CRISTINA ASTRALDI DE ZORZI

Strategie di controllo 

elaborate dagli Stati membri e dalla Comunità europea 

in materia di frode [1]

 

SOMMARIO:

 

1.        Premessa

2.        I controlli. 2.1. I controlli nazionali. 2.1.1. I controlli nazionali interni. 2.1.2. I controlli nazionali esterni. 2.2. I controlli comunitari. 2.2.1. I controlli della Commissione. 2.2.1.1. L’autocontrollo. 2.2.1.2. Il controllo del contabile. 2.2.1.3. Il controllo ispettivo. 2.2.1.4. Il controllo finanziario. 2.2.1.5. L’OLAF (Ufficio per la lotta alla frode). 2.2.2. La corte dei conti europea.

3.        La vigilanza.

4.        Altre strategie di controllo.

5.        Conclusioni.

 

 

1.        Premessa

 

     Il sistema dei controlli in materia di frode si presenta composito ed articolato nella sua struttura. Una prima ripartizione distingue tra controlli nazionali, nell’ambito, cioè, di ogni singolo Stato membro e controlli comunitari strictu sensu, cioè nell’ambito della organizzazione strutturale della Comunità europea. Ognuna di queste articolazioni presenta, a sua volta,  una ulteriore ripartizione in controlli interni, cioè facenti parte della stessa organizzazione interna dell’amministrazione controllata, ed esterni, cioè esercitati da un organo affatto distinto rispetto all’amministrazione e/o istituzione da controllare.

 

     Al di là delle rappresentate suddivisioni tutti i soprariportati controlli presentano caratterizzazioni e principi comuni.

 

   Tra essi vanno menzionati il principio del contraddittorio tra organo di controllo ed autorità controllata nel senso che questa ultima può e deve essere messa in grado di replicare alle osservazioni ed ai rilievi dell’organo di controllo, ove del caso, producendo memorie ed esibendo documenti.

 

     Sussiste, inoltre, per le istituzioni controllate l’obbligo di dare seguito alle osservazioni formulate dagli organi di controllo, sia attraverso un processo di adeguamento sia tramite la contestazioni dei rilievi e la presentazioni di elementi giustificativi.

 

    Mentre i primi due sono principi rinvenibili in generale in qualunque tipologia di controllo effettuato nei vari Stati membri il principio della sinergia di controllo, inteso come utilizzazione reciproca, tra controlli degli Stati membri e controlli della Comunità europea,  delle risultanze del controllo eseguito, nonché delle indagini svolte e delle analisi compiute, costituisce una peculiare caratterizzazione dei controlli plurinazionali  che trova fondamento ed origine nella necessità di interscambio di informazioni ed elementi conoscitivi sia tra i singoli Stati membri sia tra gli Stati stessi e la Comunità al fine di avviare e realizzare un’azione comune di lotta alla frode.

 

   Quanto soprarappresentato ben corrisponde alla struttura funzionale della stessa Comunità europea nell’ambito della quale  la Commissione svolge un ruolo di supporto e di ausilio agli Stati membri nello svolgimento dell’attività di controllo affiancandoli e, ove necessario, sostituendosi ad essi anche in applicazione del principio di sussidiarietà.

 

    Ciò spiega perché sia stato costituito un sistema di circolazione e di rapida diffusione delle informazioni sulle frodi accertate dai diversi organi investigativi e di controllo quale necessario presupposto per rendere effettiva l’azione repressiva degli Stati membri tra loro e con gli organi comunitari (art. 280 del Trattato di Amsterdam).

 

      L’attività di controllo assume, allora, un ruolo propedeutico nella lotta alla frode, necessario per la scoperta e la individuazione di fattispecie di frode  e di irregolarità.

 

    Accanto ai predetti principi funzionali-organizzativi vanno menzionati i principi giuridici ai quali deve attenersi l’esercizio della funzione di controllo, cioè la conformità al diritto ed il canone di buona amministrazione.

 

    Nel caso di frode al bilancio l’applicazione di tali principi consiste nell’accertare se i comportamenti degli operatori finanziari  abbiano comportato, o meno, la violazione delle norme giuridiche e abbiano pregiudicato, o meno,  gli interessi finanziari della Comunità.

 

    Poiché la frode è essenzialmente, ai fini del controllo e della lotte ad essa, sotto il profilo contabile e penale, un fenomeno economico, per ben intendere il funzionamento e le strategie dei controlli, occorre por mente al concetto di frode inteso come attentato al bilancio della Comunità europea.

