La Corte dei conti e le sue funzioni:

in particolare, il controllo sugli Enti locali territoriali.

 

a cura del Dott. Fulvio Balsamo – Presidente della Sezione centrale delle autonomie della Corte dei conti.

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1) Notazioni introduttive

E’ noto che la Corte dei conti, non diversamente dal Consiglio di Stato, è organo dello Stato a competenza promiscua, essendo chiamata a svolgere, con carattere non di esclusività ma certo di netta prevalenza, compiti di controllo e giurisdizione, così come il Consiglio di Stato assolve funzioni consultive e giurisdizionali. Una tale sistematica, anche se di recente posta in discussione durante i lavori di riscrittura della seconda parte della Costituzione repubblicana da parte della poi soppressa Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, resta tuttora valida, perché rispondente – a parere di chi scrive – a principi di razionalità e funzionalità.

Per quanto più in particolare riguarda le funzioni della Corte dei conti, non par dubbio che la sua vocazione originaria sia stata quella del controllo, sia generale di legittimità sugli allora decreti reali, da qualunque ministero promanassero e qualunque ne fosse l’oggetto, che di legittimità finanziaria sugli atti incidenti sul bilancio dello Stato, attraverso la verifica dei provvedimenti di impegno e di erogazione della spesa alla quale si accompagnava – e si accompagna tuttora –  la vigilanza sulla riscossione delle pubbliche entrate [1] .

 

A ben guardare, anche l’iniziale giurisdizione concentrata sui “conti che debbono rendere tutti coloro che hanno maneggio di denaro o di altri valori dello Stato” (art. 10 L. n. 800 del 1862) era – ed è – in funzione della verifica della corretta  gestione  delle risorse statali  ed ora pubbliche in generale da parte  di chi ha disponibilità materiale di pubblico denaro, mentre è proprio sulla base della cognizione dei conti giudiziali che si è affermata in prosieguo la giurisdizione – poi generalizzata – di responsabilità amministrativa-contabile sugli operatori pubblici.

L’esigenza della completa ed esaustiva verifica e valutazione dell’andamento della finanza statale, sostanziamente coincidente all’inizio con quella pubblica, spiega anche l’attribuzione alla Corte dei conti – con la legge istitutiva – della “pronunzia in seconda istanza sopra gli appelli delle decisioni dei consigli di prefettura intorno ai giudizi dei conti di loro competenza” (art. 34, secondo comma, L. 800/1862), cioè dei conti consuntivi degli enti locali: enti che venivano considerati  “amministrazione indiretta dello Stato” [2] .

E’ risaputo che, in periodo pre-costituzionale, il sistema dei controlli era interamente accentrato nello Stato, essendo svolto il controllo di legittimità sugli atti ed il controllo giudiziale sui conti degli agenti contabili dell’amministrazione statale dalla Corte dei conti, organo indipendente, neutrale e terzo, ed il controllo di legittimità e di merito sugli atti nonché il controllo giudiziale sui conti degli enti locali territoriali da strutture prefettizie (Prefetto, Giunta provinciale amministrativa  e Consiglio di Prefettura),  organismi  decentrati ma inquadrati in

ambito statale. Ciò perché “il carattere pubblico, cioè statale, dei fini che gli enti autarchici devono raggiungere importa che la loro attività interessa in modo diretto lo Stato e forma oggetto, da parte di questo, di una ingerenza penetrante e continua, diretta ad accertare, ed eventualmente a procurare, che quell’attività non sia contraria ad alcun precetto di legge, corrisponda ai suoi  fini e sia la più adatta al loro conseguimento” [3] .

Con l’avvento della Costituzione repubblicana, come successivamente attuata sulla base di leggi ordinarie, la costruzione metodologica testè descritta è cambiata ed il sistema dei controlli, almeno amministrativi, è divenuto di tipo “scalare”: ciò nel senso che se il controllo di legittimità sugli atti “del Governo” è stato mantenuto alla Corte dei conti, organo di rilevanza costituzionale ausiliario del Governo (rectius: dello Stato) [4] al quale sono stati demandati anche il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato ed il controllo partecipativo sulla gestione finanziaria  degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (art. 100, comma 2, Cost.), il controllo di legittimità e quello eventuale di merito, sotto forma di richiesta del riesame, sugli atti amministrativi delle istituende regioni è stato genericamente intestato ad un organo dello Stato (art. 125, comma 1, Cost.)  ed  il  controllo  di  legittimità e quello di merito, negli  stessi  limiti  anzidetti, sugli  atti  degli  enti  locali  è  stato  attribuito  ad un  organo  della regione (art. 130 Cost.), nel presupposto che un siffatto sistema

 

– sostanzialmente applicato anche alle e nell’ambito delle regioni a statuto  speciale – si presentasse idoneo a prevenire ed eventualmente a dirimere i conflitti di interessi che potessero insorgere fra gli enti coinvolti.

Per contro nulla è stato innovato nell’immediato per quanto concerne i controlli giudiziali attinenti ai conti ed alle responsabilità degli agenti, amministratori e dipendenti sia dei vecchi che dei nuovi enti, essendo rimaste integre le attribuzioni dello Stato in materia giurisdizionale, salvo le successive modifiche, dovute prima all’intervento della Corte costituzionale, che ha determinato la concentrazione nella Corte dei conti della cognizione dei giudizi di primo e di secondo grado già di competenza dei Consigli di prefettura [5] , e quindi all’iniziativa del legislatore ordinario, che ha finito con l’intestare alla magistratura contabile l’intera giurisdizione non solo in tema di conti degli agenti ma anche di responsabilità degli amministratori e dipendenti delle amministrazioni ed enti pubblici per i danni arrecati con dolo o colpa grave alle amministrazioni ed enti medesimi [6] .

 

2) I controlli sugli enti locali in epoca post-costituzionale.

Passando a considerare più specificamente il settore dei controlli sugli enti locali, va ricordato che l’organo regionale di controllo sia di legittimità che di merito  (nei limiti sopracennati)  degli atti degli enti medesimi è stato individuato

dalla  legge,  per   le  regioni  a   statuto  ordinario [7] ,  nel  Comitato   regionale  di

controllo, a composizione prevalentemente  elettiva, che non ha dato, purtroppo, nell’esercizio delle funzioni, buona prova di sé. Ciò è dipeso da varie cause.

