Decreto legislativo 150/2009 e responsabilità amministrativo contabile,

di Paolo Luigi Rebecchi, magistrato della Corte dei conti

 

  1. Nuove fattispecie tipizzate di responsabilità e richiami al danno indiretto;
  2. Ritorno ai controlli di regolarità amministrativa e contabile;
  3. Trasparenza e contrasto alla corruzione

 

                

 

 

                

1.Il decreto legislativo 150/2009 contiene anche alcuni limitati richiami alla responsabilità amministrativo contabile.

 

Va osservato che si tratta di profili che potrebbero definirsi “di contorno” che in verità non hanno stimolato moltissime riflessioni in dottrina.

 

Nella relazione del PG della Corte dei conti di inaugurazione dell’anno giudiziario 2010 vi è un espresso richiamo alla riforma con riferimento alla specifica ipotesi di danno all’immagine prevista dalla delega di cui all’art. 7, comma II, lett. e) della legge n. 15 del 2009 (nei casi di mancata, ingiustificata, prestazione lavorativa da parte di un dipendente pubblico), ed attuata dal d.lgs n. 150 del 2009,” in quanto “lex specialis”, prevista da disposizione legislativa successiva alla normativa in esame”.

Si tratta , per quanto attiene al danno all’immagine [1] , di una previsione in evidente “controtendenza”  rispetto alle norme introdotte nell’estate 2009 e in particolare dalle disposizioni sono contenute nel d.l. n. 78/2009, convertito nella legge n. 102/2009 e sono state corrette dal d.l. n. 103/2009, a sua volta convertito (senza modifiche sul punto) dalla legge n. 141 del 2009 [2] - [3]

 

In sostanza, a fronte di una generale “compressione” delle possibilità di esercizio dell'azione erariale per danno all'immagine, il d.lgs. 150 individua un'ipotesi speciale, che non segue il principio generale connesso alla limitazione ai casi di condanna definitiva per reati contro la pubblica amministrazione (ovvero per per tutte le ipotesi di reato segnalate ex art. 129 disp att. c.p.p. secondo altre interpretazioni) ma si ricollega alla fattispecie di cui al nuovo art. 55 quinquies del d.lgs. 165/2001 (come previsto dall'art.  69 del d.lgs. 150 che conferma la previsione di cui di cui all’art. 7, comma II, lett. e) della legge n. 15 del 2009) relativa al nuovo delitto di “False attestazioni o certificazioni” e conseguente  alla falsa attestazione di presenza in servizio “mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente” ovvero attraverso la giustificazione dell'assenza “mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia”    che è punito “con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da euro quattrocento a euro 1600, con applicazione della “medesima pena” al “medico e a chiunque altro concorre nella commissione del medesimo”.

Prevede il comma 2 dell'art. 55 quinquies del d.lgs. 165/2001 che “Nei casi di cui al comma 1 , il lavoratore, ferme la responsabilità penale e disciplinare e le relative sanzioni, è obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonché il danno all'immagine subiti dall'amministrazione”.

In questo modo quindi vi è da un lato la tipizzazione [4] e la specificazione di una particolare tipologia di danno all'immagine e dall'altro la tipizzazione del danno patrimoniale , sia nella configurazione che nell'importo del danno che viene già indicato dal legislatore, seguendosi il modello già adottato nella legge 24 dicembre 2007 n. 244 (finanziaria 2008) che ha previsto (art. 3 comma 59) che è nullo il contratto di assicurazione stipulato da amministrazioni o enti pubblici che copra la responsabilità amministrativo contabile e che in caso di  violazione è prevista la sanzione, per l’amministratore o dirigente, e per il beneficiario della copertura assicurativa, a titolo di danno erariale di una somma pari a 10 volte l’ammontare dei premi stabiliti nel contratto .

 

Ulteriore ipotesi con connessa nuova fattispecie “tipizzata” è quella contenuta nel nuovo  l’art. 33, comma 1-bis  del d.lgs. 165/2001 (art. 50 del decreto) con riguardo alle  eccedenze di personale, che impone al dirigente responsabile di  individuare le eccedenze di unità di personale e prevede, nei casi di inadempimento e qualora l'eccedenza riguardi almeno dieci dipendenti, anche in caso di eccedenze distinte nell'arco di un anno, la valutabilità dell’omissione ai fini della responsabilità per il danno erariale causato [5] .

 

Due ulteriori, indiretti richiami alla responsabilità amministrativa, il decreto 150  li contiene , oltre che nella conferma , prevista dal nuovo art. 55 del d.lgs.  , che ai rapporti di lavoro pubblico continua ad applicarsi la disciplina “in materia di responsabilità civile, amministrativa e contabile…” (art. 68 del decreto),  nell’art. 69, che introduce il nuovo articolo  55 sexies del d.lgs. 165/2001, laddove, al comma 1, prevede l’ipotesi di “condanna della pubblica amministrazione al risarcimento del danno derivante , da parte del lavoratore dipendente, degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa…” ricollegandovi l’applicazione di una sanzione disciplinare sospensiva del servizio con privazione della retribuzione e al comma 2 individua il caso del “lavoratore che fuori dai casi previsti dal comma 1 , cagiona grave danno al funzionamento dell’ufficio di appartenenza, per inefficienza o incompetenza professionale accertate dall’amministrazione…”, per il quale si prevede un procedimento disciplinare con collocamento in disponibilità e divieto di percezione di aumenti retributivi. [6]

Si tratta di due ipotesi rientranti nelle ordinarie fattispecie di danno erariale  indiretto ovvero di danno diretto eventualmente da disservizio [7] per le quali, in presenza dei necessari presupposti, ricorre la conseguente responsabilità amministrativa. I principi di autonomia che regolano i rapporti fra i giudizi contabili e gli altri giudizi (penali, civili, disciplinari,amministrativi, tributari) escludono che la tassativa previsione contenuta nel decreto, sulle conseguenze dei comportamenti dannosi, possa escludere l’esercizio dell’azione da parte del pm contabile.

 

L’ultimo comma del nuovo art. 55 sexies d.lgs. 165/2001, prevede che “la responsabilità civile eventualmente configurabile a carico del dirigente in relazione a profili di illiceità  nelle determinazioni concernenti  lo svolgimento del procedimento disciplinare è limitata , in conformità ai principi generali, ai casi di dolo o colpa grave”. Si tratta di responsabilità civile “”contro terzi”” (nel caso dipendenti pubblico ) del dirigente per la quale sono richiamati gli ordinari principi di cui al t.u n.3/1957 , artt. 18  e ss., in relazione ai quali, la mancata chiamata in giudizio del dirigente (e la eventuale condanna della p.a.) determina il giudizio di rivalsa in sede contabile. 

 

2. Un ulteriore aspetto di “controtendenzialità” decreto Brunetta, rispetto all’impianto normativo precedente , anch’esso indirettamente ricollegabile alla responsabilità amministrativa riguarda il “recupero” della rilevanza dei controlli di regolarità amministratvo contabile e dell’obbligo di denuncia alla Corte dei conti.