 

    Ne consegue, allora, che la tipologia di controllo da considerare è, prevalentemente, quello esercitato sull’attività di esecuzione del bilancio della Comunità, nonché sulla gestione finanziaria della Comunità stessa.

 

     Sotto tale profilo il controllo va distinto a seconda che si appunti sull’esecuzione indiretta del bilancio della Comunità, cioè sulla gestione effettuata dai singoli Stati membri, ovvero sulla esecuzione diretta di esso, cioè sulla gestione del bilancio effettuata direttamente dalla Comunità.

 

    Tra le strategie di controllo  utilizzate per la lotta alla frode un ruolo fondamentale è svolto dalla tecnica dell’assimilazione.

 

      Essa consiste  nell’adozione, da parte degli Stati membri, per la lotta alla frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari (art. 280, n. 2, del Trattato di Amsterdam).

 

    In tal modo si realizza l’estensione dell’ambito di applicazione di norme di diritto interno in virtù del primato della normativa comunitaria,  vale a dire nell’efficacia espansiva del diritto comunitario sul diritto nazionale.

 

      La tecnica in questione determina una tutela degli interessi comunitari fortemente differenziata; peraltro, non tutti gli Stati membri l’hanno adottata.

 

      Al contempo la previsione legislativa di tale tecnica comporta l’equivalenza tra gli interessi finanziari della Comunità e quelli degli Stati membri proprio perché questi ultimi devono considerarsi partecipi  in duplice senso, attivo e passivo, delle risorse della Comunità e quindi del bilancio stesso.

 

    La stessa norma del Trattato sembra voler sostituire ad un ruolo di ausiliarietà e, quindi, sussidiarietà, della Comunità, un ruolo interventore diretto che si manifesta attraverso azioni di controllo e previsione e applicazione di sanzioni, oltre che nella diretta possibilità di adire, in caso di inadempimento degli Stati membri la stessa Corte di giustizia.

 

     L’art. 280 del Trattato viene ad ampliare la sfera degli illeciti perseguibili attraverso la tecnica dell’assimilazione, nel senso che la nuova disposizione non limita l’intervento alle sole frodi ma lo estende anche alle altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità.

 

    Altri strumenti strategici utilizzati nella lotta antifrode nell’ambito del controllo sono gli accordi intergovernativi diretti ad armonizzare le norme repressive interne e a rafforzare la cooperazione tra autorità giudiziarie, di polizia e doganali e la creazione di norme sanzionatorie comunitarie di natura amministrativa, adottate dalla Comunità  ma applicate dalle autorità nazionali, e la cooperazione tra  Stati membri e  Comunità nel coordinare l’azione diretta a tutelare gli interessi finanziari della Comunità stessa.

 

 

 

2. I controlli

 

 

2.1. I controlli nazionali

 

     Rientrano in questa categoria i controlli esercitati da strutture dei singoli Stati membri e riguardano la utilizzazione dei fondi dell’Unione europea.

 

    Il controllo viene esercitato sull’attività indiretta di esecuzione del bilancio comunitario sia con riferimento alle spese che alle entrate.

 

2.1.1. I Controlli nazionali interni

 

    Il più delle volte il controllo interno viene effettuato a cura dei soggetti pagatori, cioè di quegli  organi ai quali, all’interno di ciascun Stato membro, è demandata l’attribuzione  dei fondi erogati dall’Unione europea.

 

    Si è, allora, in presenza di un controllo cartolare di regolarità diretto a verificare la ammissibilità e la legittimità delle domande di assegnazione di contributo, la regolare contabilizzazione dei pagamenti  e la regolare predisposizione e presentazione dei rendiconti.

 

     La disciplina dei controlli nazionali è contenuta nelle varie leggi nazionali ma in tale materia deve trovare, altresì, applicazione la normativa comunitaria; in particolare essa trova immediata applicazione  nei settori da essa direttamente disciplinati (concorrenza, appalti, ambiente), mentre  negli altri non può non esercitare un’azione di condizionamento della normativa nazionale.

 

     La necessità che le amministrazioni dei singoli Stati membri si uniformino e conformino alle procedure europee in materia di controllo risponde alla esigenza di tutelare ed assicurare la buona e sana gestione finanziaria.

 

    Al riguardo va anche ricordato il regolamento n. 2988/95 del Consiglio a mente del quale gli Stati membri devono adottare, secondo le proprie disposizioni legislative e regolamentari, tutte le misure necessarie ad assicurare la regolarità e la effettività delle operazioni che coinvolgono gli interessi finanziari della comunità.

