Il tema relativo alla stipulazione di polizze assicurative connesse allo svolgimento delle funzioni amministrative è stato riproposto dalla legge regionale del Lazio n. 48/1998 (BUR n. 32 del 20 novembre 1998) con particolare riferimento alle modifiche apportate alla legge regionale 2 maggio 1995 n. 19 ove è stato inserito l’ art. 9 bis "Rischi derivanti dall’espletamento di compiti istituzionali".

La norma, che ha destato numerose perplessità, anche riportate clamorosamente dagli organi di stampa-, prevede la copertura assicurativa, a carico del bilancio regionale, dei rischi connessi all’espletamento dell’incarico di consigliere ed assessore regionale , estendendola anche ai profili di responsabilità verso lo Stato, la pubblica amministrazione e la stessa regione. La disposizione è particolarmente puntuale e tende a garantire gli amministratori regionali da qualsiasi tipo di responsabilità patrimoniale connessa all’espletamento del mandato, con l’espresso riferimento alle responsabilità "patrimoniale, amministrativa, giudiziaria...e... contabile".

Può inoltre osservarsi che la legge regionale del Lazio era stata preceduta da un provvedimento legislativo di analogo contenuto, costituito dalla legge regionale dell’Emilia Romagna, del 26 luglio 1997 n. 24 ("Disposizioni integrative della legge regionale 14 aprile 1995 n. 42 e successive modificazioni) , il cui art. 1 prevede che ...la regione Emilia Romagna provvede alla copertura assicurativa cumulativa dei consiglieri in carica:a) per i rischi di morte, invalidità permanente, invalidità temporanea, dipendenti da infortunio o infermità; b) per qualsiasi altro rischio o responsabilità derivanti da attività comunque poste in essere in occasione dell’esercizio del mandato di consigliere regionale o di assessore regionale; c) per i rischi derivanti dall’espletamento di compiti istituzionali connessi con la carica ricoperta e riguardanti la responsabilità, patrimoniale, amministrativa e giudiziaria, comprese le responsabilità per danni cagionati allo Stato, alla pubblica amministrazione e alla regione e la responsabilità contabile...", stabilendo anche che la regione "...provvede altresì, con oneri a carico del bilancio generale della regione, a stipulare assicurazioni a copertura delle responsabilità che possono derivare alla regione dall’esercizio delle attività comunque imputabili o riferibili all’amministrazione regionale...".

E’ inoltre prevista, in entrambe le leggi, anche la copertura delle spese di difesa in giudizio.

Tali provvedimenti legislativi appaiono costituire il punto di arrivo di una tendenza manifestatasi anche in precedenza attraverso provvedimenti legislativi, contratti collettivi e interventi della dottrina , verso la copertura assicurativa dell’attività amministrativa. Il ricorso allo strumento legislativo consente inoltre di superare, con la "forza" della legge, le perplessità e le limitazioni derivanti dal sistema complessivo delle responsabilità degli amministratori e funzionari pubblici che sono state più volte evidenziate al manifestarsi di tale "tendenza".

Ttra le prime disposizioni legislative che si erano occupate della materia si individua l’art. 28 del d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761, concernente lo stato giuridico del personale delle Unità sanitarie locali , che aveva previsto la possibilità di stipulare polizze assicurative al fine di garantire il personale da "...eventuali azioni giudiziarie promosse da terzi, ivi comprese le spese di giudizio, relativamente alla loro attività, senza diritto di rivalsa, salvo i casi di colpa grave o dolo...".

