LA CONSULTA PONE LUCE SUI FINI ED I LIMITI COSTITUZIONALI DEI GIIUDIZI DI RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA  A CARICO DI DIPENDENTI ED AMMINISTRATORI PUBBLICI E NE INDIVIDUA LA FUNZIONE DI GARANZIA PER LA COLLETTIVITA’,

di Leonardo Venturini, magistrato della Corte dei conti

 

 

Corte Costituzionale, 12 giugno 2007, n. 183, prtes. Bile Est. Maddalena -

I commi 231, 232 e 233, dell’art. 1  della legge 23 dicembre 2005, n. 266 non sono una  fattispecie premiale costituzionalmente illegittima   a danno del buon andamento della PA. delle pubbliche risorse e del libero convincimento del giudice, ma si inseriscono rettamente nel solco della responsabilità amministrativa come fattispecie peculiare del cd. “potere riduttivo,” ovvero la fattispecie determinativa del debito  addebitato al convenuto ritenuto colpevole,  ad esito di giudizio secondo parametri di equità

 

 

1.             Note iniziali di sintesi: l’importanza della decisione n. 183 del 12 giugno 2007 della Corte costituzionale; il nucleo dogmatico portante della responsabilità amministrativa

 

 

Con la recentissima decisione n. 183 del 12 giugno 2007  la Consulta ha delineato – con sintetici ma esaustivi passaggi –  lo scenario dogmatico ed applicativo entro il quale si prospettano e si comprendono i fini, la struttura e le dinamiche applicative del giudizio di responsabilità amministrativa. Si illustrano qui di seguito i passaggi argomentativi da ritenersi fondamentali, nell’ottica di una lettura sintetica ma con il pregio dell’immediatezza dell’analisi. A detta lettura il tempo consentirà un vaglio più approfondito ( anche a chi stende le seguenti note), seppur privo della cennata valenza.

Il perno interpretativo con il quale i Giudici costituzionali hanno dato soluzione alle norme loro sottoposte al vaglio di costituzionalità (  norme  enucleabili dall’art. 1, commi 231, 232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), è stato ricondotto all’istituto tralatiziamente ma erroneamente qualificato come “ potere riduttivo”, che, giustamente, è da taluni eretto a simbolo della specialità della responsabilità amministrativa stessa[1]  e definito altresì come il dato maggiormente caratterizzante l’illecito  ad essa relativo[2].

La sentenza in commento – va rammentato che l’intervento della Consulta è stato invocato da tre ordinanze ( 351, 352, 353 del 2006) della Sezione d’Appello della Corte dei Conti per la Regione Sicilia – prima dei passaggi esegetici si premura opportunamente si evidenziare nella loro precisa letteralità le disposizioni da affette dalle norme sospette di vizio di incostituzionalità.  Queste  prevedono che «Con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi   di   responsabilità  dinanzi   alla  Corte   dei   conti  per  fatti   commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza» (comma 231);  - che «La sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore   competente,   delibera   in   merito   alla   richiesta   e,   in   caso   di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il versamento» (comma 232); - che «II giudizio di appello si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello» (comma 233). Le questioni di legittimità costituzionale venivano prospettate in relazione alla violazione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza, buon andamento della PA, efficienza e regolarità della gestione finanziaria e contabile degli enti pubblici, libero convincimento del Giudice ( artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111).

Il beneficio premiale non avrebbe avuto alcuna reale motivazione di deflazione processuale, dovendosi comunque celebrare  la fase di  appello, sia pure in camera di consiglio, avrebbe apportato danno alle pubbliche casse, limitato le potenzialità di vaglio del Giudice, astretto questi ad un mero esame di ritualità formale della procedura, creato sperequazione a rispetto ad una vicenda di condanna in secondo grado su appello del Pubblico Ministero.