Infatti, se il nuovo decreto risulta tutto improntato alla realizzazione di un effettivo ed efficace sistema di valutazione [8] dell’azione dei dirigenti pubblici, delineato ma non realizzato dalla riforma contenuta nel d.lgs. 286/1999, e il nuovo “Organismo indipendente di valutazione della performance” (art. 14 del decreto 150) ne indica chiaramente le finalità, è anche vero che se detto organismo (comma 2) “Sostituisce i servizi di controllo interno comunque denominati di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 286 , ed esercita, in piena autonomia le attività di cui al comma 4. Esercita altresì le attività di controllo strategico  di cui all’art. 6, comma 1  del citato decreto legislativo n. 286 del 1999 e riferisce in proposito  direttamente all’organo di indirizzo politico amministrativo”, in realtà “non sostituisce “ tutti i controlli interni previsti nel 286, ma solo quelli di valutazione e di controllo strategico, rimanendo sia quelli di “gestione” [9] (come espressamente affermato nell’art. 6, comma 2 del decreto – Monitoraggio della performance- “Ai fini di cui al comma 1 gli organi di indirizzo politico si avvalgono delle risultanze dei sistemi di controllo di gestione presenti nell’amministrazione”), sia quelli di regolarità amministrativo contabile (ragionerie, revisori, ispettorati “ivi compresi quelli di cui all’art. 1, comma 62, della legge 23 dicembre 1996 n. 662” [10] ) che [11] “…appartengono alla più ampia categoria dei controlli di legittimità [12] . Rispetto ai controlli di legittimità tradizionali si differenziano per l'oggetto, che riguarda gestioni nel loro complesso piuttosto che singoli atti…”. Essi “…mirano a  garantire la legittimità,la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa…” [13] .. Tali controlli non sono in alcun modo modificati o incisi dal decreto sicché non possono considerarsi soppressi dalla sola disposizione relativa all’organismo di valutazione. Inoltre lo stesso articolo 71 del decreto riordina un organismo ispettivo.

 

Può allora dirsi che la formula normativa usata con riguardo alla sostituzione degli organi di controllo interno sia quantomeno imprecisa.

 

I controlli interni di regolarità amministrativo contabile nella più recente dottrina erano stati riconsiderati nella loro importanza rispetto alla loro visione riduttiva che era statala caratteristica delle riforme contenute nella legge delega 59/1997 e nella sua attuazione con il d.lgs. 286. Infatti uno degli elementi caratterizzanti della nuova disciplina dei controlli interni era la marcata differenziazione fra controlli genericamente definibili come “gestionali” (“di gestione in senso stretto”, valutazione della dirigenza, valutazione e controllo strategico) ,per  i quali  era previsto lo svolgimento “in modo integrato” (art. 1 comma 2 lettera d) e quelli di regolarità amministrativa e contabile, per i quali non erano  invece previsti effettivi momenti di raccordo con i precedenti. Vi era anzi un principio opposto, quello di “…assoluta separazione (art. 1 comma 2, lett. e) della funzione di controllo amministrativa e contabile dalle altre tre forme svolte in modo integrato. Corollario e integrazione del principio di separazione del controllo interno di regolarità amministrativa e contabile dagli altri tre tipi di controllo interno era  quello enunciato dall’art. 1 comma 6, per cui gli addetti ai controlli “”integrati”” debbono riferire esclusivamente agli organi preposti alla direzione politica e alla gestione amministrativa, di tal che essi sono esonerati, per i fatti illeciti conosciuti nell’ambito di tali funzioni, dall’obbligo di denunzia al Procuratore della Corte dei conti previsto dall’art. 1, comma 3, legge 14 gennaio n. 20…” [14] . E’ stato infatti osservato [15] che “…in effetti il controllo di regolarità amministrativo- contabile dovrebbe rappresentare lo zoccolo duro  di tutto il sistema del controlli interni, giacché  verifica, dal punto di vista giuridico amministrativo, la corrispondenza degli incassi e dei pagamenti con il titolo giuridico, la legittimità dell’atto ed il rispetto delle procedure disciplinate dalle leggi di contabilità di Stato (cfr. L.FIORENTINO- R.PEREZ, Il regolamento sull’amministrazione e la contabilità degli enti pubblici, Milano, 2005, pag. 539)  Inoltre, dal punto di vista contabile, il controllo si sostanzia nella verifica della esatta imputazione ai capitoli, nell’accertamento della capienza degli stanziamenti, nella corretta individuazione dell’esercizio contabile di riferimento (competenza o residuo), nonché nella quadratura delle somme contenute nei documenti contabili (accertamenti, reversali, ordini di incasso, impegni di spesa e mandati). Il controllo di regolarità, con l’entrata in vigore della contabilità analitica per centri di costo, ha anche il compito di verificare la corretta imputazione della spesa in relazione ai vari centri di responsabilità e centri di costo. Proprio per questo motivo, oggi , il funzionamento del controllo di regolarità ha notevoli ripercussioni sugli altri tipi di controlli interni. Infatti l’aver imputato una spesa o un’ entrata a capitoli diversi ovvero ad altri centri di responsabilità o di costo, rispetto a quelli corretti, importa una notevole variazione delle risultanze degli altri controlli anche in ordine ai parametri di efficacia e di efficienza. Difatti, lo stesso comitato Zampini, nel suo terzo rapporto, ha autorevolmente osservato che il controllo di regolarità amministrativo contabile rappresenta il completamento di tutto il sistema dei controlli interni, garantendo non solo la conformità dell’azione amministrativa, ma anche l’affidabilità degli altri controlli previsti dal decreto legislativo 286/99…” ..

 

 

Questa riconsiderazione dell’importanza della regolarità e legalità dell’azione amministrativa e dei controlli a ciò deputati risulta anche nel decreto 150 laddove il nuovo “organismo indipendente di valutazione” rientrante sicuramente nella categoria dei controlli “gestionali” secondo il 286, deve tuttavia (art. 14 comma 4 lettera b) comunicare “tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonché alla Corte dei conti, all’Ispettorato della funzione pubblica   e alla Commissione di cui all’art. 13:”

E’ pertanto superata la esenzione dall’obbligo di denuncia [16] per gli appartenenti agli organi di controllo “gestionale” di cui al comma 65 del d.lgs. 286/99  e contemporaneamente è affermato il principio di diretto obbligo di comunicazione alla Corte dei conti (da intendersi la Procura se si tratta di fatto comportante danno erariale) per gli organi di controllo interno, principio finora affermato espressamente solo per gli “ispettori generali” di cui all’art. 20 del t.u. imp. Civili dello Stato e dall’art. 239 del t.u. (d.lgs. 267/2000) sugli enti locali per i revisori [17] di tali enti .

Tale osservazione è confermata da una specifica previsione contenuta nell’art. 71 del decreto (Ampliamento dei poteri ispettivi) che ha ridefinito i compiti dell’Ispettorato per la funzione pubblica , presso la Presidenza del consiglio dei ministri-Dipartimento della funzione pubblica , ove è stabilito che “…gli ispettori , nell’esercizio delle loro funzioni, hanno piena autonomia funzionale ed hanno l’obbligo, ove ne ricorrano le condizioni, di denunciare alla Procura generale della Corte dei conti le irregolarità riscontrate…”.

 

3. Il Decreto 150 riporta anche una apposita sezione dedicata alla “Trasparenza” che appare riassumere varie finalità comprendenti anche il contrasto alla corruzione. In particolare l'art. 11 [18] definisce la “Trasparenza ” come un complesso di misure preventive dirette, tra l'altro a favorire legalità e integrità di comportamenti. Tali misure si fondano sulla pubblicazione sui siti internet delle amministrazioni dei dati relativi ai dirigenti, ai loro curricula, alle loro retribuzioni nonché alle analoghe notizie relative ai consulenti delle p.a. (queste comunque previste da disposizioni già vigenti) A tale scopo concorre anche il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità che dovrà essere predisposto , reso pubblico e attuato dagli organi di indirizzo politico amministrativo degli enti [19] , sulla base delle linee guida fornite dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche  che tra l'altro  (art. 13  comma 5  lettera  e del decreto 150- “...adotta le linee guida per la predisposizione dei Programma triennale per la trasparenza e l'integrità di cui all'articolo 11, comma 8, lettera a);...”),  e presso la quale (art. 11 comma 8) è anche istituita la “la Sezione per l'integrità nelle amministrazioni pubbliche con la funzione di favorire, all'interno della amministrazioni pubbliche, la diffusione della legalità e della trasparenza e sviluppare interventi a favore della cultura dell'integrità. La Sezione promuove la trasparenza e l'integrità nelle amministrazioni pubbliche; a tale fine predispone le linee guida del Programma triennale per l'integrità e la trasparenza di cui articolo 11, ne verifica l'effettiva adozione e vigila sul rispetto degli obblighi in materia di trasparenza da parte di ciascuna amministrazione....”.

In particolare, nel decreto il termine corruzione , compare tre volte: all'art. 13 comma 4 “...Nei limiti delle disponibilità di bilancio la Commissione può avvalersi di non più di 10 esperti di elevata professionalità ed esperienza sui temi della misurazione e della valutazione della performance e della prevenzione e della lotta alla corruzione, con contratti di diritto privato di collaborazione autonoma....”; all'art. 13 comma 5 “..La Commissione indirizza, coordina e sovrintende all'esercizio delle funzioni di valutazione da parte degli Organismi indipendenti di cui all'articolo 14 e delle altre Agenzie di valutazione; a tale fine:.....favorisce, nella pubblica amministrazione, la cultura della trasparenza anche attraverso strumenti di prevenzione e di lotta alla corruzione; all'art.  38- che modifica l'articolo 16 del decreto legislativo 30 marzo 2001 , n. 165, inserendo, tra l'altro (b) “...dopo la lettera l)...la seguente: «l-bis) concorrono alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono preposti.».

 

Le misure delineate nel decreto saranno definite sulla base delle indicazioni che verranno fornite dalla Commissione  di cui all'art.13. Allo stato si notano sui diversi siti delle pubbliche amministrazioni alcune applicazioni riguardanti i dati relativi alle assenze del personale e alle retribuzioni dei dirigenti e dei consulenti. In tal senso , si segnala per accessibilità proprio il sito della Corte dei conti. Il sito della Commissionein www.governo.it) ,già attivo, riporta le prime delibere organizzative.

 

Sull'impianto generale può osservarsi che lo specifico richiamo al contrasto alla  corruzione contenuto nel decreto risponda non solo alla necessità di assicurare comportamenti in linea con i principi di legalità, imparzialità, efficienza, economicità sussidiarietà e  e trasparenza, indicati nella costituzione, nel Trattato comunitario e nella legge sul procedimento [20] ma si collega a vincoli internazionali di carattere giuridico ed economico.


Il tema , come evidenziato anche nelle relazioni del Procuratore generale e dei procuratori regionali della Corte dei conti in sede di inaugurazione dell' anno giudiziario 2010  costituisce un argomento di costante attenzione da parte della Corte dei conti italiana sia con riguardo alle sue funzioni di controllo esterno sullo Stato e sulle pubbliche amministrazioni, sia nell’esercizio delle sue funzioni giurisdizionali in relazione ai procedimenti attivati nei confronti di pubblici amministratori, di dirigenti e funzionari pubblici  che determino danni per l’erario pubblico nello svolgimento del loro servizio (funzioni rispettivamente previste dagli artt. 100 e 103 della Costituzione e disciplinate da numerose leggi fra le quali le più importanti sono le leggi 14 gennaio 1994 n. 19 e n. 20).

Questa particolare attenzione è stata anche ricordata nel recente Rapporto redatto dal Gruppo europeo contro la corruzione del Consiglio di Europa (GRECO) [21] .

 

Il quadro complessivo degli strumenti di prevenzione e contrasto in Italia è fornito dall’apposito servizio nazionale di prevenzione e contrasto alla corruzione (“Servizio Anticorruzione e Trasparenza –SAeT al quale , con il decreto 2 ottobre 2008 del Presidente del Consiglio dei Ministri , sono state attribuite le funzioni dell’ex Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella Pubblica amministrazione, soppresso dal decreto legge nr. 112/2008),  con il quale la Corte dei conti italiana ha stipulato un apposito “Protocollo di intesa” (Roma 9 febbraio 2009 - in www.corteconti.it).

 

Nella sua ultima relazione al Parlamento per il periodo Ottobre 2008/Ottobre 2009,   il Servizio ha riferito che  nello stesso arco temporale  l’ “Indice di percezione della corruzione”, (C.P.I., Corruption Perception Index) attribuito all’Italia da Transparency International a conclusione della sua ricerca annuale del 2008 su 180 Paesi ha attribuito all’Italia un punteggio di 4,8 rispetto al 5,2 dell’anno precedente, segnando un peggioramento della situazione rilevata e una retrocessione dell’Italia dalla 41esima alla 55esima posizione.

Nel rapporto Il quadro generale sulla corruzione in Italia è definito “Mappa della corruzione” è stato segnalato in particolare l'incremento dei reati riguardanti indebite percezioni di fondi e finanziamenti pubblici o truffe aggravate per la percezione di questi contributi, commessi da privati spesso attraverso la costituzione di società di capitali a responsabilità limitata che riescono a superare i sistemi di controllo a volte con la collusione di funzionari pubblici [22] .

Per quanto attiene ai reati commessi da pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, e quindi ai reati di corruzione e concussione, caratterizzati dalla grave infedeltà del dipendente pubblico, le rilevazioni effettuate dal SAeT evidenziano un numero limitato di casi perseguiti e in particolare 140 casi di corruzione del 2008 ( 44 nel I semestre 2009 ) e 135 di concussione ( 58 nel I semestre 2009).

 

Il rapporto richiama al riguardo anche le Relazioni svolte dal Presidente della Corte dei Conti e dal Procuratore Generale presso la Corte dei Conti in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario e di udienza in sede di Giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato, che hanno riferito che nel 2008, sono state emesse dalle Sezioni giurisdizionali di I e II grado 110 sentenze su fatti di corruzione mentre le citazioni in giudizio delle Procure regionali sono stati contestati importi leggermente superiori ai 69 milioni di euro. [23]

 

Come è noto i reati di corruzione sono caratterizzati da una rilevante difficoltà di emersione (c.d. “numero oscuro”) , in quanto le condotte illecite  sfuggono spesso alla individuazione e non risultano dalle statistiche ufficiali mentre, come risulta da varie indagini, esiste una “scarsa propensione alla denuncia “ di tali reati. Secondo una recente analisi [24] in Italia, il periodo che ha registrato un aumento delle denunce si trova negli anni 1994 e 1995, in corrispondenza con il significativo aumento sia in termini numerici che qualitativi delle inchieste giudiziarie contro la corruzione.

Quanto ai dati sulla corruzione non può poi omettersi di osservare come a fronte dei numeri forniti nel Rapporto SAET citato , nella recente relazione del PG della Corte dei conti per l'anno giudiziario 2010 [25] , pur con la precisazione sulla “difficoltà di confrontare dati provenienti da fonti diverse” è stato segnalato che nel corso del 2009 , il numero delle denunce di casi di corruzione segnalati dalle Forze di Polizia  è risultato significativamente superiore ai dati emergenti dal Rapporto SaeT.

 

Il decreto 150 introduce elementi innovativi nel contesto dell'azione di  contrasto alla corruzione che negli anni scorsi, soprattutto in adempimento di impegni presi in sede internazionale e comunitaria , era stata realizzata con l'adeguamento degli strumenti di repressione penale, con la previsione di nuove fattispecie di reato, con l’estensione dell’area della punibilità alle persone giuridiche e con l’ampliamento delle ipotesi di confisca dei proventi dei reati di corruzione  (strumenti attuati in particolare con la legge 29 settembre 2000 , n. 300 di ratifica della Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee del 1995 e di due protocolli aggiuntivi, della Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell'Unione europea, del 1997 e della Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali, con annesso, del 1997) e più recentemente con la legge n. 296/2006- legge finanziaria per l’anno 2007 che ha esteso la disciplina prevista per le confische relative ai reati di criminalità organizzata anche ai reati di corruzione e concussione, e  con un rafforzamento dei poteri e competenze delle procure della Corte dei conti (in particolare con la legge 14 gennaio 1994 , n. 19 e con vari provvedimenti normativi inseriti in leggi finanziarie annuali che prevedono esplicitamente la responsabilità erariale per comportamenti che violano regole di bilancio o di gestione   specificamente individuati).

Nel corso del 2009 l’Italia ha ratificato la Convenzione ONU sulla corruzione (aperta alla firma a Merida nel 2003), con la legge nr. 116 del 3 agosto 2009 che ha individuato nel Dipartimento della Funzione Pubblica , l’Autorità Nazionale Anticorruzione oggi competente in materia di: -politiche di prevenzione della corruzione efficaci e coordinate che favoriscano la partecipazione della società e rispecchino i principi di stato di diritto, di buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, d’integrità, di trasparenza e di responsabilità; -attuazione e la promozione di pratiche efficaci volte a prevenire la corruzione; -valutazione periodica degli strumenti giuridici e delle misure amministrative pertinenti al fine di determinare se tali strumenti e misure sono adeguati a prevenire e combattere la corruzione; - collaborazione con gli altri Stati parte e con le organizzazioni regionali ed internazionali competenti nella promozione e nella messa a punto delle politiche di prevenzione della corruzione, di pratiche efficaci volte a prevenire la corruzione, di valutazione periodica degli strumenti giuridici e delle misure amministrative pertinenti, anche attraverso la gestione della partecipazione dell’Italia a programmi e progetti internazionali volti a prevenire la corruzione

 

Le innovazioni contenute nel decreto costituiscono strumenti attuativi degli obblighi anzidetti sotto il profilo delle misure di carattere preventivo, dirette al miglioramento dell’efficienza e della trasparenza della pubblica amministrazione [26] . [27] .

 

In attesa di individuare in concreto quali saranno le misure contenute nei Piani triennali di integrità, può ora considerarsi come la riforma richiami, sotto tale aspetto, il modello proposto dal d.lsg. 231/2001. E' stato infatti osservato [28] che il principio di  “integrità” “....è ... di nuova concezione, maturato essenzialmente in ambito penalistico-aziendale alla luce del decreto legislativo n. 231 del 2001, che ha disciplinato la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica ed ha modificato la previgente regola penalistica  in base alla quale “societas delinquere non potest”. L’innovazione del 2001 si è mossa nel senso di prevedere una responsabilità collaterale per gli Enti che non adottino e facciano effettivamente funzionare al loro interno “modelli” predefiniti  (cd. compliance programs), sia organizzativi sia di controllo, capaci di disincentivare ed ostacolare le illegalità e la commissione di reati particolarmente gravi da parte di propri amministratori e dipendenti.  In somma sintesi,  il principio di integrità e la cultura della integrità puntano a favorire il formarsi di un costume “etico” (donde il vocabolo integrità), sia organizzativo sia comportamentale, che aiuti a contrastare fenomeni di illegalità e di corruzione....” [29] . Nel sistema delinetao dal d.lgs. 231/01 “...l’attivazione e il regolare funzionamento di modelli di organizzazione (compliance programs) serve al giudice penale, nel giudicare sulla responsabilità amministrativa da reato, per ascrivere od escludere una responsabilità risalente a carico dell’ente collettivo...”. [30] [31] .

 

Ad integrazione delle considerazioni riportare sui diversi effetti della disorganizzazione in ambito privato (ex d.lgs. 231/01) e in ambito pubblico [32] , può ulteriormente osservarsi che l'introduzione del modello 231 in ambito pubblico,  risponde a logiche non completamente omogenee in quanto mentre nel caso dell'impresa , l'adozione dei modelli è finalizzata ad esonerarla dalla responsabilità (amministratriva) per i reati commessi dagli amministratori e dirigenti nel suo stesso interesse, nel caso delle disposizioni del decreto 150 si tratta di misure volte ad impedire che i funzionari pubblici commettano reati nel loro interesse ed in danno della pubblica amministrazione.

 

In secondo luogo, dalla giurisprudenza penale [33] e civile sul 231 possono trarsi alcune indicazioni idonee a modificare anche gli assetti giurisprudenziali contabili in tema di effetti scusanti o “riduttivi” dei difetti organizzativi. Infatti, trib. Milano , n. 177/2008 [34]   ha affermato che “Per quanto attiene all'omessa adozione di un adeguato modello organizzativo , da un lato, il danno appare incontestabile in ragione dell'esrborso per la concordata sanzione e, dall'altro, risulta altrettanto incontestabile il concorso di responsabilità di parte convenuta che, quale Amministratore Delegato e Presidente del C.d.A aveva il dovere di attivare tale organo, rimasto inerte al riguardo”.

Si tratta di una ipotesi che si potrebbe definire, in termini amministrativo contabili, di “danno indiretto” subito dalla società per il pagamento della sanzione amministrativa da reato, e per il quale è stato chiamato a rispondere, in sede civile, il Dirigente che doveva assicurare la idoneità del modello organizzativo.

 

Ne deriva che l'introduzione del “modello 231” in ambito pubblico già trova un precedente giurisprudenziale “civile” che potrà essere richiamato in sede di configurazione del danno erariale connesso alla inadeguata predisposizione o inattuazione della pianificazione anticorruzione.

 


[1] C. conti, sez. riunite n. n. 10/2003/QM;  S. PILATO, La responsabilità amministrativa-Profili sostanziali e processuali nelle leggi 19/94, 20/94 e 639/96, Padova, 1999, pagg. 259; A.LUPI, Osservazioni in tema di danno all’immagine, in Riv. Corte dei conti, 1998, fasc.3 ,pag. 188; M. MINERVA, Note minime in tema di patrimonialità del danno all’immagine subito dalle pubbliche amministrazioni, in www.amcorteconti.it ;M.P.GIRACCA, Esiste il danno all’immagine di un ente pubblico ?, nota a C. conti, sez. reg. Lazio, sent. n. 2246 del 29 ottobre 1998 , in Foro. it., maggio 2000, n. 5, III, 264 e ss; R.URSI, Danno all’immagine e responsabilità amministrativa, in Dir. amm., 2-3/2001, pp. 343 e ss;
P.C. DAVIGO, Violazione dei doveri di fedeltà ed imparzialità, quantificazione degli effetti dannosi nelle amministrazioni pubbliche, in Riv. Corte dei conti, 1999, fasc. 2, IV, pagg. 151;
L.CIRILLO, Ancora dubbi sulla configurazione dommatica del danno all’immagine, in Riv. Corte dei conti, 2004, 3, pp. 100;  A.RICCO’, Il cosiddetto danno all’immagine della pubblica amministrazione nella tematica della riparazione del danno non patrimoniale e la giurisdizione della Corte dei conti, in Riv. Corte dei conti, 2004, 4, pp. 237 e ss.

 

[2] Disponeva l’art. 17 (Enti pubblici: economie, controlli, Corte dei conti)  comma 30-ter-del d.l. 102/2009  che “…30-ter. Le procure regionali della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine subito dall'amministrazione nei soli casi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. Per danno erariale perseguibile innanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti si intende l'effettivo depauperamento finanziario o patrimoniale arrecato ad uno degli organi previsti dall'articolo 114 della Costituzione o ad altro organismo di diritto pubblico, illecitamente cagionato ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile. L'azione e' esercitabile dal pubblico ministero contabile, a fronte di una specifica e precisa notizia di danno, qualora il danno stesso sia stato cagionato per dolo o colpa grave….I primi tre periodi del comma 30 ter sono stati sostituiti  dal d.l. 103 /2009 e sono ora così formulati: “Le procure della Corte dei conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’art. 7 della legge 27 marzo 2001 n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale”.Per entrambe le nuove previsioni il legislatore ha predisposto uno stringente meccanismo di controllo, definito dal periodo successivo del comma 30-ter non modificato dal decreto correttivo, e costituito dalla possibilità di esercitare, in ogni momento, un’azione di nullità relativa agli atti posti in essere dal procuratore contabile in violazione delle predette previsioni. Dispone lo stesso comma 30. ter che “Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata gia' pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, e' nullo e la relativa nullita' puo' essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta.Già prima delle nuove disposizioni la giurisprudenza aveva precisato (Corte cost., 27.7. 2005 n. 337)  che l’attività istruttoria del pubblico ministero contabile va esercitata in presenza di fatti o di notizie relativi a illeciti produttivi di danno erariale e dev’essere diretta ad acquisire atti o documenti precisamente individuabili, in modo che l’attività del procuratore cui tali richieste ineriscono non possa essere considerata una impropria attività di controllo generalizzata (conf. C. Cost. 31.3.1995, n. 100).

Le anzidette pronunce della Corte costituzionale appaiono l’antecedente giurisprudenziale della nuova disposizione che ricollega l’inizio dell’attività istruttoria alla dimostrabilità della emersione, dagli atti di segnalazione , di elementi di concretezza e specificità dell’ipotesi dannosa.

La norma appare pertanto diretta ad impedire l’inizio di attività istruttorie non fondate su elementi concreti già emergenti in fase iniziale, così da apparire idonea a rendere contestabile, attraverso la specifica azione di nullità , l’esercizio delle attività di accertamento istruttorio, fin dal loro inizio.

La previsione dell’azione di nullità, che risulta esperibile “in ogni momento” può incidere anche su situazioni processuali già in essere , salvo che non sia stata già emessa sentenza, anche non definitiva, ovvero intervenire prima della citazione in giudizio.

Sulla portata delle nuove norme sono intervenute già alcune ordinanze delle sezioni regionali e la stessa Procura generale della Corte dei conti ha emesso  una nota interpretativa al riguardo. In essa si è fatto riferimento alla giurisprudenza costituzionale già indicata (sentenze n. 104 del 1989, 100 del 1995, 209 del 1994 e 337 del 2005) resa in sede di ricorsi per conflitto di attribuzione ove è stato affermato che l’attività di indagine delle procure deve essere svolta “… in presenza di fatti o notizie che facciano presumere comportamenti di pubblici funzionari ipoteticamente configuranti illeciti produttivi di danno erariale” e devono essere diretti “ad acquisire atti o documenti precisamente individuabili, di modo che l’attività del procuratore cui tali richieste ineriscono non possa essere considerata come una impropria attività di controllo generalizzata e permanente”( sent. n. 100 del 1995). In tal modo l’attività istruttoria “non può basarsi su mere ipotesi” e si giustifica solo quando “secondo le circostanze sia presumibile la commissione di illeciti produttivi di danni ” ed in presenza di “elementi specifici e concreti”  non essendo sufficienti “mere supposizioni”( sent. n. 104 del 1989).La disposizione, non facendo riferimento alle “denunce” ma alle “notizie” di danno, non limita l’esercizio dell’attività del pm ai casi di “denuncia” espressamente previsti dalla legge, ma estende l’ambito di iniziativa anche a fonti notiziali diverse, secondo i principi già affermati in passato (notizie di stampa, esposti di privati) purché caratterizzate , quanto alla notizia di danno erariale, da “concretezza” e “specificità”. Con detti termini si ritiene che debba trattarsi di fatti da cui possa presumersi  la commissione di illeciti produttivi di danni, costituiti da “elementi indizianti seri” e non da  “mere supposizioni”.La norma fa comunque salve le “fattispecie direttamente sanzionate dalle legge”, con ciò riferendosi alle ipotesi di c.d. “fattispecie tipizzate” di responsabilità amministrativa. La pendenza di questioni di costituzionalità da un lato e la lettura data alla norma dalla sezione per il Lazio fa ritenere possibili due diverse interpretazioni: da un lato sarebbe consentito l’esercizio dell’azione per danno all’immagine nei soli casi dei delitti contro la pubblica amministrazione, previsti nel capo I del titolo II del libro II del codice penale, ipotesi richiamate dal primo periodo dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001. Dall’altro risulterebbe azionabile il danno all’immagine di un soggetto pubblico in tutte le ipotesi di reato da cui derivi  un danno erariale. Ciò in relazione al fatto che l’art. 7 della legge fa salvo quanto disposto dall’art. 129 delle norme di attuazione del codice di procedura penale, che prevede l’obbligo del P.M. penale di informare il procuratore regionale della Corte dei conti in caso di esercizio dell’azione penale in presenza di reato che ha causato un danno per l’erario( in tal senso, si veda l’ord. n. 462/2009 della sezione giurisdizionale per il Lazio).  Viene anche ricordato che in materia, che le sezioni unite della Cassazione con quattro sentenze c.d. gemelle dell’11 novembre 2008( da n. 26972 a n. 26975) hanno affermato che “la gravità dell’offesa costituisce requisito ulteriore per l’ammissione a risarcimento dei danni non patrimoniali alla persona conseguenti alla lesione di diritti costituzionali inviolabili”, di cui il danno all’immagine (fatto rientrare nella categoria del danno non patrimoniale risarcibile ex art. 2059 c.c.,)costituisce espressione. Secondo la Suprema Corte , il diritto “deve essere inciso oltre una soglia minima, cagionando un pregiudizio serio” con la conseguenza che il risarcimento del danno non patrimoniale è dovuto solo nel caso in cui la lesione eccede “ una certa soglia di offensività”.Tali principi risultano costantemente confermati dal giudice di legittimità( si vedano, ad es. Cass. sez. un. n. 794 del 2009, Cass. sez. III n. 12885 del 2009).La stessa Suprema Corte, nel delineare il danno all’immagine sul quale ha giurisdizione il giudice contabile fa costante riferimento “alla grave violazione degli obblighi di servizio” da cui lo stesso può trarre origine”( di solito legata alla commissione di reati) ed “al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato( Cass. sez. un. n. 8098/07; 14102/06).