Innanzitutto è mancata l’organicità dei rapporti, sostituita talora dalla conflittualità fra ente controllato ed ente controllore nello svolgimento delle funzioni, evidentemente per contrasti di interessi; ed a tal proposito mette conto ricordare che, per l’ultimo comma dell’art. 118 Cost., la regione avrebbe dovuto esercitare normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle province, ai comuni o ad altri enti locali o valendosi dei loro uffici.

Non si è poi sempre avuta la auspicabile assonanza di vedute fra la componente maggioritaria dell’organo di controllo e gli amministratori dell’ente controllato, spesso di estrazione politica non omogenea, con le conseguenze agevolmente intuibili.

Non positiva è stata infine – secondo la concezione dell’epoca – la limitazione del controllo alle sole deliberazioni degli organi collegiali degli enti controllati, con esclusione della verifica del momento esecutivo degli atti deliberativi, che ha precluso una valutazione meditata e consapevole sull’andamento generale della gestione ed anche sull’osservanza del principio di buona amministrazione.

Va anzi a tal riguardo ricordato che l’azione dei CO.RE.CO. è stata notevolmente condizionata dalla mancanza di strutture di supporto, quali erano gli uffici di ragioneria che operavano presso le Prefetture e che verificavano che la gestione della spesa degli enti controllati avvenisse secondo principi di regolarità amministrativa e contabile, grazie ad un ben congegnato sistema di scritture che consentiva di acquisire quel complesso di dati e nozioni indispensabili per l’assolvimento della menzionata funzione. Ciò ha comportato, in particolare, che, in sede di esame dei conti consuntivi degli enti locali, gli anzidetti organi di controllo si limitassero spesso ad una verifica di mera legittimità delle deliberazioni di approvazione dei conti medesimi senza valutarne i più importanti aspetti gestionali.

La situazione si è andata gradualmente deteriorando per il sostanziale abbandono a se stessa della gestione degli enti locali in un momento particolarmente delicato, caratterizzato da un lato dalla contrazione dell’autonomia finanziaria degli enti anzidetti per effetto dell’accentramento nello Stato della potestà di imposizione e riscossione dei tributi nel contesto della riforma del sistema tributario avviata dalla legge 9 ottobre 1971 n. 825, e dall’altro dall’attribuzione agli enti medesimi di nuovi e spesso gravosi compiti non accompagnati dal contemporaneo, tempestivo trasferimento dei necessari mezzi finanziari, con conseguente accentuazione del già  ampiamente praticato ricorso all’indebitamento: il tutto nel mentre la svalutazione monetaria veleggiava sull’onda delle due cifre.

Per porre rimedio a tale stato di cose si è reso necessario un primo intervento dello Stato, che da un lato si è addossato le passività pregresse ed ha fatto fronte alle spese almeno indifferibili ed urgenti degli enti locali attraverso il trasferimento  delle  indispensabili   risorse  finanziarie [8]   e  dall’altro  ha  ribadito

 

l’obbligo della deliberazione in pareggio dei bilanci preventivi degli enti stessi, nella mal riposta speranza che un bilancio preventivo in pareggio comportasse anche un conto consuntivo in pareggio [9] . Il mancato conseguimento di un tale obiettivo ha indotto a ricercare altre soluzioni e l’attenzione si è concentrata allora sui conti consuntivi degli enti locali, nel frattempo assoggettati nella loro interezza, in via interpretativa, a verifica giudiziale da parte della Corte dei conti, subentrata ai Consigli di prefettura. L’intendimento del Governo, nell’adottare il decreto legge 22 dicembre 1981 n. 786, era infatti quello di accelerare la presentazione – per il necessario giudizio e la successiva definizione da parte del giudice contabile, con pronuncia che doveva riguardare anche l’andamento della gestione – dei conti consuntivi delle province e dei comuni con più di 10.000 abitanti che avessero chiesto il contributo a pareggio del bilancio 1981, con accertamento di eventuali responsabilità amministrative e contabili degli amministratori, dei dipendenti e del tesoriere per danni arrecati con dolo o colpa grave direttamente o indirettamente all’equilibrio finanziario o al patrimonio dell’ente o dello Stato e con raddoppio, al fine di far fronte alle esigenze connesse alla nuova normativa con ogni rapidità, dei turni delle allora Sezioni giurisdizionali prima e seconda ordinarie della Corte dei conti (art. 13, commi quarto, quinto e sesto).

 

3) La Sezione enti locali della Corte dei conti.

La soluzione giurisdizionale non è stata peraltro condivisa, in sede di conversione del cennato decreto-legge, dal Parlamento. Quest’ultimo – nel dare prevalenza alla funzione di coordinamento e consolidamento della finanza pubblica riconosciutagli dall’art. 119 Cost. – ha previsto e sancito invece l’obbligo per le province ed i comuni con più di 8.000 abitanti di trasmettere alla Corte dei conti, entro i trenta giorni dall’avvenuto esame da parte degli organi regionali di controllo, i propri conti consuntivi, corredati dalle relazioni dei revisori nominati dagli organi deliberanti degli enti stessi, nonché di corrispondere ad ogni richiesta di documenti o di informazioni formulata sempre dalla Corte; ha disposto inoltre che quest’ultima, costituita in apposita Sezione, deve comunicare entro il 31 luglio di ogni anno ai Presidenti delle Camere l’elenco dei conti consuntivi pervenuti, il piano delle rilevazioni che si propone di compiere ed i criteri ai quali intende attenersi nell’esame dei conti medesimi; deve esaminare in ogni caso la gestione finanziaria degli enti che hanno registrato il maggior aumento di spesa negli ultimi tre anni, in misura pro-capite superiore alla media; può chiedere dati ed elementi di informazione ai competenti Ministeri; deve riferire infine entro il 31 luglio di ogni anno [10] al Parlamento i risultati dell’esame compiuto sulla gestione finanziaria e sul buon andamento dell’azione amministrativa degli enti (art. 13, commi 3, 4 e 5 della legge 26 febbraio 1982 n. 51) [11] .

Con il successivo decreto-legge 31 agosto 1987 n. 359, convertito nella legge 29 ottobre 1987 n. 440, oltre ad apportare modifiche al comma 4 dell’art. 13 cit., nel senso di prevedere l’abrogazione della disposizione che faceva obbligo alla Corte dei conti  di esaminare in ogni caso le gestioni finanziarie degli enti che avessero registrato il maggior aumento della spesa negli ultimi tre anni e la cui spesa “pro-capite” fosse stata superiore alla media, si è statuito  che la Corte dei conti medesima deve in ogni caso esaminare la gestione di tutti gli enti locali i cui conti consuntivi si chiudano in disavanzo ovvero rechino l’indicazione di debiti fuori bilancio, ponendosi nel contempo a carico degli organi  regionali  di controllo la comunicazione del relativo elenco alla Corte (art. 28).