 

2.1.2. I Controlli nazionali esterni

 

     Tale forma di controllo viene, di regola, esercitata da ciascuna Istituzione superiore di controllo dei singoli Stati membri.

 

     Preliminarmente occorre distinguere a seconda che le Istituzioni superiori di controllo siano titolari, o meno,  di funzioni giurisdizionali.

 

     Nell’ipotesi affermativa la  Istituzione superiore di controllo svolgerà, non solo, attività diretta alla prevenzione e alla repressione degli illeciti fraudolenti a carico del bilancio comunitario  ma sottoporrà alla propria giurisdizione contabile i contabili nazionali che hanno gestito fondi comunitari qualora venga riscontrata una differenza in meno tra l’importo dei fondi accreditati e l’importo dei fondi rendicontati.

 

      L’attività di controllo deve svolgersi in forma autonoma ed indipendente e assume peculiare rilevanza la determinazione di un codice deontologico dei pubblici dipendenti addetti all’esercizio della funzione di controllo.

 

     In occasione dell’ultimo Congresso INTOSAI, svoltosi a Montevideo nel 1998, sono state definite nei termini che seguono le misure che le Istituzioni Superiori di controllo debbono adottare per combattere la frode e la corruzione:

-         Raggiungere un sufficiente livello di autonomia finanziaria e operativa e una sufficiente coperture della loro attività di controllo

-         Svolgere un ruolo attivo nella valutazione dell’efficienza, dell’efficacia dei sistemi di controllo finanziario e di controllo interno e seguire rigorosamente le raccomandazioni delle ISC

-         Concentrare la strategia della verifica sui servizi e le operazioni più vulnerabili alla frode e alla corruzione, mettendo a punto degli indicatori di efficacia e di alto rischio di frode

-         Determinare un modo efficace per rendere pubblici i rapporti di verifica ed ogni altra informazione pertinente, ivi compreso, lo stabilire buoni rapporti con i media

-         Elaborare rapporti di verifica comprensibili e di facile accesso

-         Istituire una cooperazione più stretta  con gli altri organismi nazionali ed internazionali per la lotta alla corruzione

-         Favorire lo scambio di esperienze con altre ISC  che riguardano la frode e la corruzione

-         Favorire la creazione di procedure di gestione di personale nell’ambito della funzione pubblica, al fine di selezionare, trattenere e motivare gli impiegati onesti e competenti

-         Promuovere la costituzione di direttive concernenti la informazione finanziaria richiesta dai funzionari e assicurarsi che siano seguite nel quadro dei processi permanenti di controllo

-         Utilizzare il codice di deontologia dell’INTOSAI per promuovere le migliori norme etiche e un codice di deontologia applicabile alla funzione pubblica

-         Studiare la creazione e la diffusione di una procedura permanente di raccolta e di trattamento delle informazioni che concernono le irregolarità perseguite

-         Continuare il lavoro relativo alla frode e alla corruzione nell’ambito delle Commissioni e dei Gruppi di lavoro dell’INTOSAI con la Commissione delle norme di controllo che studierà questi aspetti messi in opera nel quadro più generale delle norme.

 

     La lotta alla frode attraverso l’esercizio della funzione di controllo presuppone la individuazione di appositi indicatori di frode. Spesso, difatti, tali indicatori sono molto generici e per riconoscerli occorre grande esperienza tecnica, elevato senso professionale e buona qualificazione giuridica.

 

    Il  processo di riconoscimento dei casi di frode richiede collaborazione tra le varie Istituzioni Superiori di controllo, scambio di informazioni e di esperienza.

 

   Le difficoltà  connesse alla conoscenza dei casi di frode si ripercuotono sulla possibilità di denuncia dei casi stessi.

 

 

2.2. I controlli Comunitari

 

     Tale categoria ricomprende tutti i controlli esercitati direttamente dalla Comunità attraverso i propri organi.

 

2.2.1. I Controlli della Commissione

 

     Procedendo ad una ulteriore suddivisione classificatoria rientrano nella categoria dei controlli esercitati dalla Commissione quelli che la Commissione stessa, alla quale, istituzionalmente, compete la gestione del bilancio comunitario, effettua sulla propria gestione; costituiscono, anch’essi, una specie di controllo interno, cioè esercitato da organi facenti parte della struttura dell’amministrazione controllata.

 

2.2.1.1. L’autocontrollo

 

     E’ questa una tipologia di controllo esercitata direttamente da funzionari della Commissione competenti, cioè aventi titolo alla realizzazione di tutta la procedura amministrativa per la concessione dei contributi comunitari, ivi compresa anche la valutazione ex post di tutte le operazioni finanziate con i fondi comunitari.

