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FONDI PENSIONE CHIUSI iuuE DISCIPLINE DI CONTROLLO. LE REGOLE DI <SALVAGUARDIA > DELL'EQUILIBRIO FINANZIARIO, IL REGIME DELLE SITUAZIONI DI CRISI. 1. Anche se i recenti svolgimenti dell'ordinamento di settore (e segnatamente le norme del decreto legislativo 47 del 18 febbraio 2000) indicano con chiarezza la grande estensione di campo ormai assegnata all'operare di fondi pensione <aperti>variamente attivati da imprese di intermediazione finanziaria secondo il regime degli artt. 9 e 9 bis del decreto legislativo 124 dell'aprile 1993,lo scenario della nuova previdenza complementare continua ad essere (e sarà in futuro ) per grande parte scenario di fondi pensione negoziali e <chiusi > attivati da contratti o <accordi> collettivi ,da fonti regolamentari e comunque da iniziative che originano dal mondo del lavoro.Da ciò tutta la attenzione che si deve alle norme di regime dei fondi pensione di questo genere, già in consistente numero e in molti ambiti del mondo del lavoro costituiti come organizzazioni associative di <categoria>,di <comparto> o di <raggruppamento>, per assicurare ai loro aderenti i <più elevati livelli di copertura previdenziale > prefigurati dalla disposizione di apertura del decreto legislativo 124. Se questo è il risultato da conseguire naturalmente più di ogni altra cosa rilevano l 'organizzazione delle attività di amministrazione della <forma previdenziale > e la gestione delle risorse patrimoniali del fondo pensione.E il rendimento economico del fondo pensione sarà in misura determinante una variabile dipendente dal sistema e dal modo di impiego delle norme che regolano appunto attività di amministrazione e iniziative di genere finanziario.Norme che se non sono perfette identificano tuttavia pur sempre un giusto punto di equilibrio tra libertà di agire degli operatori del settore e prescrizioni inderogabilmente stabilite.Perciò massimamente contano le qualità degli amministratori del fondo pensione e la professionalità ,la capacità di fare financial economy delle imprese chiamate a curare il portafoglio previdenziale mediante una delle convenzioni di gestione espressamente previste dall'art. 6 del decreto legislativo 124. Ma allo stesso modo massimamente contano le disposizioni dove si configurano regole e funzioni di controllo. Funzioni numerose e multiformi che l'ordinamento del settore organizza secondo una complessa logica di sistema che in queste pagine sarà possibile segnalare soltanto in via di prima approssimazione. E soltanto in parte perché una esauriente ricognizione dell'intera disciplina dovrebbe considerare l'intero insieme dei modi di operare del fondo pensione e dei soggetti con il fondo entrano in relazioni giuridicamente rilevanti. Cosa impensabile in queste pagine dove ( per avviare in modo utile le riflessioni di questa giornata di studio) semplicemente si riferiscono in estrema sintesi una serie di considerazioni altrove invece svolte con la necessaria ampiezza già quanto alle attività di amministrazione della <forma pensionistica > .Attività da svolgere con una estensione di campo che già di per sé mette in particolare evidenza oggetto,ragioni e modalità dello svolgimento di funzioni di controllo. E al riguardo sarà bene seguire davvero il metodo di una elementare esposizione delle grandi linee del sistema. La <amministrazione> > di uffici ,di strumentazioni operative e dei rapporti con i terzi costituisce congegno determinante per ogni organizzazione di attività complesse. E tanto più determinante quando si tratti di complesse attività di genere finanziario .Nel caso del fondo pensione a veder bene ha poi una incidenza tale che il conseguimento delle finalità istituzionali del fondo finisce per essere del tutto commisurato all'efficienza dalla sua <amministrazione >,e perciò alla professionalità , alle qualità personali e alla correttezza dei suoi amministratori..< Atto costitutivo > e < statuto > del fondo pensione disegnano il modello della forma pensionistica complementare che con l’autorizzazione all’esercizio dell’attività finalmente acquisterà consistenza reale. E gli organi della associazione < fondo pensione > provvederano alle occorrenti deliberazioni secondo la formale ripartizione di competenze statuariamente stabilita.Ma ogni passo in direzione dell’operatività comporta molto altro ancora,insieme ad attività deliberative occorrendo svolgere anche attività organizzative e attività negoziali del più vario genere, che le norme del decreto legislativo 124 soltanto in limitata misura disciplinano con disposizioni nel segno della necessaria chiarezza . In questo senso davvero molto più delle norme si dovrebbe considerare per fare chiarezza sulla particolare dinamica di una organizzazione di genere complesso ,qual l’investitore istituzionale <fondo pensione chiuso > ,che deve necessariamente avvalersi di un diversificato insieme di apparati tecnici e di apparati esecutivi, di strutture ausiliari e di strutture di servizio ( oltre che di uffici con funzioni di controllo). Ma saranno pur sempre disposizioni di legge e disposizioni statutarie a precisare la governance della forma pensionistica disegnando il regolamento di confini tra competenze della assemblea (dei rappresentanti) degli iscritti al fondo pensione e attribuzioni degli amministratori .In questa materia occorre tuttavia grande attenzione perché il punto di confine tra attribuzioni dell’assemblea e poteri degli amministratori è più incerto di quanto non sembri a seguire i discorsi che astraggono dalla realtà. Una volta di più per ogni <fondo pensione > esiste ampio spazio di valutazioni rimesse all’ autonomia statutaria. E come si sa anche quando si tratta di ambiti di attività sicuramente assegnate in competenza agli amministratori, la discussione tra gli studiosi dei fenomeni associativi a carattere complesso continua a documentare una forte contrapposizione di orientamenti .Molti ritengono che le valutazioni eventualmente espresse nella sede assembleare costituiscano soltanto <opinione> sprovvista di pratica incidenza .Altri invece sono dell’avviso che l’assemblea degli associati sia legittimata a formulare <direttive> di consistente rilievo anche quando oggetto ne sono temi di gestione pure in linea di principio riservati all’esclusiva competenza degli amministratori . Ma più dei discorsi di teoria generale sarà utile una ricognizione di campo estesa al gran numero delle discipline statutarie dei fondi pensione negoziali di nuova generazione che in questa materia ormai offrono significative e consolidate indicazioni di tendenza. Ne emerge con immediatezza la generale osservanza delle regole che impongono di riservare agli amministratori le attività di gestione della forma pensionistica , talvolta dicendosi che < il consiglio (… ) è investito dei più ampi poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione > e ancora che il consiglio di amministrazione statutariamente <dispone di tutte le facoltà (…) non riservate all’assemblea > . Al tempo stesso tuttavia ne risulta con chiarezza anche una diffusa propensione a valorizzare gli indirizzi generali dell’attività espressi della assemblea degli associati . <Indirizzi > che talvolta l’assemblea provvede a deliberare di sua iniziativa, altra volta operando invece < sulla base di elementi > di valutazione e < proposte derivanti dal Consiglio di amministrazione > .Non sono tuttavia(e non possono essere ) in discussione le materie con tutta evidenza sottratte a qualsiasi disponibilità dell’organo assembleare. E non sono in discussione le funzioni degli amministratori che le discipline statutarie devono espressamente riconoscere. Per parte loro gli < orientamenti > deliberati a giugno del 1997 dalla Commissione di vigilanza sui fondi pensione (nella denominazione corrente la Covip) richiamano e concorrono a regolare tutta la serie degli adempimenti e delle decisioni operative che sono oggetto di loro competenze.
2. Se mai fosse necessario ne risulta confermato una volta di più il ruolo protagonista che la forma pensionistica complementare assegna ai suoi amministratori ,nel caso dei fondi pensione chiusi essendo invece eventuale ( e scarsamente definito ) il ruolo di un possibile < responsabile del fondo > Sono già <funzioni fondamentali> e competono agli amministratori gli adempimenti di genere contabile e gli adempimenti di rendicontazione. A ciò gli amministratori dovranno provvedere in osservanza del regime che la Commissione ha stabilito con le sue normative di attuazione delle previsioni della lettera g) del secondo comma dell’art. 17 del decreto legislativo 124 .E naturalmente saranno gli amministratori a predisporre per l’approvazione della assemblea i documenti di bilancio (e la eventuale proposta di nomina della società cui conferire incarico di revisione e di certificazione dei documenti di bilancio ) Opera una disciplina che sia pure in via breve più avanti sarà utile richiamare perché con essa si realizza un importante punto di convergenza tra principio di trasparenza della <forma pensionistica > e garanzie della dovuta vigilanza a tutela del risparmio previdenziale dei loro aderenti . Materia anch'essa riservata ai doveri e alle responsabilità degli amministratori sono poi l’informazione periodica degli iscritti e le misure di trasparenza che si devono attivare uniformandosi al modello delineato dalla Commissione ai sensi della lettera h) del secondo comma dell’art. 17 . In tutt’altra prospettiva di adempimenti ,e in osservanza della disposizione della lettera v ) del primo comma dell'art. 3 del decreto ministeriale del lavoro 211 < lo statuto contemplerà > l’obbligo degli amministratori di segnalare le vicende che fossero tali da <incidere sull’equilibrio > finanziario del fondo pensione ,dovendo essi indicare anche i provvedimenti necessari <per la sua salvaguardia > secondo la disposizione del quarto comma dell’art. 11 del decreto legislativo,attivandosi allora le competenze istituzionali della Consob che più avanti si preciseranno. E sarà allora il caso di considerare la normativa stabilita al quarto ( e quinto )comma dell'art. 17 del decreto legislativo 124 . Al numero delle < funzioni fondamentali > appartengono infine( e in posizione assolutamente primaria )sia le attività di gestione finanziaria delle risorse sul modello dell’art. 6 del decreto sia quanto l’art. 6 bis prescrive quanto alla individuazione della banca depositaria . All’indicazione di queste ( e altre ) funzioni fondamentali ogni singola disciplina di statuto aggiungerà poi l’elenco delle ulteriori attribuzioni dell’organo amministrativo, talvolta trattandosi di materie necessariamente riservate alle competenze del collegio e altra volta invece di attribuzioni dovute alle opzioni consentite dal principio di autonomia statutaria. Ne risulta un complesso di attività di governo della forma pensionistica quanto mai varie e già sufficientemente esemplificate dalle deliberazioni che volta a volta riguardano la misura della quota di iscrizione e della quota associativa, il regime di volontaria prosecuzione dei versamenti dei contributi e le possibili conseguenze di <comportamenti irregolari degli associati >, l’organizzazione amministrativa del fondo e le convenzioni con imprese assicurative < di cui all’art. 2 del decreto legislativo 17 marzo 1995 n. 174 > per l’erogazione delle prestazioni sotto forma di rendita , così come possibili convenzioni per la gestione amministrativa e contabile del fondo e < eventuali ulteriori convenzioni con soggetti terzi >. Una esauriente esposizione della materia altro ancora dovrebbe naturalmente considerare..Compete agli amministratori individuare la banca chiamata a svolgere funzioni di banca depositaria delle risorse del fondo pensione provvedendo poi a stipulare la relativa convenzione ( e ancora ad essi stabilire le modalità di eventuale sostituzione della banca < depositaria > ). Saranno ancora gli amministratori a promuovere gli adeguamenti della disciplina statutaria necessari in caso di modificazioni delle fonti istitutive e di sopravvenienza di fonti istitutive secondarie o di nuove norme di regime legale del fondo pensione. Appartiene alla loro sfera di attribuzioni istituzionali anche curare i rapporti con i soggetti che sono < fonte istitutiva > della forma pensionistica . E parte importante delle loro funzioni è vigilare sull’osservanza delle regole in materia di conflitti di interesse. Va infine ricordato che al presidente , al vice presidente o a uno < o più > consiglieri si possono delegare talune attribuzioni del collegio con contestuale determinazione dei limiti della <delega> >.E sarà consentito anche assegnare singolo incarico a singoli consiglieri per la trattazione di particolari argomenti . Insieme a numerose altre che non sarà il caso di esemplificare già queste sono attribuzioni che per l’essenziale configurano il ruolo protagonista degli amministratori del fondo pensione.Ma il rilievo delle loro prerogative e delle loro obbligate responsabilità istituzionali acquista tuttavia evidenza ancora maggiore quando si guarda con la dovuta atttenzione ai poteri e alle responsabilità che agli amministratori competono in materia di gestione finanziaria della forma pensionistica.E’ vero che la disciplina del decreto legislativo 124 circoscrive ad un ambito di fattispecie residuali l’attività di gestione in via diretta delle risorse patrimoniali del fondo pensione .Per la più parte di esse come occorrerà perciò provvedere mediante convenzioni di gestione che trasferiscono i relativi poteri ad imprese di intermediazione finanziaria. Ma questo non significa che agli amministratori non competano anche in questa materia rilevanti funzioni e precise responsabilità,essendo ancora una volta in evidenza gli strumenti di vigilanza offerti alla Covip dal secondo e quarto comma dell'art. 17 del decreto legislativo124. E adesso offrono utili elementi di riflessione le disposizioni dell'art. 10 del progetto di direttiva che si sta elaborando in sede comunitaria quanto ad asset allocation ,metodi di < valutazione > e di <controllo> del rischio finanziario ( e della <trasparenza > della ) <politica di investimento> dei fondi pensione. A questa materia gli <orientamenti> deliberati dalla Covip hanno riservato precise indicazioni. E in esecuzione delle previsioni statutarie saranno ancora gli amministratori del fondo a < decidere (..)le politiche di investimento> del fondo pensione e a stabilire < i criteri generali per la ripartizione del rischio > conseguente ad investimenti di genere finanziario. Allo stesso modo compete a loro la selezione e la scelta delle imprese di intermediazione finanziaria da impegnare nella attività di gestione delle risorse del fondo pensione così come precisare nel contenuto (oltre che sottoscrivere ) le relative convenzioni di gestione . Sarà poi compito degli amministratori <curare> la esecuzione del rapporto contrattuale che da questi convenzioni deriva e verificare i risultati della gestione finanziaria delle risorse del fondo pensione < mediante la adozione di parametri oggettivi e confrontabili >. Si pensi infine a quanto già le norme del decreto legislativo 124 stabiliscono in tema di esercizio dei diritti di voto correlati agli strumenti finanziari volta a volta acquisiti al portafoglio finanziario dei fondi pensione. La disciplina giuridica delle società di capitali di regola istituisce un immediato e diretto rapporto tra rischio dell’investimento in partecipazioni azionarie e attribuzione della titolarità dei diritti di voto . A questa regola la disciplina della previdenza complementare si è uniformata assegnando per l l’appunto al fondo pensione e non all’impresa <gestore > del suo portafoglio finanziario la titolarità dei diritti di voto. Da ciò le normative statutarie dove si dispone che i diritti di voto < connessi ai valori mobiliari di proprietà > del fondo pensione saranno esercitati dal presidente o da altro consigliere < a tal fine delegato > .Si procederà nelle forme e secondo le modalità che le stesse norme statutarie puntualmente stabiliscono. La decisione che al consiglio di amministrazione compete sarà decisione assunta con un particolare quorum deliberativo. E quando occorra sarà deliberazione consiliare che per al’esercizio del diritto di voto impartisce opportune e <specifiche istruzioni >. Allo svolgimento delle numerose e rilevanti funzioni che in via di estrema sintesi si sono appena indicate consiglio di amministrazione e suoi singoli componenti volta a volta chiamati ad una particolare attività per < incarico > o per < delega > del consiglio in ogni caso provvedono in adempimento di doveri originati da un rapporto tra fondo pensione ed amministratori che in decisiva misura si sottrae a quanto ordinariamente è rapporto da mandante a mandatario. Se è vero che all’assemblea degli associati compete la nomina degli amministratori del fondo pensione ( e nel caso la loro revoca ) va infatti ricordato che i poteri e le responsabilità degli amministratori non derivano dall’assemblea ma dalle norme di regime della forma pensionistica . Perciò è certamente utile evocare la figura del < mandatario > per precisare regole di doverosa diligenza nello svolgimento delle attività di amministrazione . Ma agli amministratori del fondo pensione si riservano poteri e responsabilità che chi sia puro e e semplice <mandatario > non conosce .E si tratta di poteri e responsabilità che configurano una posizione di autonomia funzionale e discrezionali libertà di iniziativa del tutto estranee alla nozione stessa di <mandato > .
