assicurabilita

Non assicurabilità a carico dell'erario pubblico del rischio costituito dalla eventuale condanna di amministratori o dipendenti da parte della Corte dei conti per i danni che abbiano causato all’ente di appartenenza (o ad altro ente) con il proprio comportamento gravemente colposo,

di Massimiliano Minerva, magistrato della Corte dei conti

1. Antigiuridicità del comportamento e quadro normativo di riferimento. 2. Assicurabilità del rischio da “sentenza di condanna della Corte dei conti” e deresponsabilizzazione degli amministratori e dipendenti pubblici. 3. La posizione della giurisprudenza contabile più recente. 4. Configurabilità della colpa grave nella stipula delle polizze.

1. Antigiuridicità del comportamento e quadro normativo di riferimento. Recenti interventi giurisprudenziali (da ultimo, Corte dei conti, sez. giur. Umbria 10 dicembre 2002, n. 553 e sez. giur. Lombardia, 9 maggio 2002, n. 942) ripropongono la delicata questione dell’ammissibilità della stipula di polizze a favore di amministratori e dirigenti - nel caso di specie di un comune - comprendenti la copertura del rischio costituito dalla eventuale condanna dei medesimi da parte della Corte dei conti, per i danni che abbiano causato all’ente di appartenenza con il proprio comportamento gravemente colposo e con assunzione dell’onere del pagamento del relativo premio a carico dell’amministrazione stessa.

Il profilo principale da esaminare è quello dell’antigiuridicità del comportamento degli amministratori o dei dirigenti che assumono la decisione di stipulare una polizza di assicurazione avente per effetto, in ultima analisi, la completa deresponsabilizzazione (amministrativo-contabile) della classe dirigente e politica dell’ente.

Difatti, nessuna norma di legge autorizza la stipula di siffatto tipo di polizze - se si esclude, in due ordinamenti regionali, la legge regionale n. 48 del 1998 del Lazio (nella parte in cui aggiunge l’art. 9 bis alla legge regionale n. 19/1995) e la l.r. n. 24/1997 dell’Emilia Romagna (art.1), entrambe tuttavia con previsione del concorso (al 50%) dei beneficiari nel pagamento del premio – polizze che, anzi, appaiono contrastare con i principi fondamentali ed il sistema stesso della responsabilità dei pubblici dipendenti come disegnato, in particolare, dall’art. 28 della Costituzione.

Non (autorizza la stipula di siffatto tipo di polizze) l’art. 23 della legge 816 del 27 dicembre 1985 – riconfermata in parte qua ed ampliata soggettivamente (come enti destinatari della norma) dalla legge n. 265 del 3.8.1999, art. 26, co. 5, ora art. 86, co. 5, del testo unico degli enti locali, di cui al d. l.vo 18 agosto 2000, n. 267) – che prevede genericamente che “i comuni, le province, le comunità montane, le unioni di comuni e i consorzi fra enti locali possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato”, disciplinando, per consolidata dottrina e giurisprudenza, l’ipotesi della copertura assicurativa (peraltro dei soli amministratori) per i rischi da responsabilità civile, senza alcuna estensione implicita o esplicita alla responsabilità amministrativo-contabile.

Analogamente, per quanto riguarda i dirigenti, il contratto collettivo nazionale di lavoro per il quadriennio 1998-2001, area della dirigenza del comparto “Regioni-Autonomie locali”, all’art. 38, conferma che gli enti possono assumere le iniziative necessarie per la copertura della responsabilità civile dei dirigenti ivi compreso il patrocinio legale con esclusione delle ipotesi di dolo e colpa grave, senza peraltro alcuna estensione alla responsabilità amministrativa e, comunque, con espressa esclusione delle ipotesi di colpa grave (disposizione confermativa dell’art. 7 del precedente CCNL per il 1996-1997).

