Considerazioni in margine alla relazione del Procuratore generale della Corte

dei conti per l’anno 2005,

di Eugenio Francesco Schlitzer, magistrato della Corte dei conti [1]

 

1          Premessa

Anche quest’anno il Procuratore Generale della Corte dei conti ha pronunciato, in occasione dell’inaugurazione dall’anno giudiziario della magistratura contabile, la sua relazione significativamente intitolata “sullo stato della giurisdizione e dei controlli”.

Significativamente perché, già nel titolo, la relazione si appropria delle tematiche del controllo con una “invasione di campo” che rischia di alimentare, tra gli operatori ma ancor più tra i destinatari dell’attività della Corte, confusione e sconcerto su contenuto, natura, limiti e rapporti delle funzioni di controllo e giurisdizione costituzionalmente intestate alla Corte, funzioni tra loro ben diverse e che l’ordinamento vuole ben distinte.

Invasione di campo tanto più immotivata quando si pensi che l’ordinamento della magistratura contabile già prevede un significativo ruolo del Procuratore generale anche con riferimento alla funzione di controllo: infatti il giudizio di parificazione del rendiconto annuale dello Stato viene definito dopo la requisitoria del Procuratore generale e le sue conclusive richieste.

In quell’occasione un’apposita relazione sull’andamento e sulle modalità della gestione delle risorse finanziarie statali dell’anno precedente, che costituisce il punto d’arrivo di una complessa ed articolata attività delle sezioni e degli uffici di controllo della Corte, accompagna e motiva la parifica del rendiconto dello Stato per quell’anno. Il Procuratore pronuncia, allora, come è noto, la sua requisitoria sulla gestione finanziaria e non manca di svolgere riflessione e considerazione sull’intero panorama dei controlli amministrativi pubblici e sul loro quadro normativo di riferimento, formulando valutazioni, apprezzamenti, critiche e proposte sia in ordine al loro andamento ed alla loro organizzazione che alla loro adeguatezza della relativa disciplina normativa.

Pertanto utilizzare anche l’occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario per trattare i temi del controllo si appalesa non solo improprio e fuorviante ma anche inutile.

Improprio perché non v’è motivo di parlare dei controlli quando si apre il nuovo ciclo di un’attività giurisdizionale, salvo forse che per gli aspetti di interconnessione tra gli uni e l’altra.

Fuorviante perché contribuisce in maniera significativa a mettere in discussione la funzione collaborativa dei controlli, anche di recente riaffermata dal legislatore (cfr. legge 131 del 2002).[2]

Inutile perché il Procuratore ha già l’occasione per svolgere le medesime considerazioni nella sede proprio del giudizio di parifica di cui si è detto.

Del resto, specie negli ultimi anni, particolare attenzione l’organo di governo della magistratura contabile ha posto nell’invitare i procuratore regionali ad evitare in occasione delle requisitorie di apertura degli anni giudiziari nelle singole regioni, la trattazione delle tematiche proprie del controllo.[3]

E’ appena il caso di notare che anche la requisitoria del Procuratore generale nel giudizio di parificazione viene intesa da alcuni come il residuo normativo di un assetto ormai superato delle funzioni proprie delle Corte dei conti. In ogni caso per le relazioni delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai consigli regionali sulla verifica ed attuazione delle leggi di principio e di programma, per molti versi assimilabili alla ricordata relazione annuale sul rendiconto dello Stato, il legislatore non ha previsto alcun ruolo dei procuratori regionali.

Le considerazioni che precedono non vogliono rimarcare una mera disarmonia istituzionale ma piuttosto il rischio che un tale modo di intendere l’esercizio delle funzione del requirente contabile, per di più al suo massimo livello, determini un forte rallentamento nel processo di crescita del nuovo sistema dei controlli disegnato dal legislatore a cavallo tra la seconda metà degli anni novanta e la prima del successivo decennio.

Il nuovo modello affida alla Corte dei conti il ruolo di unico Istituto centrale di controllo come punto di raccordo e di riferimento sia del complesso ed articolato sistema dei controlli interni di ciascuna amministrazione che dei controlli esterni, questi ultimi direttamente e esclusivamente esercitati.

Questa funzione, indefettibilmente presuppone un ruolo attivo e partecipativo delle amministrazioni controllate nel generale interesse all’ottimizzazione dell’utilizzazione delle risorse finanziarie pubbliche in riferimento all’efficace soddisfacimento delle istanze della collettività; ogni commistione con la funzione dell’organo titolare dell’azione contabile, inevitabilmente funzionalizzata alla ricerca di un responsabile ed alla sua condanna pregiudica tale ruolo.