 

3.1) Natura, funzioni e finalità.

In sede di prima interpretazione della testè richiamata normativa è sorto il problema della natura giuridica dell’attività che la nuova Sezione, denominata Sezione enti locali, è stata chiamata a svolgere e l’orientamento pressochè unanime è stato che tale attività sia riconducibile al concetto di controllo.

Più in particolare la Sezione enti locali si è limitata a qualificare la propria come “una funzione di esame della gestione finanziaria” degli enti locali, con l’obbligo di riferirne gli esiti al Parlamento [12] .

La dottrina si è invece variamente orientata, sostenendo alternativamente che la funzione  della Sezione enti locali “costituisce esercizio tipico di controllo di gestione, espletato dall’esterno da un organo tecnico e neutrale, in vista di un referto all’organo dotato di responsabilità decisionale (nella specie, sul piano legislativo)” [13] ; che l’attività in argomento si atteggia come “partecipazione ad un controllo sulla gestione degli enti rimesso alla valutazione del Parlamento,……. non potendosi considerare misura il referto” [14] ; che il controllo intestato alla nuova struttura della Corte ha natura referente al Parlamento per l’esercizio da parte di quest’ultimo del potere di coordinamento di tutti i settori della finanza pubblica [15] , ecc..

Per quanto riguarda il fondamento costituzionale della nuova funzione assegnata alla Sezione enti locali, vi è stato chi ha voluto ravvisarlo nell’art. 100 Cost., partendo dall’assunto che la finanza locale ha (rectius: aveva) natura prevalentemente derivata da quella statale [16] e chi l’ha individuato invece nell’art. 119 Cost., letto alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha chiarito che  “se vi sono esigenze che trascendono quelle delle collettività locali e rispondono ad interessi della collettività nazionale, sono ammissibili – ancorchè non previsti espressamente dalla Costituzione – sistemi nuovi di verifica, di controllo, purchè affidati ad organi istituzionalmente competenti e purchè abbiano quelle garanzie del rispetto delle autonomie che i principi fondamentali della nostra Costituzione richiedono” [17] .

Circa i fini da perseguire, la Sezione enti locali ha affermato che la “nuova funzione, nel contesto della recente evoluzione legislativa in tema di finanza locale, risponde ad una esigenza di analisi valutativa della realtà economico-finanziaria ed amministrativa del settore degli enti locali su cui detta legislazione va ad incidere” [18] .

In dottrina vi è stato chi ha sostenuto che l’attività della Sezione enti locali “ha il fine, da un lato, di avere un effetto di regolamentazione dell’azione amministrativa successiva e, dall’altro, di incentivo alla modificazione della normazione, ove si appalesi superata, inadeguata o carente del carattere della fattibilità” [19] , chi ha ravvisato invece nell’attività stessa un supporto alle scelte che il Parlamento è chiamato ad operare in tema di finanza degli enti locali [20] e infine chi ha ritenuto che l’attività in questione “risponde in primo luogo ad una esigenza conoscitiva: come funzionano i meccanismi di assegnazione delle risorse agli enti locali, che effetti hanno, chi ci guadagna e chi ci perde. E ciò è possibile conoscere solo attraverso una verifica e ricognizione ex post fondata sulla fonte primaria di conoscenza che è data dai conti consuntivi” [21] .

Per quel che concerne i contenuti, l’attività della Sezione enti locali, che deve essere espletata sulla base di una programmazione intesa a determinare sia l’ambito di indagine  che le relative appropriate metodologie (piano delle rilevazioni), riguarda tanto la “gestione finanziaria” che il “buon andamento dell’azione amministrativa” degli enti locali. Le verifiche che la Sezione  è chiamata ad esercitare si atteggiano per il primo aspetto come controllo finanziario, incentrato prevalentemente sull’esame dei conti consuntivi, e per il secondo come controllo sulla gestione, che postula l’acquisizione di ulteriori dati, documenti e informazioni non solo dalle “amministrazioni interessate” ma anche dai “competenti Ministeri” e che presuppone una costruzione, accanto ai parametri, degli indicatori di riferimento che non sempre è agevole [22] .

Si è già detto che la legge ha inizialmente limitato le indagini della Sezione enti locali ai conti consuntivi delle province e dei comuni con più di 8.000 abitanti, che offrono un campo di indagine sufficientemente ampio, abbracciando circa il 70% della popolazione residente e l’80% dei mezzi finanziari impiegati; successivamente tali indagini sono state peraltro estese anche alla gestione degli enti i cui consuntivi si chiudano in disavanzo ovvero rechino l’indicazione di debiti fuori bilancio. Ciò ha determinato l’ampliamento della platea delle amministrazioni da assoggettare a verifica gestionale, che ha maggiormente coinvolto l’impegno della Sezione, chiamata a riferire al Parlamento entro il 31 luglio di ogni anno. Se tale termine si raccorda, come sembra, anche all’esigenza di fornire al Parlamento elementi di valutazione per la manovra finanziaria di fine anno, esso si presenta certamente incongruo; avuto riguardo infatti al limite temporale fissato agli enti locali che vi sono tenuti per la trasmissione dei loro conti consuntivi, che scade – anche quando osservato – nella seconda metà inoltrata dell’anno successivo a quello cui i dati contabili si riferiscono, la Sezione può relazionare – in termini di competenza – non con riguardo all’andamento gestionale dell’anno precedente a quello in cui la relazione viene redatta, per il quale mancano i detti dati, ma con riferimento ai conti consuntivi di due anni prima, con evidente perdita di attualità delle rilevazioni. Ciò pone un problema di correntezza e tempestività dei referti che non può essere ulteriormente rinviato e che potrà forse essere risolto attraverso l’informatizzazione dei conti, il collegamento informatico della Sezione con gli enti locali sottoposti a verifica e lo spostamento in avanti del termine del 31 luglio.