Ulteriori profili evidenziabili con riguardo alla stessa disposizione attengono al termine di 30 giorni dalla comunicazione della sentenza irrevocabile di condanna, previsto dall’art. 7 della legge n. 97/01 per l’esercizio dell’azione a titolo di danno all’immagine. Si tratta di un termine considerato ordinatorio( sez. I centrale  n. 132/06- contra tuttavia  sez. I n. 2 del 2006 ). essendosi ritenuto che lo stesso, essendo  collegato alla “promozione dell’eventuale procedimento di responsabilità” attenga all’inizio dell’istruttoria . Quanto all’azione di nullità, i cui contenuti e presupposti sono già stati evidenziati nelle ordinanze prima riportate sno state prospettate più ipotesi in ordine alla sua applicabilità , con riguardo al principio del tempus regit actum, e quindi  ai soli atti istruttori o processuali posti in essere dopo l’entrata in vigore delle nuove norme;ovvero applicabilità anche agli atti del P.M. posti in essere precedentemente all’entrata in vigore della nuova normativa “salvo che sia stata pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”. Si tratterebbe di una retroattività limitata ( ammissibile se la legge retroattiva –in deroga all’art. 5 del c.c.. è conforme ai  principi di ragionevolezza, di affidamento nella tutela di posizioni legittimamente acquisite e di certezza delle situazioni giuridiche- Corte Cost. nn. 74 e 308 del 2008 e 24 del 2009). Appare questa la soluzione fatta propria dalle prime decisioni , attesa la natura processuale delle nuove disposizioni e quindi per la loro applicabilità immediata ai giudizi in corso (sez. giurisd. Lazio ord.ze nn. 424 e 428 del 2009 ). Per una ampia disamina delle anzidette questioni cfr.  A. CIARAMELLA, Nuovi limiti ai poteri istruttori del P.M. contabile: garanzie e strumenti di tutela dei destinatari, in  Atti del corso di formazione per magistrati organizzato dal Consiglio di presidenza della Corte dei conti su “Il danno all’immagine nella giurisprudenza civile, amministrativa e contabile. Modifiche introdotte dal D.L. 78/2009 anche con riferimento alla cosiddetta nullità istruttoria”, Roma, 18 novembre 2009

 

[3] L’art. 30 contiene ulteriori commi di interesse della Corte dei conti, rimasti pressoché invariati a seguito della conversione e del decreto correttivo. Commi 30 e 30 bis in materia di atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità; Il comma 30 quater che modifica l’art. 1 della legge 20 del 1994 in tema di valutazione della colpa in relazione all’attività di controllo preventivo di legittimità. Il successivo decreto correttivo ha apportato sull’art. 1 della legge 20/1994 una correzione relativa alla precisazione che l’esclusione della colpa si può riferire esclusivamente ai profili presi in considerazione nell’esercizio del controllo, sicché la versione attuale dell’art. 1 comma 1 della legge 20/1994 è la seguente: All’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, “1. La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. In ogni caso è esclusa la gravità della colpa quando il fatto dannoso tragga origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità, limitatamente ai profili presi in considerazione nell'esercizio del controllo. Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi”. Il comma 30 quinquies in tema di condanna alle spese del giudizio: 30-quinquies.”… All'articolo 10-bis, comma 10, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, dopo le parole: «procedura civile,» sono inserite le seguenti: «non puo' disporre la compensazione delle spese del giudizio e»….”.  Il comma 31 si riferisce inoltre all’attività di controllo: 31. Al fine di garantire la coerenza nell'unitaria attivita' svolta dalla Corte dei conti per le funzioni che ad essa spettano in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione al federalismo fiscale, il Presidente della Corte medesima puo' disporre che le sezioni riunite adottino pronunce di orientamento generale sulle questioni risolte in maniera difforme dalle sezioni regionali di controllo nonche' sui casi che presentano una questione di massima di particolare rilevanza. Tutte le sezioni regionali di controllo si conformano alle pronunce di orientamento generale adottate dalle sezioni riunite.

 

[4] In argomento ci si permette il rinvio a Recenti fattispecie tipizzate di responsabilità amministrativa”Incremento delle tutele o “trappola della tipicità”? In Atti del Atti del seminario di formazione del Consiglio di Presidenza , 31 ottobre 2009 e in www.amcorteconti.it ove si è ricordato che il tema  è stato, anche nel corso del 2008, oggetto di studio nel corso del seminario organizzato dal Consiglio di presidenza della Corte dei conti, nella primavera 2008 ed ha costituito materia di approfondimento in sede dottrinale . Nel fornire qualche osservazione sull’argomento si era formulata l’ipotesi che tale tendenza possa portare a una paradossale riduzione degli ambiti di operatività della responsabilità amministrativa, definita “trappola della tipicità”. La disposizione contenuta nell’art. 28 (Escussione delle garanzie prestate a favore della p.a.),  della legge 28 gennaio 2009, n. 2-"Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, recante misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale" sembra confermare l’ipotesi, allora formulata in termini quasi provocatori. Secondo tale previsione “. Le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, escutono le fideiussioni e le polizze fideiussorie a prima richiesta acquisite a garanzia di propri crediti di importo superiore a duecentocinquanta milioni di euro entro trenta giorni dal verificarsi dei presupposti dell'escussione; a tal fine, esse notificano al garante un invito, contenente l'indicazione delle somme dovute e dei presupposti di fatto e di diritto della pretesa, a versare l'importo garantito entro trenta giorni o nel diverso termine eventualmente stabilito nell'atto di garanzia. In caso di inadempimento del garante, i predetti crediti sono iscritti a ruolo, in solido nei confronti del debitore principale e dello stesso garante, entro trenta giorni dall'inutile scadenza del termine di pagamento contenuto nell'invito. 2. I dipendenti pubblici che non adempiono alle disposizioni previste dal comma 1 del presente articolo sono soggetti al giudizio di responsabilita' dinanzi alla Corte dei conti. “ Anche il  provvedimento anticrisi di cui al  decreto legge 1 luglio 2009, n. 78 (in G.U. n. 150 del 1° luglio 2009 - Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali”) convertito nella legge 102/2009 contiene uno specifico richiamo ad un’ipotesi di tipizzazione di responsabilità erariale. Infatti l’art. 9 “Tempestività dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni” , prevede che al fine di evitare i ritardi nei pagamenti nelle transazioni commerciali e la formazione di debiti pregressi il funzionario che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l'obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica; la violazione dell'obbligo comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo stanziamento di bilancio, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all'obbligo contrattuale, l'amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi. Le ipotesi “tipizzate” erano già state integrate dalla legge 6 agosto 2008, n. 133-"Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione” ed in particolare con riferimento : - all’omissione o ritardo nella comunicazione ai Comuni , a mezzo di procedure telematiche entro due giorni dall’evento,  dei decessi di pensionati INPS, con responsabilità del responsabile del procedimento “ove ne derivi danno erariale “ (art. 20-Disposizioni in materia contributiva, commi 12 e 13); - alla violazione delle disposizioni in tema di conferimento di consulenze nella pubblica amministrazione (art. 46, e in particolare commi 1° e 3°) con riguardo al ricorso a collaborazioni per lo svolgimento di attività ordinarie dell’ente con previsione di  responsabilità del dirigente, nonché specifica responsabilità erariale nel caso di violazione della disciplina legislativa e regolamentare in tema di consulenze negli enti locali; - al mancato rispetto dei limiti di spesa originariamente previsti nella gestione di bilancio con responsabilità disciplinare connessa alla mancata segnalazione degli andamenti in eccesso ed erariale conseguente alla mancata tempestiva adozione dei provvedimenti necessari ad evitare l’esorbitanza della spesa nonché della mancata adozione di misure volte a ricondurre la spesa nei limiti previsti (art. 60 comma 14)  e la mancato rispetto del limite mensile del dodicesimo dello stanziamento nell’assunzione degli impegni di spesa (art. 60 comma 15), con espressa previsione di responsabilità erariale del funzionario responsabile. Ulteriori richiami espressi alla responsabilità del dirigente, in termini di danno connesso a spese non consentite si rinviene nell’art. 49-Lavoro flessibile nelle pubbliche amministrazioni, che sostituisce l’art. 36 del d.lgs. 165/2001 e che al comma   5 prevede che le amministrazioni hanno l’obbligo di recuperare nei confronti dei dirigenti che abbiano dato luogo a posizioni lavorative irregolari per le quali vi sia stato risarcimento del danno per il lavoratore, le somme pagate a tale titolo, qualora la violazione sia dovuta a dolo o colpa grave, così richiamando indirettamente la responsabilità erariale dovendosi anche in questo caso ritenere la giurisdizione contabile. In tema di tipizzazione della sanzione o del danno si veda anche la legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) che all'art. 1 comma  593.ha stabilito che “… Fermo restando quanto previsto al comma 466, per gli amministratori    delle    societa'    partecipate   direttamente   o indirettamente dallo Stato, la retribuzione dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, dei consulenti, dei membri di commissioni e di collegi e dei titolari di qualsivoglia incarico corrisposto dallo Stato, da enti pubblici o da societa' a prevalente partecipazione pubblica non quotate in borsa, non puo' superare quella del primo presidente della Corte di cassazione. Nessun atto comportante spesa ai sensi del precedente periodo puo' ricevere attuazione, se non sia stato previamente reso noto, con l'indicazione nominativa dei destinatari e dell'ammontare del compenso, attraverso la pubblicazione sul sito web dell'amministrazione o del soggetto interessato, nonche' comunicato al Governo e al Parlamento. In caso di violazione, l'amministratore che abbia disposto il pagamento e il destinatario del medesimo sono tenuti al rimborso in solido, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l'ammontare eccedente la cifra consentita.” .Tuttavia la successiva legge finanziaria per il 2008 (L. 24-12-2007 n. 244-Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato-Pubblicata nella Gazz. Uff. 28 dicembre 2007, n. 300, S.O.- ha abrogato la disposizione ( art. 3 comma 43- “Il comma 593 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è abrogato) ma la materia è stata ridisciplinata dai successi commi da 44 a 52 con le seguenti previsioni:“,,,,44. Il trattamento economico onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle pubbliche finanze emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, agenzie, enti pubblici anche economici, enti di ricerca, università, società non quotate a totale o prevalente partecipazione pubblica nonché le loro controllate, ovvero sia titolare di incarichi o mandati di qualsiasi natura nel territorio metropolitano, non può superare quello del primo presidente della Corte di cassazione. Il limite si applica anche ai magistrati ordinari, amministrativi e contabili, ai presidenti e componenti di collegi e organi di governo e di controllo di società non quotate, ai dirigenti. Il limite non si applica alle attività di natura professionale e ai contratti d’opera, che non possono in alcun caso essere stipulati con chi ad altro titolo percepisce emolumenti o retribuzioni ai sensi dei precedenti periodi, aventi ad oggetto una prestazione artistica o professionale che consenta di competere sul mercato in condizioni di effettiva concorrenza. Nessun atto comportante spesa ai sensi dei precedenti periodi può ricevere attuazione, se non sia stato previamente reso noto, con l’indicazione nominativa dei destinatari e dell’ammontare del compenso, attraverso la pubblicazione sul sito web dell’amministrazione o del soggetto interessato, nonché comunicato al Governo e al Parlamento. In caso di violazione, l’amministratore che abbia disposto il pagamento e il destinatario del medesimo sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare eccedente la cifra consentita. Le disposizioni di cui al primo e al secondo periodo del presente comma non possono essere derogate se non per motivate esigenze di carattere eccezionale e per un periodo di tempo non superiore a tre anni, fermo restando quanto disposto dal periodo precedente. Le amministrazioni, gli enti e le società di cui al primo e secondo periodo del presente comma per i quali il limite trova applicazione sono tenuti alla preventiva comunicazione dei relativi atti alla Corte dei conti. Per le amministrazioni dello Stato possono essere autorizzate deroghe con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, nel limite massimo di 25 unità, corrispondenti alle posizioni di più elevato livello di responsabilità. Coloro che sono legati da un rapporto di lavoro con organismi pubblici anche economici ovvero con società a partecipazione pubblica o loro partecipate, collegate e controllate, e che sono al tempo stesso componenti degli organi di governo o di controllo dell’organismo o società con cui è instaurato un rapporto di lavoro, sono collocati di diritto in aspettativa senza assegni e con sospensione della loro iscrizione ai competenti istituti di previdenza e di assistenza. Ai fini dell’applicazione del presente comma sono computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all’interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi da uno stesso organismo conferiti nel corso dell’anno. Alla Banca d’Italia e alle altre autorità indipendenti il presente comma si applica limitatamente alle previsioni di pubblicità e trasparenza per le retribuzioni e gli emolumenti comunque superiori al limite di cui al primo periodo del presente comma .  In deroga a quanto disposto dal presente comma vedi il comma 2 dell'art. 1, D.L. 23 maggio 2008, n. 90. Vedi, anche, il comma 4-bis dell'art. 24, D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, aggiunto dalla relativa legge di conversione. 54. All’articolo 1, comma 127, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, le parole da: «pubblicano» fino a: «erogato» sono sostituite dalle seguenti: «sono tenute a pubblicare sul proprio sito web i relativi provvedimenti completi di indicazione dei soggetti percettori, della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato. In caso di omessa pubblicazione, la liquidazione del corrispettivo per gli incarichi di collaborazione o consulenza di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale del dirigente preposto».In argomento v..MINERVA, Per una nozione patrimonialistica di investimento nel quadro della responsabilità sanzionatoria contabile per indebitamento illecito; A.CIARAMELLA, Le recenti disposizioni sanzionatorie delle patologie nel conferimento degli incarichi di consulenza da parte di amministrazioni pubbliche, A.LUPI, Art. 3, commi 59 e 79 della legge finanziaria 2008 Legge 24 dicembre 2007, n. 244; R.SCHULMERS, Sul parametro costituzionale riferibile alle nuove fattispecie sanzionatorie affidate alla giurisdizione della Corte dei conti; tutti , in Atti del   Corso di formazione organizzato dal Consiglio di Presidenza della Corte dei conti su “Evoluzione normativa e giurisprudenziale sulle ipotesi di responsabilità sanzionatoria e delle altre forme tipizzate di responsabilità introdotte nell’ordinamento e affidate alla cognizione del giudice contabile”, Roma,1-3 aprile 2008. In tema v.  .MONTELLA, Gli appalti di forniture e di servizi alla luce dell’art. 24 della legge 27 dicembre 2002 n. 28, in www. Formez.it;;P. SANTORO, La responsabilità amministrativa sanzionatoria tra clausola generale e tipizzazione dell’illecito, in Foro amm.-CDS, 2007,12, pp. 3565 e ss; T.MIELE, Tipizzazione delle fattispecie di responsabilità amministrativa, in  Atti del corso  di formazione per magistrati della Corte dei conti:“L’informatica al servizio delle Sezioni giurisdizionali e delle Procure della Corte dei conti” e “Il danno all’immagine nella giurisprudenza civile, amministrativa e contabile. Modifiche introdotte dal D.L. 78/2009 anche con riferimento alla cosiddetta nullità istruttoria”, Roma 18 e 19 novembre 2009.