Numerose sono le disposizioni di legge (oltre al richiamato art. 23 della legge 816/1985) che si sono occupate, nei vari comparti, della delicata materia della responsabilità degli amministratori e funzionari pubblici, proliferazione legislativa indice di una tendenza alla copertura dei rischi connessi all’esplicazione dell’attività amministrativa: dall’art. 28 del Dpr 20 dicembre 1979, n. 761 (personale delle Unità sanitarie locali), all’art. 17 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (legge quadro sui lavori pubblici, con riferimento alle polizze in favore dei dipendenti incaricati della progettazione), fino ai contratti collettivi sia di area dirigenziale – in cui è stata prevista la possibilità di stipulare polizze assicurative in favore dei dirigenti: ad es., oltre a quello del comparto Regioni Autonomie locali, citato, quello relativo al personale dirigente dell’area 1 (ministeri, ecc.), per il quadriennio 1998-2001 (in G.U. 28.4.2001, S.O. n. 97), agli enti pubblici non economici (in G.U. 4.11.1996, S.O. n. 258) e quello relativo alla dirigenza universitaria (G.U. 3.3.1997. S.O. n. 45) – sia di altri comparti, come, ad esempio, il C.C.N.L. dei segretari comunali e provinciali per il quadriennio normativo 1998-2001 (G.U. del 19.7.2001, S.O. n. 193).

Ebbene, il complessivo assetto di settore, in generale contrattualizzato, seppur diretto ad espandere la tutela assicurativa in generale, non intende invadere il campo della responsabilità amministrativa: tutte le norme citate sono finalizzate alla copertura delle ipotesi di responsabilità diretta (civile) della pubblica amministrazione verso i terzi e per i danni (risarcimenti pagati al danneggiato, assistenza legale, spese di giudizio) che il pubblico dipendente abbia causato con un comportamento improntato a colpa tout court (lieve).

In conclusione, nel caso delle pubbliche amministrazioni, i rischi assicurabili sono soltanto quelli oggetto di polizze assicurative prescritte dalla legge in ordine ad attività materiali (ad es. responsabilità civile per la conduzione di veicoli a motore), quelli che comportano una riduzione dell’integrità psico-fisica in conseguenza del servizio, ovvero quelli discendenti da responsabilità civile della stessa pubblica amministrazione che comportano pregiudizi economici conseguenti al risarcimento dei danni prodotti a terzi, potendosi anche prevedere, in tal caso – ove consentito dalla legge o dai contratti di lavoro – la copertura della responsabilità civile verso terzi di amministratori e dipendenti.

2. Assicurabilità del rischio da “sentenza di condanna della Corte dei conti” e deresponsabilizzazione degli amministratori e dipendenti pubblici. Resta del tutto al di fuori del sistema l’assunzione da parte dell’ente pubblico dell’onere della tutela assicurativa dei propri amministratori o dipendenti con riferimento alla responsabilità amministrativa per danni alle pubbliche finanze, oggetto dei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti, per il suo evidente effetto di deresponsabilizzazione dei pubblici amministratori e dipendenti i quali, grazie a tali polizze, pur gestendo risorse pubbliche e svolgendo pubbliche funzioni, non risponderebbero mai personalmente dei danni causati agli enti pubblici e, in ultima analisi, ai cittadini, non sopportando neanche, per di più, l’onere del premio assicurativo.

L'assicurabilità di questo tipo di rischi contrasta con il carattere personale della responsabilità amministrativa – ormai sancito dall’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 – e con l’art. 28 della Costituzione il quale dispone, tra l’altro, che i funzionari e dipendenti degli enti pubblici sono direttamente responsabili “secondo le leggi …amministrative”, con conseguente esclusione della possibilità di estensione di tale forma di responsabilità all’ente (come è noto, soltanto la responsabilità civile si estende a quest’ultimo). Inoltre, va ricordato che la giurisprudenza - basandosi soprattutto sull’uso del potere riduttivo e su tutte le limitazioni introdotte con le leggi di riforma del 1994 e del 1996 - attribuisce alla responsabilità in discorso ed alla relativa azione di risarcimento del danno funzione (e natura) sanzionatoria oltre che risarcitoria, con l’ovvia conseguenza – anche in questa prospettazione - della necessaria ed esclusiva soggezione del dipendente rimproverabile (e rimproverato) per la violazione dei suoi doveri di ufficio alla sanzione e dell’intrasmissibilità della sanzione all’ente (del tutto estraneo all’addebito di responsabilità).