3. Se questi sono i poteri degli amministratori ( e poteri che sono caratterizzati da inevitabile discrezionalità ) sarà chiaro in che misura si rendono indispensabili disposizioni con finalità di controllo e di vigilanza . Disposizioni che occorrono sia per assicurare le necessarie garanzie di protezione del collettivo interesse degli aderenti al fondo pensione sia per corrispondere alle evidenti esigenze di tutela dei terzi che con il fondo pensione intrattengono rapporti .Da ciò le forme di vigilanza e di controllo operanti ad una scala molto più ampia di quanto non sia comunemente rilevato.Se esistono competenze dell’organo di controllo <interno > al fondo pensione , e più ancora competenze in senso forte della Covip va infatti considerato che in particolari fattispecie non sono esclusi interventi con funzioni di vigilanza del ministero del lavoro e del ministero del tesoro .Va infine considerato il possibile intervento dell’autorità giudiziaria qualora fosse necessario per provvedere ad accertamenti o ispezioni ,attività di controllo e sanzioni di natura tale da essere materia sottratta all’ambito di operatività di amministrazioni che non sono giudice ( e perciò oggettivamente non sono nella sua particolare posizione di terzietà ). Attenzione particolare si deve già alle forme di controllo che si attivano all’interno degli assetti organizzativi della forma pensionistica complementare Per la generalità delle associazioni l’attivazione di un organo di controllo interno non è giuridicamente obbligata. Come si sa la previsione di un organismo di tal genere è molto frequente ma il suo insediamento è pur sempre una eventualità rimessa autonomia statutaria .Per la associazione < fondo pensione chiuso > la presenza di un organismo che all’interno dell’ente svolga funzioni di controllo è invece obbligatoriamente stabilita . Nel caso dei fondi pensione < preesistenti > organizzati sul modello del secondo comma dell’art. 4 del decreto legislativo 124 si tratterà dell’ <organismo di sorveglianza > stabilito dal terzo comma dell’art. 5 del decreto .Nel caso dei fondi pensione chiusi di nuova generazione si tratterà invece dell’ <organo di controllo > obbligatoriamente previsto dal primo e secondo comma della medesima norma, che poi le discipline statutarie provvederanno a regolare anche a questo riguardo seguendo le indicazioni a suo tempo espresse dalla Commissione di vigilanza. Per la costituzione dell’organo di controllo la disciplina statutaria dei fondi di nuova generazione quindi confermerà i criteri dalla Covip già indicati quanto alla costituzione dell’organo di amministrazione . Ai sensi del quarto comma dell’art. 4 del decreto ministeriale 211 del 1997 occorrerà tuttavia tener fermo il requisito di professionalità formalmente garantito dalla iscrizione al registro dei revisori contabili istituito presso il Ministero di grazia e giustizia. Valgono anche per i componenti dell’organismo di controllo i doveri di diligenza professionale e il regime di responsabilità (anche responsabilità penale ) già segnalati considerando la disciplina imposta agli amministratori. Presidente dell’organismo sarà il componente del collegio < designato> all’interno stesso del collegio secondo le modalità di nomina statutariamente previste. Sarà statutariamente prevista la partecipazione dell’organo di controllo sia alle riunioni dell’assemblea degli associati sia a quelle del consiglio di amministrazione. E sarà ancora la disciplina di statuto a stabilire modalità di convocazione, quorum costitutivi e quorum deliberativi .Si tratterà in ogni caso di un organo di controllo istituzionalmente chiamato a svolgere le funzioni previste dell’art. 2403 del codice civile e le altre volta a volta conseguenti alle particolari necessità della forma pensionistica complementare. Funzioni principali dell’organo di controllo in linea generale sono perciò la vigilanza sull’ < amministrazione > e sulla osservanza delle norme che vincolano l’operato degli amministratori . Ne sono parte quanto mai rilevante il controllo di regolarità sulla tenuta della contabilità e il controllo di < corrispondenza > dei documenti di bilancio alle risultanze dei libri e delle scritture contabili .E parte rilevante ne sono gli adempimenti intesi a garantire l’osservanza delle norme stabilite per la valutazione delle consistenze patrimoniali. Per l’adempimento delle loro funzioni < anche individualmente > gli appartenenti all’organo di controllo possono svolgere atti di ispezione . Sono naturalmente della maggior importanza le richieste che il collegio può formulare agli amministratori quanto alle necessità di informazione <sull’andamento delle operazioni sociali > o < su determinati affari> .A tutto questo si uniscono le discipline statutarie che talvolta impiegando formule significative più per l’intenzione che non per la loro formulazione tecnica domandano all’organo di controllo di interpretare in senso forte il suo ruolo istituzionale vigilando < sulla coerenza e compatibilità > dell’ < attività del fondo pensione > con il suo < scopo previdenziale > . Alle prescrizioni delle norme del codice civile e del decreto legislativo 124 si aggiungono poi le disposizioni impartite dalla Commissione di vigilanza . A integrazione delle sue ordinarie funzioni la disciplina statutaria assegnerà perciò all’organo di controllo anche il compito ( che è un obbligo ) di segnalare alla Covip le vicende che fossero tali da incidere sull’equilibrio finanziario del fondo pensione configurando una delle fattispecie previste dal quarto comma dell’art. 11 del decreto legislativo .E così sarà compito ( e obbligo ) dell’organo di controllo comunicare le < irregolarità > riscontrate nello svolgimento della funzione di vigilanza ,sempre che si tratti di fattispecie rilevanti e perciò di irregolarità capaci di pregiudicare il corretto andamento delle attività di amministrazione e di gestione finanziaria della forma pensionistica . Ricorrendo situazioni di questo genere alla Covip saranno trasmessi i documenti di verbale delle riunioni che hanno consentito di accertare le irregolarità ,così come i verbali delle riunioni che si fossero concluse escludendo <la sussistenza (..) di irregolarità > tuttavia manifestandosi il <dissenso > previsto dal quarto comma dell’art. 2404 del codice civile . Casi di questo genere comunque sono soltanto uno dei possibili punti di emersione della più generale funzione di controllo che dall’ esterno del fondo pensione alla Covip anche in queste materie compete con tutta la estensione dei poteri variamente indicati dall’art. 17 del decreto legislativo 124. Con disposizione di principio la lettera b del secondo comma di questa norma stabilisce infatti che <per l’esercizio della vigilanza > la Commissione può sempre chiedere che <siano fatti pervenire > in tempi e modi < da essa stessa > decisi < i verbali delle riunioni e degli accertamenti degli organi interni di controllo > E la lettera a del terzo comma dell’art. 17 legittima la Covip a richiedere imperativamente ogni altro documento e < ogni altro dato > che si consideri necessario o comunque utile per svolgere le sue funzioni di vigilanza informativa. Con la medesima finalità il quarto comma della norma del decreto legislativo autorizza poi la Commissione a convocare presso di sé sia gli amministratori del fondo pensione sia gli appartenti all’organo di controllo. E sarà anche possibile disporre una convocazione del consiglio di amministrazione assegnando ad esso un < ordine del giorno > che impegna gli amministratori a misurarsi con gli argomenti che Commissione ritenga di portare formalmente alla loro attenzione . Da ciò le attribuzioni della Covip ulteriormente precisate dalle < direttive generali di vigilanza > a suo tempo deliberate dal Ministro del lavoro .Ne risulta confermato che < ai fini > della < vigilanza documentale> alla Covip è consentito richiedere e acquisire tutte le informazioni necessarie per garantire <assoluta > trasparenza < nel rapporto > con i fondi pensione vigilati . Infatti le direttive del 7 marzo 1996 avvertono che in materia cartolare < il potere > istruttorio della Commissione di vigilanza ,e perciò la legittimazione a richiedere informazioni <aggiuntive rispetto a quelle > obbligatoriamente dovute < incontra esclusivamente il limite > della rilevanza delle informazioni richieste < ai fini > dell’attività da svolgere. E se si segnala l’esigenza di una <regolamentazione> delle sue modalità di svolgimento anche con riguardo all’osservanza del principio del contraddittorio, con le < direttive > ministeriali di vigilanza si è al tempo stesso segnalata con forza l’incidenza delle attività di < vigilanza ispettiva > ,quale necessario strumento di integrazione della < vigilanza informativa > talvolta indispensabile allo scopo di <verificare > la < veridicità > dei < dati acquisiti > e di provvedere ad un circostanziato < accertamento di aspetti qualitativi degli assetti > funzionali del fondo pensione < altrimenti non verificabili > . Quanto agli interventi di vigilanza pubblica in funzione ispettiva si deve guardare con particolare attenzione alle funzioni di controllo che la Covip è chiamata ad esercitare in punto di gestione tecnica e finanziaria ma anche in punto di gestione < patrimoniale > e < contabile > del fondo pensione . Funzioni di controllo che per disposizione della lettera i del secondo comma dell’art. 17 del decreto legislativo la Commissione può esercitare anche < mediante ispezioni > presso il fondo pensione , imperativamente < richiedendo > la esibizione dei documenti e degli altri materiali di lavoro che <ritenga necessari > allo svolgimento delle attività istruttorie avviate per < accertare eventuali irregolarità > . Che soltanto di questo si tratti naturalmente è appena il caso di precisare essendo chiaro che l’attribuzione di incisivi strumenti di ispezione e di controllo è commisurata al fine di garantire l’osservanza di norme e di provvedere a sanzioni dei comportamenti devianti . Una volta di più è infatti da escludere che