Per il resto il P.G. , com’era naturale attendersi si sofferma sui problemi della responsabilità amministrativa e sulle prospettive di riforma. Uno specifico spazio dedica poi all’attività svolta nell’esercizio della funzione requirente ed, in tale contesto, ai fenomeni più frequenti di danno erariale.

 

2          La responsabilità amministrativa ed il suo processo

2.1         Le proposte di riforma

Il punto centrale della relazione del P.G. è quello relativo alla configurazione della responsabilità amministrativa e soprattutto alle proposte di riforma legislativa della medesima. Esse hanno suscitato, specie all’interno della magistratura contabile, perplessità e polemiche, anche vivaci.

Premessa una sostanzialmente condivisibile ricostruzione dello stato attuale dell’istituto della responsabilità amministrativa il Procuratore generale sottolinea il disagio in cui, al momento di assumere il suo ufficio, si troverebbe il funzionario o l’amministratore pubblico; questi sarebbe ben consapevole di esporsi a vari tipi di responsabilità, (penale, disciplinare, professionale, amministrativo-contabile) ma, mentre per le prime tre, conoscerebbe a priori l’entità della sanzione alla quale si espone, altrettanto non potrebbe dirsi per la responsabilità amministrativa, essendo la condanna pecuniaria connessa all’entità del “danno” . Il che spesso si tradurrebbe in un deleterio “timore di agire”, causa di immobilismo.

Da questa premessa scaturirebbe “l’esigenza di..…..rimodulazione della normativa......così da farla rientrare in una logica di ragionevolezza e di proporzionalità...... ridisegnando, con legge, più visibili parametri logico-giuridici, ai quali, sin dall’inizio del procedimento, dovrebbe ispirarsi l’azione dei procuratori regionali, quali la natura della violazione dedotta, l’elemento psicologico della colpa grave, quello soggettivo del comportamento e della capacità patrimoniale, quello oggettivo dell’entità della somma rappresentativa del danno, e infine, della pericolosità del soggetto responsabile….”

Il ragionamento sviluppato nella relazione non appare per la verità convincente sì da legittimare le molte critiche che sono state avanzate anche se va riconosciuto al Procuratore generale il merito di aver posto, autorevolmente, il problema della necessità di un’attualizzazione del quadro normativo di riferimento della responsabilità amministrativa e del suo processo.

Tuttavia altri sono i punti che vanno disciplinati e precisamente la costituzionalizzazione, al pari di quella penale, dell’azione contabile, l’affermazione, se del caso in Costituzione, dell’esclusività della giurisdizione contabile e l’esclusione, in ipotesi di responsabilità amministrativa, della possibilità, per le pubbliche amministrazioni, di costituirsi direttamente parte civile nel processo penale. Per quest’ultimo aspetto si potrebbe realizzare tale costituzione attraverso l’intervento nel processo penale, del procuratore regionale territorialmente competente ipotizzando che egli ove richiesto dall’amministrazione non possa non sottrarvisi se non in casi eccezionali, legislativamente previsti.

Le questioni sollevate dal Procuratore Generale appaiono invece discutibili nelle premesse ed appena abbozzate quanto a soluzioni proposte.

E’ certamente vero che la riforma dei primi anni novanta, con l’articolazione delle procure regionali su tutto il territorio nazionale e con l’estensione a tutti gli amministratori e dipendenti pubblici della giurisdizione contabile ha dato maggiore effettività all’azione contabile a ristoro dei danni erariali. E’ però anche vero che l’introduzione, completata negli anni immediatamente successivi, di numerosi ammortizzatori della responsabilità, dalla colpa grave, alla responsabilità personale, sino al riconoscimento del rilievo del vantaggio comunque conseguito dall’amministrazione ed al rimborso delle spese legali in caso di definitivo proscioglimento, a tacere della prescrizione quinquennale e dell’invito a dedurre ed altro ancora, ha configurato un vero e proprio privilegiato statuto dei dipendenti ed amministratori pubblici nei casi in cui siano chiamati a risarcire danni prodotti alle pubbliche amministrazioni. Certo più stringente è la disciplina per i dipendenti privati chiamati ad analoghi risarcimenti. Se pur giustificata dalla peculiarità delle funzioni svolte, la vantaggiosa differenza rimane.