Non è inutile sottolineare, dunque, che una diversa interpretazione delle norme di legge vigenti in materia (a cominciare dall’art. 23 della legge n. 816/1985, poi art. 26, co. 5 della legge 265/1999, ora art. 86, co. 5, del testo unico degli enti locali, di cui al d. l.vo 18 agosto 2000, n. 267) si porrebbe in palese contrasto con i fondamentali principi di cui agli artt. 3, 97, 103 e, in particolare, 28 della Costituzione – che costituzionalizzano il sistema della responsabilità personale (diretta e indiretta) dei pubblici dipendenti dinanzi alla Corte dei conti in funzione dell’attuazione del buon andamento della pubblica amministrazione - e in palese contrasto con la funzione di deterrenza (accanto a quella puramente risarcitoria) che deve assolvere la responsabilità per danni erariali, evidentemente frustrata nella vicenda che interessa in questa sede, che risulta, precisamente, traslativa del relativo rischio.

Tale peculiare funzione (di deterrenza) è stata ribadita, come è noto, nella recente sentenza della Corte costituzionale n. 371 del 1998, che getta uno sguardo illuminante sul profilo cruciale del “rischio da attività amministrativa” e della sua ripartizione, profilo evidentemente al centro di ogni discussione nel caso in esame: “nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, che connotano l'istituto qui in esame (la responsabilità amministrativo-contabile, nda), la disposizione (che la limita alle ipotesi di colpa grave, nda) risponde, perciò, alla finalità di determinare quanto del rischio dell'attività debba restare a carico dell'apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo”.

Ebbene, è proprio la determinazione della quota di rischio dell’attività amministrativa che deve restare a carico del dipendente ad essere negata, azzerata (è il caso di dire), da operazioni contrattuali come quella posta all’origine della sentenza della sezione Lombardia della Corte dei conti citata all’inizio: la stipula di una polizza di assicurazione per i danni causati all’ente dai dipendenti e dagli amministratori con pagamento dei relativi premi a carico del bilancio pubblico si risolve in una traslazione totale del rischio derivante dallo svolgimento dell’attività amministrativa dal complesso soggettivo dipendente-amministrazione (al cui interno il criterio della colpa grave già opera la relativa distribuzione del rischio, per cui andranno esenti da responsabilità personale, e dunque resteranno totalmente a carico dell’ente, tutte le condotte dannose al di sotto di tale soglia soggettiva) verso la sola amministrazione danneggiata, con conseguenze devastanti sul sistema della responsabilità amministrativa: esenzione da responsabilità del dipendente-danneggiante, vanificazione della funzione deterrente dell’azione e del giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti, legittimazione di perniciose forme di irresponsabilità diffusa.

Sorregge tale ultima conclusione una ancor più recente sentenza della Corte Costituzionale – la n. 340 del 27 ottobre 2001 – con la quale il giudice delle leggi, occupandosi di sanzioni amministrative a carico di dipendenti od amministratori di ente locale, ha escluso l’esistenza di una generale estensibilità della responsabilità o solidarietà degli Enti – a differenza della solidarietà per il risarcimento del danno a terzi – di modo che una tale assunzione di pagamento generalizzato si pone in contrasto con i principi dell’ordinamento.

Ciò senza contare che, se indiscusso requisito dell’assicurabilità dei rischio è la non dipendenza del verificarsi dell’evento dalla volontà del soggetto interessato, polizze come quella in esame – in cui evidente è la volontarietà della condotta all’origine dell’evento dannoso assicurato - presentano diversi problemi anche dal punto di vista del rapporto tra istituto assicuratore e beneficiario assicurato, non solo nel rapporto tra assicurato-dipendente e amministrazione presso cui questi presta servizio.