La questione assumeva comunque notevole rilievo , con riferimento agli enti locali, con la legge 27 dicembre 1985 n. 816 che all’art. 23 aveva previsto che "...i comuni e le province possono assicurare i propri amministratori e i propri rappresentanti contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato...". Veniva osservato che la norma "...da subito interpretata alla luce del principio per cui nessuno è tenuto a sopportare a proprio carico gli oneri e i rischi derivanti da funzioni espletate per conto altrui..., sembrerebbe aver ...introdotto nell’ordinamento la regola in base alla quale il pagamento del premio della polizza di assicurazione, che sia riferita agli infortuni o alla responsabilità civile, rappresenta per l’ente locale un vero e proprio onere...". Un ‘ulteriore questione posta dalla norma ha riguardato la limitazione dei soggetti "assicurabili" laddove vi è chi "...attenendosi alla lettera della disposizione ha individuato gli ""assicurandi"" con riferimento essenzialmente ai membri del consiglio e della giunta ..."mentre da altri si è sostenuto "...invece che il legislatore, data la ratio della norma e considerato il pericolo di introdurre ingiustificate disparità di trattamento, non avrebbe voluto né potuto limitare il ricorso alla stipula di polizze assicurative escludendo l’assicurazione per funzionari e dipendenti in genere. Al contrario, confermata se non data per scontata la validità e la legittimità della copertura assicurativa dei dipendenti, con l’ art. 23 della legge 816/1985 sarebbe stata semmai introdotta la possibilità di differenziare le polizze in base al tipo di attività esercitata: prevalentemente materiale quella dei funzionari e dipendenti, essenzialmente giuridica quella di amministratori e rappresentanti...".L’esigenza di copertura assicurativa, posta alla base dell’art. 23 veniva infatti rinvenuta nella modificazione funzionale che aveva subito l’ente locale nel suo complesso ( e non con riguardo al diverso atteggiarsi delle responsabilità dei suoi esponenti o dipendenti) osservandosi che "...non ci troviamo più di fronte al comune giolittiano che erogava servizi e accordava concessioni e licenze. L’ente locale non è più solo soggetto di diritto amministrativo, ma è diventato il protagonista dell’evoluzione sociale della comunità e del suo sviluppo economico..." e pertanto vi è un ‘ "interesse pubblico alla copertura assicurativa che consentirebbe un’erogazione dei servizi più celere ed efficace..."

Un argomento a favore del principio generale dell’estensibilità della copertura assicurativa ai dipendenti è stato inoltre rinvenuto nella legge 11 febbraio 1994 n. 109 (legge quadro sui lavori pubblici) che all’art. 17 ha previsto l’obbligo, per le amministrazioni e gli enti aggiudicatari di "...stipulare polizze assicurative, per la copertura dei rischi di natura professionale a favore dei dipendenti incaricati della progettazione", osservandosi che "...poiché per i dipendenti la progettazione di lavori pubblici costituisce attività da ricondurre al rapporto di impiego che lega lo stesso dipendente all’ente di appartenenza,si sarebbe dunque nuovamente ribadito il principio in base al quale tutto il personale dovrebbe essere assicurato contro i rischi professionali connessi ai propri compiti di ufficio...".

Nonostante le spinte interpretative , l’applicazione dell’art. 23 legge 816/85 oltre i limiti soggettivi desumibili dalla norma non ha trovato concorde la giurisdizione contabile essendosi al riguardo evidenziato che "...nell’interpretazione della Corte dei conti, l’art. 23 si applica soltanto agli amministratori dei comuni e delle province, con esclusione quindi di quelli delle USL, delle comunità montane e delle aziende municipalizzate. Una siffatta visione riduttiva trova conferma, per la verità, ...nella lettera della norma, che fa riferimento esclusivamente ai ""comuni e province"" quali titolari della facoltà di assicurare a proprie spese gli amministratori. Ma che l’argomento sistematico sembra confermare l’interpretazione restrittiva, in quanto nell’ambito della stessa legge n. 816, non mancano espliciti riferimenti ad un ambito soggettivo più vasto dei comuni e delle province, per altre situazioni o per altri rapporti: si vedano a esempio, gli artt. 9 e 13, che estendono agli amministratori dei consorzi delle USL, delle comunità montane e delle aziende indennità di carica e l’indennità di missione prevista per gli amministratori dei comuni e delle province seppure in maniere diversa. Ne discende, che in base al noto brocardo, dove il legislatore a voluto l’estensione, l’ha detto, dove non l’ha voluta, ha taciuto e questo sembra proprio il caso dell’art. 23, con riferimento alla copertura assicurativa. Da quest’ultima, naturalmente, rimangono esclusi anche i dipendenti degli enti e i segretari comunali e provinciali, che hanno uno status del tutto autonomo...". L’enunciata interpretazione può rinvenirsi in C. conti, sez. I, 28 luglio 1987, n. 119 ,secondo la quale "...per i rapporti che rimangono al di fuori della disciplina non può che ritenersi applicabile il criterio di autoresponsabilità dell’amministratore..." e d’altro canto "...le norme emanate, in quanto specificamente derogatorie ad un principio generale di non assicurazione, sono insuscettibili di applicazione analogica o di interpretazione estensiva alla categorie o alle figure soggettive non espressamente previste...".