La Corte Costituzionale ha ritenuto non fondate le questioni. Ciò perchè si è mossa non irrigidendosi nelle prospettive predefinite delle  questioni così come proposte ma chiedendosi, secondo corretti canoni interpretativi, se, prima delle accezioni conferite alle cennate disposizioni dai remittenti, queste non possedessero, invece, la potenzialità e la dignità di collocarsi in una sistematica – in questo caso quella della responsabilità amministrativa -   coerente e “ secundum costitutionem”. Il risultato è stato il porre in risalto il giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei conti come un giudizio su responsabilità in alveo pubblicistico, a tutela di risorse ed interessi collettivi, con categorie ermeneutiche proprie che, seppur muovendo dalla matrice e dalla elaborazione civilistica, rispetto a queste assume connotati propri; la responsabilità amministrativa  non prospetta sullo sfondo situazioni giuridiche paritetiche ma interessi della collettività e  mutua, per il connubio fra finalità di deterrenza, sanzionatorie e risarcitorie[3] anche categorie valutative proprie del diritto punitivo, aspetto di cui è emblema l’iniziativa processuale affidata ad un Organo Pubblico quale è la Procura presso la Corte dei conti. Nel quadro di un istituto che mostra, unitamente ai profili di patrimonialità,  tratti di “personalità”, nel senso del vaglio del comportamento del danneggiante, secondo una valutazione di equità, definita e valutata tramite molteplici fattori così da non poter non rendere costitutiva la decisione del giudice, le norme sospettate di incostituzionalità acquistano dignità propria e mostrano la vitalità dell’anzidetto ( erroneamente)  “potere riduttivo” del giudice della responsabilità amministrativa, figura che si atteggia, allora, e sempre più, a vera chiave di volta della costruzione teorica  della responsabilità di cui si discute.

 

2.      La responsabilità amministrativa e la sua difficile decifrazione: la storia ed il permanente rilievo collettivo

 

Per comprendere appieno i cenni sopra dati ed esaminare poi in dettaglio la decisione della Consulta, è necessario effettuare una cronologia ed una panoramica dei variegati orientamenti che hanno contraddistinto l’approccio teorico, nel tempo ed adesso, nei confronti della responsabilità amministrativa.   Fino agli anni ‘40 questa era considerata una “species” della responsabilità extracontrattuale, ritenendosi detta responsabilità come responsabilità civile degli amministratori e degli impiegati pubblici, mentre la sola responsabilità contabile avrebbe avuto natura speciale[4]. Negli anni ‘50 si ebbe un mutamento di indirizzo [5]  nel senso dell’assimilazione della responsabilità amministrativa a quella civile contrattuale e poi il consolidarsi di un indirizzo interpretativo inteso ad individuare nella responsabilità amministrativa una speciale responsabilità di diritto pubblico. L’istituto,  in quanto relativo a danni causati all’erario da dipendenti pubblici, si concretava nella inosservanza di speciali doveri di comportamento connessi a detto rapporto, cioè nell’inadempimento di un obbligo precostituito con conseguente natura contrattuale[6].  Si è quindi a lungo discusso se la responsabilità amministrativa debba essere considerata di natura contrattuale od extracontrattuale[7];  ma particolare menzione va conferita all’approfondimento teorico per il quale l’istituto in parola va inquadrato anche in relazione all'obbligo assunto dall'agente pubblico di rispettare e rendere effettiva la destinazione dei beni pubblici  al pubblico interesse[8], a quello che prospetta la stesso come una peculiare responsabilità civilistica caratterizzata da un'assunzione di rischio e, ancora, alla tesi che vede la medesima nella peculiare ottica del soggetto inserito in un'organizzazione, ed il cui operato va valutato senza poter prescindere dal concreto grado di efficienza e di idonea distribuzione delle risorse materiali e umane.   Si è infatti affermato che la responsabilità, sia amministrativa che contabile, risultano fondate non su di un inadempimento di obblighi o consistente in un illecito, ma su un fatto dannoso, costituito dagli elementi della condotta e dell’evento lesivo. Condotta riconducibile all’attività di una organizzazione (non in un contatto sociale) con la connotazione di ingiustizia dell’evento lesivo non connessa  alla violazione di obblighi di servizio, ma insita  nella violazione del vincolo di destinazione a scopi pubblici. Così come, d’altro lato rilevante preminenza  è stata fondata sul fatto dannoso.