 

    L’effettuazione dell’autocontrollo si compie anche attraverso sopralluoghi in loco ai quali partecipano i funzionari degli Stati membri.

 

    In tal modo la Commissione è messa in grado di verificare la conformità delle pratiche di concessione dei contributi alla normativa comunitaria, la esistenza della documentazione giustificativa e la concordanza con i dati contabili rinvenienti nella documentazione comunitaria nonché le condizioni e le procedure di esecuzione e verifica delle operazioni finanziarie.

 

2.2.1.2. I controlli del contabile

 

    Preliminarmente occorre precisare che nell’ambito dell’ordinamento finanziario comunitario il contabile può essere assimilato all’agente contabile nell’ordinamento contabile italiano, giacché si identifica con il soggetto tenuto alla riscossione delle entrate e al pagamento delle spese nonché alla tenuta della contabilità tutta.

 

    Tale controllo può definirsi strettamente contabile nel senso che il contabile deve accertare l’osservanza della normativa contabile e verificare la regolarità contabile della gestione, con specifico riferimento alla gestione di tesoreria.

 

2.2.1.3. Il controllo Ispettivo

 

     Trattasi di una tipologia di controllo istituita nel 1990 a seguito della costituzione di apposito organo denominato Ispettorato generale dei servizi (IGS).

 

    Le funzioni del predetto organo sono essenzialmente ispettive e dirette a fornire alla Commissione elementi conoscitivi ed informativi sulla idoneità dei servizi a conseguire gli obiettivi programmati.

 

    Tale controllo non si sostituisce alle altre forme di controlli esistenti ma ne verifica la validità attraverso azioni ed indagini mirate su mandato del Presidente della Commissione e sulla base di un programma annualmente definito.

 

2.2.1.4. Il Controllo finanziario

 

    Esso è esercitato  da un Servizio interno della Commissione, cioè dalla XX Direzione Generale sulla gestione finanziaria dell’Unione europea.

     

     Normalmente si tratta di un controllo preventivo di legittimità su atti.

 

    I controllori sono completamente indipendenti e vengono nominati dalle varie istituzioni tra i cittadini di ciascun Stato membro.

 

    Nell’esercizio della funzione di verifica i controllori sono titolari di ampi poteri quali: l’accesso ai documenti giustificativi della gestione, l’effettuazione di verifiche in loco e la presentazione, in qualsiasi momento, di relazioni alle istituzioni controllate.

 

       Il controllo finanziario é diretto ad accertare la regolare imputazione della spesa al corrispondente capitolo di bilancio nonché la capienza del capitolo di bilancio, la regolarità degli atti e la conformità di essi alla normativa, segnatamente, in materia di bilancio, nonché l’applicazione di principi di buona e sana gestione finanziaria.

  

     Il controllo finanziario è pur sempre una tipologia di controllo esterno, nel senso che i controllori non appartengono alla struttura interna dell’amministrazione  e/o istituzione oggetto di verifica.

 

2.2.1.5. L’OLAF (Ufficio per la lotta contro la frode)

 

     Dal 1 giugno 1999 è stato istituito l’OLAF (Ufficio per la lotta contro la frode) in sostituzione dell’UCLAF (Unità di coordinamento della lotta contro la frode, costituente una struttura antifrode in seno alla Commissione).

 

     L’UCLAF era stata costituita su pressione del Parlamento europeo con compiti di inchiesta nell’ambito degli Stati membri. Il suo ruolo si è andato via via estendendo sempre su pressione del Parlamento stesso ed il cambiamento più rilevante ha avuto luogo tra il 1994 ed il 1995 con la concentrazione in essa di tutte le attività antifrode svolte dalla Commissione, la creazione  di 50 nuovi uffici specificatamente per l’UCLAF e la precisazione che il personale dell’UCLAF doveva svolgere esclusivamente un ruolo investigativo.

