economo.

Roma 3-4 e 5 marzo 2004

 

Premessa

La riforma del titolo V della Costituzione ha ridisegnato l’assetto dei rapporti istituzionali tra Stato, Regioni ed  enti locali con riconoscimento a questi ultimi di più ampi poteri di autonomia, rafforzando l’esigenza di rendere effettive le garanzie obiettive nell’interesse dei cittadini contribuenti.

In questo quadro vanno in ogni caso rese effettive le garanzie obiettive per la correttezza della gestione delle pubbliche risorse costituite da:

a)      controllo di legittimità della gestione;

b)      controllo sulla gestione delle pubbliche amministrazioni a tutela del buon andamento, previsto dall’art.3 della legge n.20 del 1994;

c)      giurisdizione contabile su tutti i maneggiatori di pubblico denaro o di materie di proprietà di enti pubblici.

Mentre l’economicità delle gestioni è un problema di natura etico- politica rimesso alla valutazione degli organi politici responsabili, il problema delle garanzie obiettive non consente discrezionalità perché si fonda sul diritto dei cittadini nei confronti degli enti pubblici unitariamente considerati.

Il contenuto minimo delle garanzie obiettive è costituito da un sistema di controllo che contribuisca al buon andamento ed alla corretta gestione del pubblico denaro e da un sistema di giurisdizione contabile che colpisca qualsiasi devianza nella corretta gestione con danno finanziario e patrimoniale arrecato dagli amministratori o dai dipendenti al rispettivo ente.

Il controllo trova la sua integrazione nella giurisdizione contabile di modo che non sarebbe possibile sopprimerne uno senza un grave pregiudizio per l’ordinata gestione del pubblico denaro.

Mentre il controllo è diretto all’esame della legittimità degli atti e della proficuità ed economicità della gestione, la giurisdizione, con forme processuali e con il contraddittorio, giudica sui singoli comportamenti.

L’unità del fenomeno che sta alla base di entrambe le funzioni (garanzia della corretta gestione del pubblico denaro) determina l’esigenza di un coordinamento tra gli organi (diversi) della medesima Istituzione (Corte dei conti).

Tale esigenza è corredata al diritto della generalità dei contribuenti alle garanzie obiettive per la gestione del denaro pubblico.

In relazione a questa esigenza occorre riconoscere, altresì, la portata oggettiva ed inderogabile dell’art.103, comma secondo, della Costituzione secondo cui la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e quindi nei confronti di tutti gli enti pubblici ed è previsto per garantire ciò che non può essere istituzionalmente perseguito dal controllo e cioè il ristoro del danno patrimoniale subito dall'ente e che la giurisdizione contabile è costituita dal giudizio di conto e dal giudizio di responsabilità amministrativa per danno.

Il giudizio di conto si connette al dovere pubblico per i soggetti ai quali è demandata una funzione pubblica o che esplicano un'attività rilevante per l'ordine pubblico, non essendo sufficiente il controllo amministrativo per una garanzia obiettiva dell'interesse pubblico.

L'accertamento del diritto patrimoniale dell'Amministrazione alla corretta gestione e restituzione del denaro o dei beni devono avvenire in sede giurisdizionale e ciò in conseguenza dell'indisponibilità dell'azione di recupero da parte dell'Amministrazione pubblica.

Tale accertamento avviene dinanzi alla Corte dei conti, giudice esclusivo in ragione della sua particolare posizione costituzionale ed ha carattere di giurisdizione sostanziale ed obiettiva; oggetto dell'accertamento è la correttezza e la regolarità della gestione di denaro o di beni pubblici da parte di ciascun agente contabile.

A questo proposito, occorre superare gli equivoci, le resistenze e le inerzie per il funzionamento del giudizio di conto, opportunamente adeguato alla mutata realtà di trasferimenti di pubblico denaro e di beni pubblici a soggetti operanti con strumenti privatistici oltre quelli pubblici tradizionali.

Occorre garantire in modo completo  ed organico l’accertamento della correttezza della gestione di ciascun agente contabile e di condanna per danno provocato dai dipendenti ai rispettivi enti.

Una volta incamminati su questa strada va segnalata l'esigenza che la giurisdizione della Corte dei conti debba trovare applicazione in tutte le materie che comunque incidano sul patrimonio -inteso come complesso di rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo ad un determinato soggetto od organismo- di tutte le amministrazioni, enti o società a capitale pubblico, ivi comprese le entrate, e le contestazioni- sul rapporto credito- debito tra amministrazione e contribuente- che fanno capo al contenzioso tributario.

 

1. Essenzialità del giudizio di conto

Il tema del giudizio di conto è stata riproposta da ultimo da recenti pronunce della sentenza della Suprema Corte di Cassazione, quale quella che ha riconosciuto l’obbligo di rendere il conto giudiziale nei confronti della società incaricata della gestione dei proventi della sosta a pagamento affidatale dal Comune di Roma, anche per mezzo di proprie società fiduciarie.

Tale pronuncia riafferma l’essenzialità del giudizio di conto per la verifica obiettiva e neutrale delle operazioni di riscossione e di pagamento effettuati dagli enti pubblici anche con ricorso a società private per la tutela obiettiva del patrimonio pubblico nella prospettiva delle privatizzazioni.

La Corte costituzionale con diverse pronunce ha affermato che requisito indispensabile del giudizio sul conto è quello della necessarietà in virtù del quale a nessun ente gestore di mezzi di provenienza pubblica ed a nessun agente contabile che abbia maneggio di denaro e valori di proprietà dell'ente è consentito di sottrarsi a questo fondamentale dovere. Ed ha altresì precisato che se la giurisdizione contabile avesse tale carattere potrebbe assolvere la sua obiettiva funzione di garanzia, che si attua con lo strumento del conto giudiziale.

Per rispondere sul piano concreto alle esigenze di tutela delle pubbliche risorse riproposte da tali pronunce nei confronti dell’essenzialità del giudizio di conto appare necessario riprendere nelle sezioni giurisdizionali della Corte un esame sistematico ed organico dei conti relativi alla gestione degli agenti contabili operanti nelle relative regioni, con lo sviluppo di pronunce giurisprudenziali che spingano verso un recupero di significatività del giudizio di conto.

In disparte i richiamati orientamenti giurisprudenziali della Corte costituzionale e della Suprema Corte di Cassazione l’obbligo della Corte dei conti di esaminare i conti giudiziali per verificarne la regolarità è connesso al diritto della generalità dei cittadini- contribuenti dai quali provengono coattivamente le risorse gestite dagli agenti contabili delle pubbliche amministrazioni, che assumono a volte una cospicua rilevanza finanziaria, economica e patrimoniale, come nelle ipotesi di controversie concernenti le macroscopiche richieste di rimborso di tributi inesigibili  da parte dei concessionari della riscossione (agenti contabili per natura della funzione).

Difatti, il giudizio di conto costituisce una forma di tutela dei diritti patrimoniali indisponibili delle collettività nei confronti degli agenti contabili, soprattutto tesorieri, nonché dei soggetti competenti alla riscossione sulla base di ruoli, per le gestioni pubbliche, a denaro ed a materia (che assume particolare rilevanza nel quadro del fenomeno delle privatizzazioni), per evitare e prevenire forme di devianze con pericolose perdite di valori e di beni per le quali possono insorgere successive iniziative per l’accertamento delle responsabilità amministrative.

Ove si recuperi appieno la funzionalità dei giudizi di conto sono possibili miglioramenti nelle gestioni contabili nell’interesse delle stesse amministrazioni pubbliche, con l’ausilio di un giudice tradizionalmente specialistico e neutrale nella materia dei conti, fin dagli albori dell’unificazione nazionale.

Essenziale è la realizzazione di un adeguato potenziamento della pianta organica del personale amministrativo delle Sezioni giurisdizionali ai fini dell’esame dei conti giudiziali nel senso dell’adeguamento della consistenza della dotazione organica di personale specializzato e della connessa formazione professionale per un serio esame dei conti giudiziali nella notevole varietà esistente ed in corso di evoluzione.

Già in alcune Sezioni ed Uffici di procura regionali, nelle quali è già pressoché esaurito l’arretrato pensionistico, occorre procedere ad una “riconversione” del personale amministrativo con un adeguato piano di riqualificazione e specializzazione nelle materie dei conti giudiziali.

Tale impegno è divenuto ormai improcrastinabile stante il prossimo esaurimento dell’arretrato pensionistico, ove si intendano mantenere in vita le stesse sezioni giurisdizionali regionali.

 

2. La disciplina riguardante gli agenti contabili degli enti pubblici istituzionali

La materia del giudizio di conto ha riguardato da sempre l’ambito dell’organizzazione amministrativo contabile dello Stato e più recentemente quella degli enti locali, oggetto di modifiche normative recenti. Difatti, con la legge n.142 del 1990, poi trasfusa nel testo unico n.267 del 2000, è stato uniformato per gli amministratori e dipendenti degli enti locali territoriali il sistema delle responsabilità vigente per gli impiegati civili dello Stato. Tale uniformazione del sistema delle garanzie obiettive in ragione della destinazione e gestione di mezzi pubblici si manifesta con la sottoposizione anche per gli amministratori e dipendenti degli enti locali territoriali alla giurisdizione contabile, con i due strumenti del giudizio di conto e di quello di responsabilità amministrativa.

Per gli altri enti ed organismi sottoposti al medesimo regime di diritto pubblico valgono le medesime garanzie nella gestione delle risorse con sottoposizione alla giurisdizione contabile, con il giudizio di conto e quello di responsabilità amministrativa.

            Entrambi questi strumenti sono fondati sull’indisponibilità dell'azione da parte dei pubblici amministratori, in diretta connessione con la previsione dell'art.103 della Costituzione.

            La legge n.142 del 1990, poi trasfusa nel testo unico n.267 del 2000, ha disciplinato, innovando profondamente, il sistema della rendicontazione nell’ambito del sistema delle garanzie obiettive, definendo principi e regole procedurali che costituiscono precisi punti di riferimento per la successiva disciplina nelle analoghe materie riguardante, gli altri enti territoriali e non territoriali.

            In particolare, come conseguenza dell'allineamento del sistema delle responsabilità a quelle dello Stato, vi è l'applicazione dell'obbligo della resa del conto giudiziale della gestione alla Corte dei conti.

            La procedura di verifica e di controllo amministrativo di ciascun conto giudiziale dovrebbe essere disciplinata dai regolamenti di ciascun ente pubblico ed il ritardo nell'emanazione di tale disciplina non può in ogni caso paralizzare la resa del conto giudiziale, per sua natura necessario.

            Per i giudizi di conto, l’individuazione degli agenti contabili di ciascun ente pubblico territoriale e non territoriale tenuti alla resa del conto giudiziale deve essere effettuata dagli organi responsabili di ciascun ente e comunicata alla Segreteria della competente Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti.