Non può sottacersi l’indirizzo – per l’importanza di quanto dappresso si dirà -  per il quale nelle responsabilità amministrativo- finanziarie si ha una ripartizione del carico sociale del danno tra dipendente ed amministrazione (la collettività) e non un trasferimento del danno dal danneggiato al danneggiante. Questa responsabilità che inerisce allo status di impiegato, implica la sua soggezione necessaria all’azione di responsabilità promossa dal  P.M. e si concreta in una  determinazione discrezionale di una  individuale obbligazione di risarcimento,  fondata sul  grado di colpa del dipendente.  Il risarcimento del danno si porrebbe, quindi, in termini di sanzione piuttosto che di ripristino; ma vi deve essere un danno, quale presupposto, dato differenziatore rispetto alla  responsabilità disciplinare: e, momento centrale della tesi, come snodo interpretativo  di queste succinte note a margine della sentenza della Consulta, risulta la considerazione che  il cd.  potere riduttivo dell’addebito, infine, non è potere di ridurre il danno, ma lo stesso potere di definire il debito da porre a carico del condannato[9].

 

3. La conformazione dogmatica della responsabilità amministrativa più coerente alla sua funzione di salvaguardia delle risorse e degli interessi collettivi. L’avallo della sentenza n. 183 del 12 giugno 2007 della Consulta

 

Ora, traendo le fila dalle suggestioni dottrinarie e giurisprudenziali della storia dell’istituto, pare difficile negare che   la responsabilità amministrativa e la connessa obbligazione si delinea con alcuni tratti differenti rispetto alla responsabilità civile. E’ ben noto che il legislatore, nell’ambito civilistico, ha tentato di giungere ad una “ reductio ad unitatem”  dell’obbligazione, indicando, all’art.1173 C.C. la loro possibile fonte ( contratto – rectius atto negoziale – atto illecito, atti o fatti dichiarati fonte di obbligazione in conformità all’Ordinamento) e aspirando ad una struttura unitaria che, dalla tradizione del diritto romano, si compendia nella definizione della vicenda obbligatoria come vincolo giuridico in base al quale un soggetto ( debitore) è tenuto ad una determinata prestazione di carattere patrimoniale verso e  nell’interesse di un altro soggetto. Quindi, obbligazione, in quanto vicenda relazionale, coincide con la nozione di rapporto obbligatorio, indica la soggezione patrimoniale ( non più l’assoggettamento personale) del debitore nei confronti di chi vanta una situazione giuridica soggettiva a ricevere la prestazione.  A tutela dell’obbligazione vi è la responsabilità, di carattere oggettivo ( quella soggettiva indica l’imputabilità dell’inadempimento al debitore), in base alla quale il debitore è chiamato a rispondere dell’obbligazione, in caso di inadempimento, con tutti i suoi beni, “presenti e futuri” ( art. 2740 C.C.). E  nella responsabilità contrattuale l’obbligazione preesiste ( unitamente ad un fascio di obblighi accessori) all’eventuale adempimento, in quella extracontrattuale, una volta verificatasi  la fattispecie costitutiva, incentrata nella violazione del neminem laedere, della lesione, cioè, della sfera giuridica altrui e dei connessi interessi protetti,  l’obbligazione, invece, sorge. Risulta evidente che obbligazione coincide con debito[10], anche nella responsabilità extracontrattuale, ove la funzione del Giudice di accertare il “quantum” risarcibile non può prescindere da una valutazione di carattere dichiarativo e valutativo del danno arrecato e del conseguente, medesimo ristoro da attribuire, quale diritto soggettivo al risarcimento, alla vittima.  La responsabilità amministrativa, pur strutturandosi sul conio di quest’ultima,  se ne differenzia per degli aspetti di non poco momento. Ci conduce in questo, si ripete, la decisione della Consulta in commento. La Corte in primo luogo ricorda che vi sono “norme fondamentali della legge di contabilità generale dello Stato, poi ribadite in tutte le leggi successive”, secondo le quali la Corte dei conti, «valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto  o parte del danno accertato o del valore perduto» (art. 83, primo comma, del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440). E, quando l'azione o l'omissione è dovuta al fatto di più soggetti, «ciascuno risponde per la parte che vi ha preso» (art. 82, secondo comma, del citato regio decreto).