 

     Le successive pressioni  dirette ad accrescere la sua efficacia e la sua indipendenza hanno portato nel 1999 alla creazione dell’OLAF

 

   L’OLAF  presenta le seguenti caratteristiche:

-         Effettuazione di inchieste amministrative senza preavviso

-         Obbligo di tutte le istituzioni e gli organi comunitari di collaborare con l’OLAF

-         La Corte di giustizia può esercitare un controllo giudiziario sulle inchieste dell’OLAF

-         I rapporti delle inchieste devono tener conto delle procedure previste dalle leggi nazionali degli Stati membri

-         Istituzione di un Comitato di sorveglianza sull’attività dell’OLAF

-         Nomina quinquennale del direttore dell’OLAF di comune accordo delle istituzioni comunitarie

-         Il direttore dell’OLAF ha il potere di nominare il personale appartenente all’Ufficio

-         L’OLAF è finanziato da una capitolo particolare nell’ambito del bilancio della Commissione

-         Il personale effettivo sarà costituito da circa 350 unità

-         Pluridisciplinarietà degli esperi che compongono l’organismo.

-         Contemporanea titolarità e svolgimento di funzioni di concetto e di funzioni operative.

 

      I compiti e le funzioni dell’OLAF possono così riassumersi:

-         Elaborazione di testi legislativi in materia di lotta antifrode

-         Cooperazione nell’ambito della lotta antifrode con gli Stati membri

-         Operazioni da condursi in loco nei vari Stati membri e in seno alle istituzioni, agli organi e agli organismi comunitari.

-         Svolgimento di inchieste comunitarie interne

-         Svolgimento di inchieste comunitarie esterne

-         Individuazione di fatti gravi compiuti nell’esercizio di attività professionali dai dipendenti dell’Unione europea che possono dar luogo all’applicazione di sanzioni disciplinari.

 

     L’OLAF gode di una particolare posizione di indipendenza e, al contempo, è soggetto alla supervisione di apposito organo di controllo.

 

     Il direttore dell’OLAF gode di massima indipendenza nella gestione del relativo bilancio, nel reclutamento e nella gestione del personale. La tecnicità di detto personale rende inapplicabile il regolamento del personale della Commissione in quanto non corrisponderebbe alle esigenze organizzative dell’OLAF.

 

     Il controllo sull’OLAF è affidato ad un Comitato di supervisione il quale deve garantire il rispetto dei diritti individuali e delle procedure, deve assicurare che  le inchieste  presentino caratteristiche tali da poter essere utilizzate davanti ai tribunali. Tale forma di controllo deve rispondere a precisi criteri qualitativi. Il Comitato non può incidere sulla gestione dell’OLAF né sulle funzioni del suo direttore.

 

     Nell’ambito dell’OLAF è stato, poi,  costituito il COCOLAF (Comitato consultivo per la coordinazione della lotta antifrode) con il compito di definire una politica comune sia sul piano legislativo sia su quello operativo.

 

     E’ stato anche predisposto il Corpus Juris, cioè una sorte di codice “penale” finalizzato alla protezione degli interessi finanziari dell’Unione europea.

 

     Con l’istituzione dell’OLAF si intende introdurre una  sorta di “passerella” giuridica tra il controllo amministrativo e la repressione penale.

 

     I fattori e le condizioni necessari per  ottenere una compiuta conoscenza della criminalità economica e finanziaria organizzata sono i seguenti, cioè le strategie di controllo elaborate in seno all’OLAF, possono così riassumersi:

-         Adozione di un sistema regolare di raccolta di dati ed informazioni

-         Istituzione di un valido meccanismo di accesso alle informazioni

-         Assemblamento degli elementi costituivi una infrazione da trasmettere alle competenti autorità

-         Scambio regolare di dati e di informazioni. Esistenza di reciproche obbligazioni

-         Rispetto della protezione dei dati personali

-         Adozione di misure  da parte degli Stati membri idonee a  combattere la distrazione dei fondi comunitari

-         Efficace cooperazione tra le competenti autorità giudiziarie e la Commissione.

 

 

2.2.2. La Corte dei conti europea

 

      La Corte dei conti europea, istituita nel 1975 ed insediatasi nel 1977 esercita il controllo esterno sul bilancio della Comunità, sulle gestioni fuori bilancio e i conti consuntivi di ogni organismo creato dalla Comunità stessa.

 

    A norma del Trattato di Amsterdam il controllo della Corte europea deve verificare la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese ed accertare la buona e sana gestione finanziaria.

 

   Trattasi di un controllo rispondente a due fondamentali principi quello di legalità della gestione di bilancio e quello di corrispondenza della gestione stessa ai canoni di buona amministrazione secondo i parametri di efficienza, efficacia ed economicità.

 

    Il controllo della Corte europea si conclude con una relazione annuale contenente ampie analisi dedicate alla frode al bilancio dell’Unione europea.

 

    In particolare la frode è oggetto di una relazione annuale sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità, che raccoglie i dati provenienti dai servizi della Commissione e dagli Stati membri.