Per quanto sin qui detto, le polizze in discorso si presentano in maniera anomala e viziata (anche solo dal punto di vista contrattuale) sotto almeno due profili: in primo luogo, rilevato che si tratta di un contratto a favore di terzo (contraddistinto dalla scissione tra soggetto beneficiario della prestazione assicurativa e soggetto cui spetta la controprestazione-pagamento del premio), esse si caratterizzano per la particolarità dell’anomala coincidenza tra il soggetto pagante il premio (già a favore di altri) e il soggetto danneggiato proprio dall’illecito agire del beneficiario ultimo della polizza; in secondo luogo il contratto – mancando una norma espressamente autorizzatoria – presenta una causa illecita ex artt. 1343 e 1418 c.c. (per contrarietà a norme imperative e all’ordine pubblico) costituendo la copertura del “rischio da sentenza di condanna della Corte dei conti” un modo per aggirare, per quanto sin qui detto, il principio generale della responsabilità personale (codificato, da ultimo, nell’art. 1 della legge n. 20/1994) e, più in generale, tutti i richiamati principi a fondamento del sistema della responsabilità amministrativa. Il contratto in esame è da considerare nullo ex artt. 1418 c.c, anche tenuto conto - mutatis mutandis - di quanto affermato dall’ISVAP nella circolare n. 246 del 22.5.1995, prot. n. 516329, con riferimento all'inassicurabilità del rischio connesso all’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie, proprio sulla base del carattere personale, afflittivo e dissuasivo di queste ultime (ipotesi cui, per certi versi, è assimilabile la condanna della Corte dei conti per la responsabilità propria dei pubblici dipendenti, specie nella concezione sanzionatoria).

Inoltre – ed è il profilo più specificamente interessa la Corte dei conti - l’amministrazione pagando il relativo premio finisce per subire anche il corrispondente danno in quanto la prestazione contrattuale (pagamento del premio) appare sine causa, non giustificata nè giustificabile: un ente pubblico può coprire con assicurazione esclusivamente quei rischi che rientrano nella sfera della propria responsabilità patrimoniale, limitandosi a trasferire all’assicuratore esclusivamente detta responsabilità ove si verifichi l’evento temuto, restando priva di causa (rectius, viziata per illiceità della causa) un’assicurazione che copra eventi che non rappresentino rischi per l’ente stesso ma, appunto, soltanto per il dipendente-amministratore (in ipotesi, una sentenza di condanna della Corte dei conti); il medesimo fatto-evento per l’ente danneggiato non rappresenta un rischio (inteso quest’ultimo in senso proprio come possibilità di un evento sfavorevole per l’assicurato) ma al contrario l’eventualità di un evento favorevole, cioè l’introito della somma costituente la quantificazione-liquidazione del danno erariale come operata dalla Corte dei conti. In questo modo l’ente, assicurando il suo dipendente per il rischio da danno erariale e dunque per una somma (il risarcimento del danno) di cui esso stesso è creditore, finisce per diventare creditore di se stesso (paga il premio, subisce un danno e riceve il risarcimento, analogamente a quanto accade nelle c.d. “polizze Kasko”).