“Tali norme, in relazione alle quali si è impropriamente parlato di potere riduttivo, distinguono chiaramente il danno accertato secondo il principio di causalità  materiale,   cioè   il   danno   subito   dall'Amministrazione,   dal   danno addossato al responsabile: la relativa sentenza di condanna della Corte dei conti è pertanto determinativa e costitutiva del debito risarcitorio.

 

3.1 Obbligazione e debito: la determinazione costitutiva di quest’ultimo da parte del Giudice.

In sostanza quindi la Corte opera una scissione fra “obligatio”, ovvero il vincolo che astringe il soggetto cui viene addebitata una fattispecie di responsabilità erariale dal relativo “debitum”[11]. Prima dell’iniziativa del Pubblico Ministero presso la Corte dei conti vi è una esposizione patrimoniale di carattere generico, che va accertata, del presunto responsabile ( e per questo è possibile, quale strumento cautelare, il sequestro conservativo dei beni), poi vi è, dopo una valutazione giudiziale ancorata a precisi parametri, la determinazione costitutiva del “quantum” che il colpevole deve rifondere all’erario. Sottolineando  che la costruzione teorica  viene da piana lettura di precise disposizioni e, in proposito, è opportuno richiamare, ancora, anche l’art. 52, ult..co. del R.D. 1214 del 1934 ( TU sulla Corte dei conti), non si può sottacere che l’approfondimento teorico della Corte Costituzionale si inserisce nel solco di elaborazioni che rivestono nobiltà e dignità nella storia del diritto. Si parla della teoria del debito ( Schuld) e della responsabilità ( Haftung), di origine germanica[12], ma recepita con favore anche in Italia, fin da  tempi non recenti[13] ove si scinde l’aspetto  personale del vincolo del soggetto, tenuto ad una prestazione, da quello patrimoniale, prima generico – si è detto essere mera aspettativa la posizione di preminenza accordata al creditore, - poi determinato tramite l’intermediazione costitutiva della valutazione del Giudice. In epoca non lontana la teorica è stata efficacemente, con un’implicita nota di approvazione, così compendiata[14] :

a) la dottrina classica metteva l'accento, nel definire l'obbligazione, sul dovere dell'obbligato e, sostanzialmente, concentrava l'obbligazione nel debito: nell’obbligazione centrale era la persona del debitore e il suo dovere di adempiere.

b) Per contro si sosteneva che nell'obbligazione deve risaltare, non già il debitore, ma il suo patrimonio (la garanzia che proviene dal debitore, coi suoi beni, di soddisfacimento del creditore): il debitore non tanto ha un dovere di adempiere, quanto piuttosto soggiace a una responsabilità se non adempie.