 

    La Corte dei conti lavora in stretta collaborazione con l’OLAF  al fine di proteggere gli interessi finanziari della Comunità.

 

    In tale contesto la Corte ha rilevato la limitata ratifica da parte degli Stati membri delle convenzioni sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità e di quella in materia di corruzione legata al bilancio dell’Unione europea e ha osservato che rimane ancora molto da fare per migliorare la collaborazione tra l’OLAF e gli Stati membri in materia di indagine e di repressione delle frodi e della corruzione che interessano il bilancio comunitario.

 

    Altro aspetto importante del controllo esercitato dalla Corte dei conti europea  è quello concernente fattispecie di mera irregolarità o di errori riscontrati nei pagamenti che non danno luogo alla presenza di fattispecie di frode penalmente rilevanti ma, semmai, a fattispecie rilevanti sotto il profilo contabile-amministrativo.

 

     Da ultimo va segnalato che la Corte europea effettua l’esame del funzionamento dei servizi di controllo interno di cui ogni organizzazione sia pubblica che privata deve dotarsi.

 

    Tale esame si conclude con la dichiarazione di affidabilità del controllo interno.

 

 

 

3. La vigilanza

 

    Nell’ambito delle strategie dei controlli sulla frode va ricompresa anche l’attività di vigilanza svolta sia dalla Istituzioni superiori di controllo, sia da organismi appositamente costituiti nei diversi Stati membri in specifici settori considerati a rischio.

 

     Concettualmente parlando la vigilanza può essere definita una forma di controllo attenuata sia per le modalità di svolgimento sia per le implicazioni che ne derivano.

 

    Nell’ambito delle funzioni delle Istituzioni superiori di controllo la vigilanza viene esercitata, segnatamente, sulle entrate, quindi, con riferimento alla fattispecie dei fondi comunitari, sulle entrate costituite da trasferimenti dal bilancio della Comunità ai singoli bilanci nazionali.

 

    Sotto un profilo funzionale la vigilanza assume una connotazione di supervisione contabile in ordine all’entità dei fondi trasferiti e alle procedure di trasferimento.

 

    Un’altra forma di vigilanza, particolarmente frequente e diffusa in quasi tutti gli Stati membri, è quella esercitata in taluni settori specificatamente individuati  in quanto considerati a rischio.

 

   Ci si riferisce, innanzitutto, al settore dei lavori pubblici, cioè dei contratti pubblici ed, in particolare, degli appalti pubblici.

 

    Sull’argomento la stessa Commissione ha elaborato il cosiddetto libro verde contenente, tra l’altro, la proposta di istituzione, nei singoli Stati membri, di un organismo, autonomo ed indipendente, con funzioni di vigilanza in materia.

 

    Può sicuramente affermarsi che all’attualità l’unico Stato membro che si è dotato di un organismo siffatto è solamente l’Italia che ha istituito da due anni l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici.

 

    In Francia è allo studio un progetto destinato a creare un organismo analogo a quello italiano che dovrebbe esercitare il controllo di legalità sulle procedure d’appalto.

 

     Per quanto riguarda gli altri Stati facenti parte della Comunità la situazione è molto varia giacché  non tutti i paesi dispongono di apposito organismo di vigilanza sui lavori pubblici; gli Stati membri che dispongono di un organo o di una istituzione di controllo e verifica in materia di contratti ed appalti pubblici sono l’Austria, la Francia, la Germania, il Lussemburgo, il Portogallo, la Spagna e la Svezia.

 

     Trattasi, però, di una pluralità di organismi profondamente diversi gli uni dagli altri sia sotto il profilo organizzativo e strutturale, sa sotto quello funzionale, sia per quanto riguarda la loro composizione e la posizione di indipendenza dei propri componenti rispetto all’autorità governativa.

 

     In altri paesi, quali, Olanda, Danimarca, Finlandia ed Irlanda, l’Autorità sulla concorrenza è titolare di competenze specifiche anche nel settore dei lavori pubblici.

 

     La vigilanza sul rispetto delle norme che regolano la libera concorrenza e l’abuso di posizione dominante, oltre alla trasparenza delle procedure, viene esercitata in tutti gli Stati membri dall’Autorità sulla concorrenza, anche, se ogni singola Autorità si presenta sensibilmente diversa e differenziata a seconda dello Stato membro in cui è stata istituita e la normativa che la disciplina.

