CHI DEVE VIGILARE SUI CONTI PUBBLICI?

Brevi riflessioni a margine di una proposta,

di Pietro Maltese e Antonio Scudieri Magistrati della Corte dei conti

 

Il “Sole 24 ore” del 27 aprile scorso, riportava un articolo a firma di Alberto Quadrio Curzio, Preside della facoltà di scienze politiche dell’Università Bocconi   dal titolo “Per i conti pubblici un garante”.

L’Autore ripropone l’istituzione di un’Alta Commissione indipendente cui affidare il compito di valutare i conti pubblici italiani e la loro dinamica e proporre linee guida da rispettare: dovrebbe trattarsi di una Autorità a carattere permanente, formata da poche personalità particolarmente qualificate in campo economico e finanziario e con notorietà a livello europeo ed internazionale, nominate dal Presidente della Repubblica e da quelli delle Camere (l’Autore si spinge anche a fare qualche nome), con una durata in  carica limitata a 7 o 9 anni. La particolare rilevanza della Commissione e la neutralità ed indipendenza dei suoi componenti renderebbero opportuna, a regime, secondo l’illustre proponente, la previsione di un ancoraggio costituzionale,  individuato negli articoli 99 e 100 della Costituzione, dedicati agli Organi ausiliari, in particolare il C.N.E.L. e la Corte dei conti “le cui funzioni andrebbero riviste perché ormai molto datate”. Così si esprime l’Autore.

La proposta di Quadrio Curzio pone all’attenzione delle forze politiche un problema(da noi condiviso), quello della trasparenza ed affidabilità dei conti pubblici  e prospetta una soluzione (che ci lascia, invece, fortemente perplessi).

La trasparenza dei conti pubblici costituisce certamente uno dei pilastri sui quali è fondato il sistema democratico. La stabilità economico-finanziaria del Paese, con i suoi riflessi nei confronti degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea rappresenta un valore da tutelare attraverso la previsione di appositi strumenti di verifica che diano garanzia di affidabilità e di neutralità.

La soluzione prospettata dall’illustre studioso per rendere trasparente il sistema ci appare però troppo semplicistica, quasi taumaturgica (cinque uomini probi, competenti ed autorevoli dovrebbero risolvere il problema) e non ci convince affatto.

L’affidabilità e la trasparenza dei conti richiede, infatti, principalmente un Governo serio che impronti la sua azione al rispetto delle regole, anche contabili: dice bene Quadrio Curzio quando afferma che, se l’Italia vuole essere un Paese civile, deve capire l’importanza delle regole per una equità fiscalmente ed intergenerazionalmente sostenibile. Nessuna Alta Commissione, per quanto autorevole, potrà mai porre rimedio all’azione di un Governo poco consapevole dei suoi doveri di stabilità economica nei confronti dei partners internazionali.

Ciò premesso, se Quadrio Curzio pensa, invece, ad un Organo di controllo sui conti pubblici che possa dare certezza (in fondo si tratta di conti!) quando il balletto delle cifre comincia a varcare i limiti sopportabili della decenza, allora la sua proposta di un potere neutro che possa esprimersi con chiarezza e credibilità sui dati di bilancio non può ignorare che un organo con tali caratteristiche di indipendenza e di neutralità esiste già nel nostro ordinamento positivo ed è la Corte dei conti.

Poiché Quadrio Curzio certamente non ignora l’esistenza della Corte dei conti  occorrerebbe capire il motivo per cui, nonostante ciò, ritenga necessario affidare le sue funzioni ad una istituenda Alta Commissione.

Forse perché le funzioni attualmente svolte dalla Corte dei conti sono “datate”, come sembra ritenere l’illustre studioso?

L’affermazione per la verità, sembra non tenere conto delle molte novità introdotte nell’ordinamento in tema di controlli sulla finanza pubblica affidati alla Corte dei conti e che  l’hanno trasformata in un “ organo al servizio dello Stato-comunità, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive” (Corte Costituzionale, sentenza n.29 del 1995).

 A partire dalla metà degli anni novanta, in un’ottica destinata a privilegiare il raggiungimento di obiettivi di sana e proficua gestione pubblica, la Corte è stata, infatti, chiamata a svolgere anche il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, sulle gestioni fuori bilancio, sui fondi comunitari, nonché a monitorare il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma nei confronti delle amministrazioni regionali (art.3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n.20), attività che sono state ribadite dalla legge n.131 del 2003, dettata per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3.