Per quanto poi attiene a polizze assicurative stipulate da USL a favore dei dipendenti la giurisprudenza le ha considerate , con riferimento al pagamento dei premi, quali "indebite liberalità non consentite dall’ordinamento" - .

Forme di tutela assicurativa dei dipendenti pubblici sono inoltre previste in alcune discipline di settore e nei contratti relativi al rapporto di lavoro della dirigenza pubblica , il cui assetto complessivo si è andato profondamente modificando per effetto della legge 421/1992 e del d.lgs 29/1993 nonché nella legge 127/1997. Ne è conseguito che "...in tutti i contratti di area dirigenziale sottoscritti è stata prevista la possibilità per l’amministrazione di stipulare polizze assicurative a favore dei dirigenti...".

Questo indirizzo generale, ed in questo ripercorrendo gli orientamenti emersi fin dall’emanazione della legge 816/1985, appare comunque orientato alla copertura delle ipotesi di "...responsabilità diretta della pubblica amministrazione verso i terzi e i danni (legati alle spese di giudizio, all’assistenza di un legale o al risarcimento pagato al danneggiato), che il pubblico dipendente subisca qualora sia chiamato in causa nonostante la colpa lieve, mentre dovrebbero in ogni caso escludere una copertura assicurativa per i casi di dolo e colpa grave...".

Gli aspetti connessi agli effetti di un generalizzato ricorso a forme assicurative sono stati recentemente indagati nell’ambito di una ricerca concernente il tema della risarcibilità degli interessi legittimi osservandosi che , "...i funzionari godrebbero in teoria della facoltà di assicurarsi. Ma la pretesa di far conto sull’assicurazione per un ulteriore correttivo all’allocazione del rischio rasenterebbe i limiti dell’eccentricità: tentare di risolvere un problema di traslazione del danno si configurerebbe dapprima in un correttivo inadeguato, oltretutto dispendioso, perché destinato a colpire terzi, oltre che i soggetti da prevenire. Per correggere gli eccessi si tornerebbe quasi al punto di partenza, promuovendo un nuovo meccanismo traslativo, a sua volta costoso e in ultima analisi anch’esso finanziato dai contribuenti. Omologare la responsabilità dell’ente e dei funzionari "colpevoli" e poi offrire loro una copertura assicurativa, sarebbe come sparare tra la folla con una pistola caricata a salve. Se le spese assicurative fossero sostenute dallo stesso ente, la relativa dislocazione ai cittadini sarebbe palese. Il fenomeno ricorre, incoraggiato da alcune disposizioni di contenuto permissivo, sebbene le amministrazioni non dichiarino sempre le loro intenzioni.Se anche l’ente non offrisse di sopportare il costo dei premi è probabile che l’amplificazione della responsabilità personale e la successiva domanda di assicurazione darebbero impulso a rivendicazioni salariali, che di nuovo verrebbero soddisfatte con denaro dei cittadini. Per quanto poi dovrebbero assicurarsi un sindaco, oppure gli assessori di una giunta regionale è difficile dire. L’ammontare complessivo dei premi potrebbe tradursi in un costo sociale improponibile, tenuto conto dei livelli di rischio connessi ai provvedimenti adottabili. Non stupirebbe se i costi assicurativi superassero l’entità dei danni che si eviterebbero, oppure gli oneri di un’eventuale assicurazione del danneggiato. Come si anticipava, probabilmente sarebbero costi indiscriminati per vaste tipologie di agenti e funzionari, poiché è poco verosimile che una società assicurativa possa acquisire le informazioni necessaire per definire accurate categorie attuariali e per calibrare l’ammontare dei premi in relazione al rischio connesso ad ogni tratto di attività, ad ogni fase procedurale, cui sono normalmente preposti soggetti diversi. Si tratta di un ennesimo problema di selezione avversa-. Plausibilmente le polizze diversificherebbero le categorie di rischi secondo coordinate sommarie, attribuendo un rilievo dominante, nella determinazione dei premi, a fattori come il numero dei dipendenti complessivamente impiegati nell’amministrazione contraente o la quantità globale di soggetti individualmente interessati alla copertura, o al numero di abitanti insediati nel territorio amministrato. In mancanza di un’ adeguata discriminazione tra categorie di operatori che concorrono a svolgere l’azione rischiosa, imperniata sulla misurazione della potenzialità nociva dei loro diversi atti, i costi assicurativi sono dunque suscettibili di risultare ugualmente ingenti per tutti. In pratica, i soggetti con un’esposizione al rischio inferiore finirebbero per finanziare l’assicurazione di altri. Si tratta di un sistema inefficiente, dal punto di vista economico e fallimentare sotto il profilo preventivo, perché inadatto a sfruttare persino la modesta categorie deterrente che nei contratti assicurativi ben congeniati, è insita alla diversificazione dei premi...".