            La norma generale cui occorre fare riferimento per l’individuazione degli agenti contabili tenuti alla resa del conto giudiziale è l'art.44 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti secondo cui "la Corte giudica, con giurisdizione contenziosa, sui conti dei tesorieri, dei ricevitori, dei cassieri e degli incaricati di riscuotere, di pagare, di conservare e di maneggiare denaro pubblico o di tenere in custodia valori e materie di proprietà dello Stato, e di coloro che s’ingeriscono anche senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti a detti agenti"."La Corte giudica pure sui conti dei tesorieri ed agenti d’altre pubbliche amministrazioni".

 

La normativa alla quale occorre fare riferimento per l’individuazione degli agenti contabili sottoposti all’obbligo di resa del conto è contenuta nell’art.2 della legge 8 ottobre 1984 n.658[1] che prevede l’attribuzione alle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, a seguito del rinvio di cui all’art.1, comma3, della legge n.19 del 1994, i giudizi di conto e di responsabilità e i giudizi ad istanza di parte in materia di contabilità pubblica riguardanti:

1. i tesorieri ovvero i cassieri, incaricati, sulla base d’apposita convenzione, di riscuotere e pagare secondo gli ordini ricevuti dai competenti organi dell'ente;
2. altri agenti contabili

a)      economi per i pagamenti diretti ai creditori

b)      agenti della riscossione di somme sulla base di ruoli o di liste di carico

c)      agenti della riscossione (persone fisiche, persone giuridiche, società) di somme in relazione allo svolgimento di servizi (diritti di segreteria)

d)      esattori per la riscossione di quote di tributi da versare agli enti

e)      comandante dei vigili per la cassa ammende

f)        consegnatario per la custodia di beni mobili

g)      incaricato della gestione di beni immobili e mobili negli enti locali

h)      incaricato della gestione delle azioni e delle partecipazioni in società costituite o partecipate con capitale pubblico

di

1)      Regione

2)      Province

3)      Comuni

4)      Altri enti locali (comunità montane, città metropolitane, unioni di comuni)

5)      Enti istituiti (di secondo grado) dagli enti locali per lo svolgimento di finalità previste negli statuti e nei regolamenti

6)      Enti non territoriali (camere di commercio)

7)      Aziende speciali istituite negli enti

8)     Aziende sanitarie

9)     Consorzi istituiti tra enti pubblici

a)      bonifica

b)     nucleo di industrializzazione

c)     miglioramento fondiario

d)     intercomunale di servizi pubblici

e)     acquedotti

f)      per università

g)     area sviluppo industriale

h)     nucleo di sviluppo industriale

i)       per le aree industriali

j)       termali

 

10. Aziende forestali, di promozione turistica, territoriali per l’edilizia residenziale pubblica

11. Fondazioni pubbliche

12. Enti regionali

13. Uffici ed organi dello Stato

14. Enti pubblici aventi sede o uffici nella regione o quando la loro attività si svolga nella regione.

            Sono quindi tenuti alla resa del conto giudiziale nell'ambito di ciascun ente pubblico territoriale e non territoriale:

a)      il tesoriere o cassiere dell'ente incaricato, sulla base d’apposita convenzione, di riscuotere e pagare secondo gli ordini ricevuti dai competenti organi dell'ente;

b)     l'economo incaricato dell’erogazione delle spese all'interno e della gestione dei beni mobili utilizzati negli uffici dell'ente;

c)     gli incaricati della gestione di somme anche se non provenienti dal bilancio dell'ente;

d)      i consegnatari di valori o beni di proprietà dell'ente, compresa la partecipazione alle formule organizzatorie previste per le pubbliche amministrazioni.

 

3. Contenuto del giudizio di conto

La gestione contabile fa seguito alla gestione amministrativa (o volitiva) svolta dall’apparato dirigenziale e direttivo ed è diretta a portare ad esecuzione le decisioni amministrative, in materia di riscossione delle entrate, pagamento delle spese e custodia di beni già acquisiti alla disponibilità dell’ente. 

Si tratta di operazioni di riscossione, incasso, pagamento e custodia seguite da doveri e compiti, di prevalente natura esecutiva, con annotazioni delle operazioni svolte nelle scritture contabili dell’ente.

L’attività contabile, perciò, è diversa da quella attinente alla gestione del bilancio, che è di pertinenza degli amministratori e dei titolari degli uffici amministrativi dell’ente, anche se è ad essa strettamente connessa, in quanto pone in concreta esecuzione quanto deliberato e statuito dai predetti amministratori e titolari degli uffici.

Connesso alla gestione contabile vi è l’obbligo di rendicontazione agli stessi amministratori con verifica e controllo amministrativo da parte dei competenti uffici di ragioneria dell’ente.

Costituisce principio generale dell’ordinamento, presente in ogni settore del diritto, il dovere di chi gestisce danaro non proprio di rendere il conto del proprio operato al titolare della gestione stessa.

Nel sistema della contabilità pubblica tale obbligo è stato sempre previsto sia nei confronti della gestione globale dell’intero ente (i rendiconti generali o conti consuntivi o bilanci consuntivi), che nei confronti della gestione dei singoli agenti contabili operanti nell’ente, con il rendiconto o conto della gestione contabile personale svolta per conto dell’Amministrazione.

L’esame giurisdizionale della Corte sul conto degli agenti contabili si riferisce, difatti, ai rapporti finanziari tra l’ente ed il medesimo agente cintabile, verificando l’adempimento degli obblighi che gravano sul contabile in applicazione della funzione da questo svolta.

In ogni caso, prima dell’invio alla Sezione giurisdizionale, ciascun conto va rivisto e parificato dall’amministrazione e certificato conforme alle proprie scritture ed agli altri elementi in possesso (art.618 regolamento n.827 del 1924) dai soggetti incaricati all’interno dell’organizzazione dell’ente (servizio amministrativo contabile, Segretario Generale o Direttore Generale, revisori dei conti) ed analoga dichiarazione di regolarità deve riguardare la documentazione allegata al conto giudiziale.

Le conseguenze tali dichiarazioni, in caso di rilevazione in sede di giudizio di conto di irregolarità a carico dell’agente contabile, sono la trasmissione della relativa documentazione all’Ufficio del Procuratore regionale per la valutazione della sussistenza di eventuali responsabilità a carico del titolare del servizio finanziario che non le avesse segnalate a seguito dell’esame in sede di rendicontazione e degli amministratori che abbiano deliberato l’assunzione di spese non legittime, eseguite dagli agenti contabili.

 

 

4. La specifica disciplina per gli agenti contabili operanti in altre strutture pubbliche.

 

Figure particolari di “strutture pubbliche” vengono a caratterizzare l’evoluzione delle forme organizzative delle pubbliche funzioni e servizi, con l’utilizzo di forme e regole gestorie tratte dal diritto privato, per gestire beni, denari e servizi pubblici intestati allo Stato, alle regioni e/o agli enti locali.

Lo strumento utilizzato si è nel tempo evoluto da quello della azienda pubblica a quello di ente pubblico economico fino alla società per azione o a responsabilità limitata, c.d. miste.

In questi casi il soggetto ha la natura di soggetto privato; e private sono le regole gestorie usate; però il capitale ed i mezzi gestiti sono pubblici; e pubbliche sono le finalità che giustificano l’intervento.

In questi casi nell’ordinamento specifico delle singole strutture mancano regole di riferimento sugli strumenti di garanzia, salve quelle proprie del modello societario prescelto.

Vi è l’esigenza di verificare fino a che punto l’autonomia organizzativa di questi soggetti potesse incidere sugli strumenti di garanzia obiettivi voluti dal sistema della contabilità pubblica ed elevati dall’art. 103, secondo comma, della Costituzione al rango di principi costituzionali.

Le risposte a tale verifica sono venute dalla giurisprudenza sulla base dei principi generali della materia ed in assenza di norme specifiche attuali.

E’ noto anche il divario che sussiste, nella giurisprudenza, fra criteri usati per l’assoggettamento degli operatori di tali strutture al modello della responsabilità patrimoniale amministrativa e criteri usati per l’assoggettamento dei contabili delle stesse al modello del giudizio di conto.

E’ utile, perciò, richiamare i principi affermati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella sent. n. 12367 del 9.8.2001 in materia di giudizio di conto da parte di agente contabile di società per azioni, a prevalente capitale pubblico locale, costituita per la gestione di beni pubblici locali produttivi di entrate. (gestione di parcheggi pubblici).

Secondo le Sezioni Unite “tale nozione allargata di agente contabile, la quale ricomprende anche i soggetti che abbiano di fatto maneggio di danaro pubblico … è in perfetta armonia con l’art. 103 della Costituzione, la cui forza espansiva deve considerarsi vero e proprio principio regolatore della materia.

La qualità di agente contabile perciò è fondata sul presupposto essenziale che detto operatore è investito del maneggio di danaro (sia esso entrata di diritto pubblico o di diritto privato) di indiscussa originaria pertinenza dell’ente pubblico che ha costituito a tale scopo la società di tipo privatistico.

Sottolinea anche il giudice regolatore che la gestione deve svolgersi “secondo uno schema procedimentale di tipo contabile”, alludendo al principio della rendicontazione fra agente contabile ed ente proprietario dei beni o del danaro gestito, adempimento di regola posto a chiusura dei doveri di gestione; rendiconto che assume la natura di conto giudiziale.

Più di recente le stesse Sezioni Unite (n. 14029 del 12 novembre 2001) hanno riconosciuto la natura di agente contabile all’incaricato della riscossione dei contributi di un consorzio costituito per la gestione di strade vicinali, cui è riconosciuta la natura di ente pubblico locale.

Il problema della espansione, ex art. 103 della Costituzione, dei principi sulle garanzie della giurisdizione contabile, alle strutture dette “enti pubblici in forma societaria” ed alle “società locali a partecipazioni pubbliche” è molto dibattuto.

La tesi pienamente favorevole, per il giudizio di conto, è stata, come si è visto, ribadita dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione anche di recente; per la responsabilità amministrativa, l’orientamento di detta giurisprudenza rimane problematico, in quanto articolato su distinzione di difficile applicazione in concreto.

Favorevole appare l’orientamento del legislatore che, con la disciplina contenuta nell’art. 7 della legge 27.3.2001 n. 97, attribuisce alla giurisdizione contabile la competenza a conoscere i casi di responsabilità patrimoniale per danno, connessi all’avvenuto accertamento di reati contro la Pubblica Amministrazione.