e)  Di queste due concezioni la prima si incentrava sul debito facendo perdere rilievo, un poco, alla responsabilità: la seconda dava risalto a questa, ma emarginava  il debito. Ma, oltre queste aporie speculative, dalla teoria conosciuta con il nome di Schuld und Haftung («debito» e «responsabilità»), trapiantata nel diritto italiano ( ed emendata da taluni vizi logici) , trae  origine la distinzione fra obbligazione e  dovere ( o debito): presuppone,  dal punto di vista concettuale, l'«obbligazione» come «vincolo». L'obbligazione ha origine, cioè comincia ad esistere, nel giorno in cui cade il fatto decisivo della instaurazione del vincolo. Il debitore è  vincolato: ob-ligatus. Ora può essere vincolato - ob-ligatus – ad  adempiere immediatamente, e in questo caso all’obbligazione è coevo il debito, e il dovere giuridico di effettuare la prestazione (cui, in mancanza, seguirà l'inadempimento e quindi la responsabilità): e può essere vincolato - ob-ligatus, ancora in termini in cui  l'obbligazione, il vincolo, non è connessa al debito: questo può costituirsi con il decorrere del tempo ma anche, si aggiunge a quanto sottolinea l’illustrata dottrina, con la determinazione del Giudice. Il percorso motivazionale della Consulta nella sentenza in esame  inserisce compiutamente le norme censurate dai giudici remittenti nell’esposto alveo speculativo. Si premette, infatti, che queste non limitano il potere di cognizione del giudice in sede camerale   al   mero   esame   dei   presupposti   di   ammissibilità   dell'istanza   di definizione, ma richiedono che il giudice stesso valuti tutti gli elementi desumibili dall'accertamento   dei   fatti,   già  compiuto   nella   sentenza  di  primo   grado (sussistenza del dolo, illecito arricchimento, gravità dei fatti, entità del danno, grado di intensità della colpa, condizione patrimoniale del condannato). Il Giudice di appello ha potere di ritenere il richiedente non meritevole dei benefici del “rito abbreviato”, in particolare in caso di dolo[15]. Inoltre muovendosi all'interno del perimetro   di   detta   discrezionalità   decisionale,   consentono   l'accoglimento dell'istanza di definizione in appello solo se il giudice - avuto riguardo ai criteri in base ai quali egli forma la propria decisione - ritenga congrua una condanna entro il limite del trenta per cento del danno addebitato al responsabile nella sentenza di primo grado.

In altri termini,dice la Consulta,  esse non comportano alcuna deroga del sistema della responsabilità amministrativa. Qualora il giudice di appello si convinca, e ciò caso per caso,  che l'intensità della colpa e le altre circostanze del caso rendono equa una riduzione fino al trenta per cento della condanna di primo grado, l’esito sarà l’accoglimento dell'istanza; così’ come,all’opposto, il rigetto. Così interpretate, affermano ancora i Giudici costituzionali, le norme che erano state loro prospettate come viziate da illegittimità costituzionale si sottraggono alle avanzate censure in riferimento agli artt. 3, 97, 101 e 103 della Costituzione. Non vi è  alcun ingiustificato ed  automatico  effetto  premiale,  ma semplicemente la determinazione,  con un rito abbreviato, di quanto dovuto dai responsabili, in base alle norme proprie del sistema della responsabilità amministrativa. Il fine specifico è un’accelerazione dei giudizi e la garanzia dell'incameramento certo ed immediato di quanto dovuto.