 

 

 

4. Altre strategie di controllo

 

    Accanto alle metodologie e alle strategie di controllo sopraesaminate  debbono essere considerati una pluralità di strumenti e sistemi attraverso i quali, direttamente o indirettamente, viene esercitata la funzione di controllo, cioè vengono individuate e scoperte fattispecie di frode al bilancio della Comunità.

 

      Si tratta, in realtà, di una pluralità  di misure adottate sia dalla Comunità che dagli Stati membri e che hanno costituito oggetto di studio anche ai più alti livelli, ma soprattutto in sede INTOSAI ed EUROSAI.

 

    Studi e ricerche in materia sono stati indirizzati anche al miglioramento delle strategie di controllo esistenti attraverso un potenziamento delle stesse.

 

      L’individuazione, la scelta e l’applicazione delle misure antifrode  sono state oggetto di attenta ed approfondita analisi in sede comunitaria. Numerosi gruppi di lavoro istituiti in seno agli organismi e alle istituzioni comunitarie hanno studiato il fenomeno della frode nonché le tecniche più idonee per combattere il fenomeno stesso.

 

     Nel dicembre 1995 il Consiglio europeo di Madrid ha elaborato le seguenti misure antifrode:

-         Miglioramento della compatibilità tra le legislazioni nazionali

-         Miglioramento del contesto legislativo comunitario segnatamente nel campo dei controlli in loco ed in transito, nella valutazione degli incentivi legislativi e in quello delle sanzioni amministrative

-         Rafforzamento del partnernariato tra la Commissione e gli Stati membri

-         Rafforzamento della presenza della Commissione, dei contatti con gli Stati membri e sostegno dell’attività operativa specie nei settori a rischio.

 

    A sua volta la  Comunità ha elaborato le seguenti misure antifrode:

 

-         Adozione di una normativa chiara ed efficace per la tutela dei propri interessi finanziari

-         Potenziamento della cooperazione con gli Stati membri (cioè miglioramento dell’attività di assistenza reciproca tra le Autorità amministrative degli Stati membri per assicurare la corretta applicazione della normativa di settore). Essa comporta l’obbligo degli Stati membri di segnalare periodicamente alla Commissione europea i casi di irregolarità o frode constatati sul piano amministrativo o giudiziario nei diversi comparti del bilancio comunitario (es: politica agricola comune, risorse proprie, fondi strutturali). La collaborazione oltre che  legislativa  ed informativa  è anche operativa tra i Servizi nazionali antifrode e quelli comunitari e tra i Servizi nazionali stessi. Contribuiscono alla lotta antifrode la creazione di un quadro normativo comune, l’adozione di procedure per lo scambio di informazioni, l’adozione di moduli operativi associati, la istituzione di strutture comunitarie di supporto. Tra le forme di cooperazione deve annoverarsi anche  la cooperazione giudiziaria in materia penale

-         Realizzazione di un sistema adeguato di gestione e controllo

-         Formazione professionale dei funzionari nazionali che devono applicare le misure antifrode

-         Istituzione del Sistema Informativo Doganale con finalità di prevenzione  e repressioni di frodi conseguenti a violazione della normativa doganale ed agricola

-         In materia di bilancio la Commissione europea  è titolare di particolari poteri riguardanti sia le entrate e consistenti nel potere di accesso ai documenti contabili tenuti dalle amministrazioni nazionali competenti e sia  le spese, cioè   poteri di controllo autonomo consistenti in inchieste da condursi presso i beneficiari dei finanziamenti comunitari  poteri di controllo associato con i singoli Stati membri.

 

     L’attuazione delle anzidette misure antifrode  presuppone sussistenti le seguenti condizioni:

-         Effettuazione di controlli e verifiche in loco da parte degli Ispettori della Commissione

-         Instaurazione di contatti diretti con i Servizi degli Stati membri e dei paesi terzi

-         Prosecuzione di inchieste in taluni settori considerati a rischio (sigarette, tessili, olio d’oliva e carni bovine)

-         Esame delle frodi nel contesto specifico dei regimi preferenziali; trattasi di una misura antifrode per così dire interna non rivestendo carattere vincolante né per le Autorità, né per gli organi, né per i giudici degli Stati membri

-         Adozione da parte del Consiglio del protocollo che stabilisce la responsabilità penale delle persone giuridiche e l’incriminazione del riciclaggio dei proventi della frode

-         Estensione delle sanzioni amministrative ai diversi campi del settore agricolo.

 

     Venendo, adesso, ad un’analisi più specifica di tali sistemi vanno, innanzitutto, menzionati gli strumenti di controllo parlamentare indipendenti (ad esempio Commissione di protezione dei diritti delle minoranze, Comitati di inchiesta, Difensore civico, Commissioni parlamentari in genere, conferenze interparlamentari etc.).