Per quanto ha attinenza infine agli esiti dell’attività della Sezione enti locali, essa si concretizza in relazioni annuali che raccolgono le valutazioni della Sezione stessa in termini sia di gestione finanziaria che di buon andamento dell’azione  amministrativa. Tali valutazioni riguardano ovviamente i fenomeni finanziari e gestionali indagati non per singoli enti ma con riferimento agli enti locali nel loro complesso; le relazioni attengono, cioè, ad aspetti generali e specifici di finanza locale, ma sempre nella loro globalità [23] .

Dette relazioni, approvate con deliberazioni della Sezione enti locali, vengono portate a conoscenza non solo delle Assemblee legislative, che – in quanto dotate del potere di modificare le regole dell’azione – ne sono le naturali destinatarie, ma anche degli enti locali, nei confronti dei quali assolvono una funzione di supporto ai fini sia emendativi delle evidenziate incongruenze  gestionali che migliorativi delle future conduzioni amministrative. E a tal proposito mette conto ricordare che, specie nella fase di avvio  della propria attività, la Sezione enti locali ha adottato – quando necessario – le c.d. deliberazioni interpretative, che – in presenza di dubbi insorti nell’applicazione delle normative riguardanti gli enti locali, in continua evoluzione – hanno rappresentato, insieme alle relazioni annuali, un valido ausilio per le amministrazioni destinatarie.

 

3.2) Le innovazioni arrecate dall’art. 3 della legge n. 20 del 1994.

La normativa di cui si è sopra detto è stata limitatamente incisa dalla legge 8 giugno 1990 n. 142, che, oltre ad atteggiarsi a mò di “magna charta” degli enti locali, dei quali ha ribadito con forza l’ “autonomia”, in precedenza messa talora in forse, ha incluso “pleno jure” fra gli enti medesimi le comunità montane. Maggior rilievo ha certamente avuto la legge 14 gennaio 1994 n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti. E’ noto che l’art. 3 di quest’ultima legge ha intestato alla Corte dei conti, con il comma 4, lo svolgimento, anche in corso di esercizio, del controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche ed ha fatto salve, con il comma 7, relativamente alla Sezione enti locali, le disposizioni del d.l. n. 786 del 1981, come convertito dalla L. n. 51 del 1982 e le successive modificazioni ed integrazioni, stabilendo inoltre che le relazioni della

 

 

Corte stessa debbono contenere anche valutazioni sul funzionamento dei controlli interni.

Il nuovo controllo, che attiene alla verifica della legittimità e della regolarità delle gestioni e che riguarda l’accertamento, anche in base all’esito di altri controlli, della rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa, viene annualmente programmato dalla Corte, che definisce altresì i criteri di riferimento del controllo stesso.

Fra le amministrazioni pubbliche destinatarie del controllo sulla gestione, individuate in base al disposto dell’art. 1, comma 2, del D.L.vo 3 febbraio 1993 n. 29, figurano le province, i comuni, le comunità montane ed i loro consorzi ed associazioni. Non essendo stata peraltro determinata dalla legge 14 gennaio 1994 n. 20 la struttura della Corte dei conti chiamata ad assolvere l’anzidetta funzione, la Sezione enti locali ha ritenuto di rimettere la definizione della questione relativa a chi dovesse esercitare tale “competenza” alle Sezioni riunite. Queste ultime, con deliberazione n. 2 in data 18 gennaio 1995, hanno affermato che tutti gli enti locali territoriali, e cioè sia quelli previsti che quelli non considerati dalle disposizioni contenute nella legge n. 51 del 1982 e successive modificazioni ed integrazioni, debbono essere sottoposti – in base alle nuove norme – al controllo della Sezione enti locali, chiamata a svolgere il proprio compito con le stesse modalità ed i medesimi procedimenti.

 Nella  identica  linea  si  colloca  il  D.L.vo 25 febbraio 1995 n. 77,  recante

l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali [24] che, dopo aver disposto al comma 3 dell’art. 69 che “per le province, le città metropolitane, i comuni con popolazione superiore ad 8.000 abitanti e quelli i cui rendiconti si chiudano in disavanzo ovvero rechino la indicazione di debiti fuori bilancio, il rendiconto è presentato alla Sezione enti locali della Corte dei conti per il referto…….” del quale si è sopra detto, prosegue al successivo comma 4 statuendo che, “ai fini del referto di cui all’art. 3, commi 4 e 7, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e del consolidamento dei conti pubblici, la Sezione enti locali potrà richiedere i rendiconti di tutti gli altri enti locali”.

A far tempo dall’anno 1995, la Sezione enti locali ha quindi programmato e svolto due distinte relazioni annuali, una riservata all’analisi della gestione finanziaria degli enti locali previsti dall’art. 13 della legge n. 51 del 1982, come successivamente modificata ed integrata, e l’altra destinata alla verifica del buon andamento dell’azione amministrativa nonché della gestione di settori rilevanti di attività amministrativa di un campione significativo di tali enti: verifica condotta secondo il metodo comparativo indicato dal comma 4 dell’art. 3 della legge n. 20 del 1994. Sono state, in questo secondo ambito operativo, programmate e svolte indagini importanti, come quella relativa ai lavori pianificati e realizzati per i campionati mondiali di calcio dell’anno 1990, quella riguardante le opere pubbliche di enti locali finanziate con mutui della Cassa depositi e prestiti e non ultimate, quella concernente la costruzione di parcheggi pubblici ai sensi della legge n. 122 del 1989 da parte di comuni e di città ad alta intensità di traffico con il contributo prima dello Stato e poi delle regioni, indagini che hanno avuto ampia risonanza sia in sede parlamentare che sull’opinione pubblica.

 

4) La costituzione dei Collegi regionali di controllo.

In prosieguo di tempo è sembrato peraltro rispondere ad una più appropriata “ratio” organizzativa, anche in vista della trasformazione dello Stato in senso più accentuatamente regionalista o tendenzialmente federale, avvicinare le istituzioni ai cittadini e quindi dettare una disciplina volta a garantire l’esercizio del controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche non statali locali non solo in forma collegiale ma anche a mezzo di strutture operanti in sede decentrata, in modo da consentire il più efficiente ed efficace svolgimento del controllo stesso per le finalità ausiliarie e collaborative messe in luce nella sentenza  della  Corte costituzionale n. 29 del 1995 [25] . Con la deliberazione n. 1/97 in data 13 giugno 1997, che richiama nelle premesse gli artt. 100, ultimo comma della Costituzione, 3, commi 4 e 5, e 4 della legge n. 20 del 1994, le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno pertanto provveduto ad istituire e disciplinare Collegi regionali di controllo, operanti secondo il modello organizzativo delle Sezioni, per lo svolgimento del controllo successivo, oltre che sulla gestione delle regioni, delle amministrazioni pubbliche non statali e degli enti pubblici regionali, anche sulla gestione dei comuni, delle province e delle altre istituzioni di autonomia nell’ambito di ciascuna regione ed ancora sulle gestioni e sulle attività amministrative statali delegate agli enti predetti. Nella stessa deliberazione  è stato altresì previsto che ciascun Collegio, composto di norma da un Presidente di Sezione e da almeno due magistrati, riferisca al Consiglio regionale i risultati dell’esame del rendiconto generale della regione, unitamente, per quanto occorra, al risultato degli altri controlli eseguiti e che i referti come sopra resi siano utilizzati tanto dalla Sezione enti locali che dalle Sezioni riunite in sede referente ai fini delle relazioni che le Sezioni medesime sono tenute a rendere annualmente al Parlamento (art. 1).

Ai fini del necessario coordinamento del controllo sulla gestione è stato ancora disposto che i Collegi regionali di controllo provvedano alla definizione di specifici programmi per l’ambito di propria competenza, nel quadro dei criteri generali e degli indirizzi di coordinamento elaborati da un apposito collegio delle Sezioni riunite nonché dei programmi adottati dalle Sezioni centrali di controllo (art. 3).

Per consentire il sollecito avvio dei lavori dei nuovi Collegi è stato inoltre previsto che dei Collegi stessi dovessero far parte in ogni caso i magistrati assegnati alle Delegazioni regionali e che gli uffici amministrativi di supporto alle nuove strutture dovessero avvalersi del personale in servizio presso le dette Delegazioni, in attesa del riordino degli uffici amministrativi della Corte dei conti.

I Collegi hanno iniziato a funzionare nell’anno 1998 concentrando la loro attenzione, nella fase iniziale, sui rendiconti generali delle regioni, per poi estendere la propria azione a prime valutazioni dei risultati delle politiche pubbliche regionali, mentre solo episodica è risultata la verifica di limitati settori di attività di province e comuni, per lo più concentrata su aziende speciali (ad esempio, dei trasporti) nelle quali erano coinvolti gli enti stessi. Sono state attivate  inoltre forme embrionali di collaborazione fra alcuni dei Collegi e la Sezione enti locali per lo svolgimento di indagini condotte a livello nazionale, quali quelle riguardanti le opere pubbliche non ultimate da parte degli enti locali e la realizzazione di parcheggi da parte degli enti medesimi, alle quali hanno preso parte anche alcune delle Sezioni di controllo costituite nelle regioni a statuto speciale  e nelle province autonome di Trento e Bolzano.

La Sezione enti locali, oltre a programmare ed a svolgere, a livello di controllo sulla gestione, le indagini del tipo innanzi cennato, che hanno coinvolto un selezionato numero di comuni appartenenti a diverse classi demografiche ed a differenziati ambiti regionali, ha continuato ad effettuare annualmente le analisi sulla gestione finanziaria, sempre limitatamente però alle province ed ai comuni previsti dalla legge n. 51 del 1982 come  successivamente modificata ed integrata.

 

5) La istituzione delle Sezioni regionali di controllo.

A questo punto è d’uopo peraltro ricordare che, mentre la Sezione enti locali trova il proprio fondamento e la propria legittimazione in una norma di legge che ne ha disciplinato la costituzione ed il funzionamento,  i Collegi regionali di controllo sono sorti invece in applicazione del potere regolamentare riconosciuto dall’art. 4 della legge n. 20 del 1994 alla Corte dei conti di deliberare “le norme concernenti l’organizzazione, il funzionamento, la struttura dei bilanci e la gestione della spesa”.

Dopo l’adozione del regolamento istitutivo dei detti Collegi non sono mancati dubbi, sia in dottrina che in giurisprudenza, sull’idoneità di tale strumento normativo – oltretutto previsto da una disposizione di legge etichettata in rubrica “Autonomia finanziaria” – a dar vita a nuove strutture di controllo della Corte dei conti, aventi strette connessioni ed interrelazioni con il sistema delle autonomie territoriali. Né tali dubbi sono stati fugati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 1999, adottata dal Giudice delle leggi a seguito di conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Puglia avverso la deliberazione n. 1/98 in data 11 maggio 1998 del Collegio regionale di controllo della Regione stessa, nella parte in cui stabiliva di procedere all’esame del rendiconto regionale per l’esercizio finanziario 1997.

In sede di emanazione del decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 286, recante il nuovo sistema dei controlli interni di gestione sulle amministrazioni pubbliche, il legislatore delegato ha ritenuto quindi di inserire all’art. 3, comma 2, una disposizione in virtù della quale, al fine di adeguare l’organizzazione delle strutture di controllo della Corte dei conti al sistema dei controlli interni disciplinati dal decreto stesso, il numero, la composizione e la sede degli organi della Corte dei conti adibiti a compiti di controllo preventivo su atti o successivo su pubbliche gestioni e degli organi di supporto sono determinati dalla Corte stessa, anche in deroga a previgenti disposizioni di legge, nell’esercizio dei poteri di autonomia finanziaria, organizzativa e contabile ad essa conferiti dall’art. 4 della legge 14 gennaio 1994 n. 20.

In applicazione della richiamata norma le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno adottato, con deliberazione n. 14 in data 16 giugno 2000, il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo. In tale regolamento il sistema dei controlli sulla gestione degli enti locali trova la propria disciplina principalmente negli art. 2 e 9.

Con il primo dei menzionati articoli – previa soppressione dei Collegi regionali di controllo ed assorbimento delle Delegazioni regionali – si è provveduto ad istituire, in ogni regione ad autonomia ordinaria, una Sezione regionale di controllo avente sede nel capoluogo, composta da un Presidente di Sezione e da almeno 3 magistrati assegnati dal Consiglio di Presidenza. Tale Sezione, che delibera con la presenza di almeno tre componenti, è chiamata ad esercitare, ai sensi dell’art. 3, commi 4, 5 e 6, della legge n. 20 del 1994, tra le altre funzioni e per quanto qui di interesse, il controllo sulla gestione degli enti locali territoriali e dei loro enti strumentali nonché a verificare il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Ogni Sezione, nel rispetto del quadro di riferimento programmatico delle indagini di finanza pubblica e dei controlli sulla gestione nonché dei relativi indirizzi di coordinamento e criteri metodologici di massima definiti dalle Sezioni riunite in sede di controllo, delibera – previa analisi di fattibilità – il proprio programma di controllo entro il 30 novembre di ciascun anno, individuando anche metodologie di analisi sul funzionamento dei controlli interni. Detto programma è comunicato al Presidente del Consiglio regionale dal Presidente della Sezione, che ripartisce inoltre, all’inizio di ogni anno, le indagini di controllo sulla gestione ai magistrati assegnati alla Sezione stessa. Le risultanze delle indagini formano oggetto di una relazione che, deliberata dalla Sezione, viene trasmessa ai Presidenti delle assemblee rappresentative degli enti interessati ed alle amministrazioni pubbliche destinatarie, che sono tenute a comunicare alla Corte ed agli organi elettivi le misure conseguenzialmente adottate.

Con l’art. 9 si è invece disposta la trasformazione della Sezione enti locali nella Sezione autonomie, presieduta da un Presidente di Sezione e composta da magistrati assegnati dal Consiglio di Presidenza. Tale Sezione, oltre ad esercitare i controlli finanziari e le analisi comparative sull’andamento delle gestioni degli enti locali previsti dalla legge n. 51 del 1982 e successive modifiche ed integrazioni, riferisce al Parlamento, almeno una volta in ciascun esercizio finanziario, sull’andamento generale della finanza regionale e locale,  tenuto anche conto dei referti delle Sezioni regionali e con riferimento al rispetto del quadro delle compatibilità generali di finanza pubblica poste dall’Unione europea e dal bilancio dello Stato nonché agli strumenti di riequilibrio e solidarietà definiti dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato. E’ previsto anche che il Presidente della Sezione, che cura il coordinamento delle attività della Sezione stessa, assicuri i necessari raccordi con le Sezioni regionali di controllo relativamente alle attività da queste esercitate in tema di controllo sulla gestione degli enti locali territoriali.

Dopo l’emanazione della legge n. 20 del 1994 è iniziata anche un’opera di revisione delle norme di attuazione degli statuti delle regioni ad autonomia speciale, intesa a ridisciplinare le funzioni delle Sezioni di controllo della Corte dei conti operanti nelle regioni stesse e nelle province autonome di Trento e Bolzano, soprattutto per gli aspetti attinenti al controllo sulla gestione degli enti locali.

Così il decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200, che ha dettato nuove norme di attuazione dello statuto speciale di autonomia della Regione siciliana in tema di organizzazione e di funzionamento delle strutture regionali della Corte dei conti, ha disposto all’art. 2, comma 3, che la Sezione di controllo svolge, anche in corso di esercizio, nei casi previsti dalle leggi dello Stato, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni locali.

Il decreto legislativo 14 giugno 1999, n. 212, recante norme di attuazione dello statuto speciale di autonomia della Regione Trentino-Alto Adige in materia di controllo e di Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, ha stabilito per parte propria, all’art. 2, che le Sezioni di controllo di Trento e Bolzano esercitano il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio, oltre che della regione, anche delle due province autonome.

Nello stesso senso del decreto legislativo riguardante la Sicilia si muove l’iniziativa promossa dal Ministro per gli affari regionali, al fine della modifica e dell’adeguamento della normativa di attuazione dello statuto speciale di autonomia della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di controllo della Corte dei conti: iniziativa sulla quale si sono già pronunciate le Sezioni riunite con parere n. 28/D/2000 reso in data 19 settembre 2000.

Di recente anche il Consiglio di Presidenza della Corte dei conti si è dato carico dell’esigenza di costituire una Sezione regionale nella Regione Valle d’Aosta per l’esercizio del controllo sulla gestione sia  dell’Amministrazione regionale che degli enti locali infraregionali, formulando uno schema di testo normativo trasmesso al Ministro per gli affari regionali per il seguito di competenza.

Resta la Regione Sardegna, per la quale risulta che sono stati del pari avviati studi intesi alla revisione della normativa di attuazione dello statuto, sempre in tema di controlli sulla gestione di spettanza della Corte dei conti.

Dopo la pubblicazione del regolamento n. 14 del 2000, di cui si è sopra detto, ha visto la luce anche il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267. Questo, oltre a dettare al titolo VI della parte I norme riguardanti il controllo sugli atti, il controllo sugli organi ed i controlli interni, stabilisce all’art. 148 che “la Corte dei conti esercita il controllo sulla gestione degli enti locali, ai sensi delle disposizioni di cui alla legge 14 gennaio 1994 n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni”, e prosegue, al Titolo VI della parte II confermando e riportando testualmente all’art. 227 le disposizioni di cui all’art. 69, commi 3 e 4, del decreto legislativo 25 febbraio 1995 n. 77, che intestano alla Sezione enti locali (ora Sezione autonomie) la facoltà di chiedere ed acquisire, ai fini del referto di cui all’art. 3, commi 4 e 7, della legge n. 20 cit. e del consolidamento dei conti pubblici, i rendiconti di tutti gli enti locali.

 

6) Considerazioni conclusive.

Volendo trarre alcune conclusioni dall’esposizione che precede, può dirsi che il controllo che la Corte dei conti è chiamata oggi ad esercitare sugli enti locali è demandato a due diverse strutture, operanti rispettivamente in sede regionale ed al centro: le Sezioni regionali di controllo e la Sezione autonomie.

Non viene invece più svolto il controllo giudiziale sui conti consuntivi di detti enti da parte delle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, perché – a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 142 del 1990 e del decreto legislativo n. 77 del 1995, come poi trasfusi nel T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 – si è preso atto che l’anzidetto controllo giudiziale riguarda i conti degli agenti contabili (tesorieri ed agenti interni) e non i conti consuntivi delle autonomie locali.

Anche il controllo di legittimità sugli atti delle autonomie stesse, via via ridimensionato nel tempo e da ultimo ridisciplinato dal T.U. testè citato, appare ormai destinato a scomparire per effetto della legge costituzionale di modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione che, nelle sue varie elaborazioni,  ha  prima escluso ogni forma di controllo – di legittimità e di merito – sugli atti delle amministrazioni locali e quindi ha disposto l’abrogazione espressa – oltre che dell’art. 125, comma 1 – anche dell’art. 130 della Carta costituzionale che tale controllo prevede.

Sembrerebbe quindi che l’unico tipo di controllo esterno sugli enti locali che possa sopravvivere sia quello attinente alla gestione, attribuito alla Corte dei conti.

Ciò posto non può peraltro sottacersi che quest’ultimo controllo trova allo stato il proprio fondamento normativo, oltre che nella legge istitutiva della Sezione enti locali, nella più recente legge n. 20 del 1994, come successivamente modificata ed integrata e come interpretata dalla Corte costituzionale con la nota sentenza n. 29 del 1995, ma che esso risulta invece privo di puntuale copertura costituzionale.

Nel testo di riforma costituzionale da ultimo menzionato, mentre si dice infatti a chiare lettere quali sono i controlli che, almeno in prospettiva, non dovranno più essere esercitati sulle autonomie territoriali, nulla si statuisce in ordine ai controlli che sono invece ammessi e debbono essere svolti, per cui potrebbe arguirsene che si sia voluta codificare una sorta di esenzione dai controlli nei confronti delle autonomie stesse. Sta di fatto che un tentativo di emendamento al disegno di legge costituzionale più volte richiamato, inteso a prevedere un’attività di referto della Corte dei conti al Parlamento nazionale ed alle assemblee regionali almeno sulla gestione finanziaria dei bilanci delle regioni, non ha dato alcun esito. Per contro l’art. 114, comma 2, della Costituzione, nel testo da ultimo novellato, stabilisce che i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Per quanto più in particolare riguarda le regioni a statuto ordinario, l’art. 123 della Costituzione, nel testo questa volta novellato dalla legge costituzionale 22 novembre 1999 n. 1, demanda al Consiglio regionale l’approvazione e la modifica dello statuto di autonomia, che – in armonia con la Costituzione – determina la forma di governo ed i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della regione; il chè potrebbe anche indurre a ritenere che – in un contesto istituzionale ispirato a tendenze federalistiche – si sia voluta rimettere alle autonomie territoriali ogni scelta sul se e sul come attivare il loro sistema di controlli.

Di ciò dato atto, va per contro considerato che sembrano tuttora sussistere più che valide ragioni – anche di ordine costituzionale – per confermare il controllo in argomento in testa alla Corte dei conti e per mantenere l’attuale assetto organizzativo.

E’ noto che l’art. 119, commi 1 e 2 della Costituzione, nel testo novellato, se da un lato conferma l’autonomia finanziaria di cui debbono godere gli enti territoriali, fra i quali sono compresi – oltre alle regioni – i comuni, le province e le città metropolitane, dall’altro ribadisce l’esigenza che tale autonomia sia esercitata “in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.

Lo stesso art. 119 contiene poi, ai successivi commi 3, 4 e 5, chiari accenni al concetto della c.d. “solidarietà interregionale”, stabilendo che la legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante e che lo Stato medesimo destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e regioni per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti delle persone o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni.

E’ evidente che, per conseguire gli anzidetti obiettivi, che postulano il coordinamento della finanza pubblica anche in funzione del rispetto dei vincoli che derivano all’Italia dal Patto di stabilità e crescita europea, cui si connette il Patto di stabilità interno, e che presuppongono una equa redistribuzione delle risorse finanziarie fra ambiti territoriali a diversa potenzialità economica, sono necessarie forme di raccordo tra Stato centrale, che resta unitario, ed autonomie territoriali. Sono necessarie però anche forme di controllo finanziario e sulla gestione che, attivate da strutture stanziali, siano intese ad accertare che l’attività degli enti che operano sul territorio venga svolta nell’osservanza dei vincoli di bilancio che derivano dai documenti di programmazione economica e finanziaria, a verificare che la gestione degli enti stessi sia condotta secondo principi di buona e sana amministrazione nonché a vigilare perché non vi sia un impiego improprio di risorse economiche da parte delle comunità territoriali meno dotate, che si riverbererebbe anche in danno delle collettività con più elevato indice di produttività.

Gli esiti delle cennate indagini, svolte a livello di strutture regionali, debbono poi confluire in referti che, oltre agli organi elettivi, vanno trasmessi anche ad un organo di controllo operante al centro, chiamato a sua volta ad effettuare appropriati approfondimenti e raffronti sull’andamento generale della finanza regionale e locale, a verificare che sia rispettato il Patto di stabilità interno da parte delle autonomie territoriali ed a valutare comparativamente i risultati delle gestioni condotte dai soggetti controllati, allo scopo di riferirne al Parlamento.

Ora non par dubbio che le esigenze come sopra adombrate non possano essere fronteggiate in modo adeguato, anche in uno Stato a struttura federale, se non da un sistema di controllo integrato, qual’è quello rappresentato dalle Sezioni regionali di controllo e dalla Sezione autonomie della Corte dei conti, delle quali non appare opportuno, nell’interesse generale, spezzare il raccordo ed il collegamento funzionale.

Va da sé che i risultati dei controlli come sopra espletati dalla Sezione autonomie costituiranno il necessario supporto al Parlamento nell’attività di coordinamento della finanza pubblica, di verifica del raggiungimento degli obiettivi fissati dal Patto di stabilità e crescita nonchè di valutazione dell’andamento generale dell’azione amministrativa.

Passando al merito, risulta chiaro da quanto innanzi detto che, nello svolgimento delle funzioni di controllo riguardanti gli enti locali, demandate loro dalla legge e puntualizzate nel regolamento, le Sezioni regionali e la Sezione autonomie sono chiamate ad assolvere compiti diversi.