Si può notare quindi che anche la dottrina non sia uniformemente orientata ad un’estensione generalizzata della copertura assicurativa.In particolare, con specifico riferimento alla responsabilità amministrativa è stato osservato che "...se si accetta la tesi accreditata da dottrina affidabile (BUTTARO, Assicurazioni in generale, in Enc. dir., III, 1858, 450), che uno dei requisiti dell’assicurabilità del rischio è (tra altri qui non rilevanti), la ""non dipendenza del verificarsi dell’evento dalla volontà dei soggetti interessati"", apparirà ben chiaro che la possibilità della copertura assicurativa della responsabilità amministrativa del funzionario presenta problemi di grande complessità. Ne presenta certo nel rapporto con la società assicuratrice che si attiverà per scongiurare l’eventualità di dover risarcire danni causati volontariamente. Il requisito della non volontarietà dell’evento viene generalmente inteso con una certa larghezza, essendovi compresa anche la causazione dell’evento per colpa, con l’unico limite che essa non sia stata volontariamente provocata o il suo ricorrere facilitato dal comportamento dell’interessato stesso (esclusione dell’assicurazione del rischio per responsabilità civile da circolazione per danni causati in stato di ebbrezza o sotto l’effetto di stupefacenti)... . I maggiori problemi sorgono peraltro nel rapporto tra funzionario autore del fatto dannoso e l’amministrazione al cui servizio egli opera. L’elemento esaminato porta ad escludere dall’assicurabilità il danno che venga non solo volontariamente causato con dolo o colpa grave, ma la cui causazione costituisca violazione di un dovere ulteriore e specifico rispetto al generico dovere dell’ honeste vivere, proprio di ogni cittadino. La responsabilità amministrativa è un deterrente ulteriore finalizzato a indurre il funzionario al compimento del suo dovere, sotto la minaccia del suo anche personale coinvolgimento nelle conseguenze della sua volontaria prevaricazione. Ne consegue che un contratto che tolga dallo status del pubblico funzionario quel deterrente ulteriore incide sul rapporto di ""dipendenza funzionale" che lega il funzionario all’ente e lede un principio fondamentale dell’ordinamento il quale esige che, nei casi di più grave deviazione dal dovere funzionale, l’agente debba risponderne personalmente. Il contratto di assicurazione che togliesse questa responsabilità personale del funzionario gravemente prevaricatore sarebbe nullo (art. 1428 c.c.), perché frutto di una causa illecita in quanto "contraria all’ ordine pubblico" (art. 1346 c.c.), mirando a sottrarre il funzionario prevaricatore alle conseguenze tipiche della sua violazione del dovere funzionale. Una simile polizza si ridurrebbe in buona sostanza in una specie di franchigia del prevaricatore anche gravemente (con dolo) risultando così sovvertiti i principi fondamentali del rapporto di pubblica dipendenza. Se poi il contratto di assicurazione della responsabilità amministrativa (per danno erariale) fosse stipulato a spese dell’ente, da cui il funzionario dipende, si verserebbe non soltanto nella nullità del contratto, ma anche nella distrazione illecita di risorse. Il problema dell’assicurabilità dell’attività sia negoziale, sia genericamente comportamentale, dei pubblici funzionari ha formato oggetto delle discussioni vivaci di cui si è detto sopra...; par che il punto più accreditato sia ravvisabile nella seguente affermazione: la copertura assicurativa non può trasformarsi mai "" in un più favorevole trattamento economico per gli amministratori, ma in una legittima e responsabile cautela adottata nell’interesse stesso dell’ente stipulante, a copertura dell’alea che sul medesimo sarebbe gravata qualora detti soggetti, nell’esercizio dell’attività istituzionale, avessero subito danni che l’ente medesimo avrebbe dovuto risarcire" (C. conti, sez. riun. 5 aprile 1991, n,. 707/A in Riv. Corte dei conti, 1991, 72) . Il limite dell’assicurabilità a carico dell’ente è di evitare il rischio di doversi accollare le conseguenze dell’operato dei suoi funzionari. Nel caso di danno erariale, tale eventualità è radicalmente esclusa perché l’ente di appartenenza è creditore verso il suo funzionario prevaricatore, e non può certo regalargli il risarcimento del suo danno. Assicurando il suo funzionario del rischio del danno erariale, l’ente se ne accolla il pagamento, diventando creditore di se stesso. Donde la doppia illiceità di tale contratto: illiceità oggettiva, perché violativo di fondamentali principi di ordine pubblico; nullità perché il corrispettivo della prestazione costituisce frutto di illecita disposizione di risorse pubbliche...".