 

 

5. Considerazioni sulla organizzazione contabile e sul ruolo degli agenti ad essa preposti

 

Dalla disciplina generale stabilita per le varie amministrazioni pubbliche possono desumersi alcune considerazioni sulla materia:

a)      la gestione contabile è un particolare settore dell’attività di gestione dei beni e del danaro pubblico governato da principi e regole speciali ispirati ad esigenze di controllo e garanzia obiettiva per l’accertamento della correttezza e regolarità delle gestioni;

b)     tutte le forme di gestioni contabili, operanti all’interno di pubbliche amministrazioni (a danaro ed a materia) devono essere organizzate in modo tale che i risultati dell’attività gestoria siano in ogni momento, ricollegabili, in modo certo, chiaro e continuativo, con le scritture elementari e generali tenute dalla ragioneria dell’ente (collegamento continuo dei flussi delle notizie relative alle varie operazioni svolte dal contabile);

c)     tutti gli agenti contabili sono tenuti a rendere alle rispettive amministrazioni il rendiconto periodico dei risultati della propria attività gestoria (siano essi rendiconti amministrativi o giudiziali);

d)     tutti gli agenti contabili rispondono dei danni causati nell’esercizio dei loro compiti, secondo la disciplina sulla c.d. responsabilità contabile; forma di responsabilità, questa, da intendersi secondo la conformazione avuta di recente dal legislatore e fatta propria della giurisprudenza;

e)     nei casi espressamente previsti dalle norme sulla giurisdizione contabile il conto presentato dal contabile (che assume la denominazione di conto giudiziale) è assoggettato al giudizio di conto secondo le regole proprie di tale istituto processuale;

f)      ai casi espressamente previsti da norme per la resa del conto giudiziale vanno aggiunti quelli elaborati dalla giurisprudenza sulla base della portata espansiva dell’art. 103, secondo comma, della Costituzione.

Perciò, nel sistema generale, sono previsti:

-        principi e regole, secondo cui tutti rispondono dei danni;

-        tutti i contabili devono rendere il conto del proprio operato;

-        in taluni casi sul conto va celebrato il giudizio di conto;

-        in altri, limitati casi, il conto reso dal contabile esaurisce il suo ruolo all’interno dell’Amministrazione, fatta salva la responsabilità contabile nell’accertata presenza di danno.

 

 

6. I conti degli agenti contabili delle aziende sanitarie locali

Per effetto del processo estensivo del sistema della contabilità pubblica a tutto il settore pubblico operato sia del legislatore che dalla giurisprudenza, è da ritenere che anche nel mondo delle autonomie istituzionali debbono essere approfonditi e valutati sia il problema della individuazione delle figure degli agenti contabili, che quello della resa del conto alle Amministrazioni e dell’esame giudiziale di tali conti con il giudizio di conto.

Perciò, ente per ente e sulla base del sistema contabile in uso, vanno analizzate le figure del tesoriere o del cassiere; quella dell’economo, che gestisce fondi prelevati dalla tesoreria a proprio nome; quella dell’addetto alle riscossioni delle entrate e quella del consegnatario dei beni mobili.

Partendo per l’esame di tali figure dalle aziende sanitarie locali, occorre portare l’esperienza giurisprudenziale della Sezione giurisdizionale per la Calabria laddove con diverse istanze presentate nel mese d’aprile 2001, il Procuratore regionale ha chiesto al Presidente della Sezione che fosse fissato un termine ad agenti contabili di alcune di tali  aziende per la presentazione dei conti, agenti tenuti alla resa del conto ai fini dello svolgimento del giudizio di conto previsto dal combinato disposto degli articoli 44 del r.d 12 luglio 1934 n.1214 e 28 del D.P.R 20 dicembre 1979 n.761.

Il Procuratore regionale nella sua istanza ha individuato quali norme che impongono al contabile di rendere il conto e le individua negli articoli 44 del r.d 12 luglio 1934 n.1214 e 28 del D.P.R 20 dicembre 1979 n.761 ed ha richiamato anche l’art.93, comma tre, del decreto legislativo n.267 del 2000 e nonché l’art.226 del medesimo decreto legislativo che ha ripristinato in capo all’amministrazione l’obbligo dell’invio dei conti degli agenti contabili entro 60 giorni dall’approvazione del rendiconto dell’ente locale.

Ha precisato il Procuratore che la materia della giurisdizione sui conti degli agenti contabili.Non rientra tra quelle di competenza della legislazione regionale, concludendo che la mancata previsione nella legge regionale della Calabria n.18 del 1981 nulla dice circa il giudizio di conto degli agenti contabili delle Unità Sanitarie Locali regionali non impedisce l’esplicazione dell’attività riconosciuta in capo alla Corte dei conti dall’art.103 della Costituzione e riaffermato dalla Corte costituzionale che con la sentenza n.1005 del 1988 ha riconosciuto allo Stato, e per esso alla Prima sezione giurisdizionale della Corte dei conti, il potere di richiedere ai presidenti del Comitato di gestione di un’USL la documentazione necessaria per l’esame del conto del tesoriere dell’USL medesima; infine, ha ricordato che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione con decisione n.3384 del 1989 hanno confermato l’applicabilità dell’istituto del giudizio necessario di conto nei confronti d’amministratori o dipendenti d’enti pubblici territoriali in genere, i quali abbiano il maneggio di denaro pubblico e l’applicabilità del medesimo istituto nei confronti dei dipendenti delle ASL, i quali abbiano, con o senza legale autorizzazione, maneggio del denaro posto nella disponibilità di quelle strutture e l’applicabilità del predetto istituto nei confronti delle aziende di credito, cui le USL abbiano affidato il proprio servizio di tesoreria.

La Sezione, nei casi nei quali ha rilevato l’avvenuta presentazione alle Aziende Sanitarie locali dei conti di pertinenza dei relativi esercizi, ha ritenuto che la domanda introduttiva del Procuratore regionale mirasse ad acquisire i conti delle gestioni degli agenti contabili delle predette aziende, per dare alla previsione contenuta negli articoli 44 del r.d 12 luglio 1934 n.1214, 28 del D.P.R 20 dicembre 1979 n.761, 93, comma tre, del decreto legislativo n.267 del 2000, nonché l’art.226 del medesimo decreto legislativo, ai fini dello svolgimento poi del giudizio di conto previsto, per tutti gli agenti contabili, dall’art.74 del R.D. 18 novembre 1923 n.2440.

Ha dichiarato, pertanto, estinto nei confronti di tali gestioni il giudizio per resa di conto, con trasmissione dei conti al Magistrato relatore affinché provveda alle incombenze di competenza e formuli la richiesta al Presidente di questa Sezione di discarico o d’iscrizione a ruolo del giudizio di conto..

Per le gestioni per le quali non è stata fornita prova dell’avvenuta presentazione da parte degli agenti contabili all’Azienda Sanitaria locale la Sezione ha rilevato che l’agente contabile non ha adempiuto l’obbligo normativamente previsto di presentazione dei conti all’amministrazione competente all’esame ed alla parifica delle relative scritture, la qual è successivamente obbligata a trasmetterli alla Segreteria di questa Sezione dopo aver svolto sul conto le verifiche di sua competenza, anche ai fini del decorso del termine quinquennale di cui all’art.2 della legge n.20 del 1994.

Ha considerato la Sezione che dalla disposizione contenuta nell’art.28 del D.P.R. n.761 del 1979 secondo la quale per la responsabilità dei dipendenti delle USL si applicano “le norme vigenti per i dipendenti civili dello Stato di cui al DPR. n.3/1957 e successive integrazioni e modificazioni” si desume che per le USL si applica in pieno la giurisdizione contabile di competenza della Corte dei conti nel duplice aspetto del giudizio di conto e del giudizio di responsabilità.

Il giudizio di conto, diretto all’accertamento d’eventuali responsabilità contabili, si presenta per le aziende sanitarie locali del tutto analogo a quello vigente per gli enti locali di cui al decreto legislativo n.267 del 2000 e trova pertanto applicazione per le USL in particolare l’art.93 del medesimo decreto secondo cui “il tesoriere ed ogni altro agente contabile che abbia maneggio di pubblico denaro o sia incaricato nella gestione dei beni degli enti locali, nonché coloro che s’ingeriscano negli incarichi attribuiti a detti agenti devono rendere il conto della loro gestione e sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti secondo le norme e le procedure delle leggi vigenti”.

La trasformazione delle USL in enti regionali, avvenuta con il decreto legislativo n.502 del 1992 in attuazione della legge di delega n.421 del 1992, non ha modificato le norme sulla giurisdizione contabile, e di conseguenza le ASL sono sottoposte alla normativa di cui al decreto legislativo n.267 del 2000, nonché per tutte le amministrazioni pubbliche nel contesto del decentramento della Corte per l’esercizio della funzione contabile (legge n.19 del 1994 e legge n.639 del 1996).

Ha ritenuto, inoltre, la Sezione che anche per le aziende sanitarie, in deroga al sistema generale per lo svolgimento del giudizio di conto dinanzi alla Corte dei conti, la documentazione giustificativa probatoria della gestione degli agenti contabili non è trasmessa in allegato al conto se non per richiesta della stessa Corte. Di conseguenza, il termine quinquennale per l’estinzione del giudizio di conto, prevista dall’art.2 della legge n.20 del 1994, decorre dal momento della presentazione del conto presso la segreteria della competente sezione giurisdizionale regionale della Corte, mentre la documentazione, di cui all’art.93 del medesimo decreto legislativo 267/2000, non condiziona la decorrenza del termine prescrizionale in quanto rimane nella disponibilità dell’agente contabile per essere trasmessa, anche parzialmente, per richiesta espressa del giudice contabile.

Può destare qualche difficoltà di carattere organizzativo il fatto che la documentazione sia tenuta presso l’agente contabile anziché presso l’azienda sanitaria, ma la logica di tale disposizione è evidentemente quella di porre l’agente contabile in diretto rapporto con il giudice contabile nella persona del magistrato relatore, defilando la posizione dell’azienda sanitaria per conto del quale l’agente ha comunque gestito denaro o beni. Può anche ammettersi un interesse dell’agente contabile alla presentazione del conto alla Segreteria della Sezione per il decorso del termine quinquennale, ma non può tuttavia consentirsi, stante la chiara indicazione degli articoli 226 e 233 del decreto legislativo n.267 del 2000, una presentazione diretta dei conti da parte del medesimo agente contabile

Ha osservato la Sezione che il legislatore ha voluto snellire il giudizio di conto delle aziende sanitarie in modo analogo a quello previsto per gli enti locali e che lo ha voluto scindere ancor di più dal conto consuntivo per evitare il manifestarsi di tentativi di “debordamento” del giudizio verso un esame della gestione degli amministratori.

Una volta chiarito che l’esame del giudice contabile deve riguardare solo il conto degli agenti contabili, rimane il problema delle concrete possibilità d’esame dei conti che può giungere ad un soddisfacente grado d’approfondimento, al fine di evitare il verificarsi di devianze ed irregolarità contabili macroscopiche, purché si verifichino le seguenti condizioni che devono essere accertate dal magistrato relatore:

a) i conti siano acquisiti e verificati con tempestività dal magistrato relatore;

b) i conti siano compilati in modo dettagliato, con chiarezza espositiva e contengano tutte le annotazioni ed i richiami necessari alla documentazione allegata;

c) siano acquisiti i verbali di verifica di cassa effettuati dagli organi di revisione, di cui all’art.223 del citato decreto legislativo n.267 del 2000;

d) siano acquisiti dal servizio finanziario o ufficio ragioneria elementi e notizie sui conti che siano emersi in seguito all’esame di competenza;

e) siano comunque acquisiti dal magistrato relatore, su segnalazione dei competenti organi ed uffici coinvolti nella gestione e nel relativo riscontro contabile, eventuali elementi che evidenzino possibili profili d’irregolarità della gestione o comunque nel rapporto credito- debito tra azienda ed agente contabile.