Le illustrate argomentazioni risultano l’essenza di un’articolata ed esasustiva visione della responsabilità amministrativa, presente nella valutazione della Corte Costituzionale, implicita ma non per questo meno sicura: una precisa dogmatica che si cerca qui, nei limiti di brevi puntualizzazioni di tratteggiare. Innanzitutto, il danno, viene assunto ad elemento presupposto della fattispecie di responsabilità amministrativa[16], e tale danno va identificato nella specie del danno materiale. Il giudizio che il Giudice va ad effettuare scinde il danno materiale[17] dal momento sanzionatorio-risarcitorio, effetto della determinazione costitutiva della sentenza: il Giudice effettua la propria valutazione partendo dal danno causato ma, con ricorso all’equità ( non con valutazione equitativa, che presuppone solo la mancanza di parametri di quantificazione precisa del nocumento) compone i variegati elementi della vicenda a giudizio per giungere, attraverso anche il riferimento ad un criterio di colpa di carattere normativo ed ad una potenzialità di graduazione nella valutazione della stessa, alla determinazione del “quantum” che costituisce il debito in capo al condannato[18].  Ed allora, mentre il giudice civile dovrà svolgere due operazioni, dovrà, cioè, separatamente giudicare sull’elemento della colpevolezza, per affermare la sua sussistenza o insussistenza, e sull’elemento del danno risarcibile, per determinarne l’ammontarne sulla base di un principio di causalità materiale, il giudice della responsabilità amministrativa  dovrà effettuare invece una sola operazione: dovrà determinare quanta parte del danno economico prodotto dovrà ritenersi risarcibile in relazione all’intensità della colpa del responsabile, intensità della colpa, che dovrà essere individuata in riferimento a tutte le circostanze di fatto in cui si svolse l’azione produttiva del danno[19].

Si giunge con ciò a dover distinguere fra la nozione di colpa psicologica e colpa normativa, la sola che può rivestire un ruolo nella responsabilità amministrativa, profilo implicitamente ma con chiarezza logica insito nei passaggi della sentenza in esame e, peraltro già approdo di decisioni della Consulta.

Prima però val bene fare una notazione richiamando quanto osservava un illustrissimo studioso[20] ovvero, che il giudizio di equità è di solito consentito, fra l’altro, quando la legge ponga l’equità come fonte regolatrice di determinati interessi, e ciò tramite l’istituzione di giudici speciali ( nella specie la contabilità pubblica, la correlata responsabilità amministrativa e la Corte dei Conti: art. 103 Cost.).

Il ricorso all’equità, che viene da taluni prospettato come “un attentato alla legalità” [21] è invece fondamentale risorsa per la concretezza della giustizia ed il superamento delle inevitabili carenze delle astrattezze delle previsioni generali e delle tipizzazioni normative[22]. In particolare, questa è fondamentale in seno alla teoria della colpa normativa.  Va premesso che per la concezione psicologica,  la colpevolezza consiste e si esaurisce nel nesso psichico fra l’agente e il fatto e la colpevolezza viene concepita come un nesso psichico ed uguale in tutti i casi, perciò non graduabile, che fonda o esclude la responsabilità; si è affermato che ciò non consente una reale graduazione della colpevolezza[23].

                Per la  concezione normativa,  la colpevolezza è il giudizio di rimproverabilità per l’atteggiamento antidoveroso della volontà che era possibile non assumere; essa è un concetto normativo, che esprime il rapporto di contraddizione tra la volontà del soggetto e le norme: quindi il fatto colposo è un fatto involontario che non si doveva produrre e tale teoria non solo fonda o esclude la responsabilità, ma, secondo gli estimatori della stessa, rende disponibili possibilità di  graduazioni secondo criteri di valore.

I parametri valutativi della colpa di natura strettamente oggettiva e psicologica mal si attagliano alla responsabilità amministrativa, in tal senso risultando fondamentale  l’art. 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, secondo il quale "la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale. Essa si estende agli eredi nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente illecito arricchimento degli eredi stessi", ed ancora l’art. 3, commi 1, 1-quater ed 1-quinquies della legge 20 dicembre 1996, n. 639, secondo i quali: "la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi"; "se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso"; "nel caso di cui al comma 1-quater i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo sono responsabili solidalmente".

Qui, a differenza della responsabilità civile,  l’interesse del danneggiato al risarcimento del danno, deve compendiarsi con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione il quale non può prescindere, sul versante dei comportamenti da individuare nella loro negatività, dalla colpevolezza del danneggiante: la colpa, in altri termini, svolge un ruolo centrale e dominante rispetto a tutti gli altri elementi costitutivi della responsabilità.