Perciò, quando nella relazione si osserva che solo nella responsabilità, penale, disciplinare e professionale si conoscerebbe a priori l’entità della sanzione ma non in quella amministrativo-contabile si dice una cosa certamente vera. Si dimentica però di osservare che quest’ultima responsabilità tiene luogo di quella civile: se non ci fosse il ricordato statuto, amministratori e dipendenti pubblici risponderebbero secondo le norme ordinarie ed ugualmente l’entità della “sanzione” vale a dire l’entità del risarcimento non sarebbe predeterminabile.

Nessuna incongruenza quindi, salvo a volere escludere un qualunque, pur se attenuato, regime di responsabilità per gli amministratori e dipendenti pubblici in caso della produzione di danni cosiddetti erariali.

Non è, quindi, sulla mancanza di predeterminazione della sanzione che si può fondare, pur ove condivisibile, l’esigenza di rimodulare la normativa, per da farla rientrare in una logica di ragionevolezza e di proporzionalità.

Si potrebbe se del caso ipotizzare, almeno per determinate figure, un regime simile a quello della c.d. responsabilità disciplinare dei magistrati ma sarebbe discorso arduo e comunque non suscettibile di approfondimento in questa sede.

L’esigenza poi di ridisegnare, con legge, “più visibili parametri logico-giuridici, ai quali, sin dall’inizio del procedimento, dovrebbe ispirarsi l’azione dei procuratori regionali, quali la natura della violazione dedotta, l’elemento psicologico della colpa grave, quello soggettivo del comportamento e della capacità patrimoniale, quello oggettivo dell’entità della somma rappresentativa del danno, e infine, della pericolosità del soggetto responsabile” non è chiara, specie nella finalità che intende raggiungere.

Se vuole limitare sin dall’inizio l’ambito della domanda risarcitoria da parte del procuratore contabile, essa finisce per anticipare, spostandolo dall’organo inquirente a quello requirente, il potere di definire almeno in parte la controversia con una, oltretutto non garantita, commistione e confusione dei ruoli tra attore pubblico e giudice.

Se essa vuole valorizzare gli elementi che consentono l’adeguamento della condanna non solo al dato oggettivo del danno prodotto, come tipicamente avviene nel giudizio civile, ma anche a quello soggettivo del comportamento dell’agente e della sua personalità, come invece avviene nel giudizio penale, ciò non può realizzarsi che attraverso un processo di adeguamento della giurisprudenza contabile che già in tal senso decisamente si orienta. Solo al rafforzamento di questa evoluzione potrebbero tendere eventuali aggiustamenti legislativi, senza dimenticare però che i veri problemi della responsabilità amministrativa sono quelli prima ricordati, cui deve aggiungersi quello della razionalizzazione e dell’ammodernamento delle regole del processo contabile.

 

3          La responsabilità degli amministratori delle s.p.a. in mano pubblica.

Emerge nella relazione anche il tema della responsabilità amministrativa in relazione alle società in mano pubblica ed in particolare il problema della definizione, tuttora incerta, del rapporto tra giurisdizione contabile e giurisdizione civile in ordine alle responsabilità degli amministratori delle s.p.a. in mano pubblica. Al riguardo esistono due contrapposte concezioni: una di esse riserva al giudice civile la tutela dei soggetti societari nei confronti della società o di altri soci per pregiudizi personalmente subiti, mentre il P.M. contabile sarebbe legittimato ad agire per il danno subito dalla società in quanto soggetto solo formalmente privato; l’altra sostiene l’esclusività della giurisdizione contabile che comprenderebbe, quindi, entrambe le fattispecie.

Giustamente si rileva nella relazione come non potranno che essere la giurisprudenza della Corte dei conti e quella della Corte di Cassazione, nel ruolo quest’ultima di Corte regolatrice della giurisdizione, a sciogliere i dubbi in proposito.

 

3.1         Le misure sanzionatorie

La relazione si sofferma inoltre in maniera innovativa sulle misure sanzionatorie di carattere non patrimoniale, quali le limitazioni anche temporanee del diritto di elettorato passivo, per gli amministratori riconosciuti responsabili, in sede giurisdizionale contabile, del “dissesto finanziario” di enti locali, previste dal legislatore già dall’ art. 81, co. 4 bis, del D. L.vo n. 77 del 1995, come integrato dal D. L.vo n. 342 del 1997). Emerge dalla relazione da un lato che tale norma è rimasta sin qui inapplicata pur dopo che il giudice delle leggi ne aveva dichiarato la legittimità costituzionale (ord. n. 319 del 1998) e dall’altro che ora, sia pure per un solo caso, si sta pensando di attualizzarla ed e cosa di non poco conto che meriterebbe uno specifico discorso.