3. La posizione della giurisprudenza contabile più recente. Le considerazioni sopra riportate in merito alla non assicurabilità a carico dell'erario pubblico del rischio costituito dalla eventuale condanna di amministratori o dipendenti pubblici da parte della Corte dei conti per i danni che abbiano causato all’ente di appartenenza (o ad altro ente) con il proprio comportamento gravemente colposo, sono sorrette dalla più recente giurisprudenza della Corte dei conti, che in alcune sentenze ha avuto modo di affermare i seguenti principi: la copertura assicurativa non può mai trasformarsi “in un più favorevole trattamento economico per gli amministratori, ma in una legittima e responsabile cautela adottata nell’interesse stesso dell’ente stipulante, a copertura dell’alea che sul medesimo sarebbe gravata qualora detti soggetti, nell’esercizio dell’attività istituzionale, avessero subito dei danni che l’ente medesimo avrebbe dovuto risarcire”; ed ancora: "la copertura assicurativa, implicando una spesa pubblica, deve corrispondere adeguatamente allo scopo di salvaguardare soltanto la responsabilità civile incombente sulla struttura organizzativa pubblica, riguardata come mandante, con esclusione, cioè, di qualsiasi aggravio che deriva dall’assicurare anche altre evenienze dannose, le quali, non connesse all’espletamento del mandato, debbono restare a carico delle persone fisiche degli amministratori". (Corte dei conti, SS.RR., 5 aprile 1991, n. 770/A); e, più esplicitamente, “un ente pubblico può assicurare esclusivamente rischi che rientrino nella sfera della propria responsabilità patrimoniale e che si vogliono trasferire all’assicuratore, con la conseguenza che è illegittima, e comporta responsabilità di chi l’ha deliberata, la stipula di una polizza per coprire gli amministratori dai rischi conseguenti ad una eventuale responsabilità amministrativa” (Corte dei conti, sez. Lazio, 12 febbraio 1997, n. 12).

La sezione giurisdizionale per il Friuli-Venezia-Giulia e, come visto, la sezione giurisdizionale per la Lombardia della Corte dei conti hanno affrontato fattispecie analoghe a quella dedotta nel presente giudizio, affermando importanti principi, integralmente condivisi da questa Procura, a partire dalla limpida e lineare conclusione di sintesi secondo cui "del tutto al di fuori del sistema appare l'assunzione da parte dell'ente pubblico dell'onere della tutela assicurativa dei propri amministratori o dipendenti con riferimento alla responsabilità amministrativa per danno erariale, per la sua contrarietà al principio di cui all'art. 28 della Costituzione, tenendosi anche conto della peculiare natura di tale forma di responsabilità in relazione alla sua funzione di deterrenza, che ne costituisce contenuto essenziale accanto a quello risarcitorio; funzione che non può essere annullata o ridotta utilizzandosi risorse pubbliche, la cui destinazione a tale scopo non può che essere ritenuta illecita e produttiva di danno per l'erario, giacchè si opera traslazione del rischio dal soggetto imputabile al soggetto creditore" con la conseguenza che risulta del tutto "priva di giustificazione, e come tale, causativa di danno erariale (per distrazione illecita di pubbliche risorse destinate a fini diversi) l'assicurazione di eventi per i quali l'ente non deve rispondere in quanto non rappresentano un rischio per l'ente medesimo" (sezione Friuli-Venezia-Giulia n. 489/EL/2000 del 6.6.2000). E, diversa Sezione, ha confermato che contrasta con i principi fondamentali dell’ordinamento la stipula da parte di un Ente locale di una polizza assicurativa onde sollevare gli amministratori comunali ed i funzionari dai rischi correlati alla responsabilità amministrativo-contabile connessa all’attività dagli stessi svolta, di modo che la spesa sopportata dall’Ente per una tale forma assicurativa rappresenta essa stessa un danno siccome ingiustificabile esonero da responsabilità indeclinabili e quale liberalità al comune non consentita (sez. giur. Lombardia 9 maggio 2002 n. 942).

Da ultimo, la Sezione giurisdizionale per l'Umbria, con sentenza n. 553 del 10 dicembre 2002, nell'affermare la responsabilità del dirigente comunale che aveva assicurato a carico del bilancio pubblico il rischio costituito dalla eventuale condanna di amministratori o dipendenti da parte della Corte dei conti per i danni che avessero causato all'ente di appartenenza (o ad altro ente) con il proprio comportamento gravemente colposo - ha fatto riferimento al "mandato", nella sua accezione gius-privatistica (ex artt. 1703 e ss. cc), per distinguere e separare i rischi connessi all’attività dei dipendenti ed amministratori pubblici meritevoli di copertura assicurativa con onere a carico dell’Ente, da quelli assicurabili solo con oneri a carico dei dipendenti ed amministratori medesimi, agevolmente individuandoli nei rischi che riflettono gli interessi propri dell’Ente stesso.