Le prime dovranno concentrare le loro indagini sull’andamento delle gestioni di comuni, province, città metropolitane e relativi consorzi ed associazioni operanti in ambito regionale, analizzando – attraverso lo studio delle risultanze contabili, l’acquisizione degli altri documenti ritenuti necessari, le audizioni degli operatori locali coinvolti e lo svolgimento di accertamenti diretti sul luogo – se le politiche pubbliche locali definite negli atti di programmazione a lungo, medio e breve termine, ivi compresi i bilanci, abbiano raggiunto i risultati voluti, soprattutto con riguardo ai profili dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, che postulano la costruzione di indicatori finanziari, economici, di qualità e di risultato “ad hoc”. Tali indagini potranno sia riguardare le funzioni-obiettivo perseguite da una singola amministrazione nei vari settori di attività, anche attraverso il ricorso ad enti strumentali, raffrontando i risultati raggiunti nell’arco di più anni, sia orientarsi verso l’esame di ambiti di attività omogenee sviluppati da amministrazioni diverse, accertando la rispondenza dei risultati conseguiti agli obiettivi fissati attraverso la valutazione comparativa dei costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. Le Sezioni regionali potranno anche sviluppare, attraverso adeguate forme di autorganizzazione e coordinamento, piani comuni di controllo, condotti sugli enti locali di rispettiva competenza, al fine di agevolare referti al Parlamento da rendersi, sulle materie indagate, dalla Sezione autonomie. Dovranno sempre operare, però, sulla base di programmi di lavoro previamente definiti e comunicati alle amministrazioni interessate, che tengano conto delle potenzialità umane e strumentali assegnate ad ogni Sezione. I programmi anzidetti dovranno contenere altresì indicazioni sui criteri di riferimento del controllo, che si ispirino anche ai principi e agli indirizzi di coordinamento del controllo sulla gestione di anno in anno codificati dalle Sezioni riunite. I risultati delle indagini, che saranno ripartite dal Presidente fra i magistrati della Sezione, dovranno confluire in referti almeno annuali da trasmettere sia alle assemblee rappresentative che alle amministrazioni interessate, a fini tanto garantistici del conseguimento da parte di queste ultime degli obiettivi prefissati dalle prime, che collaborativi, nei sensi precisati dalla Corte costituzionale nella più volte richiamata sentenza n. 29 del 1995, rispetto all’azione futura delle amministrazioni stesse. E’ noto poi che queste sono chiamate dalla legge a comunicare sia agli organi elettivi che alla Corte dei conti le misure conseguenzialmente adottate.

La Sezione autonomie, che dal nuovo regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo è stata chiamata a riferire anche sull’andamento generale della finanza regionale, assolve, per quanto attiene al settore delle autonomie locali, le stesse funzioni che in precedenza svolgeva la Sezione enti locali. Essa esercita quindi innanzitutto i controlli  finanziari sui conti consuntivi dei comuni e delle province, considerati nel loro complesso, in funzione valutativa della realtà economico-finanziaria del settore ed a fini di supporto alle scelte che il Parlamento è chiamato ad operare in tema di finanza locale. La relazione che, a conclusione delle indagini condotte, la Sezione redige e trasmette alle Camere, dovrebbe costituire quindi adempimento di quell’obbligo di referto al Parlamento sull’andamento generale della finanza locale che va presentato almeno una volta all’anno. Senonchè si è già detto che il termine del 31 luglio, fissato dalla legge per la produzione della cennata relazione, non consente di riferire sui conti consuntivi dell’anno precedente, che sono presentati alla Corte dopo la scadenza del termine stesso, nella sostanziale osservanza della normativa che li disciplina. Quindi la relazione che la Corte invia al Parlamento riguarda le risultanze dei conti di due anni prima e, come tale, si presenta scarsamente significativa e tempestiva per gli apporti che può dare “con riferimento al rispetto del quadro delle compatibilità generali di finanza pubblica poste dall’Unione europea e dal bilancio dello Stato ed agli strumenti di riequilibrio e solidarietà definiti dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato”.

Le possibilità che si offrono alla Sezione autonomie per superare il delicato problema – e su cui sarà necessario riflettere – sono due, eventualmente da percorrere entrambe in tempi diversi: o riferire sull’andamento generale della finanza locale per l’anno precedente a quello del referto, circoscrivendo però l’indagine ai flussi di cassa, o attivare in tempi rapidi un ben congegnato collegamento informatico con gli enti locali, che consenta di acquisire i dati di consuntivo in tempo reale, e nel contempo chiedere al Parlamento di spostare con legge in avanti di qualche mese il termine fissato per la presentazione del referto.

La Sezione autonomie è tenuta inoltre a riferire al Parlamento sul buon andamento dell’azione amministrativa e sulla gestione del bilancio e del patrimonio degli enti locali, oltre che sul funzionamento dei controlli interni; a tale funzione assolve con un separato referto, di norma presentato nell’anno successivo a quello od a quelli presi in considerazione, che non riguarda né può riguardare singoli enti locali, perché oltretutto in tal caso si avrebbe sovrapposizione di competenze fra le strutture della Corte dei conti chiamate ad esercitare il relativo controllo. Tale referto consiste quindi in un raffronto comparativo su come determinati settori di attività sono stati gestiti da enti locali operanti in regioni diverse, di norma appartenenti alla medesima classe demografica ed omogenei per tipologia.

Le indagini sin qui condotte hanno avuto lo scopo di rilevare e di valutare come sono state interpretate ed applicate dagli enti destinatari leggi di settore ai medesimi riservate, quali ad esempio quelle in tema di realizzazione di impianti sportivi, di costruzione di parcheggi pubblici, di incentivazione alla pianificazione ed alla realizzazione di opere pubbliche, ecc.. Tali indagini hanno per ora riguardato in ampia prevalenza il versante degli investimenti e la gestione dei servizi pubblici.

Le valutazioni formulate a conclusione dell’esame condotto sono intese ad evidenziare come vengono mediamente gestite in sede locale iniziative pensate a livello nazionale, attraverso il raffronto comparativo  dei costi, modi e tempi di realizzazione degli interventi, in osservanza del disposto dell’art. 3, comma 4, della legge n. 20 del 1994.

Ovviamente ciò non esclude che possano attivarsi – ed in effetti in passato sono state attivate – forme di collaborazione fra le strutture regionali e quella centrale della Corte dei conti competenti in materia, ma le finalità perseguite sono evidentemente diverse, riguardando le une un singolo ente od al massimo più enti di una stessa regione e le altre gli andamenti gestionali generali degli enti locali. Anche i destinatari delle relazioni che vengono rese a conclusione delle indagini sono diversi, essendo dirette quelle delle Sezioni regionali alle assemblee rappresentative delle autonomie locali ed alle amministrazioni che di queste sono espressione, per gli scopi che sono stati innanzi illustrati, e la relazione della Sezione autonomie in via prioritaria se non esclusiva al Parlamento, a fini correttivi – quando occorra – delle normative di settore e collaborativi nell’adozione delle manovre generali di finanza pubblica.

Conclusivamente può affermarsi che le indagini svolte dalle Sezioni regionali sono tendenzialmente a livello “micro”, mentre quelle condotte dalla Sezione autonomie prevalentemente a livello “meso”.