alla Commissione di vigilanza possano competere valutazioni di diverso oggetto o impensabili interferenze nel merito e nei contenuti della gestione del fondo pensione. Attività che se svolta in osservanza delle regole è materia interamente riservata alle libere decisioni degli amministratori della forma pensionistica. E tuttavia quanto già si diceva indica con chiarezza in che misura i suoi poteri di normazione secondaria e le sue responsabilità di vigilanza assegnano alla Commissione di vigilanza la posizione istituzionale dell'amministrazione pubblica sul modello dell’ < ente reggente di settore > .In questa prospettiva di analisi presentano primario rilievo le segnalate discipline di genere regolamentare che stabiliscono il regime di determinazione del valore del patrimonio dei fondi pensione e della loro <redditività > ,così come il regime di tenuta delle scritture contabili e di redazione dei loro documenti di bilancio dei fondi pensione. E la disposizione della lettera g )del secondo comma dell’art. 17 del decreto legislativo 124 davvero impegnava la Commissione di vigilanza ad una complessa operazione di law making ,essendo stabilito che per l’appunto alla Covip si domandava di regolare con sua normativa l’intera materia della contabilità e dei documenti di bilancio del fondo pensione. Più precisamente alla Covip si chiedeva di indicare < criteri omogenei > per la determinazione del valore del patrimonio del fondo pensione e della sua redditività , di < fornire > norme di regime delle scritture contabili e di <prospetto> della composizione e del valore del patrimonio del fondo pensione, <evidenziando > il suo rendiconto annuale così come < le posizioni individuali degli iscritti > .Con riserva di ulteriori deliberazioni di regolazione della forma previdenziale < a prestazione definita > ,e perciò con esclusivo riguardo ai fondi pensione a contribuzione definita di nuova generazione,la Commissione ha provveduto a quanto domandava la disposizione del decreto legislativo mediante la deliberazione assunta il 17 giugno 1998. E in una sua prima parte ( ma anche nelle sue terza e quarta parte ) la deliberazione del giugno 1998 stabilisce la disciplina per i fondi pensione a contribuzione definita <negoziali > e chiusi che qui interessa segnalare. In materia di libri contabili da considerare obbligatori, la deliberazione della Covip indica come tali il libro giornale,il libro degli inventari ,il libro degli aderenti al fondo pensione e i libri delle adunanze dei suoi organi,richiamando la disciplina degli artt. 2214 a 2220 del codice civile e al tempo stesso le modalità di tenuta dei libri contabili da osservare per garantire il necessario < raccordo > tra risultanze contabili e documenti di bilancio.Va considerata la precisazione delle regole di separatezza contabile che occorre applicare per una ordinata ( e separata ) registrazione delle operazioni di < accumulo > e di < erogazione > ,separatezza occorrendo anche relativamente alle operazioni di gestione finanziaria del fondo pensione che andranno documentate con distinta contabilità per gli acquisti e per le vendite di strumenti finanziari. E sarà appena il caso di ricordare quanto sia importante il ricorso del fondo pensione alle prestazioni professionali e al <giudizio > sul bilancio di una società di revisione(al riguardo dovendosi segnalare una volta di più gli orientamenti a su tempo espressi dalla Commissione di vigilanza in via di moral suasion) . Non diversamente da quanto è stabilito dalle discipline di bilancio della materia societaria, anche per la associazione < fondo pensione > costituiscono documenti di bilancio lo < stato patrimoniale > ,il < conto economico > e una <nota integrativa > che come s La disposizione della lettera g del secondo comma dell’art. 17 del decreto legislativo 124 impegnava la Commissione di vigilanza ad una complessa operazione di law making ,essendo stabilito che per l’appunto alla Covip si domandava di regolare con sua normativa l’intera materia della contabilità e dei documenti di bilancio del fondo pensione. Più precisamente alla Covip si chiedeva di indicare < criteri omogenei>per la determinazione del valore del patrimonio del fondo pensione e della sua redditività , di < fornire > norme di regime delle scritture contabili e di < prospetto > della composizione e del valore del patrimonio del fondo pensione, <evidenziando > il suo rendiconto annuale così come < le posizioni individuali degli iscritti > .Con riserva di ulteriori deliberazioni di regolazione della forma previdenziale < a prestazione definita > ,e perciò con esclusivo riguardo ai fondi pensione a contribuzione definita di nuova generazione,la Commissione ha provveduto a quanto domandava la disposizione del decreto legislativo mediante la deliberazione assunta il 17 giugno 1998. E in una sua prima parte ( ma anche nelle sue terza e quarta parte ) la deliberazione del giugno 1998 stabilisce disciplina per i fondi pensione a contribuzione definita <negoziali > e chiusi . In materia di libri contabili da considerare obbligatori, la deliberazione della Covip indica come tali il libro giornale,il libro degli inventari ,il libro degli aderenti al fondo pensione e i libri delle adunanze dei suoi organi,richiamando la disciplina degli artt. 2214 a 2220 del codice civile e al tempo stesso le modalità di tenuta dei libri contabili da osservare per garantire il necessario < raccordo > tra risultanze contabili e documenti di bilancio.Va considerata la precisazione delle regole di separatezza contabile che occorre applicare per una ordinata ( e separata ) registrazione delle operazioni di <accumulo > e di < erogazione > ,separatezza occorrendo anche relativamente alle operazioni di gestione finanziaria del fondo pensione che andranno documentate con distinta contabilità per gli acquisti e per le vendite di strumenti finanziari. E sarà appena il caso di ricordare quanto sia importante il ricorso del fondo pensione alle prestazioni professionali e al <giudizio > sul bilancio di una società di revisione,al riguardo dovendosi segnalare gli orientamenti a su tempo espressi dalla Commissione di vigilanza in via di moral suasion . Non diversamente da quanto è stabilito dalle discipline di bilancio della materia societaria, anche per la associazione < fondo pensione > costituiscono documenti di bilancio lo < stato patrimoniale > ,il < conto economico > e una <nota integrativa > che come si legge nel provvedimento della Commissione di vigilanza < fornisce informazioni ulteriori> di carattere quantitativo e qualitativo < sulle poste contenute negli schemi > anche mediante < l’utilizzo di apposite tabelle > . Documento di evidente rilievo è poi la relazione degli amministratori <sulla gestione > ,che deve assicurare una complessiva rappresentazione della <situazione del fondo > a fine esercizio (e dell’<andamento > delle attività gestorie <nel corso dell’esercizio stesso > ). Da tutto questo derivano apparati informativi che predispongono quanto occorreva per dare consistenza reale al progetto del secondo comma dell'art. 17 del decreto legislativo.
4. Una attenta lettura di insieme dei documenti di bilancioconferma infatti che essi corrispondono adeguatamente all’esigenza conoscitiva degli iscritti alla forma pensionistica e dei suoi potenziali aderenti , dei < terzi > entrati in rapporto con il fondo pensione e delle stesse autorità di vigilanza istituzionalmente impegnate alle svolgimento delle necessarie funzioni di controllo.Ne risulta prefigurato un diritto contabile della previdenza complementare certamente in linea con gli orientamenti maturati in ambiente comunitario,e adesso precisati dall'art 8 del <progetto di direttiva> in materia di <vigilanza sugli enti pensionistici> complementari,che li impegna a <redigere conti annuali > e una <relazione sulla gestione > intese a <dare un quadro fedele> della situazione patrimoniale e <di quella finanziaria (..)dell'ente pensionistico> così come del suo <risultato economico >.E se anche nel caso dei fondi pensione è inevitabilmente soltanto un documento di sintesi ,il documento di bilancio redatto < con cadenza annuale > secondo le disposizioni della deliberazione del giugno 1998 provvederà a rappresentare in modo chiaro, <veritiero > e corretto sia i valori di patrimonio che il risultato finanziario (e la redditività di gestione ) ,qualora occorra ricevendo dalla < nota integrativa> le indispensabili informazioni < supplementari >. Si devono osservare i < criteri di redazione del bilancio > che sono espressamente indicati occorrendo motivare ogni eventuale deroga al loro ordinario impiego. Si sono espressamente indicati <criteri di valutazione > e si è stabilito come valutare attività e passività (eventualmente <denominate in valuta > ), strumenti finanziari quotati,strumenti finanziari non quotati, particolari tipologie di operazioni ( e quanto a immobilizzazioni materiali e immateriali si è provveduto per rinvio alle norme del decreto legislativo 87 del 27 gennaio 1992 ). La deliberazione della Covip ancora avverte che il bilancio va redatto <privilegiando la rappresentazione della sostanza sulla forma > così da assicurare reale leggibilità e utile comparabilità delle informazioni offerte..E laa sua struttura dovrà adeguarsi alla specialità di materia rendendosi perciò necessaria una speciale configurazione del < conto economico > . Diversamente da quanto è regola in materia societaria il conto economico del fondo pensione non può infatti essere soltanto registrazione di un risultato < reddituale > . Per sua naturale dinamica il fondo pensione è congegno finanziario che al tempo stesso accumula risorse ed eroga prestazioni .In fase di accumulo opera raccolta di contributi e organizza l’impiego delle sue provviste di liquidità.In fase di erogazione provvede a prestazioni nelle quantità determinate dalla <conversione > della posizione individuale di ciascun iscritto quale risulta essere <alla fine della fase di accumulo>.E il conto economico del fondo pensione deve necessariamente registrare anche le variazioni patrimoniali che a tutto questo conseguono.Ne risulta in evidenza ( e va sempre tenuta presente )una sua significativa particolarità.In tal senso infatti il fondo pensione è come si usa dire una entità a capitale variabile . Il suo conto economico di conseguenza documenta sia il flusso di raccolta dei contributi sia la conversione delle posizioni previdenziali degli iscritti ( che ne maturano il diritto ) in prestazioni di rendita pensionistica o in corresponsioni di un importo < in conto capitale > .Si configura perciò un documento di bilancio che impiega <schemi di sintesi > per rappresentare < in forma unitaria > la situazione complessiva del fondo pensione ma al tempo stesso comporta speciali apparati di sua più circostanziata rappresentazione. A rappresentare separatamente fase di accumulo e fase di erogazione provvedono infatti < a un livello di maggior dettaglio > distinti documenti di rendiconto che si ritrovano nella nota integrativa .Alla deliberazione della Covip sarà bene portare la dovuta attenzione anche per la parte dove si avverte che < ciascuno dei due rendiconti > deve essere comprensivo di stato patrimoniale,conto economico e nota integrativa .Quanto alla < fase di accumulo > va poi segnalato che la suddivisione dell’attivo < netto > destinato alle prestazioni in certo numero di quote provvede ad assicurare la dovuta trasparenza nel rapporto che intercorre tra il fondo pensione i suoi iscritti . Assegnate ad ogni singolo iscritto in ragione della sua posizione contributiva ,le <quote > che gli sono assegnate al tempo stesso ne quantificano infatti la posizione previdenziale ,che risulta così rappresentata da un sistema informativo contabile tale da assicurare < distinta evidenza > al portafoglio pensionistico di ciascun lavoratore. E si tratta di garanzie di trasparenza che naturalmente presentano caratteri di grande rilievo. In materia di diritto contabile dei fondi pensione negoziali e <chiusi > di nuova generazione molto altro sarebbe necessario aggiungere .Ma in pagine di prima approssimazione allo scenario di insieme delle funzioni di vigilanza attivate con finalità di tutela degli aderenti alla <forma pensionistica > più interessa segnalare almeno per l'essenziale le discipline che riguardano una serie di <vicende> del fondo pensione ad elevata soglia di criticità , i conseguenti provvedimenti di <salvaguardia > del suo <equilibrio> finanziario e infine le possibili situazioni di crisi (e il regime della amministrazione straordinaria) del fondo pensione.Inutile dire che materie di così importante incidenza meritano la diffusa trattazione non consentita in queste pagine,dove è possibile soltanto una esposizione in via breve delle grandi linee della speciale disciplina di settore,ancora una volta derivandosi contenuti di sintesi da una ricognizione di campo altrove operata con la necessaria ampiezza di riferimenti Con la formula di estrema sintesi < vicende del fondo pensione > l’art. 11 del decreto legislativo 124 indica una serie di situazioni molto diverse tra loro ma comunque tali da richiedere una speciale disciplina di tutela degli iscritti alla forma pensionistica complementare . Quanto alle <vicende > che comportano <.scioglimento del fondo > in relazione a situazioni soggettive dei partecipanti alla forma pensionistica complementare dispongono il primo e secondo comma della norma. In caso di scioglimento del fondo pensione per < vicende > che riguardano i soggetti < tenuti alla contribuzione >, il primo comma dell’art. 11 dispone infatti che a favore di quanti già fruiscono di prestazioni pensionistiche si dovrà provvedere alla diretta intestazione della copertura assicurativa. Agli altri destinatari della forma pensionistica sarà applicato invece il regime dell’art. 10 del decreto legislativo , di modo che ad essi si offrono le possibili alternative di trasferimento della posizione previdenziale ad altro fondo pensione o di suo riscatto .E il secondo comma dell’art. 11 disciplina il caso di cessazione dell’attività del datore di lavoro che a suo tempo aveva costituito un scioglimento di fondo pensione sul modello dei fondi pensione <interni > regolati dal secondo comma dell’ art. 4 del decreto legislativo 124. Su proposta della Commissione di vigilanza in tal caso il Ministro del lavoro nomina un commissario straordinario che avvia e deve portare a conclusione la procedura di scioglimento della forma pensionistica.E al riguardo si deve considerare il regime delle comunicazioni alla Commissione di vigilanza e della Commissione di vigilanza al Ministero del lavoro previste dal terzo comma della disposizione del decreto Ma più interessa segnalare altre fattispecie dovendosi considerare tutto il rilievo che delle normative del decreto che indicano come <vicende > del fondo pensione meritevoli di una speciale disciplina quante sono capaci di <<incidere> sull’ < equilibrio > finanziario della forma pensionistica Si tratta perciò di vicende ad elevata soglia di pericolo e ad esse riserva una particolare attenzione già il provvedimento del Ministro del lavoro che nel marzo del 1996 aveva emanato < direttive generali > di vigilanza. <Vicende > che in negativo influiscono sull’equilibrio finanziario del fondo pensione determinano infatti uno stato di cose che necessariamente impegna gli organi del fondo pensione e la Covip ad interventi di prevenzione o comunque di < amministrazione > dei fattori di disequilibrio che possano mettere a rischio e definitivamente pregiudicare le legittime aspettative degli aderenti alla forma previdenziale . Da ciò per gli organi di amministrazione del fondo pensione (e per i soggetti < suoi responsabili > ) il dovere statutario di comunicare alla Commissione di vigilanza i provvedimenti volta a volta < ritenuti necessari alla salvaguardia dell’equilibrio del fondo pensione >. E già con le < direttive > del 7 marzo 1996 per la Commissione si stabiliscono precise indicazioni in ordine ai contenuti e alle finalità della sua funzione di vigilanza, al riguardo essendo particolarmente rilevante quanto le compete ai sensi della lettera g del secondo comma dell’art. 17 del decreto legislativo . E’ infatti evidente quale rilievo in materia presentano i criteri di determinazione del valore del patrimonio del fondo pensione < e della sua reddititività > così come le disposizioni per la tenuta delle scritture contabili .- Alla Commissione di vigilanza tuttavia altro ancora compete .Per disposizione del quarto comma dell’art. 11 del decreto legislativo sulla Commissione grava infatti il difficile compito di < individuare > i fattori o se si preferisce la tipologia delle < vicende > all’origine di possibili sconvolgimenti dell’equilibrio finanziario del fondo pensione. < Vicende > di questo genere sono infatti una eventualità che la norma del decreto legislativo semplicemente segnala senza tuttavia provvedere ad alcuna definizione delle possibili fattispecie ,di modo che per questa sua parte l’art. 11 del decreto legislativo presenta tutti caratteri della pura e semplice norma in bianco . E’ perciò disposizione che con ogni evidenza rinvia ai poteri di normazione secondaria della Covip , chiamata così ad un difficile compito di integrazione della lacunosa previsione legislativa. E occorre precisare che la disposizione del quarto comma dell'art. 11 si applica all’intera serie delle forme pensionistiche complementari, si tratti di fondi pensione < presistenti > o di fondi nuova generazione e quale che sia il regime delle contribuzioni e delle prestazioni di volta in volta operante . Con sua deliberazione del 13 luglio 1999 la Commissione di vigilanza ha provveduto alla necessaria regolazione della materia indicando come <<vicende potenzialmente capaci di incidere > sull’equilibrio del fondo pensione una serie di fattispecie con evidenti caratteri di criticità.Considerato in che misura gli andamenti della forma pensionistica sono una variabile dipendente dal suo regime normativo la Commissione di vigilanza ha rilevato che all’origine di situazioni tali da rendere necessario un intervento ai sensi del quarto comma dell’art. 11 possono per l’appunto essere anche variazioni del < contesto normativo e regolamentare > .Si sono poi segnalate come < vicende > capaci di significativa incidenza una serie di situazioni correlate a fattori organizzativi e di amministrazione della forma pensionistica .E più precisamente la deliberazione del luglio 1999 ha indicato come vicende ad una elevata soglia di criticità quante possano riguardare l ‘ <andamento > della gestione amministrativa del fondo pensione o lo svolgimento delle funzioni che competono agli < organi associativi>, così come < vicende > che possono derivare da fattori relativi alla <organizzazione interna > del fondo pensione. < Capaci di incidere sull’equilibrio > del fondo pensione sono naturalmente anche le < vicende > che in modo più diretto ne investono i flussi finanziari. E la deliberazione della Commissione di vigilanza ha perciò espressamente richiamato le situazioni di criticità che possano riguardare la correlazione tra numero degli iscritti attivi e dei < pensionati > destinatari di prestazioni previdenziali.Misure di <salvaguardia dell’equilibrio del fondo pensione > si possono poi rendere necessarie in considerazione degli andamenti e della consistenza del flusso delle contribuzioni e degli oneri di prestazione.E non è escluso che situazioni di rilevante incidenza sull’equilibrio finanziario della forma pensionistica conseguano ad altro ancora ,e per esempio a quanto riguarda le condizioni di <esigibilità dei crediti > oppure la dinamica del <trasferimento di posizioni > individuali ad altro fondo pensione. Ad assegnare precisi contenuti alla norma < in bianco > dell’art. 11 del decreto legislativo si è infine provveduto segnalando alla doverosa attenzione degli < organi del fondo pensione > e ai < suoi responsabili > una ulteriore serie di indicatori di situazioni ad elevato rischio di criticità . Indicatori di sicuro rilievo sono con ogni evidenza offerti dalla < situazione tecnico-attuariale> del fondo pensione. Altri ne derivano naturalmente dalle posizioni di mercato e dalle < vicende> che riguardano in modo più immediato la gestione finanziaria delle risorse patrimoniali del fondo pensione . Si rende perciò più che opportuna assolutamente necessaria una puntuale valutazione dei risultati degli investimenti che ne hanno movimentato il portafoglio costituito da < strumenti finanziari > e <valori mobiliari > , dovendosi in via continuativa confrontare tali risultati con il generale < andamento dei mercati> di loro riferimento. Rilevano infine o comunque possono rilevare le vicende variamente correlate ad una prevista <riorganizzazione > della forma pensionistica,alla sua possibile <trasformazione> così come ad ipotesi di eventuale < scioglimento > del fondo pensione . Ne consegue una prima regolamentazione delle < vicende capaci di incidere sull’equilibrio> del fondo pensione che comprensibilmente muove da una inevitabile difficoltà. Alla Commissione si domandava infatti di consegnare ad una serie di disposizioni di carattere generale ed astratto la disciplina di una materia che per sua natura richiede invece flessibilità di orientamenti e di regole applicative.La Commissione di vigilanza ha perciò dovuto constatare che considerata la varietà e in certa misura la imprevedibilità delle possibili sopravvenienze ,e in assenza di una qualsiasi indicazione legislativa non era certamente possibile < individuare le tipologie > di fattispecie rilevanti in via generale e in astratto e comunque non < in maniera esaustiva > . Per stretta conseguenza ( e molto opportunamente ) la Commissione ha quindi configurato la sua deliberazione come una regolazione della materia sempre suscettibile di integrazioni. E verosimilmente sue integrazioni si renderanno necessarie ogni volta che l’esperienza del caso singolo segnali l’esigenza di adeguamenti della deliberazione già assunta. Anche in considerazione delle < direttive> di vigilanza del marzo 1996 occorreva comunque una disciplina intesa ad impegnare nella dovuta misura le responsabilità istituzionali degli organismi del fondo pensione già ad esse richiamati dalla norma del decreto legislativo . E infatti la deliberazione del luglio 1999 formalmente impegna i titolari di < organi > e i soggetti < responsabili> dei fondi pensione a fare uso del loro <prudente apprezzamento > per la individuazione e la contestuale segnalazione di ogni vicenda che presenti caratteri di criticità .Tale può essere ogni e qualsiasi vicenda anche diversa da quante si sono indicate con la deliberazione di principio dela Commissione di vigilanza ,sempre che si tratti di < vicenda > in casi particolari e in concreto <comunque > capace di <incidere> sull’<equilibrio>della forma pensionistica complementare.Era poi evidentemente necessario segnalare l’esigenza di un tempestivo intervento di quanti hanno immediati poteri di governo e di controllo degli andamenti del fondo pensione .La deliberazione della Commissione di vigilanza ha quindi confermato che l’obbligo di preventiva comunicazione (alla Commissione medesima ) dei provvedimenti necessari per < la salvaguardia dell’equilibrio del fondo pensione > non esonera amministratori, responsabili del fondo e sindaci dall’obbligo di assumere i provvedimenti che fossero di loro competenza e < nell’interesse degli iscritti > . Provvedimenti da assumere <senza indugio > .
5. Nella prospettiva di analisi che si è delineata altro ancora occorre poi segnalare.Se comprensibilmente la maggior attenzione si riserva ormaii al regime dei fondi pensione di nuova generazione,sarà infatti bene bene tener presente che dello scenario di insieme della previdenza complementare sono ancora parte (e parte importante ) anche le forme pensionistiche che appartengono al comparto dei fondi pensione negoziali <preesistenti >.Come si sa fondi pensione preesistenti è formula di estrema sintesi che designa i fondi pensione già istituiti, e perciò esistenti alla data del 15 novembre 1992 (che è il giorno dell’entrata in vigore della legge 421 del 23 ottobre 1992).E l’universo dei fondi pensione così designati per lungo tempo ha continuato ad essere un insieme di forme previdenziali non regolate da una qualche normativa di comparto.In assenza di un loro speciale regime e di qualsiasi obbligo di legali adempimenti di pubblicità ,i fondi pensione di tal genere inevitabilmente costituivano in ampia misura un universo sconosciuto.Ma le sommarie ricognizioni di campo da più parti operate dovevano invariabilmente riscontrare notevoli consistenze patrimoniali del settore, insieme con una notevole consistenza della popolazione dei lavoratori ad esso interessati in quanto lavoratori attivi <iscritti > al fondo o < pensionati >già destinatari di prestazioni previdenziali . Più risalenti nel tempo e di maggior consistenza quantitativa (erano e ancora)sono i fondi pensione < preesistenti > attivati presso enti creditizi. Anche in numerosi rami di industria si sono tuttavia sviluppate importanti iniziative talvolta organizzate in forma di fondo pensione < aziendale > o di < gruppo > societario. Egualmente importanti talune iniziative maturate nel mondo del commercio e del terziari.A fronte di una rilevante dimensione patrimoniale ( e di una così rilevante presenza nel mondo del lavoro) , in assenza di interventi legislativi con finalità di ordinamento del comparto l’intera serie di queste forme di previdenza complementare si è attivata con le modalità di un settore di economia finanziaria per così dire < a regime libero > .E la assenza di una qualsiasi disciplina a carattere speciale significava inevitabilmente spazio aperto ad un impiego delle normative e degli strumenti negoziali del diritto privato generale.Ma a doverosa tutela degli iscritti alla forma pensionistica anche per questo comparto di previdenza complementare si rendeva necessaria la disciplina adesso stabilita con le importanti disposizioni dell'art. 18 del decreto legislativo 124. Con riguardo a fondi pensione < preesistenti > si deve leggere che cosa stabilisce l’ottavo comma bis dell’art. 18 .Ma guardando allo scenario di insieme delle funzioni di vigilanza quel che più rileva è la innovazione di regime operata con la norma del quarantesimo comma dell’art. 59 della legge 449 del 27 dicembre 1997 ,che appunto con riferimento ai fondi pensione <preesistenti > ha significativamente modificato il comma sesto bis dell’art. 18 del decreto legislativo .Nella sua nuova formulazione la norma del decreto chiama la Covip allo svolgimento di una attività di controllo quanto mai impegnativa sia per l’ oggetto che per l’estensione di campo degli interventi di vigilanza prefigurati dalla nuova disciplina di settore.Si incrementano grandemente le garanzie di tutela assicurate agli aderenti alla forma pensionistica .Ma è molto anche ciò che si domanda alla Commissione di vigilanza. Alla Covip si domanda infatti di svolgere una attività di controllo che per l’intero universo dei fondi pensione <preesistenti> indicati dal primo comma dell’art. 18 deve essere anche vigilanza di stabilità . Da ciò gli elementi distintivi di una normativa che certamente corrisponde ad una precisa esigenza di attivare garanzie di vigilanza commisurate ai caratteri di criticità del comparto dei fondi pensione <preesistenti >..E in questo senso la innovazione di regime operata con la legge del dicembre 1997 merita convinto apprezzamento .Ma va considerato in che misura questa normativa porta con sé evidenti difficoltà