Ha preso atto la Sezione che la celerità dell’esame dei conti impone, oltre ad uno sforzo di carattere organizzativo della Sezione, una maggiore tempestività e continuità nella presentazione dei conti da parte delle aziende sanitarie e in particolare dagli organi di revisione interna, una volta concluse le verifiche di competenza, con segnalazione delle eventuali irregolarità riscontrate.

In caso di perdurante inerzia dell’azienda sanitaria rientra nei poteri del magistrato relatore e della Sezione di chiedere alla stessa di provvedere, effettuate le eventuali verifiche di competenza nei termini dagli stessi indicati a tale adempimento, ricorrendo eventualmente alle opportune misure sostitutive, quale la nomina di un commissario ad acta, e salva la responsabilità personale di diverso tipo dei soggetti inadempienti.

Per l’esame del conto del tesoriere delle aziende sanitarie locali può essere utilizzato il seguente verbale di verifica.

 

VERBALE DI VERIFICA DEL CONTO DEL TESORIERE DELLA A.S.L. n.

RELATIVO ALL’ESERCIZIO

 

UFFICIO DEL MAGISTRATO RELATORE PER I CONTI DELLE AZIENDE SANITARIE LOCALI DELLA PROVINCIA DI

 

Contabile/ Istituto tesoriere

Azienda Sanitaria Locale

Periodo di gestione

Data della delibera o atto di autorizzazione alla gestione (approvazione del bilancio di previsione)

Regolamento di contabilità approvato il

 

L’esame del conto in oggetto, effettuato sulla base delle richieste di accertamenti formulati dal Magistrato relatore……………………………………………………………...

Ha evidenziato i fatti di seguito esposti:

Conto tesoriere debitamente firmato                                                                                                     SI                                                                                                                                                  NO

Conto consuntivo azienda sanitaria locale debitamente firmato                                    SI                       NO

Ovvero

Attestazione di parifica del conto del tesoriere rilasciata dall’ufficio ragioneria   SI          NO

Modifiche non compensative apportate dall’azienda al conto del tesoriere                   SI                       NO

Delibera di approvazione del conto con visto di esecutività                                         SI                       NO

Relazione dei revisori dei conti                                                                                                             SI                                                                                                                                                  NO

Eventuali rilievi contenuti in detta relazione                                                                  (allegare)            SI                                                                                                                                                  NO

Convenzione di tesoreria                                                                                                                                  SI                                                                                                                                             NO

(da acquisire e da aggiornare ove rinnovata)

Eventuali contestazioni e denunce sul conto                                                                               SI                    NO

(da allegare)

Anticipazioni del tesoriere                                                                                                                                SI                                                                                                                                             NO

In caso affermativo

Rispettati i limiti massimi dell’anticipazione                                                                  (convenzione)                 SI                                                                                                                                             NO

I rimborsi dell’anticipazione sono avvenuti nell’esercizio                                                 SI                    NO

Gli interessi dell’anticipazione sono stati contabilizzati al momento della concreta utilizzazione delle somme                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 SI                       NO

 

Certificazione attestante che il tesoriere ha estinto le anticipazioni eventualmente effettuate dall’azienda sanitaria locale, in mancanza di disponibilità non vincolate, non appena acquisiti introiti non soggetti a vincolo di destinazione                                                                                                                                          SI                                NO

Copia autentica della comunicazione effettuata dal legale rappresentante dell’azienda sanitaria locale al tesoriere, attestante il limite delle disponibilità ammesse in deposito presso il conto di tesoreria                                                                                                                                                                                         SI                                                                                                                                                     NO

Certificazione a firma del tesoriere attestante che il medesimo ha provveduto regolarmente a versare presso la tesoreria provinciale le eccedenze sul limite delle disponibilità ammesse in deposito                                                                                                                                                                                           SI                                                                                                                                                     NO

Certificazione a firma del tesoriere attestante che i pagamenti a valere sulle provenienti da mutui e riversate nell’apposita contabilità speciale, aperta presso la competente sezione di tesoreria provinciale dello Stato, sono stati eseguiti in corrispondenza dei relativi titoli di spesa, corredati dalla dichiarazione a firma del legale rappresentante dell’azienda sanitaria locale                                                                                                                                                                                                                                                                             SI                                                                                                                                                     NO

Eccedenze di pagamento sul conto del tesoriere                                                                                    SI                                                                                                                                                  NO

…………………………………………………………………………………………………..

(In caso affermativo acquisire ed allegare i mandati emessi, in conto competenza ed in conto residui, regolarmente quietanzati dagli aventi diritto)

Vi sono gestioni fuori bilancio (Attestazione del responsabile del servizio finanziario)

                                                                                                                                                                       SI                                                                                                                                                         NO

Bilanciamento partite di giro                                                                                                                             SI                                                                                                                                                         NO

Utilizzazione fondi regionali per finalità diverse da quelle previste                                

SI                    NO

Interessi passivi per ritardati pagamenti: oneri previdenziali, pagamenti derivanti da obblighi tributari o dovuti per legge a scadenza prefissata                                                                                                                           SI                                                                                                                                         NO

Il tesoriere è, sulla base della convenzione di tesoreria, incaricato delle riscossioni delle entrate                                                                                                                                                                                                 SI                                                                                                                                               NO

In caso affermativo verificare utilizzando l’apposito verbale

 

Compilare la situazione finale di cassa come da seguente prospetto:

FONDO DI CASSA INIZIALE

RISCOSSIONI IN CONTO COMPETENZA

RISCOSSIONI IN CONTO RESIDUI

PAGAMENTI IN CONTO COMPETENZA

PAGAMENTI IN CONTO RESIDUI

FONDO DI CASSA FINALE

 

 

Le richieste istruttorie individuali del magistrato relatore possono prevedere la fissazione di termini per l’adempimento.

Terminate le istruttorie, il magistrato relatore  conclude o con la proposta di discarico o con la richiesta di iscrizione a ruolo di udienza.

            Vanno in ogni caso iscritti a ruolo di udienza i conti per i quali:

a) sia stata riscontrata l’inosservanza delle disposizioni stabilite per la giustificazione dei conti (art.615 reg.cont.Stato);

b) siano state rilevate irregolarità in sede di esame da parte delle ragionerie o degli organi competenti alla revisione (art.624 reg.cont.Stato);

c) siano state rilevate mancanze, deteriorazioni o diminuzioni per furto, forza maggiore e naturale deperimento, ancorché sia stato emesso decreto di discarico in sede amministrativa (art.194 reg.cont.Stato);

e)      le osservazioni mosse in sede di esame da parte del magistrato relatore non abbiano portato alla completa regolarizzazione della gestione del tesoriere 

 

7. I conti degli agenti contabili delle Camere di commercio.

La Sezione della Calabria con propria ordinanza ha disposto la richiesta dei conti degli agenti contabili che hanno avuto in gestione denaro o beni di pertinenza delle Camere di commercio.

Ha considerato la Sezione che il sistema delle garanzie obiettive per la destinazione e gestione dei mezzi pubblici è completato con la giurisdizione contabile con i due strumenti, del giudizio di conto e di quello di responsabilità amministrativa, entrambi fondati sulla indisponibilità dell'azione da parte dei pubblici amministratori.

Tale disciplina si applica anche per le Camere di Commercio per la natura pubblica dei mezzi di finanziamento che provengono dalla riscossione del c.d. diritto annuale (inquadrabile nell’ambito della c.d finanza parafiscale, basata su una capacità contributiva speciale di gruppi economici associati), oltre che per la natura di enti autonomi di diritto pubblico.

Il sistema di finanziamento delle Camere di commercio, previsto dall’art.18 della legge n.580 del 1993 è ispirato verso una finanza parafiscale, con il c.d. diritto annuale esteso a tuti i soggetti comunque iscritti nel registro delle imprese; il diritto annuale è annualmente stabilito dal Ministero dell’economia e delle finanze su proposta del Ministero delle attività produttive nella misura idonea per l’espletamento dei servizi che ciascuna Camera è tenuta a rendere sull’intero territorio nazionale.

In particolare, il tributo parafiscale, dovuto da ogni impresa a ciascuna Camera di commercio, riguarda in misura fissa le ditte individuali, le società di persone, le società cooperative e relativi consorzi ed in misura differenziata per le altre società in relazione all’entità del capitale sociale.

Inoltre, le Camere di commercio, al di fuori del fabbisogno globale ripartito tra le componenti del sistema camerale, possono aumentare entro il limite per anno del 20%, la misura del diritto annuale per il cofinanziamento di specifiche iniziative dirette all’incremento della produzione ed il miglioramento delle condizioni economiche della circoscrizione territoriale di competenza.

Il potere statutario delle Camere di commercio incontra il limite dell’osservanza delle norme regolamentari emanate dal vigilante Ministero delle attività produttive.

Altro limite all’autonomia statutaria delle Camere discende dalla sopra delineata natura pubblica dei mezzi e dei soggetti, con la conseguente necessità di adeguamento alle esigenze di propedeuticità nei confronti dei controlli esterni e della giurisdizione contabile.

In particolare, la Sezione ha rilevato che con l’art.21 della legge n.580 del 1993 è stato uniformato per gli amministratori e dipendenti delle Camere di commercio il sistema delle responsabilità vigente per gli impiegati civili dello Stato, con uniformazione del sistema delle garanzie obiettive e la sottoposizione quindi alla giurisdizione contabile, con i due strumenti del giudizio di conto e di quello di responsabilità amministrativa;

E’ stata richiamata la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione (Sezioni Unite civili sentenze nn.404, 405, 406 e 407 del 17 gennaio 1991) che ha riconosciuto la sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti, Unioncamere e Camere di commercio, ai sensi dell'art.103, comma due, della Costituzione, nel duplice aspetto del giudizio di conto e del giudizio di responsabilità amministrativa.

E’ stata, inoltre, richiamata la sentenza n.41 del 24 giugno 1996 della Sezione Giurisdizionale per il Lazio, che ha riconosciuto l’obbligo di presentazione del conto giudiziale da parte dell’Istituto tesoriere dell’Unioncamere ( Banca di Credito Cooperativo), nella qual è rilevato che le Camere di commercio sono enti pubblici gravitanti sullo Stato e le loro funzioni, pur interessando direttamente le categorie economiche del commercio, dell'industria e dell'agricoltura, hanno riflessi di carattere generale e quindi natura decisamente pubblica.

Dall’esame di tale normativa e dalla richiamata giurisprudenza la Sezione ha riconosciuto l’obbligo della sottoposizione degli agenti contabili delle Camere di commercio ai medesimi obblighi di rendicontazione previsti per gli agenti contabili dello Stato;

Sul piano concreto sono stati ritenuti sottoposti all’obbligo della resa del conto giudiziale nell'ambito di ciascuna Camera di commercio:

a) il tesoriere o cassiere dell'ente incaricato, sulla base d’apposita convenzione, di riscuotere e pagare secondo gli ordini ricevuti dai competenti organi dell'ente;

b) l'economo incaricato dell’erogazione delle spese all'interno e della gestione dei beni mobili utilizzati negli uffici dell'ente;

c) gli incaricati della gestione di somme anche se non provenienti dal bilancio dell'ente;

d) i consegnatari di valori o beni di proprietà dell'ente, compresa la partecipazione alle formule organizzatorie previste dall'art.2, comma due, della legge n.580 del 1993.