 

     Vanno poi considerate e incrementate le funzioni svolte dalle Istituzioni superiori di controllo, cioè: diffusione delle relazioni redatte dalle Istituzioni superiori di controllo dei singoli Stati membri, scambio di informazioni e di esperienze tra le varie Istituzioni superiori di controllo, garanzia  di indipendenza e di imparzialità nell’esercizio della funzione di controllo delle Istituzioni superiori di controllo, esercizio di funzione consultiva da parte delle Istituzioni superiori di controllo, potenziamento della funzione di vigilanza delle Istituzioni superiori di controllo.

 

    Le modalità del controllo di gestione esercitato dalle Istituzioni superiori di controllo non consentono  sempre l’acquisizione di elementi di prova esterni per cui talune ipotesi di frode potrebbero non essere scoperte.

 

     Contribuisce a rendere difficoltosa la individuazione di fattispecie di frode la impossibilità di accesso ai conti bancari e la impossibilità, da parte delle Istituzioni superiori di controllo, di verificare la situazione finanziaria privata dei politici.

 

     Non sempre costituiscono oggetto di controllo circostanze indicanti l’alto rischio di influenza illecita sulle attività pubbliche.

 

    Aggiungasi anche che non tutte le Istituzioni superiori di controllo sono titolari del potere sanzionatorio diretto nei confronti della frode.

 

    Altre misure rilevanti attengono alla diffusione della conoscenza del fenomeno della frode al bilancio comunitario e alla segnalazione della frode da parte dei funzionari pubblici nell’esercizio del controllo.

 

    Per quanto riguarda i controlli interni occorre che gli stessi siano adeguatamente potenziati ed assumano anche un ruolo repressivo e dissuasivo.

 

    Misure strategiche più specifiche  consistono in un più approfondito esame dei programmi di controllo per individuare il livello di rischio di frode, nell’identificazione degli indicatori di frode e nel valutare le risultanze e l’attività di verifica dei controlli interni, nella individuazione di idonei criteri di riferimento, nella identificazione e selezioni dei settori a rischio e nella valutazione dei controlli interni al fine di individuarne le eventuali debolezze e di porvi rimedio.

 

     Una delle strategie di controllo più diffuse  e che ha dato luogo a risultati positivi è rappresentata dalla cosiddetta “analisi dei rischi”.

 

    Anche le attività di controllo multilaterali cui partecipano i vari Stati membri attraverso una cooperazione associata, unita alla organizzazione di seminari e conferenze  dovrebbero comportare un rilevante valore aggiunto alla lotta antifrode.

 

    Altre misure rilevanti nel campo del controllo sulla frode al bilancio comunitario potrebbero consistere nell’obbligo di resa del conto nei termini stabiliti, nella verifica annuale dei conti degli enti e delle amministrazioni pubbliche sia esterna che interna e nel controllo di gestione sui risultati gestionali conseguiti.

 

 

 

5. Conclusioni

 

   La soprariportata disamina mette in luce l’importanza del ruolo svolto dai controlli nazionali e comunitari nella lotta alla frode; è da notare come tale rilevanza non sia limitata al fenomeno della frode in senso stretto ma riguardi anche le semplici irregolarità che possono riscontrarsi nella gestione del bilancio comunitario.

 

    La medesima analisi evidenzia un ruolo fondamentale svolto dal controllo quello, cioè, di strumento informativo e conoscitivo dei fenomeni di frode nel senso che, attraverso l’attività di verifica della gestione finanziaria dei fondi comunitari, risulta possibile scoprire fattispecie di frode che, altrimenti potrebbero rimanere celate.

 

     Due, appaiono, allora, le conseguenze importanti che ne derivano.

 

    La prima è lo stretto rapporto tra attività di controllo e attività giurisdizionale a livello contabile, giacché la individuazione, attraverso la funzione di controllo, di fattispecie di frodi al bilancio comunitario, evidenzia, altresì fattispecie di danni erariali perseguibili avanti la Corte dei conti.

 

   La seconda è quella che estende alla Corte dei conti, in sede di giurisdizione contabile, la lotta alla frode giacché prende in considerazione anche semplici fattispecie di irregolarità che, ancorché non appaiano idonee ad integrare il reato di frode, perseguibile penalmente, appaiono comunque idonee ad integrare una fattispecie di illecito, perseguibile avanti la Corte dei conti.