di genere applicativo.Se soltanto si pensa a che cosa significa stabilità di una forma pensionistica ,e a quali sono i necessari contenuti delle valutazioni di stabilità di un qualsiasi soggetto finanziario ,sarà infatti chiaro che la nuova formmulazione del sesto comma bis dell'art. 18 impegna la Covip allo svolgimento di funzioni di vigilanza già per materia e finalità del controllo caratterizzate da una particolare complessità di ordine tecnico e procedimentale In ogni caso si tratta di funzioni di vigilanza che occorrerà svolgere per la generalità dei già indicati fondi pensione < preesistenti > ,a tutt’oggi operanti in un numero stimato intorno a qualcosa come alcune centinaia di forme pensionistiche complementari. E’ perciò evidente che a così forte e così impegnativa innovazione di regime occorreva provvedere secondo criteri di ragionevole praticabilità del programma legislativo, anche in considerazione della esiguità delle risorse a disposizione della Covip per lo svolgimento di attività di vigilanza che verosimilmente molto spesso non saranno soltanto di genere cartolare.La nuova disciplina del settore doveva quindi necessariamente graduare nel tempo l’avvio ad operatività delle sue prescrizioni. Si è allora disposto che all’indicata funzione di vigilanza in punto di < stabilità > dei fondi pensione <preesistenti > la Covip provvederà secondo < piani > di intervento temporalmente < differenziati > sia quanto alle modalità del controllo da svolgersi sia con riguardo alle diverse categorie di forme pensionistiche da vigilare .Alla predisposizione degli indicati <piani di attività > la Commissione di vigilanza procede avvalendosi delle informazioni ricevute dai fondi pensione ai sensi del sesto comma dell’art. 18 , e perciò nelle forme della < comunicazione > prescritta dal decreto ministeriale < di cui all’articolo 4, comma 3 > del decreto legislativo 124 .La nuova disciplina del sesto comma bis dell’art. 18 completa il regime dei piani di vigilanza disponendo infine che una volta attivate le sue competenze istituzionali la Covip doverosamente riferirà al Ministro del lavoro per tutto ciò che possa occorrere allo scopo di documentare ( e di assicurare ) un adeguato svolgimento delle previste funzioni di controllo di stabilità(non escluso quanto possa esigere correzioni della normativa ) .Altro tuttavia con la norma del decreto legislativo comprensibilmente non si è stabilito. Che il legislatore della previdenza complementare non si sia spinto più avanti nella regolamentazione di questa materia è cosa che ha precise motivazioni. L’esperienza di altri comparti dell’economia finanziaria ha infatti ormai ampiamente consolidato il metodo ,le modalità e la stessa disciplina di procedimento dei publici interventi che devono operare controlli di stabilità finanziaria dei soggetti vigilati.E al riguardo occorrono regole della attività di vigilanza ad una soglia di complessità tecnica che naturalmente è poco congeniale a disposizioni di principio quali sono pur sempre le norme del decreto legislativo.Va poi considerato anche in questa materia è opportuna la flessibilità delle regole che si poteva conseguire soltanto rinviando ai poteri di normazione secondaria della Commissione di vigilanza. Ma certo è che in presenza di una norma ancora una volta in bianco la Covip si è trovata a dover svolgere funzioni regolamentari e attività applicative tra le più difficili .E con ogni evidenza si tratta di funzioni che comportano la assunzione di responsabilità istituzionali quanto mai gravose. Prescrizioni di primo e obbligato riferimento in questa materia sono state ancora una volta le disposizioni degli artt. 12 e 13 del decreto del ministro del lavoro 211 del gennaio 1997 .Nei termini e con le modalità che si indicano all’art. 12 del decreto ministeriale ai fondi pensione presistenti si domandava di far ricevere alla Covip la < comunicazione > e gli ulteriori documenti di genere informativo indicati quale condizione necessaria per l’iscrizione del fondo pensione in una delle <sezioni speciali > dell ‘< albo istituito presso la commissione > ai sensi del sesto comma dell’art. 4 del decreto legislativo 124. E l’art. 13 del decreto ministeriale avvertiva che l’iscrizione all’albo < costituisce il presupposto per l’assoggettamento > delle forme pensionistiche < preesistenti > ( diverse < da quelle di cui all’art. 18 comma 3 lettera b del decreto legislativo 124 >) ai poteri e ai doveri di vigilanza della Covip .E’ perciò tale iscrizione a concretare la fattispecie e garanzie di vigilanza che anche in punto di < stabilità > del fondo pensione ancora una volta trovano il loro naturale punto di riferimento nell’art. 12 del decreto ministeriale. Provvedendo a quanto era richiesto dal sesto comma dell’art. 18 del decreto legislativo124, la disposizione ministeriale ha infatti configurato la <comunicazione> dal fondo pensione dovuta alla Covip come un documento comprensivo delle informazioni relative alla < dimensione > dei fondi < in termini di numero > degli < iscritti > intesi come tali sia i lavoratori in attività che i lavoratori < pensionati > già destinatari di prestazioni previdenziali .E se il riscontro della iscrizione all’Albo precostituisce le condizioni di operatività della funzione di vigilanza ,le informazioni relative alla dimensione del singolo fondo pensione offrono indicazioni che si sono considerate determinanti al fine di valutare le opportunità di una sua inclusione con carattere di priorità nei piani di vigilanza.Come si diceva saranno piani temporalmente <differenziati > e comunque necessariamente commisurati alle ( quanto mai esigue ) risorse operative della Covip .Ne conseguono gli orientamenti operativi che la Commissione ha assunto con la sua deliberazione del 13 luglio 1999 . Naturalmente la consistenza quantitativa e perciò la < dimensione > della forma pensionistica non costituisce (non può costituire ) criterio esclusivo di selezione dei fondi pensione < preesistenti > da assoggettare a vigilanza di stabilità con prioritaria inclusione nei piani di intervento attivati in osservanza del sesto comma bis dell’art. 18 .La deliberazione in allora assunta dalla Covip muove tuttavia dalla dichiarata premessa che come regola di massima < per l’individuazione dei fondi pensione > da assoggettare a vigilanza di stabilità in via prioritaria < appare congruo fissare > una soglia di consistenza quantitativa in concreto stabilita al numero dei cinquemila iscritti alla forma pensionistica.E in punto di rendimento operativo della funzione di vigilanza si deve avvertire che la soglia di priorità così determinata già di per sé consente di assicurare garanzie di controllo di stabilità ,e perciò di loro < sana e prudente gestione>su fondi pensione che complessivamente considerati corrispondono a qualcosa come i due terzi dell’intera popolazione dei lavoratori aderenti a fondi pensione < <preesistenti > . In una successione di tempi che non è pensabile possa essere rinvio di lungo periodo (ma che verosimilmente non potrà neppur essere esaurita a breve termine ) la Commissione di vigilanza provvederà poi ad attivare una strategia di intervento rivolta ad estendere la vigilanza di stabilità all’intera serie dei fondi pensione indicati dalla norma del decreto legislativo .Cosa indispensabile per assicurare medesime garanzie di tutela all generalità degli aderenti a forme previdenziali del comparto.E a tal fine la deliberazione del luglio 1999 avverte che nella fase immediatamente successiva al primo avvio delle sue attività di controllo < di stabilità > i fondi pensione da assoggettare < progressivamente > a vigilanza saranno individuati integrando < il criterio dimensionale (….) con l’utilizzo di > altre < metodologie > di selezione dei soggetti vigilati. Si tratterà di < metodologie di estrazione casuale > chiamate ad integrare <il criterio dimensionale > oltre che la serie di < tutte le altre informazioni disponibili > e rilevanti per una motivata e non arbitraria determinazione di priorità. L’esigenza di interventi di vigilanza in funzione di garanzia della stabilità finanziaria e della < sana e prudente gestione > dei fondi pensione < preesistenti> quindi non è considerata dalla Covip come una variabile dipendente in modo esclusivo dalle loro dimensioni e dal numero dei loro aderenti . E’ in ogni caso evidente che situazioni di criticità tali da rendere necessario e indifferibile un intervento di vigilanza possono configurarsi quale che sia la consistenza patrimoniale e numerica della forma pensionistica. Saranno perciò le <informazioni >volta a volta <disponibili> > a segnalare il carattere prioritario e comunque urgente di un intervento di vigilanza motivato da circostanze e situazioni di criticità che possano riguardare fondi pensione pure non inclusi nel precostituito programma dei controlli di stabilità della Covip. Ad eventualità di questo genere molto opportunamente la Commissione di vigilanza ha guardato già con altra sua deliberazione del luglio 1999 .E si deve segnalare l’evidente rilievo della parte di deliberazione che in modo espresso si riferisce alle segnalazioni pervenute ai sensi dell’art. 11 del decreto legislativo 124 già diffusamente