Un caso emblematico di danno da contrattazione collettiva:

 la sentenza n. 372/2006 della Sezione giurisdizionale per la Lombardia

di Robert Schülmers – magistrato della Corte dei conti

 

 

Sommario: 1. Premessa: le possibili interferenze tra l’attività di contrattazione collettiva ed il giudizio di responsabilità amministrativa – 2. Segue. Il quadro normativo di riferimento – 3. I precedenti giurisprudenziali – 4. Il caso affrontato dalla sentenza n. 372/2006 della Sezione Lombardia e le soluzioni offerte dal giudice contabile – 5. Problemi aperti e conclusioni.

 

 

1.   La recente sentenza 14 giugno 2006, n. 372, pronunciata dalla Sezione giurisdizionale per la Lombardia, si segnala all’attenzione dell’operatore per la particolarità del caso affrontato nonché per l’interessante ordito motivazionale che affronta temi assai delicati. In particolare, con tale decisione il giudice contabile ha condannato taluni pubblici funzionari, a diverso titolo, per avere rispettivamente formato e dato esecuzione ad un contratto collettivo integrativo in parte nullo, e dalla cui attuazione erano derivati danni ad un comune .

Come intuibile, le questioni esaminate dalla pronuncia in commento, lungi dal negare il ruolo attualmente riconosciuto alla contrattazione collettiva quale fonte di disciplina del rapporto di pubblico impiego ([1]), pongono in evidenza le potenziali responsabilità di coloro che, attraverso la formazione ed esecuzione di accordi collettivi, possono compiere od avallare scelte che, se illegittime, si traducono in occasione di danno per gli enti pubblici che vi danno esecuzione.

Tale problematica, già trattata in dottrina ([2]), era stata in passato oggetto di un parere reso il 5 febbraio 2003 dall’Avvocatura generale dello Stato ([3]) al Dipartimento per la funzione pubblica, che a sua volta aveva agito su impulso dell’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (ARAN). In tale occasione il citato Dipartimento aveva posto all’organo di difesa erariale un quesito “riguardo all’esatta definizione dell’ambito soggettivo di estensione della responsabilità, civile e contabile, per danni derivati da attività dei dirigenti e funzionari degli enti del comparto Regioni-Autonomie Locali, in presenza di una eventuale dichiarazione di nullità del contratto decentrato integrativo per contrasto con le clausole del contratto collettivo nazionale di lavoro ovvero di un contratto collettivo decentrato integrativo che, pur in assenza di tale dichiarazione di nullità, venga ugualmente considerato fonte di danno patrimoniale per l’ente nella misura in cui, caratterizzandosi per gravi scostamenti rispetto alle previsioni del contratto collettivo nazionale, finisca per tradursi nell’elargizione di particolari benefici (non solo di carattere economico) al personale senza alcun ritorno in termini di utilità corrispettiva per l’ente-datore di lavoro”.

In relazione a tali ipotesi l’ARAN aveva chiesto “di conoscere, sulla base della vigente disciplina legislativa, quali soggetti potrebbero essere chiamati direttamente a rispondere, in sede di giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei Conti, dell’eventuale danno derivante all’ente dalla sottoscrizione ed esecuzione di un contratto decentrato integrativo difforme dalle previsioni del contratto collettivo nazionale di lavoro”.

Premessa una breve ricostruzione del quadro normativo di riferimento, di cui si darà conto successivamente, e ribadita la giurisdizione esclusiva del giudice contabile in materia di responsabilità amministrativa, il citato parere ha puntualmente risposto ai quesiti posti dall’ARAN, affermando che “sembrerebbe corretto ritenere che, innanzitutto, possano  essere chiamati a rispondere i soggetti che direttamente per conto dell’amministrazione  hanno condotto la trattativa e stipulato il relativo contratto collettivo integrativo (presidente  e componenti della delegazione trattante di parte pubblica; organo di governo  dell’amministrazione che ha autorizzato la sottoscrizione definitiva del contratto). Si tratta,  infatti, dei soggetti più direttamente interessati in quanto ad essi concretamente può ricondursi la formazione di quelle scelte che si siano tradotte in clausole contrattuali  successivamente dichiarate nulle o, comunque, ritenute causa di danno erariale”.