Sono stati pertanto richiesti ai Presidenti ed ai Segretari Generali delle Camere di Commercio di Catanzaro, Cosenza, Crotone, Reggio Calabria, Vibo Valentia i conti giudiziali da parte dei predetti agenti contabili in ordine alla gestione a denaro ed a materia delle predette Camere, conti corredati da ogni possibile documentazione (es. provvedimento d’incarico, convenzione di tesoreria, regolamento d’organizzazione, ordini di servizio, ecc).

Ha affermato la Sezione, con riferimento alla gestione economale, che ogni Camera assume nel quadro del potere statutario la disciplina delle spese economali, tenendo conto delle esigenze specifiche di funzionamento che richiedono il ricorso alle spese economali nel quadro più generale delle procedure di pagamento.

In ogni caso è evidente che il ricorso alle spese economali non può essere utilizzato per aggirare i vincoli posti dalla normativa generale e specifica delle Camere.

Sul tema dei giudizi di conto vanno segnalate alcune pronunce rese dalla medesima Sezione Giurisdizionale per la Regione Calabria relative con riferimento ai conti giudiziali delle Camere di Commercio:

a)      con decisione n.71/2002 del 10 gennaio- 7 febbraio 2002 con la quale ha condannato l’Istituto tesoriere (Banca Ambrosiana Veneta) della Camera di commercio di Vibo Valentia al pagamento in favore della Camera di somme relative agli interessi legali maturati in relazione a ritardi nella contabilizzazione di riversali di incasso;

b)     con ordinanza n.65/2003 del 24 ottobre 2002- 18 febbraio 2003 ha fissato il termine alla società ETR per il deposito presso la Camera di commercio di Vibo Valentia dei conti relativi alle riscossioni delle somme incassate a titolo di diritto annuale camerale per gli esercizi dal 1994 al 2000;

c)     ordinanza n.106/2003 del 24 ottobre 2002- 20 marzo 2003 per la trasmissione all’Ufficio del Procuratore regionale della documentazione relativa alla gestione delle riscossioni del diritto annuale per la Camera di commercio di Catanzaro.

d)     ordinanza n.288/2003 del 22 maggio- 16 ottobre 2003 per la presentazione di documentazione giustificativa in ordine alla gestione dell’economo della Camera di commercio di Catanzaro dal 1994 al 2000.

e)     ordinanza n.289/2003 del 22 maggio- 16 ottobre 2003 per la presentazione di documentazione giustificativa in ordine alla gestione dell’economo della Camera di commercio di Reggio Calabria dal 1999.

f)      ordinanza n.290/2003 del 22 maggio- 16 ottobre 2003 per la presentazione di documentazione giustificativa in ordine alla gestione dell’economo della Camera di commercio di Cosenza dal 1994 al 2000.

g)     ordinanza n.291/2003 del 22 maggio- 16 ottobre 2003 per la presentazione di documentazione giustificativa in ordine alla gestione dell’economo della Camera di commercio di Catanzaro del 2001.

h)     ordinanza n.292/2003 del 22 maggio- 16 ottobre 2003 per la presentazione di documentazione giustificativa in ordine alla gestione dell’economo della Camera di commercio di Reggio Calabria dal 1994 al 1998.

 

8. I conti degli agenti contabili degli enti regionali

Altra iniziativa ha riguardato la richiesta di presentazione dei conti giudiziali nei confronti degli enti regionali.

La Sezione è partita dalla considerazione che con l’art.33 del decreto legislativo n.76 del 28 marzo 2000 è stato, tra l’altro, uniformato per gli amministratori e dipendenti delle Regioni ad autonomia ordinaria il sistema delle responsabilità vigente per gli impiegati civili dello Stato, con estensione del sistema delle garanzie obiettive e la sottoposizione quindi alla giurisdizione contabile, con i due strumenti del giudizio di conto e di quello di responsabilità amministrativa;

E’ stata inoltre richiamata la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n.114 del 1975) secondo la qual è principio generale del nostro ordinamento che il pubblico denaro proveniente dalla generalità dei contribuenti è destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni debba essere assoggettato alla garanzia costituzionale della correttezza della sua gestione, garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto giudiziale. Requisito indispensabile del giudizio di conto è quello della necessarietà in virtù del quale nessun agente contabile che abbia comunque maneggio di denaro e valori di proprietà dell’ente è consentito sottrarsi a questo fondamentale dovere. Se la giurisdizione contabile avesse tale carattere potrebbe assolvere la sua obiettiva funzione di garanzia ed è per questo che nel nostro sistema l’obbligo del rendiconto giudiziale ha trovato contante applicazione”.

E’ stata inoltre richiamata la costante giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione che ha riconosciuto la sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti degli agenti contabili delle Regioni e degli enti regionali nel duplice aspetto del giudizio di conto e del giudizio di responsabilità amministrativa.

In particolare è stata richiamata la giurisprudenza di questa Corte (tra l’altro: Sez. I, 7 dicembre 1979, n.75, Sez. II, 23 maggio 1979, n.15, Sez. I, 28 gennaio 1980, n.6) che ha ritenuto applicabile agli agenti contabili regionali la normativa sugli agenti contabili dello Stato.

In particolare, è stato ritenuto che il conto giudiziale da ciascun agente contabile operante nell’ambito della Regione Calabria – tesoriere, cassieri, economi, consegnatari di beni con debito di custodia- deve essere reso a questa Sezione giurisdizionale regionale, secondo le norme contenute negli art. 44 e segg. del t.u. n. 1214/1934 e negli art. 27 e seg. del reg. di procedura n. 1038/1933, che la “parificazione del conto” – ove non effettuata prima del deposito in segreteria – può essere chiesta dal magistrato relatore al competente ente regionale, e che i documenti da allegare a ciascun conto debbono essere idonei a dimostrare il carico e il discarico; l’eventuale insufficienza della documentazione può essere rilevata dal magistrato relatore, il quale può invitare l’agente alla necessaria integrazione.

La Sezione ha inoltre ritenuto che in mancanza di specifici modelli per la formazione dei conti degli agenti contabili regionali e degli enti regionali e per la determinazione dei documenti da allegare trova applicazione l’art. 616 del reg. n. 827/1924 secondo il quale “il conto giudiziale d’ogni contabile deve comprendere il carico, lo scarico ed i resti da esigere, l’introito, l’esito e la rimanenza”.

Sono stati individuati per ciascuno degli enti regionali come tenuti alla resa del conto giudiziale nell’ambito d’ogni ente regionale:

A)                           Il tesoriere o cassiere dell’ente incaricato, sulla base d’apposita convenzione, di riscuotere o di pagare secondo gli ordini ricevuti dai competenti organi dell’ente;

B)                           L’economo incaricato dell’erogazione delle spese all’interno e della gestione dei beni mobili utilizzati negli uffici dell’ente;

C)                           Gli incaricati della gestione di somme anche se non provenienti dal bilancio dell’ente;

D)                           I consegnatari di valori o beni di proprietà dell’ente, comprese le quote di partecipazione in società, aziende o simili.

Le richieste sono state inoltrate ai rispettivi Presidenti e Segretari o Direttori Generali con la fissazione di un termine per la presentazione alla Segreteria della Sezione di un elenco degli agenti contabili, a denaro ed a materia, di diritto e di fatto, corredato da ogni possibile documentazione (come il provvedimento d’incarico, la convenzione di tesoreria, il regolamento d’organizzazione, gli ordini di servizio, ecc) relativi alle gestioni degli enti stessi per gli esercizi dal 1995 al 2000.

A seguito delle risposte pervenute la Sezione con ordinanza ha riconosciuto la sottoposizione all’obbligo della resa del conto giudiziale dei seguenti agenti contabili operanti nell'ambito di ciascun ente pubblico territoriale e non territoriale, nell’ambito di ciascun istituzione di assistenza e di beneficenza, nonché dei consorzi (stante l’incontroversa natura pubblica del denaro che riscuotono e gestiscono) di bonifica, nuclei di industrializzazione, di miglioramento fondiario, intercomunali di servizi pubblici, acquedotti, per università, per aree sviluppo industriale, nucleo di sviluppo industriale, per le aree industriali e termali siti nella Regione Calabria:

a)      il tesoriere o cassiere dell'ente incaricato, sulla base d’apposita convenzione, di riscuotere e pagare secondo gli ordini ricevuti dai competenti organi dell'ente;

b)     l'economo incaricato dell’erogazione delle spese all'interno e della gestione dei beni mobili utilizzati negli uffici dell'ente;

c)     gli incaricati della gestione di somme anche se non provenienti dal bilancio dell'ente;

d)      i consegnatari di valori o beni di proprietà dell'ente, compresa la partecipazione alle formule organizzatorie previste dai rispettivi statuti.

A tale conclusione la Sezione è pervenuta in quanto ha ritenuto che, alla luce della evoluzione dell’ordinamento della pubblica amministrazione con il processo di privatizzazione e di aziendalizzazione della stessa avviato con il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, proseguito con il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e con il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286 e culminato nella approvazione del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, ai fini della incardinazione della giurisdizione della Corte dei conti assume rilievo non tanto la qualificazione pubblica del soggetto in giudizio, quanto la qualificazione oggettivamente pubblica delle risorse finanziarie gestite dal medesimo soggetto. 

9. La gestione economale

La gestione economale è presente in quasi tutti gli enti pubblici ed è diretta a garantire, secondo la disciplina prevista nei rispettivi regolamenti di contabilità, il loro funzionamento che si concretizza nella manutenzione e rifornimento del patrimonio mobiliare, comprensivo di tutte le provviste e le forniture occorrenti per il funzionamento degli uffici e dei servizi e nella tenuta  ed aggiornamento degli inventari del patrimonio mobiliare, ivi compreso il registro dei beni di facile consumo.

Oltre a tali compiti all’economo è generalmente affidata, negli enti locali, la vigilanza sulla gestione del patrimonio mobiliare in uso agli uffici ed ai servizi, la gestione dei magazzini che non siano posti alla dipendenza di altri uffici.

All’economo, negli enti locali, è affidata la gestione dei servizi in economia per gli approvvigionamenti e le forniture di materiale necessario al funzionamento dell’ente ed il  servizio di cassa, con il regime delle anticipazioni, per le minute spese d’ufficio di non rilevante ammontare per le quali sia indispensabile il pagamento immediato.

         Accanto a tali compiti era invalsa la prassi negli enti locali di gestire con il regime delle anticipazioni di cassa di carattere straordinario a favore dell’economo anche di rilevante ammontare per fronteggiare spese per in ragione della relativa urgenza delle spese stesse (es. Anticipazione straordinaria per le spese connesse ad eventi particolari, quali la festa patronale, le fiere, le manifestazioni ricreative o culturali, ecc); tale prassi non è più prevista dalla vigente normativa generale di principio (decreto legislativo n.77 del 1995 poi trasfuso nel testo unico n.267 del 2000) ed è quindi affidata ad eventuali specifiche deliberazioni o determinazioni degli amministratori ovvero dei titolari dei competenti uffici.

            Per una compiuta analisi occorre anzitutto disgiungere le funzioni, che spesso sono concentrate nella medesima figura, di provveditorato da quelle di economato.

            Le prime si riferiscono all’acquisto, alla conservazione ed alla distribuzione di quanto occorre per il funzionamento degli uffici dell’ente, alla manutenzione degli arredi e delle attrezzature ai medesimi destinati.     Le funzioni di economato si riferiscono invece al servizio di cassa e riguardano essenzialmente le seguenti spese d’ufficio, secondo la regolamentazione di ciascun ente locale:

a) acquisto di stampati e cancelleria;

b) acquisto di valori bollati;

c) riparazione minuta di macchine ed attrezzature;

d) acquisto minuto di arredamento ed attrezzature;

e) pagamento oneri per il funzionamento dei servizi;

f) pubblicazioni di avvisi ed inserzioni varie;

g) acquisto di libri, riviste, giornali, gazzette o altro materiale.

            Per quanto riguarda i riflessi sul conto giudiziale della gestione dell’economo l’art.233 del testo unico n.267 del 2000 ha previsto che ogni agente contabile che abbia maneggio di pubblico denaro, nonchè coloro che si ingeriscano negli incarichi attribuiti a detti agenti devono rendere il conto della loro gestione e sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti secondo le norme e le procedure previste dalle leggi vigenti. Da questa norma discende che tutti i conti relativi al maneggio di denaro o di valori di pertinenza degli enti locali che rifluiscono obbligatoriamente nel conto del tesoriere devono essere presentati alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti.

            Per gli economi degli altri enti per valutare la sussistenza dell’obbligo della resa del conto giudiziale è necessario un esame della specifica disciplina prevista nei rispettivi regolamenti di contabilità.

            L'economo è contabile di diritto, oltre che per la gestione di materiale a sua disposizione,  per il maneggio di denaro connesso alle anticipazioni e deve quindi produrre annualmente il conto della gestione alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti

            L'economo  è personalmente responsabile delle somme ricevute in anticipazione e nel conto reso annualmente deve dimostrare la regolarità dei pagamenti eseguiti in stretta correlazione agli scopi per i quali sono state disposte le anticipazioni.

            Il conto annuale deve essere presentato al competente ufficio di ragioneria dell’ente affinchè, dopo i necessari riscontri, sia trasmesso alla competente sezione giurisdizionale. Nulla è innovato circa i rendiconti trimestrali che l’economo presenta all’ente ai fini del discarico e della reintegrazione dei fondi; tali conti trimestrali tuttavia non sono trasmessi alla Corte, mentre è inviato il solo conto annuale della gestione. Nel caso di avvicendamento tra economi nel corso della gestione i conti saranno resi, ciascuno per la propria parte, dall’economo cessante e da quello subentrante.

            Nel giornale di cassa l'economo deve indicare le spese effettuate e le anticipazioni ricevute: nel conto giudiziale devono essere riportati i dati relativi alle singole operazioni, supportati dai  relativi documenti giustificativi, che, secondo la previsione dell’art.93, comma 3, del testo unico n.267 del 2000, devono rimanere presso l’agente contabile a disposizione di eventuale richiesta del giudice contabile.

  Al termine dell’esercizio viene emesso mandato a saldo per credito a favore dell’economo ovvero il versamento in tesoreria delle somme rimaste disponibili a valere sull’anticipazione.

Il modello del conto della gestione dell’economo è costruito in applicazione della predetta procedura, prevedendo, da una parte, l’indicazione delle somme anticipate e rimborsate all’ente e dei relativi mandati di pagamento, e dall’altra l’indicazione delle somme spese con riferimento ai cosiddetti buoni d’ordine.

Il riferimento ai versamenti in tesoreria dei pagamenti effettuati dall’economo deve intendersi ai fini della contabilizzazione e del necessario raccordo di  operazioni contabili nell’ambito delle scritture del tesoriere; tuttavia, si tratta di spese effettuate dall’economo e da lui rendicontate, della cui regolarità non risponde evidentemente il tesoriere, ma il medesimo economo.

Difatti, l’economo è responsabile personalmente delle somme ricevute in anticipazione e della regolarità dei pagamenti eseguiti esclusivamente per gli scopi per i quali sono state disposte le anticipazioni e per le spese indicate nel richiamato regolamento.

Il giudizio di conto dell’economo concerne l’esame della regolarità dei prelievi effettuati e dei pagamenti disposti nel corso dell’esercizio, in applicazione del regolamento del servizio economato approvato dall’ente locale; comprende cioè tutte le operazioni comunque effettuate dall’economo utilizzando le somme derivanti dall’anticipazione, con la conseguenza che ove una di tali operazioni non sia regolare, nella più ampia accezione di tale termine, ovvero non sia compresa tra quelle espressamente indicate nel  citato regolamento l’economo potrebbe essere costretto, in sede di giudizio di conto, a reintegrare personalmente la somma non riconosciuta.

            Oltre il conto, l’economo è tenuto a presentare al giudice contabile la documentazione di cui all’art.233 del testo unico n.267 del 2000 relativa alla legittimazione ed alla documentazione probatoria.

Il modello del conto reso dall’economo espone i seguenti elementi:

a) le generalità dell’economo e l’esercizio nel quale è stata effettuata la gestione, che può riguardare anche un periodo intermedio dell’anno;

b) i numeri di ordine delle operazioni effettuate nel corso della gestione;

c) i riassunti mensili delle anticipazioni e dei rimborsi periodici, distinti per oggetto, che devono trovare corrispondenza nel giornale di cassa o nelle scritture tenute dall’economo;

d) l’indicazione del numero dei mandati di pagamento per il prelievo dal tesoriere, evidentemente allegate a giustificazione del conto, con l’indicazione dell’importo complessivo riferito a ciascun mese dell’esercizio;

e) l’indicazione del numero dei buoni d’ordine, anch’essi allegati  al conto o in esso richiamate, con l’indicazione dell’importo complessivo riferito a ciascun mese dell’esercizio;

f) gli estremi delle deliberazioni di discarico dell’economo da parte della Giunta nel corso della gestione ai fini dell’emissione di ulteriore mandato per la ricostituzione dell’anticipazione, di regola trimestrale, ovvero di discarico finale;

g) le annotazioni riferite a tutti i fatti di significativa rilevanza comunque riferibili alla gestione dell’economo, quali il regolamento del servizio economato che legittima la gestione, gli atti o le delibere di autorizzazione, le cause di perdite, smarrimenti, furti, ecc.;

h) il riepilogo del numero delle registrazioni contenute nel conto.

I mandati di pagamento per il prelievo delle somme ed i buoni d’ordine per il pagamento delle spese costituiscono la documentazione, rispettivamente, di carico e di scarico del conto reso dall’agente contabile; in parte, tale documentazione è già fornita al giudice contabile dal tesoriere nel suo conto, ed in tal caso ad essa occorre fare puntuale e specifico rinvio.

Gli importi di ciascuna delle operazioni devono corrispondere a quanto risulta nelle scritture contabili dell’Amministrazione e del tesoriere per quanto riguarda le riscossioni e nelle scritture contabili del tesoriere per quanto riguarda i versamenti in tesoreria.

Il conto va sottoscritto dall’economo ed è sottoposto al visto di regolarità del responsabile del servizio finanziario, il quale attesta in tal modo la corrispondenza con le scritture contabili dell’ente locale.

            I documenti che l’economo è tenuto ad allegare al conto giudiziale sono i seguenti:

            a) il provvedimento di legittimazione all’incarico di economo;

            b) la lista di carico di denaro o valori in cassa all’inizio della gestione;  

            c) la documentazione giustificativa relativa alla movimentazione nel corso della gestione, cioè all’aumento (carico) ed alla diminuzione (scarico) rispetto alla consistenza iniziale;

            d) il conto finale della gestione, regolarmente sottoscritto con firma autografa da parte dell’economo;

            e) l’attestazione da parte del segretario comunale o provinciale che non siano state presentate contestazioni all’economo, o, in via subordinata, copia di tali contestazioni;

            f) i verbali di eventuale passaggio della gestione tra economi;

            g) la relazione dei revisori dei conti e i verbali delle verifiche di cassa effettuate dai revisori dei conti;

            h) le verifiche  effettuate in sede amministrativa  da parte del comune o della provincia a seguito dell’avvicendamento degli amministratori;

            i) i discarichi per annullamenti, variazioni e simili, riferibili al carico;

            l) i discarichi amministrativi (smarrimenti, deterioramenti, furti, ecc) di parte del carico;

            m) le perdite di valori o di denaro per colpa dell’economo.

Il regime delle anticipazioni di cassa è stato disciplinato per gli enti locali dall’art.153, comma 7, del testo unico n.267 del 2000 che ha rigorosamente ristretto l’ambito delle spese ammissibili. Difatti, in tale disposizione è stato previsto che la gestione di cassa affidate all’economo riguarda le spese d’ufficio di non rilevante ammontare da disciplinare nel regolamento di contabilità dell’ente locale.   

            I punti essenziali che devono essere contenuti nelle disposizioni di funzionamento del servizio economato da emanarsi nei regolamenti di contabilità degli enti locali sono i seguenti:

            a) la determinazione delle spese eseguibili con il servizio economato;

            b) la qualificazione del fondo di dotazione annuale da assegnare all'economo con mandati di anticipazione su apposito capitolo delle partite di giro per importi non superiori alle occorrenze del trimestre;

            c) la misura della cauzione da versare da parte dell'economo in relazione al fondo gestito;

            d) la misura del compenso attribuito all'economo quale indennità di rischio per il maneggio di denaro e di valori;

            e) le modalità di esecuzione delle spese su anticipazioni, ordinate con buoni da staccare da un registro a madre e figlia;

            f) le norme per il rendiconto delle spese eseguite, da presentare alla Giunta, con tutta la documentazione, ai fini del discarico amministrativo e dell'emissione di ulteriore mandato per la ricostituzione dell'anticipazione trimestrale;

            g) la procedura per la presentazione  del conto finale, munito della documentazione giustificativa, alla chiusura dell'esercizio all'Amministrazione locale (ufficio ragioneria) per la "parificazione" risultanze del conto con le scritture contabili dell'ente, per la successiva presentazione alla Sezione giurisdizionale regionale.

Oltre all'economo sono soggetti all'obbligo della resa del conto giudiziale tutti coloro che hanno istituzionalmente il maneggio di denaro; il criterio di individuazione per la sottoposizione alla rendicontazione giudiziale è quello del maneggio o disponibilità del denaro.

Il giudizio di conto dell’agente contabile concerne l’esame della regolarità delle riscossioni e dei versamenti in tesoreria effettuati nel corso dell’esercizio e per i quali l’agente contabile ha avuto l’incarico dall’ente locale; comprende cioè tutte le operazioni comunque effettuate di riscossione di somme da parte di debitori dell’ente ed il successivo versamento in tesoreria sia che si tratti di denaro che di valori, marche , diritti di segreteria, ecc.