La disciplina della responsabilità amministrativa raggiunge pienamente le sue articolate finalità  se fa leva sul criterio della graduazione della responsabilità in relazione al grado di colpa dell’agente.

Personalità della responsabilità, in sintesi, equivale a commisurazione della colpa,  personalizzazione e individualizzazione della stessa.

L’individualizzazione, poi, va correlata alla parziarietà dell’imputazione del danno:nel caso di più concorrenti nello stesso evento lesivo, "ciascuno risponde per la parte che vi ha preso”.

Quanto detto porta, allora, ad approfondire le due diverse accezioni della colpevolezza, sopra cennate, quella psicologica e quella normativa, ove la tesi della valutabilità in concreto della colpa meglio si combina con la seconda.

La concezione psicologica, si precisa ancora, trova la propria essenza nel definire il nesso psichico tra l’agente ed il fatto, nesso psichico che, però, non è oggetto di esame e di valutazione qualitativa, in quanto mantenuto astratto, fisso ed uguale in tutti casi, “perciò non graduabile, che fonda ed esclude, ma non gradua la responsabilità. Necessario per stabilire l’an, ma estraneo alla valutazione del quantum di essa, che doveva essere determinato solo in base agli elementi obiettivi o obiettivabili, non ai motivi e situazioni personali, appartenenti invece al giudizio morale”[24].

Per la concezione normativa, invece, si ripete, la colpevolezza è il giudizio di rimproverabilità per l’atteggiamento antidoveroso della volontà che era possibile non assumere.            Tale teoria non solo fonda ed esclude la responsabilità, ma la gradua: vuole offrire un concetto graduabile di colpevolezza secondo criteri di valore, essendo la volontà diversamente rimproverabile in ragione della sua maggiore o minore antidoverosità. E ciò al fine di soddisfare quelle esigenze di individualizzare la colpevolezza, di rapportarla alla varietà delle situazioni umane attraverso la valutazione dei processi interni di motivazione, come del resto la prassi giudiziaria quotidianamente fa nella commisurazione concreta della pena.

In sintesi, perciò, la gravità della colpa non è ancorabile a diversi gradi ( grave, lieve e lievissima) predeterminati ma  alla valutazione della diligenza riferita alle circostanze. Compito dell’esame giudiziale è verificare la sussistenza di negligenza,  più grave o meno grave in relazione alle circostanze, organizzative, ambientali e personali, nel cui ambito  il comportamento del soggetto ha trovato attuazione[25].

Accertare la "gravità" della colpa vuol dire, infatti, che la diligenza deve essere valutata, non in astratto, ma in concreto, in riferimento cioè a tutte le circostanze del caso. Ne consegue che occorre tener conto della conoscibilità, della prevedibilità e della evitabilità dell’evento, di modo che non può non qualificarsi "grave" il comportamento di chi, pur potendo, con le sue effettive possibilità ed in determinate circostanze, prevedere ed evitare l’evento dannoso, non lo fece.

Si tratta, in sostanza, di un giudizio di rimproverabilità, che pone in evidenza l’atteggiamento antidoveroso della volontà e cioè il rapporto di contraddizione tra la volontà del soggetto e la norma. Si richiede perciò  una diligenza adeguata al caso di specie e riferita alle concrete possibilità dell’agente. E si tratterà sempre di un grado di diligenza elevato, che richiede cioè il massimo sforzo possibile da parte dell’agente[26]. Anche recentemente, la Corte dei conti ha avuto modo di ribadire che l 'elemento soggettivo della colpa grave, di cui all'art. 1 legge n. 20/1994, secondo anche la giurisprudenza costituzionale, deve essere valutato nella concretezza dell'azione amministrativa, inserita nell'effettiva organizzazione esistente e non rispetto al mero parametro normativo, prescindendo dall'effettività comportamentale, nella situazione operativa, funzionale, relazionale ed organizzativa di fatto (esistente); in caso contrario, contro il citato disposto normativo, si verserebbe neppure nella responsabilità per colpa semplice, ma nella responsabilità formale o oggettiva, espunta dall'ordinamento[27].