Si segnala, infine, che le perplessità in punto di mera legittimità trovano conferma nella recente deliberazione della Corte dei conti in sede di controllo n. 29/2001/P del 20 agosto 2001 che, nell’ammettere al visto ed alla conseguente registrazione il dPR 23 maggio 2001, n. 316 “Recepimento dell’accordo per il personale della carriera prefettizia relativo al biennio 2000-2001 per gli aspetti normativi e retributivi”, ha censurato le parti riguardanti l’estensione della copertura assicurativa alla responsabilità amministrativo contabile (art. 15, co. 1, lett. a).

4. Configurabilità della colpa grave nella stipula delle polizze.

Nella vicenda considerata, alla luce delle considerazioni sin qui svolte, ricorrono, infine, i presupposti per l’affermazione della colpa grave, necessaria ai fini della sussistenza della responsabilità amministrativa, tenuto conto che, in linea generale, l’elemento della gravità della colpa può essere individuato nella volontà di ottenere il risultato progettato nonostante la presenza di avvertimenti o segnali contrari provenienti da altri organi, ovvero da regole preesistenti, determinate da chiari principi normativi o (come nella fattispecie) inequivoci indirizzi giurisprudenziali consolidati in senso sfavorevole rispetto alle iniziative da assumere (SS.RR, n. 5/A del 3 marzo 1999).

Come detto, non esiste una norma esplicitamente autorizzatoria dell'assunzione di tale onere contrattuale da parte del comune, mentre gli inequivoci indirizzi giurisprudenziali sono nel senso dell'esclusione di siffatte polizze, per cui – nella fattispecie all’origine della sentenza della sezione Lombardia - sarebbe bastato, in fase istruttoria, approfondire la questione nelle sedi opportune, svolgendo semplici ricerche normative e giurisprudenziali, se del caso interessando anche l'avvocatura comunale o altri organi per un parere sul punto.

Inoltre, la colpa grave, in queste ipotesi, consiste nella violazione di ogni regola di corretta amministrazione, cui deve essere improntata la cura della "res publica", per aver lasciato che la responsabilità addossata dall'ordinamento ad amministratori e funzionari colpevoli di danno all’erario sia trasferita all'ente di appartenenza, mediante la stipula del contratto e il pagamento del premio. La gravità dell’operato di chi approva o stipula tali polizze - al limite del dolo contrattuale (cosciente e volontaria violazione dei doveri di servizio) - è riposta proprio nell’aver inteso "garantire" illecitamente amministratori e dirigenti comunali tramite la copertura assicurativa, prevedendo, a partire dalla redazione del capitolato, la copertura del rischio anche per i comportamenti dannosi posti in essere con colpa grave, a spese dell’Ente ed in palese contrasto con i suoi interessi e con l'ordinamento, vanificando l’effetto sanzionatorio della responsabilità amministrativa, e <rendendo praticamente "legibus soluti" quei comportamenti, commissivi od omissivi, forieri di un riscontrato e sanzionato pregiudizio per la P.A., forgiando il davvero periglioso scudo dell’irresponsabilità, obliando – e quindi trasgredendo – i cosiddetti "doveri di protezione" (Schutzplichten) dei superiori interessi collettivi > (ancora sez. giur. Lombardia 9 maggio 2002 n. 942 ).

In conclusione, pur restando tutte le perplessità in ordine alla legittimità delle polizze a copertura del rischio da responsabilità amministrativa e da sentenze di condanna della Corte dei conti - come precisato supra - quella dell'accollo agli stessi beneficiari, ad esempio mediante trattenuta sulla retribuzione, della quota parte di premio imputabile a tale specifico rischio è l'unica strada per evitare (se non l'illegittimità, quanto meno) il danno alle pubbliche finanze e, dunque, il rischio di un giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti.