Sez. giurisdizionale regione Lombardia, n. 528 del 25 marzo 2004-Pres. Nicoletti-est. Tenore-PM Attanasio-PR contro R. (avv. Colombo)

Responsabilità- Unione europea- Frodi e irregolarità- Principio di assimilazione—Ente diverso- Giurisdizione della Corte dei conti

Per il principio di assimilazione sancito dall’art. 280 del Trattato UE sussiste la giurisdizione della Corte dei conti anche con riferimento ai danni cagionati al bilancio comunitario da frodi ed irregolarità, configurandosi la Comunità come "ente diverso" di cui all’art. 1 della legge 20/1994

TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELL’UNIONE EUROPEA E GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DEI CONTI

La sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la Lombardia n. 528/04 del 23 marzo 2004 si evidenzia come innovativa in ordine al tema dell’attività di contrasto ai fatti dannosi per la finanza dell’Unione europea, avendo riconosciuto la diretta azionabilità, innanzi alla Corte dei conti italiana di un danno subito dall’Unione in relazione ad un indebito utilizzo, da parte di amministratori comunali, di un contributo comunitario relativo al "progetto TACIS" (interamente finanziato dalla comunità con l’obiettivo di promuovere lo scambio di competenze fra enti di Paesi membri ed enti di paesi ex URSS).

Tale decisione consente di soffermare l’attenzione su una materia di rilevante interesse per l’Unione e per lo Stato italiano.

Le istituzioni comunitarie non mancano di segnalarne costantemente la rilevanza dei fatti dannosi per le finanze comunitarie.

Nella risoluzione del Parlamento europeo in data 27 marzo 2003 "sul libro verde della commissione sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea" viene evidenziato, tra l’altro, "la frode ai danni degli interessi finanziari comunitari è un flagello riconosciuto e denunciato da tutti i paesi dell’Unione, che la sua entità – circa un miliardo di euro all’anno – è in continuo aumento e che la comunità ha l’obbligo di lottare contro questa frode…".

Tali fatti dannosi anzidetti vengono qualificati come "frodi" o "irregolarità", sulla base delle definizioni contenute rispettivamente nell’art. 1 della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, adottata il 26 luglio 1995 e dall’art. 1,2° comma del Regolamento (CE- Euratom) n. 2988/95 del Consiglio adottato il 18 dicembre 1995.

Va anche rilevato che Il tema del contrasto alle frodi continua ad avere , in sede comunitaria un’elaborazione di impianto prevalentemente penalistico, come può si può agevolmente constatare dall’atto di ratifica da parte italiana (Legge 20 settembre 2000 n. 300 in G.U. suppl. ord. n. 176/L del 25 ottobre 2000 n. 250) di alcune convenzioni elaborate in base all’art. 31 del trattato dell’Unione europea, tra cui la "Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee"- (Bruxelles, 25 luglio 1995) e del suo primo Protocollo (Dublino, 27 settembre 1996) nonché del Protocollo concernente l’interpretazione in via pregiudiziale da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee della stessa convenzione sulla tutela degli interessi finanziari, con annessa dichiarazione (Bruxelles, 29 novembre 1996), la Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell’Unione europea (Bruxelles 26 maggio 1997) e la Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali (Parigi, 17 dicembre 1997).

La legge n. 300/2000, in attuazione degli anzidetti accordi ha introdotto modifiche al codice penale tra cui l’art. 322 bis che ha esteso la configurabilità dei reati di peculato, corruzione e concussione anche nei confronti di membri, funzionari ed agenti della Comunità europea e di Stati esteri, con assimilazione ai pubblici ufficiali o agli incaricati di un pubblico servizio con una conseguente estensione della giurisdizione penale nazionale a soggetti appartenenti alla Comunità europea, con superamento dei vincoli derivanti dalle immunità connesse all’appartenenza ad organizzazioni sovranazionali (cfr. art. 4 ultimo comma del protocollo relativo alla convenzione di tutela degli interessi finanziari ), nonché l’ulteriore fattispecie di cui all’ art. 316 ter ("Indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato) , la modifica degli artt. 9 e 10 del codice penale, introducendo la perseguibilità sia nel caso in cui vi sia danno allo Stato estero che nel caso in cui vi sia danno alle Comunità europee ed ha inoltre diversamente configurato le pena accessoria della confisca (art. 322 ter) .

Tali norme hanno integrato una serie di disposizioni già vigenti tra le quali l’art. 640 bis c.p. (truffa aggravata per il caso di indebita percezione di contributi statali o comunitari) e l’art. 316 bis c.p. ( malversazione di contributi statali o comunitari) oltre a disposizioni speciali relative a singoli settori di intervento.

Detta impostazione emerge anche con riferimento agli ulteriori strumenti di cooperazione di cui si è dotata l’Unione europea , tra i quali, fra i più rilevanti, possono menzionarsi la Rete giudiziaria europea (EJN- adottata dall’Azione comune del Consiglio in data 29 giugno 1998 in G.U.C.E. L. 191/4 del 7 luglio 1998) allo scopo di migliorare la cooperazione giudiziaria fra gli Stati membri e l’Unione con specifico riferimento alla lotta ai gravi reati perpetrati da organizzazioni criminali operanti a livello internazionale, l’istituzione dell’OLAF (quale struttura operativa della Commissione con sempre maggiori ambiti di autonomia- struttura del "1° pilastro" disciplinata pertanto con un atto normativo comunitario- Regolamento 1073/99) e dell’Ufficio europeo di polizia (Europol - convenzione del 26 luglio 1995 ratificata con legge 23 marzo 1998 n. 93. Cfr. anche legge 7 giugno 1999 n. 182 di ratifica ed esecuzione del relativo protocollo concernente privilegi ed immunità).

Va anche ricordato il vertice europeo dell’ottobre 1999 con una sessione speciale del Consiglio europeo dedicata interamente ai settori della giustizia e degli affari interni, da cui è scaturita una serie di misure operative dirette a contrastare la criminalità organizzata transnazionale tra le quali quella di istituire (decisione del Consiglio in data 14 dicembre 2000 in G.U.C.E. L. 324 del 21.12.2000) l’Unità provvisoria di cooperazione giudiziaria (Proeurojust) composta da giudici, pubblici ministeri (magistrati o funzionari di polizia di pari competenza) distaccati dagli Stati membri in conformità dei rispettivi sistemi giuridici avente il compito di agevolare il buon coordinamento tra le autorità nazionali responsabili dell’azione penale; prestare assistenza nelle indagini riguardanti i casi di criminalità organizzata, in particolare sulla base dell’analisi e dell’attività di intelligence svolta da Europol; cooperare strettamente con la rete giudiziaria europea, in particolare allo scopo di semplificare l’esecuzione delle rogatorie internazionali cui è seguita la decisione n. 2002/187/GAI del 28 febbraio 2002 del Consiglio che ha istituito Eurojust consolidando l’esperienza di "Proeurojust". Il 17 ottobre 2002 è entrata in vigore , a seguito di ratifica di tutti gli Stati membri, la convenzione di tutela degli interessi finanziari (TIF) del 1995.

La citata risoluzione del Parlamento europeo del 27 marzo 2003 conferma le indicazioni già fornite dallo stesso parlamento con la risoluzione del 13 aprile 1999 e la relazione del 19 aprile 2000 della commissione per il controllo dei bilanci (rel. Bosch) e dalla Commissione, circa l’ istituzione di un ufficio di pubblico ministero europeo competente a svolgere indagini su fatti aventi una valenza criminale transnazionale, con specifico riguardo alle fattispecie di reato idonee a recare offesa agli interessi dell’Unione.

Frodi e irregolarità attengono sia al settore delle "entrate" che a quello delle "spese" comunitarie.

Per quanto attiene in particolare a queste ultime si può osservare che la maggior parte delle spese comunitarie sono effettuate nei paesi membri e tramite i medesimi nell’attuazione delle politiche di sostegno all’agricoltura (P.A.C.) e di coesione e sviluppo, per mezzo di erogazioni da parte degli appositi "fondi comunitari" (FEOGA- sez. Garanzia per l’agricoltura e fondi strutturali-FEOGA sez. Orientamento; FESR; FSE; SFOP).

La disciplina normativa dei suddetti fondi è stata modificata con l’approvazione di nuovi regolamenti, in relazione al nuovo periodo di programmazione 2000-2006 (Reg. n. 1260/99 del Consiglio del 21.6.1999, con disposizioni generali sui fondi strutturali e Regolamenti relativi ai vari fondi- n. 1783/1999 -FESR, n. 1784/99- FSE, n. 1257/99 e 1750/99- FEAOG, n. 1263/1999).

La nuova regolamentazione ha in particolare modificato il numero degli obiettivi, portandoli da sei a tre con un contributo diversificato dei vari fondi. In particolare, all’obiettivo 1 (promozione e adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo) partecipano il FESR, il FSE, il FEAOG-O e lo SFOP, all’obiettivo 2 (riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali) il FESR e il FSE, all’obiettivo 3 (adeguamento e ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione) il solo FSE.

Il funzionamento dei "fondi" risponde principi già stabiliti dai precedenti regolamenti e confermati per il nuovo periodo con riguardo alla: 1- "concentrazione" (individuazione di obiettivi prioritari senza dispersione di risorse - art. 7 reg. 1260/99); 2- "parternariato"(processo di assegnazione del contributo economico attuato attraverso una stretta collaborazione fra Commissione europea, Stato membro comprese autorità ed organismi competenti a livello nazionale e locale - art. 8 reg. 1260/99), 3- "programmazione" (definizione di obiettivi, azioni, criteri economici, strumenti di monitoraggio e valutazione e di eventuali valutazioni correttive- v. art. 9 reg. 1260/99. In particolare ciascuno Stato, per ogni obiettivo mette a punto una serie di piani che vengono negoziati con la Commissione. I piani entrano a far parte di "documenti unici di programmazione" (DOCUP- in particolare per gli interventi rientranti negli obiettivi 2 e 3 -v. art. 18 reg. 1260/99 ) o di "quadri comunitari di sostegno" (QCS) che predispongono le linee, forme di intervento e risorse finanziarie necessarie), 4- "addizionalità" (il finanziamento comunitario deve sempre "aggiungersi" e non sostituirsi ai finanziamenti concessi dalle autorità locali e nazionali, assumendo sempre la forma di cofinanziamento- art. 11 reg. 1260/99). Le politiche strutturali si svolgono per periodi di programmazione.

L’attenzione dell’opinione pubblica al tema delle risorse comunitarie è stata ricorrentemente incentrata sul tema dei "ritardi" nel loro utilizzo con ricorrenti allarmi circa l’inadeguatezza dell’azione delle amministrazioni pubbliche interessate. Ugualmente la questione è stata oggetto di trattazione nei documenti di programmazione economico finanziaria ed ha trovato sbocco in provvedimenti normativi diretti alla razionalizzazione e semplificazione delle procedure e dei controlli.

Minore risonanza sembra invece essere stato riservato al profilo delle "frodi" incidenti sulle somme erogate dai fondi strutturali a fronte di un’attenzione sempre maggiore che al problema riservano invece le istituzioni comunitarie come prima evidenziato.

Il coinvolgimento degli Stati membri nella gestione del bilancio comunitario, sia nella fase dell’acquisizione delle "risorse proprie" sia nella fase di erogazione dei fondi strutturali o delle altre forme di aiuto, comporta un obbligo per gli stessi di "...cooperare con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della sana gestione finanziaria..." (art. 274, 1° comma del Trattato ), utilizzando "...per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari..." (art. 280, 2° comma). Costituisce pertanto obbligo giuridico per lo Stato l’esercizio di un’efficace azione repressiva degli illeciti che, oltre all’applicazione delle sanzioni, deve perseguire il "recupero" delle indebite erogazioni , prevedendosi la responsabilità "sussidiaria" dello Stato nel caso di inadeguatezza nei procedimenti di controllo e sanzionatori e conseguente imputazione degli effetti finanziari allo Stato medesimo nel caso di loro inadeguatezza (art. 8 Regolamento CE n.1258/99 del Consiglio del 17 maggio 1999 per il FEOGA-Garanzia;art. 38 ,1° comma Regolamento CE 1260/99 per i fondi strutturali).

Il recupero delle somme indebitamente erogate è positivamente previsto a carico delle amministrazioni competenti (art. 6, comma 3 legge 16 aprile 1987 n. 183 e art. 1 comma 4 d.l. 20 dicembre 1996 n. 644 conv. nella legge 18 febbraio 1997 n. 24) e costituisce pertanto un obbligo giuridico per gli Stati membri che potranno essere "discaricati" dal relativo addebito al bilancio nazionale solo dimostrando la non imputabilità di specifiche responsabilità, nemmeno a titolo di negligenza (art. 17 paragrafo 2 del Regolamento CEE-Euratom n. 1552/89 del Consiglio).

Inizialmente il settore più presidiato da un sistema di sanzioni penali ed amministrative è stato quello delle contribuzioni in agricoltura da parte del FEOGA- Garanzia (artt. 2 e 3 legge 23.12.1986 n. 898, art. 4 legge 424 del 13.8.1989 in materia di aiuti al consumo di olio d’oliva, art. 5 D.L. 7.9.1992 n. 370 conv. legge n. 460 del 4.11.1987 in materia di aiuti alla produzione di olio d’oliva e di divieti previsti nel settore della produzione e della commercializzazione di prodotti vitivinicoli, art. 11 legge 26.11.1992 n. 468 sull’applicazione del prelievo supplementare sul latte bovino).

A differenza del settore della politica agricola le indebite erogazioni nel settore dei fondi strutturali non prevedevano l’applicazione di sanzioni amministrative ma soltanto obblighi di recupero accanto alla repressione penale . La legge comunitaria per il 1999 (legge 21.12.1999 n. 526) ha però conferito (art.5) al Governo la delega ad emanare entro due anni " disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di direttive comunitarie attuate ai sensi della presente legge in via regolamentare o amministrativa e di regolamenti comunitari vigenti alla data del 31.7.1999 per i quali non siano già previste sanzioni penali o amministrative".

L’interesse della comunità alle frodi si rileva , oltre che dai documenti del parlamento e dalle convenzioni stipulate , anche dalle relazioni annuali della Commissione europea.

Nella decima relazione annuale presentata il 17.12.1999 (COM- 1999- 590) era stato evidenziato come gli Stati membri "...hanno una responsabilità fondamentale in materia dal momento che percepiscono le risorse proprie tradizionali per conto della Comunità e amministrano circa l’80% delle spese del bilancio comunitario..." e si riferiva , relativamente all’anno 1998 che gli Stati membri avevano comunicato alla Commissione 5091 casi di irregolarità per un totale di 577 milioni di ECU di il 20% circa integrava casi di sospetta frode…"

La rilevanza del fenomeno frodi e le nuove esigenze di protezione degli interessi finanziari dell’Unione (minaccia relativa alle possibili contraffazioni dell’Euro) hanno determinato il rafforzamento della preesistente struttura di indagine costituita presso la Commissione (UCLAF) divenuta un ufficio indipendente denominato O.L.A.F. (Ufficio per la lotta antifrode) con la decisione 1999/352/CE,CECA, Euratom della Commissione e secondo le previsioni del Regolamento (CE) n. 1073/99 del parlamento Europeo e del Consiglio del 25 maggio 1999 (il funzionamento dell’UCLAF era stato giudicato inadeguato nella "Relazione speciale n. 8/98 della Corte dei conti europea sui servizi della commissione incaricati specificamente della lotta alle frodi").

Il recupero complessivamente attuato risultava nel 1997 attestato su una media del 23%.--.

Le rilevazioni comunitarie hanno evidenziato una particolare incidenza della frodi riguardanti il FSE. Ciò si è evidenziato anche con riguardo all’Italia, per le quali i casi di frode o irregolarità comunicati nel 1998 sono risultati in numero di otto, rispetto ad un solo caso riguardante il FESR (il numero maggiore di casi riguarda comunque il FEOGA-Orientamento).

Detto rilievo ha comportato l’elaborazione, da parte della Sezione affari comunitari ed internazionali della Corte dei conti, della relazione speciale n. 2/2000 del 12 aprile 2000 su "Frodi e irregolarità nell’utilizzazione dei finanziamenti del FSE" -.

Il richiamo alla relazione speciale della Corte dei conti sul fondo sociale introduce alle competenze di detto organo di rilievo costituzionale in ordine al tema della tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

La Corte dei conti, in base agli artt. 100 e 103, 2° comma della Costituzione svolge funzioni di controllo sugli atti e sulla gestione amministrativa del Governo e delle pubbliche amministrazioni nonché funzioni giurisdizionali in materia di contabilità pubblica ed in altre materie stabilite dalla legge. Detti compiti sono precisati da varie disposizioni normative, alcune risalenti nel tempo (legge di contabilità di Stato del 1923, regolamento di procedura del 1933, testo unico delle leggi sulla Corte dei conti del 1934. t.u. sugli impiegati dello Stato del 1957 ) ed altre più recenti quali in particolare le leggi n. 19 e n. 20 del 1994 e la legge n. 639 del 1996 nonché la legge n. 131/2003 (art.7).

In particolare , per le funzioni di controllo, l’art.3, comma 4 della legge n. 20/1994 prevede che ( "La Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria").

La sezione affari internazionali e comunitari,come già evidenziato, oltre a varie "relazioni speciali", redige una relazione annuale da cui si possono trarre le indicazioni sullo stato dei rapporti finanziari tra l’Italia e l’Unione.

Anche la "Relazione annuale per il 2003" (deliberazione n. 2/2004 del 25 marzo 2004) dà conto dello stato di attuazione dei programmi di utilizzo di fondi comunitari e, più in generale, del quadro complessivo dei rapporti finanziari con l’Unione europea- .

Sul punto delle frodi la relazione (pag. 8) rileva che "…il nuovo regolamento finanziario del Consiglio dell’Unione europea entrato in vigore il 1° gennaio 2003 (NC 1605/2002) ha consentito il miglioramento delle attività di accertamento dei crediti comunitari, rafforzandone i metodi di recupero introducendo nuove modalità sanzionatorie a carico degli operatori inaffidabili che forniscono informazioni fuorvianti o fraudolente o che si trovino in situazione di conflitto di interessi; a tale riguardo assumono particolare rilievo le disposizioni (artt. 93,94 e 96) che ne prevedono l’esclusione dalla partecipazione ad appalti, con contestuale inserimento delle relative informazioni in una banca dati centralizzata cui possono accedere tutte le istituzioni europee interessate…".

La relazione fornisce i dati accertati dalla Commissione per il 2002 (per l’Italia 657 casi di irregolarità e frodi per un ammontare complessivo di 153,13 milioni di euro percentualmente riferibili alla risorse proprie per il 27,90% , ai fondi strutturali per il 19,1% e per la maggior parte al FEAOG-sezione garanzia, quasi tutti concernenti fattispecie penali di frodi e truffa aggravata, falsità documentale e peculato…".

Per quanto attiene al settore dei recuperi , con riguardo ai dati del 2002 segnala come , con un importo di 126.317 migliaia di euro relativamente al periodo antecedente al 2002 e di 18.969 migliaia di euro per il 2002 l’Italia si attesta al secondo posto per maggiori importi (37,1% e 5,16%) . L’importo complessivo da recuperare "…continua a peggiorare rispetto all’anno precedente, risultando di circa 145 milioni di euro rispetto ai circa 134 milioni di euro del 2001. Tuttavia è da ricordare al riguardo che, in ordine ai recuperi afferenti la programmazione 1994-1999, per la quale le operazioni di chiusura sono terminate il 31 marzo 2003 – si applica il disposto dell’art. 52.5 del reg. 1260/99 che esclude dalla rendicontazione delle spese "…operazioni o programmi oggetto di sospensione per motivi giudiziari. Di conseguenza, ogni valutazione circa il definitivo ammontare delle rettifiche da eseguire nei rapporti finanziari tra l’Italia e la Commissione per il ciclo programmatorio in esame è necessariamente differita all’esaurimento delle procedure giudiziarie in corso, con eccezione delle sole somme indebitamente erogate che già allo stato risultano irrecuperabili…".

L’attività di recupero riveste particolare rilievo e in essa l’Italia continua a permanere in una posizione critica. E’ infatti interessante osservare che se con riguardo ai recuperi relativi ai casi del 2002 la percentuale di recupero da attuare è pari al 5,16% del totale europeo ed è pertanto inferiore ai valori percentuali della Germania (68,16%), del Regno Unito (7,80%), %), della Spagna (7%) ed è pari a quello dell’Olanda (5,16%), se si osserva il totale del periodo precedente si nota come la percentuale italiana passi al 37,41% superiore a tutte le altre e la stessa Germania scende al 20,56, mentre per esempio l’Olanda arriva allo 0,41%.

Tale situazione risulta particolarmente significativa in quanto evidenzia una peculiare difficoltà di attuazione dei recuperi verosimilmente dovuta alla eccessiva lentezza delle procedure amministrative e giudiziarie.

Ne deriva che l’Italia continua ad essere , anche per la presenza ed efficienza di numerosi organismi di controllo sia amministrativo che di polizia giudiziaria, sicuramente attrezzata per operare un’azione di individuazione dei casi di irregolarità e frode, che vengono comunicati alla Comunità. Molto più debole appare invece il sistema di recupero delle somme non riscosse (entrate proprie) ovvero indebitamente erogate cosicché il nostro Paese si trova nella scomoda posizione di chi, dopo aver segnalato il proprio "debito" nei confronti della Comunità, non sembra disporre di mezzi adeguati per rimediare a tale situazione. Appare pertanto necessario che la questione delle procedure di recupero, basata attualmente su procedimenti amministrativi, impugnabili in sede di giurisdizione ordinaria e frequentemente collegati allo sviluppo di procedimenti penali, sia attentamente indagato al fine di individuabili possibili soluzioni alternative che possano rendere più celeri i procedimenti giudiziari.". Restano tuttavia aperte le problematiche connesse alla lunga durata delle vicende giudiziarie penali e di responsabilità per sanzioni amministrative ( es. artt. 2 e art. 3 della 23.12.1986 n. 898).

Le frodi ed irregolarità rilevano anche sotto il profilo delle competenze giurisdizionali della Corte dei conti, la quale, ai sensi dell’art. 103, 2° comma della costituzione, ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre stabilite dalla legge.

In particolare, in presenza di danni per l’erario, dello Stato o di qualsiasi pubblica amministrazione , la responsabilità degli amministratori e dipendenti non segue le ordinarie regole civilistiche ma assume le peculiari caratteristiche della responsabilità amministrativa o contabile.

La responsabilità amministrativo contabile si pone fra le varie possibili forme di responsabilità cui sono tenuti gli amministratori e funzionari pubblici come previsto dall’art. 28 della Costituzione ("...I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti...."), e si caratterizza come responsabilità per danni cagionati direttamente o indirettamente allo Stato o agli enti pubblici ( art. 82 r.d. 18 novembre 1023 n. 2440-legge sulla contabilità di Stato; art. 52 r.d. 12 luglio 1934 n. 1214- t.u. delle leggi sulla Corte dei conti; art. 18 d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3- t.u. impiegati civili dello Stato). Gli elementi essenziali di tale responsabilità sono individuati nell’elemento oggettivo (danno patrimoniale , ma anche non patrimoniale, nel particolare profilo del pregiudizio per l’immagine ) per le finanze dello Stato o di un ente pubblico) ed in quello soggettivo (dolo o colpa grave), nel nesso di causalità fra la condotta e l’evento dannoso e nella sussistenza del rapporto di servizio fra autore del danno erariale. Elemento di fondo, che caratterizza tale tipologia di responsabilità è l’attribuzione della giurisdizione ad un giudice speciale che si identifica nella Corte dei conti (art. 103, 3° comma Cost. "... La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge..."). Infatti essa viene fatta valere attraverso un’ azione attribuita in via esclusiva ad un pubblico ministero istituito presso la Corte stessa. Si tratta quindi di una peculiare responsabilità direttamente collegata alle specifiche funzioni attribuite anche costituzionalmente alla Corte dei conti. Essa infatti pur fondandosi sui principi che reggono la generale responsabilità civile, avendo anch’essa il presupposto del danno ingiusto è tuttavia peculiare in quanto finalizzata a garantire la corretta gestione del denaro pubblico costituendo uno strumento di garanzia sull’utilizzo del denaro pubblico-.

A partire dal 1990 i caratteri propri della responsabilità amministrativo contabile sono venuti ad accentuarsi, essendo state introdotte, inizialmente con riguardo al settore degli amministratori e dipendenti degli enti locali rilevanti eccezioni ai principi generali, limitandosi l’estensione agli eredi della responsabilità e fissando in cinque anni il termine per la prescrizione. Analoghe estensioni di tali principi sono intervenute con riguardo ai dipendenti ed amministratori regionali e delle aziende sanitarie locali con il d.l. 27 agosto 1993 n. 324 convertito con modificazioni dalla legge 27 ottobre 1993 n. 423, finché gli anzidetti principi sono stati estesi a tutte le ipotesi di responsabilità amministrativo contabile con riguardo a tutti gli amministratori e dipendenti pubblici con l’art. 1 della legge n. 20 del 1994. La responsabilità amministrativo contabile, tuttavia non ha trovato uno stabile assetto nemmeno dopo la legge 20 del 1994, che ha contemporaneamente ridisegnato il sistema dei controllo affidato alla Corte dei conti . Infatti è stata emanata una serie di decreti legge mai convertiti e sempre reiterati sino alla sentenza della Corte costituzionale n.360 del 24 ottobre 1996, con i quali venivano introdotte ulteriori precisazioni e sostanziali limitazioni. Il processo di ulteriore riforma si è concluso come prima accennato con la legge 20 dicembre 1996 n. 639 che ha convertito il d.l. 23 ottobre 1996 n. 543 (in G.U. 21.12.1996 n. 299).Le modificazioni sostanziali hanno riguardato l’art. 1 della legge 20/1994 che è stato integrato o in parte sostituito dall’art. 3 della legge 639/96. Le modificazioni sono state numerose e si può segnalare in primo luogo ( comma 1) la limitazione dell’elemento soggettivo alle ipotesi di dolo o di colpa grave, già introdotta nei decreti legge non convertiti in precedenza. In tal modo è divenuta irrilevante la condotta dannosa (indipendentemente dall’importo del danno) che si configuri come caratterizzata dalla colpa lieve ovvero dal mancato rispetto delle regole di normale prudenza e diligenza richieste ad un "medio" amministratore o funzionario pubblico, generalizzandosi una previsione in precedenza limitata ad ipotesi particolari^.. Tale limitazione generalizzata dell’ambito di responsabilità verso la p.a. è stata confermata dalla Corte costituzionale che nella sentenza. n. 371 del 11-20 novembre 1998 (v. anche C. cost. sent. n. 340/2001) . Nel caso del dolo vige tuttavia il principio tendenziale del risarcimento integrale (con il mantenimento della responsabilità solidale). Nelle ipotesi di colpa grave, la somma imputata al responsabile non copre necessariamente l’intero danno e deve anzi essere rapportata alla quota di effettiva partecipazione (art. 1, comma 1 quater legge 20/1994 "Se il fatto dannoso è causato da più persone la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso...". Anche in tal caso peraltro si tratta di responsabilità che presuppone un danno e di esso viene chiesto il ristoro con l’azione esercitata nelle forme processuali civili per quanto non derogato dal regolamento di procedura per i giudizi contabili. La responsabilità solidale permane esclusivamente ed eccezionalmente (comma 1 quinquies) per "...i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo...". Il comma 1 bis prevede la generalizzata applicabilità del criterio della "compensatio lucri cum damno" disponendo che "...nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione,deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità...", ribaltandosi il precedente orientamento della giurisprudenza contabile. Particolare attenzione è rivolta agli organi collegiali per i quali viene stabilito (comma 1-ter) che "nel caso di deliberazioni...la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione..."( In particolare in questa seconda parte può constatarsi come si sia voluto riaffermare la distinzione fra il ruolo di direzione politica degli enti e quello di gestione amministrativa già sancito per quanto attiene agli enti locali con la legge 142/1990 ed indicato come principio generale per la P.A. dal D.lg.vo 29/1993). Al comma 2 è inserita la previsione, ormai generalizzata, della prescrizione quinquennale ("...il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta...")^.. E’ inoltre stabilito che "...la Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza (confermandosi quanto già previsto dalla legge 20/1994), per i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore della ...legge". Da un lato questa disciplina viene a sancire definitivamente l’estensione dell’ambito della giurisdizione della Corte. Infatti viene superato il presupposto del rapporto di servizio con l’ente danneggiato essendo ora sufficiente una qualsiasi appartenenza alla P.A. o inserimento giuridicamente rilevante nella medesima collegato al fatto produttivo del danno (cfr. Cass. civ. sez. un. n. 19661 del 22 dicembre 2003). Tale disposizione è stata recentemente interpretata dalla Corte di cassazione nel senso che attraverso essa è stata estesa la giurisdizione contabile anche agli amministratori e dipendenti di enti pubblici economici, modificando una consolidata giurisprudenza (Cass. sez. un civ., ordinanza n. 19667 del 22 dicembre 2003) E’ stata inoltre affermata (art. 1 comma 1) "...l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali..." - .

Per le peculiarità evidenziate della responsabilità amministrativa consegue che in presenza di un danno per l’erario derivante da attività amministrativa , la responsabilità del pubblico amministratore o dipendente ( o di un soggetto, anche persona giuridica legato alla p.a. da un rapporto di servizio in senso lato) può essere affermata solo se ricorrono detti elementi e con le limitazioni previste nella stessa legge 20/1994 (art.1). In mancanza di essi non vi è una "diversa giurisdizione" , ma non vi è alcuna responsabilità da perseguire. Nell’attuale contesto normativo la responsabilità per danno all’erario (dello Stato o degli altri enti pubblici) ha una configurazione unitaria, risultante dalla "…combinazione di elementi restitutori e di deterrenza che connotano …" tale istituto , che risponde "…alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, alla ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per i dipendenti e amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo…" (Corte costituzionale, sent. 11-20 novembre 1998 n. 371).

Nel corso del 2003 le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti hanno emesso sentenze relative a fattispecie correlate ad indebito uso di fondi comunitari, nel settore della formazione professionale, cofinanziata anche dal Fondo sociale europeo (FSE) (sentenza n. 383 del 10 settembre 2003 della 3^ sezione centrale di appello che ha riformato le sentenze emesse in primo grado dalla sezione Lombardia dichiarando l’intervenuta prescrizione dell’azione di responsabilità) e nel settore degli aiuti all’agricoltura (FEAOG) e in particolare alla produzione di alcool ( sez. Lazio, n. 784 del 2 aprile 2003 con condanna al risarcimento di un danno erariale 2,3 milioni di euro e sez. Lazio n. 930 del 15 aprile 2003 relativa a fattispecie di danno connessa a irregolarità nella gestione degli aiuti alla produzione dell’olio d’oliva).

La giurisprudenza antecedente a quella della sezione Lombardia n. 528/04, avente ad oggetto le risorse comunitarie, ha costantemente affermato che il danno si configura comunque a carico dell’amministrazione nazionale (Stato, Regione, ente locale o altro) destinatario della risorsa comunitaria che, una volta assegnata all’ente entra a far parte delle risorse del medesimo. Il cattivo utilizzo di dette risorse si risolve in un pregiudizio per l’ ente stesso e per la collettività di cui l’ente è soggetto esponenziale.

Tale impostazione è stata condivisa dalla Corte di cassazione, che con sent. sez. un. n. 926/99 in ordine alla identificazione dell’ente pubblico danneggiato quale quello cui sono trasferiti i fondi, nonché la tesi per la quale l’utilitas dei corsi di formazione professionale spetta alle Regioni, cui è devoluta la competenza ex artt. 117 e 118, e non anche alla Comunità europea. La Suprema Corte, con sentenza n. 14473/02 in data 10 ottobre 2002 ha confermato la sussistenza del rapporto di servizio in relazione all’affidamento di corsi di formazione professionale ad un ente privato da parte di una regione, precisando inoltre che si configura la legittimazione passiva anche dei singoli soggetti che abbiano, ancorché indebitamente, avuto il maneggio dei fondi destinati alla formazione, a titolo di responsabilità contabile.

La stessa Corte di cassazione aveva comunque ritenuto , in tema di truffa aggravata ex art. 640 c.p. in relazione ai fondi agricoli (FEAOG-Garanzia) che la Comunità va considerata ente pubblico nel nostro ordinamento oltre che in quello comunitario (Cass. pen. s.u. 24/1/1996). Accanto a detta pronuncia deve porsi la posizione assunta da C. conti, sez. I del 24 luglio 1989 n. 316 in materia doganale, che aveva espressamente configurato un danno comunitario ("...è configurabile un danno all’erario CEE ogni qual volta in un singolo Stato membro si verifichi un’evasione di dazi doganali su merci provenienti da paesi terzi...") e ritenendo "...titolare dell’azione di recupero in danno del responsabile lo Stato che è tenuto a conferire l’equivalente dazio...".

A queste due ultime affermazioni (Comunità quale "ente pubblico" e danno "comunitario") sembra ricollegarsi la sentenza sezione Lombardia prima citata la quale, con riguardo a fattispecie di irregolare gestione di fondi comunitari. La sentenza richiama il principio di cui all’art. 1 comma 4 della legge 20/1994 circa la giurisdizione della Corte dei conti anche per i danni cagionati ad "ente diverso da quello di appartenenza", per individuare, quale "ente diverso" la stessa Comunità europea. A ciò aggiunge il richiamo al disposto dell’art. 280 del Trattato della Comunità europea che ha affermato il principio dell’assimilazione secondo il quale, come già in precedenza sottolineato, gli Stati membri, nel combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità adottano le stesse misure previste per la tutela degli interessi finanziari nazionali. In tal modo, oltre alla tutela penalistica , tale principio "…è estensibile anche alla tutela civile e amministrativo contabile, con conseguente applicazione delle regole della legge 14.1.1994, n. 20, anche ai danni arrecati all’Unione europea da pubblici amministratori e funzionari, e ciò anche in caso di comportamenti che non configurino vere e proprie ""frodi comunitarie"" – caratterizzate da volontarietà della condotta- ma mere ""irregolarità" , non miranti ad uno scopo illecito, ma pur sempre foriere di un danno economico per la Comunità europea. In altre parole, anche per la tutela amministrativo contabile della Comunità europea, così come è avvenuto per la tutela penale, l’interpositio legislatoris nazionale, volta a dare attuazione al principio di ""assimilazione"" dell’art. 280 del trattato CE risulta operata dal nostro legislatore attraverso l’art. 1 comma 4 della legge 14.1.1994 n. 20 che consente a questa Corte dei conti di sindacare anche i danni arrecati alla Comunità europea…".

La decisione va condivisa nella considerazione che l’azione di responsabilità amministrativa costituisce uno strumento che seppur peculiare dell’ordinamento italiano può senz’altro integrare i mezzi di tutela delle risorse dell’Unione, tutt’ora non ottimali, come emerso dalle valutazioni delle stesse istituzioni comunitarie.

Quanto alle fattispecie in concreto perseguite in sede contabile le tipologie individuate dalla giurisprudenza sono varie: danno da maggiore spesa; da minore entrata; da disservizio: inteso in senso lato come sviamento delle risorse pubbliche dalle finalità predeterminate e comprensivo di tutte le ipotesi in cui la violazione dei doveri gravanti sull’agente pubblico diminuisce l’efficienza della P.A.; il danno da omesso conseguimento del risultato; il danno non patrimoniale; con le sue articolazioni del danno all’immagine, del danno da tangente e di quello all’imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa; il danno all’economia nazionale ( Corte dei conti, sez. III C/A 30 ottobre 1997, n. 313; sez. giur. Veneto del 19 gennaio 1999 n. 16 ; sez. giur. Puglia 18 ottobre 1995 n. 125, sez. III centr. n. 337/2000 del 7 dicembre 2000 -che conferma sez. Molise del 28 settembre 1999, sez. II centr. n. 259/2000 del 25 luglio 2000 -che riforma sent. sez. Veneto n. 16/EL/99 del 19 gennaio 1999 ma enuncia principi analoghi a quelli di cui alla citata sez. III centr. n. 337/2000, sez. III centr. n. 295/2000 del 30 ottobre 2000, sez. III centrale n. 214/2000 del 6 luglio 2000 e sez. III centr. n. 178/2000 del 7 giugno 2000). La sezione prima centrale con sent. 107/2001 del 3 maggio 2001 ha confermato la sentenza della regione Puglia n. 56/R/99 del 14 ottobre 1999 in materia di frodi agricole (condanna di un funzionario regionale per l’indebita erogazione di fondi FEOGA- garanzia con danno per l’importo di lire 754.673.425). La sezione giur. Lombardia con sentenza parziale del 28 marzo 2001 n. 322/2001 ha pronunciato in tema di fondi F.S.E. nell’ambito di un giudizio azionato per il risarcimento del danno patrimoniale connesso all’indebita erogazione dei fondi ed anche del danno all’immagine connesso al pagamento di tangenti accertate in sede penale e subito dalla regione e dal ministero del lavoro. Ancora sez. Molise n. 19/2000; n. 113/2000 e n. 123/2000. In tal senso sent. n.160/02, 161/02, 262/02, 600/02, 669/02, 882/02, 968/02, 1386/02, 1429/02, 1430/02 1569/02; sezione reg. Sicilia e sez. reg. Lombardia, sentenza n. 322 del 28 marzo 2001 e n. 1635/02 del 21 settembre 2002, 3^ sez. centr. sent. n. 383 del 10 settembre 2003, tutte in tema di F.S.E. (formazione professionale), sez. reg. Basilicata , sent. n. 458/02/EL, e sez. Lazio, n. 784 del 2 aprile 2003 e n. 930 del 15 aprile 2003 su aiuti all’agricoltura (FEAOG) .

Sussistono per le autorità amministrative e di polizia nazionali precisi obblighi di denuncia alle procure regionali della Corte dei conti delle situazioni di danno erariale, anche quando coinvolgano fondi della comunità.

Ulteriori fonti informative sono le già richiamate segnalazioni del pubblico ministero penale nonché ulteriori notizie, provenienti, sotto forma di denuncia o esposto da parte di cittadini o associazioni, comprese le notizie di stampa.

L’impianto penalistico di cui si è prima riferito richiama peraltro le norme di raccordo fra giudizio penale e giudizio contabile attualmente esistenti, la cui attuazione consente in particolare che l’inizio dell’azione a cura del pubblico ministro presso la corte dei conti inizi tempestivamente e in particolare vengano posti in essere i mezzi cautelari diretti a garantire il risarcimento , contrastando il fenomeno della scomparsa dei beni da aggredire una volta ottenuta un’eventuale condanna dei responsabili.

Il dato normativo che espressamente sancisce la necessarietà di tale collegamento è costituito dall’art. 129, comma 3 disp.att. c.p.p. che prevede l’informazione sull’esercizio dell’azione penale nonché (comma 3 bis) la comunicazione sulle "norme di legge che si assumono violate" nel caso dell’adozione di provvedimenti di custodia cautelare.

Ulteriori momenti di collegamento sono stati introdotti dalla legge 27 marzo 2001 n. 97 "Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti pubblici" .

Rilevante è al riguardo la previsione (art. 3) che tale disciplina non è limitata alle "amministrazioni pubbliche" di cui all’art. 1 comma 2 del d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche)ma si riferisce anche agli "...enti a prevalente partecipazione pubblica...", compresi pertanto anche gli enti pubblici economici e in generale i soggetti pubblici con carattere imprenditoriale.

Gli articoli 6 e 7, concernenti anche i rapporti con la responsabilità amministrativo appaiono costituire un’integrazione dell’impianto complessivo del provvedimento legislativo con riguardo agli aspetti patrimoniali. In tal modo è infatti rubricato l’art. 6 "Disposizioni patrimoniali" che oltre a prevedere il nuovo articolo 335 bis c.p. in tema di confisca, stabilisce (comma 2°) che "...nel caso di condanna per i delitti di cui al capo I del titolo II del libro secondo del codice penale commessi a fini patrimoniali, la sentenza è trasmessa al procuratore generale della Corte dei conti, che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato...". L’art. 7 "Responsabilità per danno erariale" prevede invece che "La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’art. 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall’art. 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271".

La norme anzidette appaiono peraltro insufficienti a garantire un’adeguata tutela poiché, posticipando la prima informativa (da parte del pm penale) alla conclusione delle indagini preliminari (salvo il caso dei provvedimenti cautelari) consente spesso all’indagato di spogliarsi dei beni immobili posseduti e delle disponibilità finanziarie (ovvero nel caso di società direttamente responsabili della distrazione dei fondi in particolare con riguardo ai casi concernenti il FSE la loro totale "scomparsa") , prima che del fatto possa venire a conoscenza il pubblico ministero contabile.

In tal modo il provvedimento di sequestro conservativo risulta inutile ovvero, nel caso di pubblici dipendenti finisce per gravare esclusivamente sui crediti di lavoro ("quinto" dello stipendio e dell’indennità di fine rapporto).