                 Si è detto che le cennate disposizioni del T.U.  n. 1240 del 1934 sulla Corte dei Conti, della legge di contabilità di stato del 1923 e del T.U. n. 3 del 1957 sugli impiegati civili dello Stato stabiliscono che  la Corte dei Conti, valutate le singole responsabilità dei funzionari e impiegati sottoposti alla sua giurisdizione, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato.

                E' possibile quindi stabilire, si ripete,  un legame tra gravità della colpa ed entità del danno risarcibile e la individualizzazione della colpa stessa: ne deriva un potere del giudice, di discrezionalità giudiziale, finalizzata  alla valutazione della colpa e all'imputazione al responsabile di una parte di danno corrispondente alla quantità della colpa.

                Inoltre il secondo comma dell’art. 82 legge cont. gen. Stato, già menzionata, dispone che quando l’azione o omissione è dovuta al fatto di più impiegati, ciascuno risponde per la parte che vi ha preso, tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio. Ciò depone ancora per un’accezione della colpa – in seno alla responsabilità amministrativa – nel senso della teoria normativa[28].

                Anche la Corte costituzionale  si è posta nella prospettiva della concezione normativa ed ha in conseguenza ritenuto che, essendo tanto elevato lo sforzo di diligenza richiesto nel pubblico dipendente, le mancanze che gli si possono rimproverare debbono essere soltanto quelle particolarmente gravi.

 

4. Conclusioni e brevi notazioni sul cd. “potere riduttivo

Dalla decisione della Consulta emerge che  la sentenza del giudice contabile, il quale dispone senza dubbio di una discrezionalità che il giudice civile non ha, sarà una sentenza “bonae fidei”, come tale certamente più aderente alle esigenze di giustizia del caso concreto.

Vi è, quindi  una migliore ripartizione del carico sociale del danno, una ripartizione che, per esser fondata sull’elemento della colpa, appare certamente più consona ai criteri di giustizia che debbono regolare la materia. Come istituto che assume profili di diritto punitivo, alla pari della discrezionalità di cui è munito il giudice penale, quello della responsabilità amministrativa chiama il Giudice a cogliere, nella multiforme varietà del caso concreto,  quella significatività che può giustificare un certo esito giuridico. Non valgono allora le critiche ai rischi di arbitrio che sarebbero insiti nell’atipicità della clausola generale che governa l’illecito sottoposto al Giudice della Corte dei conti. Il Giudice penale, infatti, ha di fronte una vicenda fattuale definita dal legislatore, ciò che non sarebbe possibile per la responsabilità amministrativa, la quale, però, deve essere soggetta al fine di tutela degli  interessi collettivi così come la normativa che regge l’efficiente, efficace ed economico uso delle risorse pubbliche impone; siamo di fronte, si è detto efficacemente, ai diritti dell’uomo di seconda generazione, ove singolo e collettività hanno interessi indistinti e ove rientra anche l’efficace tutela dei beni pubblici[29]. Ma, in ogni caso, il ricorso alla discrezionalità va concepita come aequitas, come giudizio del caso concreto, ricerca della significazione di valore più idonea, a fronte della possibile ingiustizia del  significato astratto definito dal legislatore che si allontana dalla peculiarità dell’oggetto della valutazione[30]. Ed il cd. potere riduttivo non è altro che questa ricerca – nell’ambito di una possibile predeterminazione di parametri valutativi di creazione pretoria, ai fini della certezza del diritto – del “ valore” del caso concreto, lungi dall’essere potere di clemenza, nozione significativa di concorso di colpa, divisione dei rischi, rinuncia al credito. Teorie sconfessate dalla Consulta con la decisione n. 183 del 12 giugno 2007