considerate.. Attivandosi funzioni di controllo di stabilità naturalmente si rendeva necessaria la maggior attenzione alle già segnalate < vicende >del fondo pensione < capaci di incidere sull’equilibrio > finanziario della forma pensionistica complementare .E come già si diceva con la sua deliberazione del luglio 1999 la Covip ha provveduto ad indicare tutta una serie di <vicende >e di situazioni ad una elevata soglia di instabilità patrimoniale della forma pensionistica complementare ,impegnando gli amministratori e comunque i soggetti <responsabili> del fondo pensione a tempestive comunicazioni delle <vicende> correlate a non trascurabili fattori di rischio. Con particolare riguardo < alle forme pensionistiche > gestite in via prevalente < secondo il sistema tecnico-finanziario della ripartizione > va poi ricordata la disposizione dell’ottavo comma bis dell’art. 18.Pur in presenza dei <rilevanti squilibri finanziari > richiamati dalla norma per < un periodo di otto anni > a questi fondi pensione è ancora consentito provvedere a nuove iscrizioni, in deroga alle disposizioni degli artt. 7 e 8 del decreto che in linea di principio non consentono la acquisizione di nuove iscrizioni se non in regime di < capitalizzazione > . Ma occorre una istanza rivolta al Ministro del lavoro che sentita la Covip provvederà secondo i criteri stabiliti con il suo decreto del 23 giugno 1994. Più delle fattispecie di genere particolare ancora una volta interessa tuttavia lo scenario di insieme. L’esperienza insegna che lo svolgimento di funzioni di vigilanza intese a garantire la stabilità finanziaria dei soggetti vigilati per sua natura rende necessario l’impiego di materiali istruttori e di elementi di riscontro di diverso genere .In questo senso i possibili indicatori di situazioni significative sono numerosi .E a integrazione di quanti già si sono segnalati altri indicatori di sicuro rilievo possono derivare dalle stesse istanze di modificazione della disciplina statutaria del fondo pensione. Altri e verosimilmente ancor più rilevanti si devono infine al flusso delle informazioni relative agli andamenti di gestione finanziaria del fondo .E a tutti questi indicatori di una situazione di pericolo la Commissione di vigilanza si riferisce appunto con la sua deliberazione del luglio 1999. Deliberazione che sia pure in via prima approssimazione ha perciò delineato un razionale progetto di amministrazione delle funzioni di controllo di stabilità, altro ( e assai grave ) problema essendo quello della oggettiva inadeguatezza delle risorse di personale e mezzi a disposizione della Covip per assicurare al progetto gli indispensabili strumenti di genere operativo.E quanto al problema delle risorse occorrenti per fare pubblica vigilanza una volta di più sarà bene ricordare che quando si tratta della previdenza complementare le garanzie da attivarsi hanno tutto il rilievo (e la valenza politica ) delle norme di costituzione economica che con la disposizione dell'art. 47 domandano pienezza di <tutela del risparmio > e <in tutte le sue forme > .Se tutte le possibili forme di risparmio meritano garanzie di tutela tanto più ne occorrono per l'investimento del risparmio con finalità previdenziale consegnato ad organizzazioni di previdenza complementare .
6. Altro e più circostanziato discorso occorre infine con riguardo allle disposizioni che stabiliscono disciplina per le situazioni di crisi del fondo pensione.Quanto alle situazioni di crisi così gravi da configurare tutti i presupposti delle procedure concorsuali , ancora l’art. 11 del decreto legislativo 124 al suo quinto comma stabilisce che ai fondi pensione < si applica esclusivamente la disciplina della amministrazione straordinaria e della liquidazione coatta amministrativa con esclusione del fallimento > essendo espressamente richiamate le disposizioni della legge 141 del 7 marzo 1938. La disciplina della previdenza complementare si uniforma perciò alla ratio legis condivisa da numerose norme di legislazione speciale che a tali procedure concorsuali ricorrono in presenza di fattispecie da disciplinare mediante particolari modalità di amministrazione delle situazioni di provata difficoltà di adempiere con mezzi ordinari alle obbligazioni assunte o di ancor più gravi condizioni di insolvenza. .Regolano la materia disposizioni di genere sufficientemente lineare. Le <relative competenze > sono attribuite in via esclusiva al Ministro del lavoro e alla Commissione di vigilanza ,che in questa materia troverà tuttavia definizione dei suoi < compiti > nelle disposizioni del decreto del Ministro chiamato a provvedere alla necessaria integrazione della già indicata e molto sommaria disciplina delle procedure concorsuali .Ma si tratta di disciplina per una particolare fattispecie in certa parte già invece completata dal quinto comma dell’art. 11 del decreto legislativo 124 con la disposizione che interessa il caso di procedura concorsuale relativa a soggetti che abbiano costituito fondi pensione <preesistenti > nella forma del fondo <interno > sul modello del secondo comma dell’art. 4.del decreto.E’ infatti stabilito che in tal caso < sentita la Commissione di vigilanza> il Ministro nominerà un commissario straordinario incaricato dello < scioglimento> o della <liquidazione > del fondo pensione.Per il suo evidente rilievo merita poi particolare attenzione la posssibile fattispecie di <amministrazione straordinaria> delle forme pensionistiche. Con deliberazione del 9 maggio 1997 la Commissione di viliganza ha integrato la disciplina della materia emanando appunto < istruzioni generali per gli organi della procedura di amministrazione straordinaria > . A tale procedura <per quanto compatibili > si applicano le norme che la regolano nel caso dell’impresa bancaria, e perciò < le disposizioni dell’art. 70 e seguenti del decreto legislativo 1 settembre 1993 n. 385 , Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia> .E naturale finalità della procedura è la rimozione delle cause di crisi e < il superamento delle stesse > allo scopo di conseguire < ove possibile > la <restituzione dei fondi pensione alla> loro <gestione ordinaria > . Su proposta della Commissione di vigilanza un decreto di scioglimento degli organi amministrativi del fondo pensione sarà emanato dal Ministro del lavoro .Sarà invece un provvedimento della Covip a nominare gli organi della procedura necessariamente costituiti da < uno o più commissari straordinari > e da un Comitato di sorveglianza < composto da tre a cinque membri > . Lo scioglimento degli organi amministrativi del fondo comporta sospensione delle assemblee, che < su autorizzazione > della Covip < ove necessario > potranno tuttavia essere convocate dagli organi della procedura di amministrazione straordinaria .< Sotto il controllo della Commissione di vigilanza> ai Commissari straordinari ( che < rivestono la qualifica di pubblici ufficiali ) compete lo svolgimento di tutte le attività necessarie per accertare quale sia la situazione del fondo pensione da loro adesso amministrato.A loro compete operare nel modo che occorre per < individuare (…)soluzioni idonee > alla rimozione della situazione di crisi . Al Comitato di sorveglianza che sostituisce il collegio sindacale < e gli organi equivalenti in tutte le funzioni agli stessi demandate > competono funzioni consultive sugli atti di competenza della gestione commissariale .Va considerato che gli organi della procedura concorsuale operano secondo principio di autonomia funzionale ( e di connesse responsabilità per il loro operare di pubblici ufficiali ). La deliberazione del maggio 1997 al tempo stesso stabilisce tuttavia un preciso e circostanziato regime di loro comunicazioni alla Covip variamente integrato da < relazioni sulla situazione economica e patrimoniale del fondo >. In modo particolare sono previste < relazioni con periodicità trimestrale > sulle attività di regolarizzazione della gestione del fondo. Ad esito della procedura di amministrazione straordinaria può rendersi inevitabile un provvedimento di scioglimento del fondo pensione .< Ove non vengano a verificarsi i presupposti per lo scioglimento del fondo pensione > la procedura di amministrazione straordinaria si concluderà invece con atti di restituzione della forma pensionistica alla sua ordinaria amministrazione.E se occorre si provvederà anche alle necessarie modificazioni del suo assetto di struttura e delle discipline statutarie .Sarà in ogni caso disposta la convocazione di una assemblea straordinaria ai sensi del sesto comma dell’art. 72 del Testo unico delle leggi bancarie .Ricostituiti gli organi del fondo si provvederà alle <consegne (..) sulla base di un inventario > debitamente aggiornato,dovendo seguire e < nel più breve tempo possibile > il rendicondo della operata gestione a carattere straordinario .Eventuali progetti di bilancio e relative relazioni di commento ma in ogni caso < rapporti finali > redatti a documentazione <dell’attività svolta nel corso della gestione > alla Covip saranno separatamente trasmessi sia dai Commissari straordinari che dal Comitato di sorveglianza .Ma altro ancora occorre considerare (continua ) .
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