            L'individuazione è conseguente agli specifici compiti attribuiti dai singoli regolamenti di contabilità; nel caso che sia comunque prevista la "disponibilità" del denaro ne consegue la qualificazione di agente contabile.

Tipico è il caso della cassa delle ammende per la quale sia prevista la tenuta di una giacenza di somme di denaro, con conseguente obbligo di resa del conto giudiziale da parte del soggetto responsabile della gestione della cassa medesima; nel caso che la disciplina preveda il versamento delle somme all’economo per il conseguente versamento in tesoreria spetta soltanto a quest’ultimo la presentazione del conto giudiziale alla Corte dei conti.

            In conseguenza della disciplina amministrativo contabile di ciascun ente locale dei servizi potrà scaturire o meno un obbligo di rendicontazione ad uno o più soggetti operanti nell’ambito dell’ente, primo tra tutti l’economo.

            Occorre precisare che, in disparte i profili connessi all’accertamento di eventuali responsabilità amministrativa per danni nei confronti di coloro che hanno disposto la spesa, l’economo è tenuto in ogni caso a rendere il conto della gestione relativa a ciascuna delle anticipazioni “straordinarie” ormai non più consentite dalla vigente normativa.

            Il modello del conto dell’agente contabile espone i seguenti elementi:

a) le generalità dell’agente contabile e l’esercizio nel quale è stata effettuata la gestione, che può riguardare anche un periodo intermedio dell’anno;

b) i numeri di ordine delle operazioni effettuate nel corso della gestione;

c) i riassunti mensili della riscossione distinti per oggetto, che devono trovare corrispondenza nei libri mastri o nelle scritture tenute dall’agente contabile;

d) l’indicazione del numero di ricevute di riscossione, evidentemente allegate a giustificazione del conto, con l’indicazione dell’importo complessivo riferito a ciascun mese dell’esercizio;

e) l’indicazione del numero di versamenti in tesoreria, anch’esse allegate  al conto o in esso richiamate, con l’indicazione dell’importo complessivo riferito a ciascun mese dell’esercizio;

f) le annotazioni riferite a tutti i fatti di significativa rilevanza comunque riferibili alla gestione dell’agente contabile, quali la normativa primaria o secondaria che legittima la gestione, gli atti o le delibere di autorizzazione, le cause di perdite, smarrimenti, furti, ecc.;

g) il riepilogo del numero delle registrazioni contenute nel conto.

Le ricevute di riscossione e le quietanze di versamento in tesoreria costituiscono la documentazione, rispettivamente, di carico e di scarico del conto reso dall’agente contabile.

Gli importi di ciascuna delle operazioni devono corrispondere a quanto risulta nelle scritture contabili dell’Amministrazione per quanto riguarda le riscossioni e nelle scritture contabili del tesoriere per quanto riguarda i versamenti in tesoreria.

La mancanza della documentazione giustificativa di una delle operazioni contabili comporta l’obbligo da parte dell’agente contabile di reintegrare l’importo di denaro non documentato.

Il conto va sottoscritto dall’agente contabile ed è sottoposto al visto di regolarità del responsabile del servizio finanziario, il quale attesta in tal modo la corrispondenza con le scritture contabili dell’ente locale.

 

10. La gestione economale delle aziende sanitarie locali

Un peculiare aspetto ha riguardato la gestione economale delle aziende sanitarie che è stata oggetto di pronuncia della Sezione giurisdizionale per la Calabria.

La Sezione ha considerato la previsione dei regolamenti di gestione dei servizi economati e delle casse economali dell’azienda sanitaria locale secondo la qualr tutti gli incassi ed i pagamenti sono avvenuti per mezzo di bollette firmate oltre che dall’economo anche dal Direttore Amministrativo e dal Capo del servizio di ragioneria.

A ciò aggiungasi l’osservazione che la reintegrazione del fondo economale avviene solo a seguito di rendicontazione al servizio ragioneria, che se riconosce la regolarità del rendiconto procede alla liquidazione della spesa con adozione d’atto deliberativo, necessario per l’emissione del mandato diretto alla ricostituzione del fondo indispensabile per il disimpegno del servizio d’economato dell’azienda sanitaria locale.

Ha osservato, in proposito, la Sezione che l’economo in applicazione di regolamenti di contabilità e dei servizi economali svolge compiti per i quali è riconosciuto contabile di diritto, oltre che per la gestione di materiale a sua disposizione, per il maneggio di denaro connesso alle anticipazioni e deve quindi produrre annualmente il conto della gestione alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, tenuto anche conto che l’art.28 del D.P.R. n.761 del 1979 sottopone i dipendenti delle USL alle “norme vigenti per i dipendenti civili dello Stato di cui al DPR. n.3/1957 e successive integrazioni e modificazioni”, con applicazione della giurisdizione contabile di competenza della Corte dei conti nel duplice aspetto del giudizio di conto e del giudizio di responsabilità.

Nella fattispecie la gestione economale nelle aziende sanitarie locali è avvenuta con un’assegnazione di un fondo d’anticipazione a favore dell’economo all’inizio d’ogni esercizio; la misura del fondo ed il limite delle spese effettuabili sono stabiliti nei regolamenti economali. Si tratta quindi della gestione di un’anticipazione che, secondo la disciplina contenuta nei competenti regolamenti di contabilità o economali, l’economo utilizza secondo le specifiche esigenze avanzate dagli uffici proponenti. Il fondo posto a disposizione è reintegrabile allorquando si sia esaurito ovvero con cadenza periodica e le spese sostenute siano state ammesse a discarico dal competente organo indicato nei regolamenti.

L’economo riscuote l’anticipazione in relazione al concreto fabbisogno con l’emissione di buoni di prelevamento sottoscritti dall’economo ed autorizzati dal competente ufficio di ragioneria. L’economo sulle somme disponibili procede al pagamento diretto nei confronti dei creditori dell’ente generalmente in contanti, facendosi rilasciare quietanza in relazione all’avvenuto pagamento. I pagamenti effettuati dall’economo sono sottoposti ai medesimi vincoli ed ai medesimi sistemi di garanzie validi per i pagamenti del tesoriere.

Le risultanze della gestione dell’economo devono trovare concordanza con quelle di fine esercizio del tesoriere, e per tale concordanza è rilasciata apposita dichiarazione da parte del competente ufficio finanziario dell’ente.

L’economo è personalmente responsabile delle somme ricevute nel fondo economale e nel conto reso annualmente deve dimostrare la regolarità dei pagamenti eseguiti in relazione alle previsioni dei regolamenti economali.

Ha osservato la Sezione che le firme delle bollette di pagamento del Direttore Amministrativo e del Capo del Servizio di Ragioneria costituiscono una forma di controllo della spesa, senza tuttavia fare venire meno la responsabilità contabile dell’economo per le spese effettuate e quindi la sottoposizione al giudizio di conto, ovverosia al giudizio di regolarità del giudice contabile.

Ha precisato, inoltre, la Sezione che il conto annuale deve essere presentato all’azienda affinché, dopo i necessari riscontri, sia trasmesso alla competente sezione giurisdizionale e che nulla è innovato circa i rendiconti periodici che l’economo presenta all’azienda ai fini del discarico e della reintegrazione dei fondi; tali conti periodici non sono trasmessi alla Corte, mentre è inviato il solo conto annuale della gestione.

Nel caso d’avvicendamenti tra economi nel corso della gestione i conti devono essere resi, ciascuno per la propria parte, dall’economo cessante e da quello subentrante.

Oltre ad essere il gestore dell’anticipazione di cassa l’economo può svolgere, secondo le previsioni dei regolamenti di contabilità, compiti di riscossione di entrate di pertinenza del medesimo ente, provvedendo a versarle presso  il tesoriere.

 

11. La verifica del conto dell’economo  

 

VERBALE DI VERIFICA DEI CONTI DEGLI ECONOMI

 

Contabile

Amministrazione

Periodo di gestione

Data della delibera o atto di autorizzazione alla gestione

 

Per i conti va preliminarmente verificata e qui richiamata la normativa primaria o secondaria che legittima la gestione del contabile.

Legge……………………

Regolamento di contabilità, approvato il con…………………

Regolamento relativo a ………………….

Ordine di servizio……………………..

Altro………………………..

La verifica del conto economale è finalizzato all’accertamento del suo eventuale utilizzo per eludere i limiti che il moderno sistema di bilanci finanziari imporre circa la impostazione di ciascuna spesa all’intervento nel quale stessa espressamente trova la legittimazione e i limiti posti dal massimo organo volitivo (Consiglio) al quale è poi indirizzata la resa del conto annuale.

L’anticipazione va utilizzata esclusivamente per le finalità previste nel regolamento economale e nei limiti di somma espressamente previsti.

 

L’esame del conto in oggetto ha evidenziato i seguenti fatti:

Il conto è sottoscritto dal contabile                                  SI        NO

Il conto è sottoscritto per l’attestazione di regolarità da parte del responsabile del servizio finanziario                          SI        NO

Il conto è redatto secondo il modello previsto (23)        SI        NO

Le spese economali sono riassunte mensilmente            SI        NO

Le spese economali sono riassunte per le tipologie previste nel regolamento economale (da acquisire)                            SI        NO

La gestione si è chiusa con le seguenti risultanze finali:

Spesa max prevista nel regolamento economale……………….

Anticipazioni effettuate………………………………………….

Spese per piccole riparazioni e per manutenzioni ……………..

Spese per acquisti di materiale di facile consumo ………………

Spese per abbonamenti a riviste e similari ………………………

Spese per premi assicurativi ……………………………………...

Spese per manutenzioni di automezzi ………………………….

Spese per trasporto di materiali …………………………………

Anticipazioni ai dipendenti per spese di viaggio e di missione ed indennità di missione, ivi comprese le spese per la partecipazione a convegni, congressi e seminari di studio ………………………………………………………………………

Anticipazioni agli amministratori per spese di viaggio e di missione ……………………………………………………………

Accertamenti sanitari per il personale dipendente ……………..

Imposte, tasse e similari …………………………………………..

Quote di adesione ad associazioni tra enti locali ………………..

Altro ………………………………………………………………..

………………………………………………………………………………………………………………………………………………

Spese non previste nel regolamento ……………………………..

Quali ……………………………………………………………….

………………………………………………………………………

Pagamenti complessivi ……………………………………………

Rimanenze finali versate in tesoreria ……………………………

Sono state elevate contestazioni a carico dell’agente contabile

                                                                                              SI        NO

Verifiche di cassa o in sede amministrativa                     SI        NO

Emergono fatti significativi                                                                                                                                                                     SI        NO

……………………………………………………………………

Vi sono annotazioni riferite a tutti i fatti di significativa rilevanza comunque riferibili alla gestione dell’agente contabile, quali

Discarichi per annullamenti, variazioni e simili riferibili al carico, supportati da documentazione

                                                                                           SI                                     NO

Discarichi amministrativi                                                                                                                                                                                                             SI   NO

Perdite di denaro o valori per colpa del contabile                          SI                                                                                                            NO

In caso affermativo allegare la relativa documentazione

 

Sono state effettuate dall’economo spese per anticipazioni straordinarie                            SI                                                              NO

In caso affermativo allegare la relativa documentazione

 

Vi sono verbali di passaggio della gestione                                             SI            NO

 

Il magistrato relatore, sulla base degli elementi emersi nel suo esame, può richiedere all’agente contabile la documentazione che ritiene necessaria per il giudizio complessivo sulla gestione dell’agente contabile.