La Corte dei conti ha, tra l’altro, fin dal 2000 adeguato l’organizzazione delle sue strutture al nuovo sistema dei controlli, istituendo apposite sezioni regionali in ogni capoluogo di Regione e rivedendo i compiti e le attribuzioni delle stesse Sezioni centrali, al fine di assolvere con strutture adeguate alle nuove funzioni previste dall’ordinamento.

In questa azione rinnovatrice non è stato dimenticato il controllo finanziario. Con la stessa legge n.131 del 2003 alla Corte dei conti viene affidata, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, anche la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in  relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. 

Non è superfluo qui ricordare che la riforma della Costituzione, attuata nel 2001, ha potenziato il sistema autonomistico, attribuendo, in particolare, autonomia finanziaria al complesso degli enti locali e delle regioni. Si tratta, evidentemente, di una ingente parte di risorse pubbliche gestite a livello locale la cui corretta e proficua utilizzazione è determinante sotto molteplici profili, per l’intera finanza pubblica: dal rispetto delle regole di Maastricht, al contenimento della spesa pubblica, al migliore impiego delle risorse per il soddisfacimento delle aspettative dei cittadini.

Tali funzioni di monitoraggio  e verifica dell’equilibrio dei bilanci locali e del  rispetto del patto di stabilità si aggiungono a quelle già specificamente intestate alla Corte. Ci si riferisce in particolare ai referti quadrimestrali sulla copertura delle leggi di spesa, ai referti annuali sulla finanza regionale e locale, sulla sanità, alle certificazioni della copertura finanziaria dei contratti del pubblico impiego, oltre che ai referti specifici richiesti dal Parlamento e alle varie audizioni, tutte attività espressione di funzioni che il prof. Quadrio Curzio vorrebbe trasferire all’Alta Commissione.

Sarebbe interessante sapere il perché. Forse l’illustre studioso ritiene che la Corte non abbia nei suoi ranghi esperti altrettanto competenti, anche se meno noti di quelli dallo stesso suggeriti quali componenti dell’Alta Commissione?

Se è vero che “la politica partitica diffida dei poteri neutri”, come ritiene il prof. Quadrio Curzio, il problema non ci pare possa essere risolto affidando le funzioni della Corte dei conti ad un’Alta Commissione della quale non sarebbe chiara la natura (Organo consultivo del Governo, Organo ausiliario del Parlamento, Organo di controllo, Organo garante dei nostri conti nei confronti dell’U.E.?). Occorrerebbe piuttosto porre in essere ogni sforzo per fare attecchire la cultura del controllo che sola consente un sereno ed indipendente  esercizio della funzione. Occorrerebbe, in sostanza, che si affermasse il principio, immanente in ogni ordinamento democratico, secondo cui chi  gestisce il pubblico denaro deve farlo in modo trasparente e deve rendere conto della gestione ai cittadini attraverso un organo tecnico e neutrale che garantisca l’affidabilità dei conti pubblici.

 Naturalmente, potrà essere necessario disciplinare in modo più puntuale ed incisivo i controlli finanziari, soprattutto in corso di esercizio, rafforzando il ruolo dell’organo di controllo ed inserendolo in modo più definito  nel circuito istituzionale di monitoraggio dei conti pubblici, rivedere l’antica funzione (questa sì datata) concernente la “parificazione” del bilancio dello Stato, riformandone la procedura al fine di pervenire ad una vera e propria attività di certificazione del bilancio e soprattutto declinare a livello   costituzionale i nuovi compiti di controllo affidati alla Corte,  per evitare che attraverso leggi ordinarie (forse anche a livello substatale) i controlli possano essere resi meno incisivi o addirittura eliminati ad opera degli stessi soggetti controllati.

Nessuno dimentica, a tal proposito, la faticosa genesi della norma sulla funzione di controllo della Corte dei conti inserita nella legge n.131 del 2003 e le “limature” che si sono rese necessarie perché la stessa potesse avere il placet dei soggetti dell’autonomia locale che ritenevano il controllo incompatibile con la loro posizione di autonomia (mentre è pacifico che i due concetti stanno su piani diversi).

La Corte dei conti, ovviamente, da parte sua dovrà adoperarsi perché la sua azione sia sempre più utile, propositiva e comprensibile per i destinatari immediati che sono il Parlamento nazionale e i Consigli regionali, comunali e provinciali e per quelli mediati che sono i cittadini, nel cui interesse in ultima analisi la funzione viene esercitata.

 

 

Genova,  maggio 2005

           

 

 

                                                                       Pietro Maltese e Antonio Scudieri

                                                                            Magistrati della Corte dei conti