In secondo luogo, sempre secondo quanto prospettato dall’Avvocatura erariale, una seconda schiera di soggetti potenzialmente corresponsabili per i danni prodotti all’ente pubblico dall’applicazione di accordi collettivi illegittimi andrebbe ricercata nel novero di quelle figure dirigenziali tenute ad applicare il disposto dell’art. 40, comma 3, del  D.lgs.n.165/2001, laddove stabilisce che le pubbliche amministrazioni “non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Le clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate” ([4]). Invero, prosegue il parere, si “deve ritenere che in tal modo il legislatore abbia voluto rafforzare la garanzia della  coerenza tra i diversi livelli di contrattazione collettiva, responsabilizzando direttamente i  dirigenti attraverso l’espresso divieto posto a loro carico di dare applicazione a contratti  collettivi difformi da quello nazionale e perciò nulli”.

D’altro lato, individuate le figure dirigenziali su cui incombe tale obbligo di disapplicazione dei contratti decentrati difformi, “potrebbe desumersi, quanto alla valutazione  dell’elemento soggettivo della responsabilità, che non tutti i dirigenti in servizio presso un  ente che abbiano applicato al personale da essi dipendente istituti previsti da contratti  decentrati integrativi difformi da quello nazionale siano tout court assoggettabili alle  responsabilità derivanti dalle previsioni del citato art. 40, comma 3, ultimo capoverso, comportanti l’obbligo di disapplicazione degli stessi.  Per talune situazioni, infatti, potrebbe ritenersi rilevante, ai fini della eventuale esclusione  della suddetta responsabilità, la circostanza costituita dalla doverosa condizione di  provvedere – senza spazio di discrezionalità propria - ai fini dell’applicazione nei confronti  del proprio personale di istituti derivanti da un contratto collettivo decentrato integrativo all’apparenza formalmente stipulato nel rispetto di tutte le procedure di approvazione e di  controllo previste. Tanto, infatti, unitamente al rilievo oggettivo di una non immediata individuabilità di  clausole difformi, potrebbe valere ad ingenerare un giustificato affidamento sulla piena  legittimità e conformità del contratto decentrato integrativo rispetto ai vincoli derivanti dal  contratto collettivo nazionale”.

In altre parole, secondo l’Avvocatura generale i dirigenti che – in violazione di un preciso obbligo normativo (artt. 1418 cod. civ.; 40, co. 3, dls. n. 165/2001) – applichino clausole contrattuali nulle, e pertanto inefficaci, potrebbero invocare a loro favore il c.d. principio di affidamento nella apparente legittimità di norme contrattuali formalmente regolari, in quanto adottate e controllate nel rispetto dell’iter procedurale stabilito dalla legge. Naturalmente tale affidamento sarà meritevole di tutela solo se a sua volta incolpevole, cioè in quanto non riposto in modo irragionevole sulla validità di clausole contrattuali la cui contrarietà a vincoli derivanti da contratti collettivi nazionali o, peggio, a norme imperative di legge risulti invece icto oculi palese secondo il modello costituito dall’homo eiusdem professionis et condicionis.

 

2.   Premessi questi brevi cenni sulla problematica in parola, appare a questo punto opportuno fornire un sintetico quadro della disciplina che regola la materia.

       Come noto, attualmente il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni è disciplinato dalle stesse fonti codicistiche che regolamentano il rapporto di lavoro privato (art. 51 D.L.vo n. 165/2001), fatta  eccezione per talune categorie di personale per le quali il rapporto di impiego rimane per intero regolato da norme di diritto pubblico (art. 3 D.L.vo n. 165/2001). D’altro lato, la pretesa integrale equiparazione del rapporto di lavoro pubblico con quello di natura privata non coglie nel segno, qualora ometta di considerare che la pubblica amministrazione “conserva pur sempre - anche in presenza di un rapporto di lavoro ormai contrattualizzato - una connotazione peculiare (sentenza n. 275 del 2001), sotto il profilo […] della conformazione della condotta cui essa è tenuta durante lo svolgimento del rapporto al rispetto dei principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento, cui è estranea ogni logica speculativa” ([5]).

Di conseguenza, benché la contrattazione collettiva possa svolgersi “su tutte le materie relative al rapporto di lavoro” (art. 40, comma 1, D.L.vo n. 165/2001), essa deve pur sempre conformarsi al necessario rispetto di norme imperative di diritto pubblico volte ad assicurare che l’azione della pubblica amministrazione si svolga nell’osservanza dei sopra menzionati principi di legalità e buon andamento (artt. 97, 98 Cost.). In tal modo si spiega perché determinati aspetti dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche siano tuttora riservati alla legge (art. 2, comma 1, D.L.vo n. 165/2001).

Se dunque è vera l’affermazione che – in ossequio all’intervenuta privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico – l’amministrazione è tenuta ad adempiere “agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e [ad assicurarne] l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti” (art. 40, comma 4, D.L.vo n. 165/2001), non è meno vera la precisazione che “le clausole contenute nei contratti collettivi […] che si pongono in contrasto con norme imperative sono nulle” ([6]), ai sensi dell’art. 1418 cod. civ., e non vanno quindi applicate ([7]).

Per completare il quadro di riferimento, va ricordato – muovendoci ora sul piano verticale dei rapporti tra contratti collettivi di diverso livello – il sopra richiamato art. 40, comma 3, del D.L.vo n. 165/2001 che vieta la sottoscrizione in sede decentrata di contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione, sanzionando con la nullità eventuali clausole difformi.

In altre parole, e volendosi riassumere quanto sin qui considerato, occorre ribadire la sussistenza di un preciso obbligo in capo all’amministrazione di non dare seguito, e quindi di non applicare: (a) quelle parti di contratti collettivi nazionali o integrativi che si pongano in contrasto con norme imperative di legge (art. 1418 cod. civ.); nonché (b) le clausole contenute in contratti integrativi che contrastino con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione (art. 40, comma 3, D.L.vo n. 165/2001). Tale duplice obbligo prevale, naturalmente, sul concorrente dovere da parte dell’amministrazione di necessaria conformazione agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi (art. 40, comma 4, D.L.vo n. 165/2001).

Non va sottaciuto, tuttavia, come tale situazione implichi anche un rilevante carico di responsabilità in capo agli amministratori di qualsiasi pubblica amministrazione, soprattutto a fronte di un contratto collettivo formalmente regolare… ma sostanzialmente nullo ([8]). Tale considerazione dovrebbe spingere a valutare con maggiore rigore la eventuale responsabilità di coloro, delegati pubblici e sindacali, che appaiono già in prima battuta destinatari dell’obbligo di non porre in essere clausole nulle, e pertanto inefficaci, potenzialmente foriere di danno erariale ([9]).

Il carico di responsabilità di cui si parla, inoltre, appare ancora maggiore se si considera il limitato affidamento che le Amministrazioni chiamate ad eseguire i contratti collettivi possono riporre sui controlli di compatibilità economico-finanziaria intervenuti, posto che tale tipo di controllo, per definizione, non si spinge di regola a sindacare la legittimità dei loro contenuti ([10]).

 

3.   Prima della sentenza n. 372/2006 della Sezione Lombardia, che si è occupata ex professo della problematica in esame, un’altra pronuncia della magistratura contabile aveva lambito le questioni sopra esaminate, giungendo tuttavia a conclusioni che, oltre ad essere radicalmente difformi da quelle cui è giunta la sentenza in commento, si espongono a qualche critica. Si tratta della sentenza n. 1602/2005 della Sezione giurisdizionale per il Lazio.

       In tale occasione la Procura laziale aveva convenuto in giudizio i componenti del consiglio di amministrazione dell'UNIRE ed il segretario generale in carica all'epoca dei fatti in contestazione, chiedendo la condanna degli stessi per le illegittime maggiori retribuzioni liquidate al personale a seguito di inquadramenti da considerarsi illegittimi anche per la nullità dei contratti integrativi in base ai quali erano state disposte le progressioni dei dipendenti.

       Nel rigettare le domande attoree la pronuncia motiva, tra l’altro, affermando che non può “dirsi, in relazione alla forza cogente degli accordi integrativi, che l'Ente avrebbe potuto disporne la disapplicazione poiché, come ricordato in udienza dal prof. P., la stessa Corte Costituzionale, nella sentenza n. 309/97, ne ha ribadito la vincolatività per tutte le Amministrazioni (oltreché per i lavoratori).”

Inoltre, dopo avere svolto alcune ulteriori considerazioni circa la sostanziale legittimità della delibera che aveva disposto i pretesi inquadramenti illegittimi, la sentenza fa comunque salva “ogni considerazione circa il potere di questa Corte di iusdicere (come preteso dal P.M.) sulla nullità di clausole contrattuali di diritto privato la cui cognizione appartiene, in via esclusiva, ad altra Autorità Giudiziaria con conseguente vizio di nullità della decisione eventualmente adottata (cfr.  Cass. 15.11.1982 n. 6084 richiamata in Corte conti SSRR n. 6/02 ancorché in diverso contesto)”, in tal modo ventilando la fondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice contabile “in materia di illegittimità delle clausole contrattuali, riservata al Giudice del lavoro”, formulata da una delle difese, senza tuttavia pronunciarsi su di essa in via preliminare.

Tali argomentazioni non convincono per un duplice ordine di ragioni. Innanzitutto, appare improprio il richiamo alla sentenza n. 309 del 1997 della Corte costituzionale, posto che ad essa viene fatto dire più di quanto in realtà vi si affermi. Invero, ribadire la vincolatività per tutte le Amministrazioni degli accordi collettivi regolarmente sottoscritti non costituisce altro che la presa d’atto di ciò che la legge dispone (art. 40, comma 4, D.L.vo n. 165/2001), senza tuttavia che questo escluda che una clausola nulla sia improduttiva di effetti e non vada pertanto applicata (art. 1418 cod. civ.; art. 40, comma 3, D.L.vo n. 165/2001). 

In secondo luogo, appare fuorviante affermare che non spetta alla Corte dei conti dichiarare la nullità di un atto negoziale, posto che questa peraltro ovvia considerazione non esclude che – come già accade nel caso di provvedimenti amministrativi illegittimi – il giudice della responsabilità amministrativa possa conoscere incidenter tantum dell’illegittimità dell’atto, senza che questo comporti uno sconfinamento nel potere di annullamento spettante al giudice amministrativo ([11]).

Infine, una successiva ordinanza della stessa sezione laziale appare implicitamente escludere il difetto di giurisdizione in altro omologo giudizio, che verte, tra l’altro, sul pregiudizio erariale patito da un Comune in conseguenza della formazione e applicazione di un contratto collettivo integrativo, che – secondo la prospettazione attorea – avrebbe disposto in materia già disciplinata dal CCNL e non derogabile, e in contrasto con puntuali disposizioni legislative, consentendo in tal modo l'erogazione generalizzata di indennità accessorie non dovute ([12]).

Appare in effetti contrastare con la possibilità di dichiarare in un secondo momento il proprio difetto di giurisdizione la decisione di allargare il contraddittorio a “coloro che, comunque, hanno concorso al momento propositivo e/o formativo del contratto decentrato integrativo del 4.10.2001 e, segnatamente, [a]i rappresentanti della parte pubblica nella preintesa del 31 luglio 2001 per la formazione di detto contratto decentrato integrativo e [a]i membri della Giunta Comunale che hanno adottato la deliberazione n. 269 del 20 settembre 2001 di recepimento della preintesa di accordo integrativo”, ossia agli “altri soggetti [che] risultano aver partecipato al momento propositivo e formativo del suddetto contratto decentrato integrativo del 4.10.2001, causativo secondo la prospettazione attorea di danno erariale, ma che non sono stati citati in giudizio dalla Procura attrice e il cui coinvolgimento nei presenti episodi appare al Collegio ipotizzabile, almeno a livello concausale (s'intende, “prima facie” e stando alla documentazione finora acquisita in atti)”. 

 

4.   Alla luce di quanto precede è facile comprendere l’interesse che suscita la pronuncia n. 372 del 2006 della Sezione giurisdizionale per la Lombardia che si è occupata di questa problematica.

In particolare, il caso esaminato dalla sentenza in parola trae origine dalla scelta di un piccolo Comune lombardo di accordare una riduzione dell'orario di lavoro settimanale – da 36 a 35 ore – alla generalità dei propri dipendenti mantenendo tuttavia inalterato il loro trattamento retributivo. Tale decisione, in realtà, costituiva attuazione di un contratto collettivo decentrato che la Procura considerava parzialmente nullo, poiché, in parte qua, si poneva in chiaro contrasto con una norma del contratto collettivo nazionale che limitava il beneficio della riduzione oraria solamente ad una particolare categoria di dipendenti.

Parte attrice, rilevato che da tale vicenda era sortito un danno per le casse comunali, decideva pertanto di convenire in giudizio sia i due delegati pubblici artefici del contratto integrativo illegittimo, sia gli amministratori comunali, che avevano dato impulso all’attuazione del predetto accordo, sia, infine, il segretario comunale, che, quale garante della legalità dell’azione amministrativa, non aveva fatto un uso appropriato del proprio potere consultivo. Dal canto loro, le parti convenute – eccepita la mancata evocazione in giudizio degli asseriti restanti coautori degli illeciti posti alla base del contenzioso (rappresentanti delle RSU che avevano sottoscritto, con i due rappresentanti comunali citati in giudizio, l'accordo decentrato all'origine dell'asserito danno; nonché i funzionari dell'ARAN che avevano controllato e certificato la conformità del predetto accordo decentrato al CCNL nazionale), ed eccepito altresì il difetto di giurisdizione del giudice contabile – nel merito contestavano la sussistenza della colpa grave.

Come risulta evidente dalla natura delle questioni trattate, il giudice contabile di primo grado era chiamato a pronunciarsi non solo in merito all’ipotizzabilità di una responsabilità amministrativa collegata alla formazione ed esecuzione di un contratto collettivo (integrativo) parzialmente nullo, ma altresì ad accertare e valutare il peso delle singole responsabilità sottese al danno erariale patito dall’ente.

Innanzitutto, però, la sentenza dirime ogni dubbio circa un presunto difetto di giurisdizione del giudice contabile sia in materia di sindacato sulla interpretazione del CCNL, che, secondo la difesa di taluni convenuti, spetterebbe ex lege in via esclusiva alle parti stipulanti ed alla Corte di Cassazione, sia sulla cognizione circa la asserita nullità dei contratti collettivi decentrati per contrasto con il CCNL, nella parte in cui avevano stabilito la generalizzata riduzione oraria de qua, materia asseritamente devoluta ex lege al giudice ordinario del lavoro.

A questo proposito la sentenza osserva che “il sindacato della Corte sulle predette previsioni contrattuali o su provvedimenti amministrativi non avviene principaliter, ma incidenter tantum, al solo fine di cogliere, in caso di acclarata macroscopica violazione del dettato normativo o di sovrastanti fonti contrattuali nazionali da parte dei convenuti che ne dovevano fare retta e legittima applicazione in sede di contrattazione decentrata, profili di illiceità comportamentale forieri di danno erariale. In altre parole, questa Corte non si sostituisce né si aggiunge agli organi giurisdizionali (a.g.o.) o istituzionali (controparti sindacali) preposti ex lege al sindacato o all'interpretazione autentica di clausole dei CCNL, ma si limita a verificare la corretta e ragionevole applicazione di detti contratti collettivi, la cui inosservanza (o la cui cattiva osservanza) da parte di amministratori o funzionari pubblici può tradursi in un danno erariale devoluto alla giurisdizione contabile, che deve dunque istituzionalmente leggere ed interpretare norme, legislative o contrattuali, per coglierne la portata ed il significato ragionevole al fine di valutare la corretta applicazione delle stesse da parte dei convenuti”.

Inoltre, prosegue ancora la pronuncia con estrema chiarezza, “una condotta dannosa per le casse pubbliche può trarre origine sia dall'adozione di atti amministrativi illegittimi da parte di amministratori o dipendenti pubblici, sia dalla sottoscrizione da parte degli stessi di contratti (quali quelli lavoristici) non conformi a legge o, come nel caso sub iudice, a sovrastanti fonti negoziali: in entrambi i casi, quale che sia lo strumento, unilaterale o consensuale, adottato, ciò che in sede giuscontabile viene in rilievo è il “comportamento gestionale” dannoso tradottosi in tale manifestazione volitiva, pubblicistica o privatistica e non già l'annullamento o la modifica di quest'ultima, sindacata, si ripete, solo incidenter tantum da questa Corte”.

Quanto alla richiesta integrazione del contraddittorio, la sentenza si richiama ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, affermando che “in generale la scelta dell'attrice Procura di evocare in giudizio alcuni soltanto dei coautori di un illecito è frutto di una scelta insindacabile da parte della Sezione giurisdizionale, che potrà valutare l'eventuale mancata partecipazione al giudizio di detti  coautori solo sotto il profilo del quantum di quota di danno residuo  imputabile ai soggetti citati” ([13]).

Passando all’esame del merito, ad avviso del Collegio giudicante l’estensione della riduzione dell’orario di lavoro settimanale  alla generalità dei dipendenti comunali, anziché alla sola categoria beneficiata dal CCNL ([14]), violava il divieto legislativo di sottoscrizione, in sede decentrata, di contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali (art. 40, comma 3, d.lgs. n. 165 del 2001), e le relative clausole erano dunque affette da “nullità” e come tali dovevano considerarsi inapplicabili (art. 40, comma 3, cit.).  “Tale condotta” – si legge poi nella decisione – “è frutto di evidente colpa grave delle parti stipulanti l'accordo decentrato 19.1.2000 (art.3, co.2), stante l'inequivoca formulazione della sovraordinata e inderogabile previsione contrattuale nazionale, che non si prestava, per la sua chiarezza, ad alcun dubbio interpretativo, consentendo (art.22 cit.) la contrazione oraria de qua solo a favore di lavoratori “adibiti a regimi di orario articolato in più turni o secondo una programmazione plurisettimanale ai sensi dell'art.17, co.4, lett. b) e c) del CCNL del 6.7.1995”, e, dunque, non a favore di tutti i dipendenti del Comune”.

Sennonché, secondo il giudice contabile, il danno patito dalle casse comunali per l’erogazione dello stesso trattamento retributivo a fronte di un minore apporto lavorativo non andava ripartito – sul piano etiologico-causale – in parti uguali tra i convenuti, come proposto da parte attrice. Invero, “tale colpevole condotta è ascrivibile in modo decisamente prevalente (60% del danno) ai firmatari del cennato accordo decentrato 19.1.2000 (art.3, co.2), conditio sine qua non del successivo intervento della Giunta (delibera 8/2001) volto a sollecitare i responsabili di settore a dare piena attuazione all'illegittimo disposto contrattuale decentrato”.

Trova dunque conferma l’idea che il maggior carico di responsabilità per i danni derivanti dall’applicazione di un accordo collettivo illegittimo debba essere ascritto agli stessi firmatari dell’accordo.

Sul punto, inoltre, la sentenza puntualizza che “un evidente contributo etiologico è stato dato anche dai componenti della controparte sindacale (RSU) che ebbero sottoscrivere tale accordo, atto bilaterale e non unilaterale. Quale che sia la natura, pubblica o privata, di tale rappresentanza sindacale, […] è innegabile che se da un atto negoziale derivi un danno, del relativo risarcimento debbano rispondere in modo paritetico tutte le parti contraenti. Ne consegue che, dal danno ipotizzato dalla Procura, una quota addebitabile ai componenti della RSU debba essere necessariamente scomputata”. In altri termini, pur non esprimendosi sulla astratta ipotizzabilità di una responsabilità amministrativa nei confronti dei rappresentati sindacali firmatari dell’accordo (in quanto la Procura aveva citato i soli rappresentanti della parte pubblica), il Collegio non esclude, anzi afferma la computabilità del loro apporto causale ai fini della determinazione del danno.

Passando poi ad esaminare i profili di responsabilità ascrivibili agli amministratori che avevano sollecitato l’applicazione dell’accordo collettivo illegittimo, pur riconoscendo ad essi un minor contributo sul piano causale, la decisione afferma la sussistenza della colpa grave a loro carico. Invero, “l'assunzione della carica di membro di una Giunta Comunale impone, anche per soggetti privi di adeguata cultura giuridica o tecnica e anche in piccoli Comuni ove l'attività politica non è svolta professionalmente, la doverosa conoscenza del minimale quadro normativo di riferimento che regolamenta le materie oggetto di deliberazione, come nel caso di specie, e non può delegarsi tale obbligo di doveroso riscontro normativo a soggetti terzi,  risultando altrimenti deresponsabilizzabile, con tale “delega” ogni scelta operata dall'organo comunale. La predetta delibera “pungolatoria” verso i capi struttura rappresenta inoltre una evidente scelta gestionale e non già politica posta in essere da organi politici, che, come tale, involge la loro responsabilità per il danno successivamente arrecato alle casse comunali” ([15]).

Inoltre, viene riconosciuta altresì la responsabilità gravemente colposa del Segretario comunale, in quanto “in considerazione della specifica professionalità giuridico-amministrativa e dei compiti gestionali cui è ex lege preposto, ben avrebbe potuto e dovuto cogliere e segnalare, non solo in sede deliberativa, ma anche e soprattutto nella successiva fase applicativa, la palese discrepanza tra il chiaro e tassativo disposto dell'art.22, CCNL 1.4.1999 e la largheggiante (come tale illegittima) previsione dell'art.3, co.2, dell'accordo decentrato 19.1.2000”.

Desta altresì interesse l’affermazione che “nessun contributo causale (con portata decurtante sul danno predetto) può invece essere ascritto all'ARAN, […] in quanto l'Agenzia, pur destinataria della trasmissione del testo contrattuale decentrato ex art. 46, co. 5, d.lgs. n.165 del 2001, non ha per legge alcun potere di direttiva né di sindacato sulla validità delle clausole negoziali ivi contenute, né gode di poteri interdittivi sulla efficacia del contratto stesso”.

In altre parole, nel caso di specie, difettando l’ARAN di un potere giuridico che consentisse di sindacare in qualsiasi modo la validità delle clausole ad esso sottoposte, non appare ipotizzabile un suo contributo causale in termini di mancato impedimento dell’evento (art. 40, comma secondo, cod. pen.).

 

5.   Cercando a questo punto di trarre delle prime conclusioni da quanto sin qui osservato, ed in attesa di ulteriori sviluppi giurisprudenziali sull’argomento, può certamente affermarsi che la pronuncia n. 372 del 2006 della sezione Lombardia ha apportato un primo autorevole contributo alla definizione delle possibili interferenze tra l’attività di contrattazione collettiva ed il giudizio di responsabilità amministrativa.

Rimane tuttavia ancora da chiarire, ad esempio, se anche le rappresentanze sindacali firmatarie dell’accordo collettivo “nullo” possano essere chiamate a rispondere dinanzi alla Corte dei conti nel caso in cui dalla sua esecuzione siano derivati danni erariali. Ad una risposta affermativa – ma qui il condizionale è d’obbligo – potrebbe pervenirsi alla luce della recente evoluzione della giurisprudenza delle S.U. della Cassazione, secondo la quale ad integrare un rapporto di servizio tra un soggetto e la pubblica amministrazione sarebbe sufficiente l’esistenza di una qualsiasi relazione funzionale che implichi la partecipazione del soggetto in questione alla gestione di risorse pubbliche e il suo conseguente assoggettamento ai vincoli e agli obblighi volti ad assicurare la corretta gestione di tali beni ([16]). 

Inevitabilmente legata alle circostanze dei singoli casi concreti appare poi la esatta definizione di quali figure (di regola dirigenziali), all’interno dell’ente, siano chiamate – con l’enorme carico di responsabilità che questo comporta – a preservare l’Amministrazione dall’applicazione di accordi collettivi affetti da nullità e da cui possano derivare danni all’ente di appartenenza.

 In conclusione, un primo dato certo appare comunque la necessaria molteplicità degli apporti causali, attivi (es. firmatari dell’accordo; esecutori dello stesso) od omissivi (es. segretario comunale), che – come nel caso di cui alla sentenza in esame – rendono possibile l’eventuale danno erariale collegato all’applicazione di una norma contrattuale palesemente nulla.

In altri termini, la specificità del “danno da contrattazione collettiva” appare legata proprio alla necessaria plurisoggettività – almeno sotto il profilo causale – della fattispecie da cui origina.

Inoltre, de iure condito, risulta sempre più evidente come gli ampi spazi di autonomia riconosciuti dalla recente riforma del pubblico impiego alla contrattazione collettiva, unitamente al venir meno dei controlli preventivi sulla legittimità dei suoi contenuti, abbiano comportato l’arretramento dei baluardi posti a tutela dell’ordinamento dal momento di formazione dell’accordo collettivo a quello della sua esecuzione, con tutte le accennate criticità che questo comporta.