Al riguardo è stato ancora osservato che comunque non sono oggetto di obbligatoria segnalazione "…tutti gli eventi archiviati in sede penale perché ad es. difettanti del dolo specifico o per la sopravvenienza di una causa di estinzione del reato. Si trascura, difatti, che il c.d. ‘dolo contabile è diverso e meno restrittivo del dolo penale, e che con esso concorre alternativamente la colpa grave. Si pensi ad esempio alle recenti modifiche all’art. 323 c.p. (anche nell’interpretazione accolta dalla giurisprudenza di legittimità) che hanno sicuramente reso assai più improbabile la configurabilità del reato di abuso d’ufficio per fatti che pure potrebbero essere suscettibili di essere valutati nell’ambito della giurisdizione contabile. Inoltre gravi negligenze di pubblici funzionari potrebbero essere riscontrate anche in ipotesi di reati commessi da privati, dove comunque la realizzazione dell’evento sia stata favorita da omessi controlli o da altri comportamenti gravemente colposi (es. reati in materia edilizia favoriti dall’omesso controllo di funzionari pubblici)...". Inoltre una "…tempestiva e completa segnalazione al PM contabile delle ipotesi potenzialmente fonte di responsabilità amministrativo-contabile assume una valenza ancora più elevata se si considera che la nuova configurazione della responsabilità amministrativa come fattispecie autonoma e non sovrapponibile a quella civile o penale (con conseguente inammissibilità da parte delle amministrazioni danneggiate di costituirsi parte civile nel processo penale o di iniziare autonome azioni innanzi a giudici civili per fatti di cognizione esclusiva della giurisdizione contabile) comporta l’esclusività delle indagini da svolgersi da parte del PM contabile (con conseguenti minori ipotesi di interruzione della prescrizione attraverso atti processuali autonomi da parte delle amministrazioni danneggiate…". Quanto ai profili cautelari viene ancora rilevato che "… in ipotesi di reati dei pubblici ufficiali contro la P.A. è stato previsto un utilizzo più severo dell’istituto della confisca:- l’art. 335 bis, introdotto dalla L. 97/01, per tali ipotesi di reato, prevede nel caso di condanna, l’obbligo di confiscare le cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono il prodotto o il profitto (art. 240 1° comma);- l’ art. 322 ter (introdotto dalla L. 300 del 2000) prevede disposizioni ancora più severe in caso di condanna ovvero di applicazione della pena ex art. 444 per i reati di peculato, corruzione, concussione, malversazione, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, anche se commessi dai soggetti di cui al 322 bis 1° comma (membri e organi delle C.E. e funzionari delle C.E. e Stati esteri). In tali ipotesi di reato, infatti, si prevede l’obbligo di confisca dei beni che ne costituiscono il profitto o il prezzo (salvo che appartengano a persona estranea al reato) ovvero, quando essa non è possibile la confisca di beni di cui il reo ha la disponibilità , per un valore corrispondente a tale prezzo . Analogamente, per il corruttore o l’istigatore alla corruzione, in caso di condanna o applicazione della pena ex art. 444, è prevista la confisca dei beni che ne costituiscono il profitto, ovvero dei beni di cui ha la disponibilità per un valore corrispondente al profitto e comunque non inferiore a quello del denaro o delle altre utilità date o promesse al pubblico ufficiale o all’incaricato di pubblico servizio o ai soggetti di cui all’art. 322 bis 2° comma (membri e funzionari della C.E. e degli Stati stranieri). Le somme di denaro o i beni assoggettati a confisca, in quanto costituenti il profitto o il prezzo ovvero in quanto di valore ad essi corrispondente sono determinati e individuati ex art. 322 ter u.c. dal giudice con la sentenza di condanna. La legge 97, all’art. 6, 3° comma, inserendo il comma 2 bis all’art. 321 del c.p.p. (in tema di sequestro preventivo) ha previsto che nel corso del procedimento penale relativo ai delitti dei p.u. contro la p.a. il giudice "dispone" (e non "può disporre" come nel comma 2) il sequestro dei beni di cui è consentita la confisca. Di qui la necessità di coordinare anche l’attività cautelare del sistema penale con la possibilità di attivazione di procedimenti cautelari (ed in particolare del sequestro conservativo) da parte del P.M. contabile che può coinvolgere i medesimi beni oggetto di sequestro preventivo penale. Dal punto di vista sostanziale si ritiene che i due strumenti cautelari non si sovrappongano in quanto: -l’area del danno risarcibile innanzi alla Corte dei conti è più ampia di quella oggetto della confisca (limitata al profitto o al prezzo). Infatti si estende al complesso dei danni patrimoniali e non patrimoniali cagionati alla P.A. (es. in ipotesi di corruzione in materia di opere pubbliche, il danno risarcibile non si identifica solo con la tangente o col profitto illecito dell’imprenditore ma si estende al danno derivante dalla difformità delle opere, al danno all’immagine, ecc.);- le finalità dei due sequestri sono diverse, tanto che la possibilità nel procedimento penale di ricorrere al sequestro preventivo non sembra possa svincolarsi comunque dal presupposto tipico di tale istituto ("pericolo che la libera disponibilità di una cosa pertinente al reato possa aggravare o protrarre le conseguenze di esso ovvero agevolare la commissione di altri reati"), mentre le finalità del sequestro conservativo contabile sono di garanzia del credito pubblico per una più efficace esecuzione della sentenza di condanna. Dal punto di vista procedurale però potrebbero sorgere dei problemi di coordinamento in quanto, con la previsione della possibilità di sottoporre a sequestro preventivo beni "per equivalente", più frequentemente ci si potrà trovare ad aggredire i medesimi beni ma a tutela non solo di finalità ma anche di amministrazioni potenzialmente diverse. Infatti l’art. 6, 4° comma della legge 97/01 dispone che: ""i beni immobili confiscati ai sensi degli articoli 322-ter e 335-bis del codice penale sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio disponibile del comune nel cui territorio si trovano. La sentenza che dispone la confisca costituisce titolo per la trascrizione nei registri immobiliari"". Il Pubblico ministero contabile, invece, agisce a tutela dell’Amministrazione danneggiata che non necessariamente coinciderà con l’ente locale. Pertanto, anche se la Cassazione ha più volte affermato la possibilità di sovrapporre al sequestro preventivo penale quello conservativo contabile, in quanto tendono a soddisfare differenti esigenze, sorge indubbiamente la necessità di risolvere quanto meno i problemi inerenti le procedure di raccordo tra i due procedimenti cautelari e la destinazione finale dei beni…".

Risulta pertanto ancora attuale la riflessione sulla possibilità di un’informativa anticipata che, pur salvaguardando le necessità di indagine penale, consenta un più tempestivo intervento. Su tale argomento, è stato osservato che l’obbligo di cui all’art. 129 disp. att. c.p.p. non esclude la facoltà, per il pubblico ministero penale, di informare anticipatamente il procuratore regionale della Corte dei conti, nonché di fornirgli notizia di fatti dannosi per l’erario anche in caso di archiviazione della notizia di reato (ipotesi non prevista dall’art. 129 disp.att. c.p.p.) sulla base delle disposizioni di cui all’art. 73 ordinamento giudiziario ( "Il pubblico ministero veglia all’osservanza delle leggi, ala pronta e regolare amministrazione della giustizia, alla tutela dei diritti dello Stato ....."), nonché dell’art. 116 c.p.p. ("Durante il procedimento e dopo la sua definizione, chiunque vi abbia interesse può ottenere il rilascio a proprie spese di copia di atti estratti o certificati di singoli atti....").

La possibilità al pubblico ministero preso la Corte dei conti di richiedere atti, anche alle autorità giudiziarie è comunque prevista dall’art. 74 r.d. 1214/1934 (T.u. leggi sulla Corte dei conti- "...Il pubblico ministero nelle istruttorie di sua competenza può chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie e può inoltre disporre accertamenti diretti). Va poi considerato il profilo della "unitarietà della figura del pubblico ministero" (Cass. sez. un. 2 dicembre 1992 n. 12866) per effetto della quale nel giudizio innanzi alla Corte di cassazione il pubblico ministero contabile è rappresentato dal procuratore generale presso la Corte di cassazione. In tal modo, in attesa di un sempre auspicabile chiarimento legislativo potrebbero essere applicati, in via interpretativa gli artt. 117 e 317 c.p.p. in tema di scambio di atti ed indagini collegate fra uffici del pubblico ministero (cfr. Cass. sez. V pen., 25 maggio 1993), in concreto peraltro spesso realizzati sulla base di intese fra uffici, in alcuni casi tradotte in veri e propri "protocolli" di collaborazione.

Tale modulo collaborativo si impone anche nel settore della tutela degli interessi finanziari comunitari, non solo a livello nazionale ma anche con riguardo alla dimensione comunitaria dei fenomeni, e trova nell’OLAF un sicuro punto di riferimento, con esperienze già attuate di protocolli di cooperazione giudiziaria già definiti con alcune istituzioni nazionali (Guardia di finanza e DNA) e che sono in corso di definizione anche con la Procura generale della Corte dei conti