Le osservazioni anzidette sono condivisibili e consentono di ricondurre nell’ambito della legalità costituzionale il sistema assicurativo relativo alle pubblica amministrazione.

In sostanza, accanto a posizioni assicurative prescritte dalla legge in ordine ad attività materiali della p.a., finalizzate a garantire ai terzi danneggiati un sollecito ristoro in condizioni di eguaglianza rispetto ai rapporti risarcitori che possano insorgere con in privati per fatti analoghi (responsabilità civile per la conduzione dei veicoli a motore), appare ammissibile la stipulazione di contratti assicurativi da parte delle pubbliche amministrazioni per la copertura della responsabilità civile della stessa pubblica amministrazione, potendosi anche prevedere, in relazione alle ipotesi consentite dalle disposizioni di legge e dai contratti di lavoro pubblico, la copertura della responsabilità civile verso terzi degli amministratori e dipendenti, con valutazioni discrezionali sulla base delle quali sia valutato "...il rischio che , essendo prevedibile, può essere conveniente evitare, riversandolo, previo pagamento del premio a carico dell’amministrazione, su una società di assicurazione..." (C. conti, sez. riun. n. 707/A del 5.4.1991 cit.).

Del tutto fuori del sistema, appare invece l’assunzione da parte dell’ente pubblico dell’onere della tutela assicurativa dei propri amministratori o dipendenti con riferimento alla responsabilità amministrativa per danno erariale, per la sua contrarietà al principio di cui all’art. 28 della costituzione e tenendosi conto della peculiare natura di tale forma di responsabilità in relazione alla sua funzione di "deterrenza", che ne costituisce contenuto essenziale, accanto a quello risarcitorio ,(Corte cost. sent. n.371 del 20 novembre 1998) che non può essere annullata o ridotta utilizzandosi risorse pubbliche la cui destinazione a tale scopo non può che essere ritenuta illecita e produttiva di danno per l’erario.

Ne consegue che le norme regionali in precedenza menzionate appaiono contrastare con l’anzidetto principio costituzionale. Ciò risulta anche confermato da un recente intervento normativo statale nella materia , costituito dall’art. 26 della legge 3 agosto 1999 n. 265 "Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla legge 8 giugno 1990 n. 142" (in G. U. 6.8.1999) il quale nel prevedere (5° comma), che "...I comuni , le province, le comunità montane, le unioni di comuni e i consorzi fra enti locali possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato...", ha riaffermato la facoltà già concessa dall’art. 23 della legge 27.12.1985 n. 816, mantenendola nei limiti già fissati dall’interpretazione dottrinale e giurisprudenziale e quindi senza alcuna espressa o implicita estensione alla responsabilità amministrativo contabile. Un’ ulteriore conferma in tal senso può infine trarsi dal testo del recente "Contratto collettivo nazionale di lavoro per il quadriennio 1998-2001 e per il biennio 1998-1999 relativo all’area della dirigenza del comparto Regioni- Autonomie locali" in G. U. suppl. ord. n. 3 del 5.1.2000, il cui art. 38 (copertura assicurativa) prevede che "Gli enti assumono le iniziative necessarie per la copertura della responsabilità civile dei dirigenti, ivi compreso il patrocinio legale, salvo le ipotesi di dolo o colpa grave ...", senza estensioni alla responsabilità amministrativa e con il limite della colpa lieve (che peraltro nel caso della responsabilità civile "verso terzi" è di per sé esclusa ex art. 22 d.P.R. 10.1.1957 n. 3).

dr. Paolo Luigi Rebecchi