Le richieste istruttorie individuali del magistrato relatore possono prevedere la fissazione di termini per l’adempimento.

Terminate le istruttorie, il magistrato relatore  conclude o con la proposta di discarico o con la richiesta di iscrizione a ruolo di udienza.

               Vanno in ogni caso iscritti a ruolo di udienza i conti per i quali:

a) sia stata riscontrata l’inosservanza delle disposizioni stabilite per la giustificazione dei conti (art.615 reg.cont.Stato);

b) siano state rilevate irregolarità in sede di esame da parte delle ragionerie degli organi competenti alla revisione (art.624 reg.cont.Stato);

c) siano state rilevate mancanze, deteriorazioni o diminuzioni per furto, forza maggiore e naturale deperimento, ancorché sia stato emesso decreto di discarico in sede amministrativa (art.194 reg.cont.Stato);

d) le osservazioni mosse in sede di esame da parte del magistrato relatore non abbiano portato alla completa regolarizzazione della gestione dell’agente contabile, le operazioni di verifica devono tendere ad accertare la corrispondenza delle registrazioni, sia nel conto dell’agente contabile che nelle scritture dell’amministrazione, cioè attestare la corrispondenza delle risultanze dei conti degli agenti contabili  rispetto alle scritture dell’amministrazione;

e) la mancanza della documentazione giustificativa di una delle operazioni contabili comporta l’obbligo da parte dell’agente contabile di reintegrare l’importo di denaro non documentato (art.93 del testo unico n.267 del 2000).

Le pronunce finora intervenute sui giudizi di conto resi da economi hanno consentito di delineare i seguenti principi:

a)               l’economo è personalmente responsabile delle somme ricevute in anticipazione e nel conto reso annualmente deve dimostrare la regolarità dei pagamenti eseguiti in stretta correlazione agli scopi per i quali sono state disposte le anticipazioni

b)               l’economo è obbligato ad utilizzare il fondo economato per le sole spese tassativamente previste nel relativo regolamento e non può distrarlo per eseguire spese non espressamente previste nel regolamento;

c)              in disparte ogni valutazione in ordine all’utilità diretta delle spese effettuate per l’ente resta la irregolarità di spese economali allorquando non siano previste nel regolamento di contabilità e non siano riconducibili a finalità istituzionali dell’ente;

d)              il controllo e la verifica della regolarità delle spese costituisce un obbligo del responsabile del servizio finanziario ed è propedeutico al discarico delle somme pagate, con reintegrazione del fondo economale;

e)              vi è responsabilità dell’economo che ha effettuato spese non previste nel regolamento insieme a quella del responsabile del servizio finanziario che non le abbia segnalate a seguito dell’esame in sede di rendicontazione e parificazione

f)               il fondo economale non può essere utilizzato per aggirare le disposizioni di contabilità in tema di assunzione di impegno e, con l’artificiosa parcellizzazione delle spese, quelle dettate dalla normativa comunitaria e nazionale in tema di procedure contrattuali

 

12. Gli obiettivi conseguibili nell’esame dei conti giudiziali

Per dare una concreta risposta all’esigenza di esame dei conti giudiziali, oltre alla realizzazione di una anagrafe degli agenti contabili operanti nelle amministrazioni e negli enti pubblici territoriali e non territoriali, occorre anzitutto eliminare dai propri archivi i conti degli agenti contabili presentati presso la Segreteria della Sezione da oltre cinque anni per i quali deve essere dichiarata l’estinzione ex art.2 della legge n.20 del 1994, con restituzione dei conti stessi alle competenti amministrazioni; a tal fine l’estinzione sarà dichiarata con decreto sulla base degli elenchi dei conti giacenti presso l’archivio della Sezione.

Per l’esame di merito dei conti, occorre stabilire obiettivi prioritari effettivamente conseguibili determinati annualmente secondo un programma annuale stabilito dal Presidente della Sezione, quali l’esame dei conti resi nell’ultimo quinquennio dagli economi del Consiglio e della Giunta regionale, dagli economi delle province e dei comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, nonché dagli enti pubblici territoriali (enti regionali, comunità montane, ASL).

Per la rilevanza delle questioni giuridiche e quella economica dovrebbe essere perseguito un esame sistematico e capillare dei conti resi nell’ultimo quinquennio, sulla base di ruoli, presso le Amministrazioni statali, le Camere di commercio ed i comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti.

I conti vanno esaminati sulla base d’appositi verbali già predisposti e presentati tempestivamente ai magistrati relatori e l’acquisizione della documentazione presso le Amministrazioni e gli enti sarà contenuta in limiti ristretti, ferma restando la possibilità del magistrato relatore di richiedere atti e documenti ritenuti di significativa rilevanza.

Vanno raccolti in apposito ed aggiornato archivio gli statuti, i regolamenti di contabilità e d’economato, le convenzioni di tesoreria, i capitolati speciali delle amministrazioni e degli enti esaminati.

Nell’esame dei conti particolare attenzione va data ai verbali degli organi di revisione, alle relazioni ispettive, ai verbali di verifica di cassa, alle deliberazioni d’approvazione dei conti, alle segnalazioni ed alle istanze pervenute da soggetti terzi.

 

13. Considerazioni conclusive.

L’esposizione delle pronunce e delle iniziative di maggiore significatività in tema di conti giudiziali pone in evidenza uno sforzo organizzativo di grandi dimensioni diretto al recupero di migliori raccordi con le amministrazioni regionali, provinciali e comunali, soprattutto cercando di sensibilizzare le predette amministrazioni che il giudizio di conto costituisce una forma di tutela dei diritti patrimoniali indisponibili delle collettività nei confronti degli agenti contabili, soprattutto tesorieri, riscuotitori sulla base di ruoli ed economi, che per essi operano; in altri termini, si sta facendo opera di sensibilizzazione nelle amministrazioni pubbliche in modo che il decentramento giurisdizionale della Corte dei conti possa portare anche ad una maggiore tutela nei confronti delle gestioni, a denaro ed a materia, pubbliche per evitare e prevenire forme di devianze con pericolose perdite di valori e di beni per le quali possono insorgere successive iniziative per l’accertamento delle responsabilità amministrative.

Ove si recuperi appieno la funzionalità dei giudizi di conto sono possibili miglioramenti nelle gestioni contabili nell’interesse delle stesse amministrazioni con l’ausilio di un giudice neutrale e specialistico nella materia dei conti.

Ogni iniziativa per divenire efficace richiede che siano anzitutto rispettati i termini previsti per il deposito del conto alla Sezione stessa; in tal senso è indubbio il diritto di ogni agente contabile di intervenire presso l’ente pubblico per stimolare il deposito, così come per segnalare al giudice contabile l'avvenuta presentazione all'amministrazione pubblica.

E’ necessario che le Sezioni oltre a venire incontro tempestivamente alle giuste aspettative di presentatori di ricorsi per il riconoscimento di pensioni, il più delle volte a distanza di diversi anni dalla presentazione, accerti in tempi brevi anche la correttezza e la regolarità della gestione di denaro o di beni pubblici da parte di ciascun agente contabile operante nel territorio regionale.

Uno degli impegni prioritari delle Sezioni giurisdizionali regionali, compatibilmente con le strutture ed i mezzi a disposizione è quello di porre le condizioni essenziali per verificare, in tempi brevi e con la meticolosità in connessione alla necessità del concreto svolgimento del sistema di garanzia obiettiva, la regolarità delle operazioni di riscossione e di pagamento.

In questo senso, andrebbero formate professionalità di funzionari e di personale di revisione della Sezione e della Procura regionale, anche in considerazione dell'ampia gamma e tipologia di conti giudiziali sottoposti al suo esame; basti pensare agli agenti contabili erariali, agli enti locali e le comunità montane, alle unità sanitarie locali ed alle aziende e società a capitale pubblico di pertinenza della regione, delle province e degli enti locali.

Il giudizio di conto difatti deve essere esperito con la prevista continuità, necessarietà ed essenzialità, garantendo la tutela nell’esercizio del diritto pubblico all'accertamento obiettivo della correttezza di gestione.

Nella prospettiva e nella attesa dell’auspicata riforma del regolamento di procedura dei giudizi dinanzi alla Corte, le condizioni essenziali per un "giusto giudizio di conto" possono essere così riassunte:

a) la celebrazione dell’udienza collegiale per i conti solo alla presenza d’irregolarità nella gestione del contabile;

b) il completamento di un’anagrafe degli agenti contabili di tutte le amministrazioni dello Stato, degli enti pubblici, della regione, delle province, dei comuni e degli altri enti locali compresi gli enti regionali;

c) i conti siano compilati in modo dettagliato, con chiarezza espositiva e contengano tutte le annotazioni ed i richiami necessari alla documentazione allegata;

d) siano inviate dalle predette amministrazioni, con sistematicità, alla sezione i verbali di verifica di cassa effettuati dai revisori dei conti e dagli altri organi interno di riscontro contabile;

e) siano portati a conoscenza della Sezione giurisdizionale da parte di tutti gli organi e gli uffici coinvolti nella gestione e nel relativo riscontro contabile gli eventuali elementi che evidenzino possibili profili d’irregolarità della gestione o comunque nel rapporto credito- debito tra ente ed agente contabile.

f) la giusta ed equilibrata considerazione dell’impegno derivante dall’esame dei conti ai fini della determinazione del carico di lavoro dei magistrati assegnati alle sezioni giurisdizionali regionali;

g) lo svolgimento di un giudizio di conto snello, tempestivo ed efficace che si riferisca a gestioni contabili recenti; in tal senso si potrebbero effettuare audizioni dirette dei contabili;

h) l’individuazione di fattispecie tipiche d’irregolarità sulle quali concentrare le verifiche, con l’individuazione in via giurisprudenziale di figure sintomatiche d’irregolarità nelle gestioni;

i) l’effettuazione d’accertamenti diretti sulla gestione degli agenti contabili, anche avvalendosi della collaborazione dei collegi sindacali o di revisione;

l) rendere effettiva la possibilità di presenza dell’agente contabile in giudizio, consentendo con sistematicità audizioni ed acquisizioni dirette di documentazione da parte del magistrato relatore;

m) il recupero di fiducia presso le amministrazioni regionali e locali circa l’essenzialità del giudizio di conto ai fini dell’accertamento obiettivo, nell’interesse pubblico, della correttezza dell’operato degli agenti contabili delle amministrazioni pubbliche;

n) la riaffermazione della natura specialistica della magistratura contabile, proprio con riferimento all’esame necessario dei conti, è necessaria anche ai fini della prevista ripresa del processo di riforma dell’assetto istituzionale dello Stato, che delineerà anche un nuovo sistema di tutela giurisdizionale.