In questa sede si può solo osservare che la dottrina e la giurisprudenza di gran lunga ormai prevalenti, specie a far data dalla riforma delle leggi n.n. 19 e 20 del 1994, individuano nella responsabilità amministrativa profili privatistici e pubblicistici, aspetti patrimoniali e sanzionatori, fini risarcitori del patrimonio pubblico e di verifica della liceità dei comportamenti degli amministratori pubblici che indissolubilmente si intrecciano e si fondono per dar vita ad una figura autonoma che è fuori “dal sistema della responsabilità patrimoniale” perché è altro da essa e si inserisce, in pieno autonomia e con pari dignità della responsabilità penale, di quella civile e, perché no, di quella disciplinare e di quella dirigenziale, nel complesso ed articolato sistema delle responsabilità pubbliche. L’attivazione della norma ora menzionata contribuisce a sottolineare il profilo pubblicistico e sanzionatorio presente nella responsabilità amministrativa.

 

3.2         Il conferimento di incarichi e consulenze

Particolare attenzione il P.G. ha poi dedicato, anche quest’anno, nell’ambito dell’esame dell’attività requirente svolta nel 2004, al fenomeno del conferimento di incarichi e consulenze all’esterno delle strutture amministrativi ricordando che esso, oltre ad una spesa aggiuntiva a quella già necessaria per l’organizzazione amministrativa, determina la sottoutilizzazione delle strutture con il progressivo “disseccamento” della P.A.

Sulle prospettive evolutive del fenomeno la relazione contiene un’apertura di credito nei confronti del Governo quando rileva che “dell’eccesso di incarichi esterni, tuttavia, sembra aver preso coscienza il Parlamento, che, nella già ricordata, ultima legge finanziaria, proposta dal Governo, ha espresso una norma che ha posto un tetto alla relativa spesa e, in più, opportunamente ha stabilito come l’affidamento degli stessi incarichi debba essere adeguatamente motivato, sia consentito soltanto nell’ipotesi di eventi straordinari e, in casi di assenza di presupposto, costituisca illecito disciplinare e in più, determini responsabilità erariale. Per migliore garanzia, infine, il provvedimento, poi, dovrà essere trasmesso alla Corte dei conti.”

Qualche perplessità invero sorge in proposito se si ricorda la norma, inserita nel cd. maxiemendamento alla legge finanziaria 2005 (ex comma 579 del testo licenziato dalla Camera), e per fortuna soppresso in ultima lettura. Con detta norma si sarebbero cancellati tutti i procedimenti di responsabilità pendenti, aventi ad oggetto incarichi di consulenza, "… con provvedimento emesso in ogni stato e grado del giudizio". A parte i forti dubbi di costituzionalità della previsione – che intendeva porre nel nulla ipotesi di responsabilità amministrativa già realizzatesi a carico di soggetti determinati - la norma ha senza dubbio costituito un rischio gravissimo di delegittimazione della magistratura contabile e, soprattutto, una sottovalutazione delle aspettative dei cittadini e dell’opinione pubblica tutta, per una sana e corretta gestione del denaro pubblico. Solo la sensibilità del Capo dello Stato e del Parlamento sono valsa ha che hanno scongiurare una tale evenienza, ma l’episodio rimane come sintomo di una latente insofferenza verso comportamenti gestionali virtuosi e responsabili.

Se poi si riflette sull’espressione usata dal legislatore e ripresa nella relazione “….costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale” non sembra che l’accostamento tra la configurazione di un illecito (non di una responsabilità) disciplinare ed il successivo richiamo alla responsabilità amministrativa sia particolarmente felice se pur non tradisce sottese concezioni giuridiche. Esse, in tal caso, non sarebbero troppo dissonanti con le proposte di riforma di cui al punto 1.2.1 che precede e che rischiano di recare un colpo mortale all’azione di deterrenza dei fenomeni di malamministrazione oggi affidata al giudice contabile.

3.3         Per concludere

Da ultimo merita di essere ricordato il riferimento che opportunamente la relazione fa alla sentenza n. 345/2004: con essa la Corte Costituzionale, ha riconosciuto la legittimità costituzionale delle norme che assoggettano le regioni alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità contabile. La pronuncia, osserva giustamente Apicella, “dà nuove ragioni alla tesi del carattere esclusivo e unitario della giurisdizione della stessa Corte dei conti, anche al fine di garantire, sul piano nazionale, uniformità di criteri di giudizio.”