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[5] S.AURIEMMA, La “”terza riforma del pubblico impiego. Riflessi sul sistema della responsabilità amministrativa”, in Seminario di formazione permanente della Corte dei conti,-Atti del Atti dell’Incontro di studio Le innovazioni recate  dalla l. 15/2009 e dal successivo decreto legislativo 150/2009: dalla valutazione della performance alle modifiche al sistema della responsabilità (disciplinare e contabile), Roma, 9- 10 dicembre 2009 che ricorda come “Da supporto alla disposizione funziona, altresì, quanto previsto  dall’art. 6, comma 6-bis del d.l.gs. 165/2001 anch’esso novellato, che chiama i dirigenti ad “individuare i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti”, facendo proposte ai fini della redazione del  documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale e dei suoi aggiornamenti.”

 

[6] P.BRIGUORI, Riforma Brunetta. Sanzioni disciplinari più severe e numerose, in Il SOLE 24 ORE, novembre 2009, 11 che osserva come la condotta disciplinarmente illecita “…consegua al solo danno erariale dovuto all’esborso da parte della p.a. di una somma di denaro…ciò a prescindere  se la medesima fattispecie dannosa sia configurabile come illecito amministrativo….”

 

[7]   V. ITALIA, Gli impiegati pagano il danno da disservizio, in Il sole 24 ore, 11 dicembre 2000 che commenta sent. sez. Umbria, 31 luglio 2000 n. 424/R ove, tra l’ altro, in tema di individuazione del danno sono state evidenziate le ipotesi di “”illecito esercizio di pubbliche funzioni””, “”mancata resa del servizio (servizio inattuato)”” e “”mancata resa della prestazione dovuta””; mentre in tema di quantificazione è stato affermato che “...poiché il disservizio comporta una minore produttività dei fattori economici, questo danno non può essere limitato allo stipendio (che il soggetto che ha provocato il disservizio ha percepito in quel periodo) ma dovrà ricomprendere “” i maggiori costi generali causati dallo spreco di risorse economiche non utilizzate, secondo i canoni di legalità, efficienza,   efficacia e produttività”” e questo danno può essere valutato dal giudice contabile in via equitativa...”(art. 1226 c.c.)..V. anche E.TOMMASSINI, Il danno da disservizio, in Riv. Corte dei conti, 2005, 3, pag. 334 e ss..

 

[8] L’attuazione di un coerente sistema di valutazione della dirigenza è risultato, l’ “anello debole” di tutto l’impianto. Se ne trovava conferma nella “Direttiva del presidente del consiglio dei ministri del 15 novembre 2001-Indirizzi per la predisposizione della direttiva generale dei ministri sull’attività amministrativa e sulla gestione per l’anno 2002” (in G.U., serie gen. 22 gennaio 2002, n. 18), che assumeva il valore di una “dichiarazione confessoria”, ove si affermava che “Nessuna amministrazione dello Stato attualmente è in possesso di un sistema valido e funzionante di valutazione dei dirigenti. E’ necessario che a partire dal 2002, tutte le amministrazioni dispongano di un sistema di valutazione delle prestazioni, dei comportamenti organizzativi e dei risultati conseguiti dai dirigenti utilizzabile per l’attribuzione della retribuzione di risultato”. Lo stato attuale del sistema di valutazione dei dirigenti nei ministeri era indicato in PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI-Comitato tecnico scientifico per il coordinamento in materia di valutazione econtrollo strategico nelle amministrazioni dello Stato-3^ rapporto-aprile 2004, pag. 31- “…in molte amministrazioni la valutazione dei dirigenti ha costituito, in realtà, la prima forma di controllo interno ad essere attivata, anche in assenza di sistemi informativi adeguati ad alimentare correttamente i processi valutativi….I rischi di questo modo di procedere sono evidenti: se la valutazione non è basata su criteri “”oggettivi””, almeno in parte ricavati da sistemi di controllo strategico e di gestione funzionanti, c’è la possibilità che essa venga percepita come iniqua e ingiustificata; proprio per l’impatto della valutazione dei dirigenti sulla remunerazione individuale….”. v. S. CASSESE,Cosa vuol dire amministrazione di risultati?, in Giorn. dir. amm.,2004,9, p. 941 cit.; v. anche M. MONTINI, La resistibile ascesa del diritto privato e la (incognita) natura degli atti di conferimento degli incarichi dirigenziali (nota a Cass. sez.. lav., 19 marzo 2004 n. 5565 e 28 luglio 2003 n. 11589), in Foro amm.-CdS., 2004, 7-8, pp.2069 e ss. e,  M.NISPI LANDI, La via italiana allo spoyl sistem (nota a Corte dei conti, sez. centr. contr. Di leg., 22 giugno 2004, n. 6/P, 7 luglio 2004, n. 7/P e 20 luglio 2004, n. 9/P , in Foro amm.-CdS., 2004, 7-8,  pp. 2336 e ss. ; A.BONOMOLO, Il rapporto funzionale tra controllo di gestione e la valutazione della dirigenza, in Riv. Corte dei conti, 2004,6,pp.260 e ss. ; G.D’AURIA, Aggiornamenti sulle dirigenze pubbliche: la dirigenza statale, in Foro it., 2005, I, 1533 e ss. (nota a Cass. civ., sez. lav. 20 marzo 2004, n. 5659; A.TAMPIERI, Il “demansionamento del dirigente pubblico e la tutela giurisdizionale”, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, maggio-agosto 2005, pagg. 573 e ss G.D’ALESSIO, Nuove norme sulla dirigenza: il legislatore miope e le leggi amiche, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, maggio- agosto 2005, 445 e ss.. L.OLIVIERI, La nuova figura dell’incarico dirigenziale a contratto a tempo determinato-indeterminato; note semiserie al d.l. 4/2006, in www.lexitalia it.- G.COGLIANDRO, La valutazione dei dirigenti e il teorema di La Palisse, in Riv. Corte dei conti, 2005,3, pag. 329 e ss.

 

[9] Può essere interessante constatare  come dallo studio storico dell’evoluzione dell’amministrazione italiana, le esigenze di valutazione dei costi e dei rendimenti siano state sempre presenti e siano state attuate con vari strumenti di misurazione quantitativa e statistica. L’attuale assetto dei controlli pertanto, non costituisce una totale “”invenzione”” dei tempi nuovi , ma il risultato di un processo evolutivo. In tal senso cfr. G.MELIS, in Atti del IV convegno COGEST-I costi dell’inefficienza- Roma, 28-29 maggio 1997 rivela che “…Il 12 gennaio 1870 a Firenze, il direttore capo della prima divisione del ministero dell’interno dovette condensare in una relazione indirizzata al ministro alcune notizie sulla produttività del personale in servizio all’amministrazione centrale. Dopo aver riferito il numero complessivo dei dipendenti (296 dei quali 248 nel ministero, 41 comandati da amministrazioni dipendenti e 7 diurnisti), il funzionario si domandava se quel numero eccedesse o meno “”il bisogno quotidiano del ministero””. Per rispondere alla domanda – aggiungeva subito- “”reputasi opportuno di ripartire gli impiegati del ministero in tante categorie quante sono le differenze generali degli incarichi loro affidati, poscia di constatare quanto sia il lavoro fatto da ciascuna categoria per conoscere finalmente l’opera di ciascun impiegato””. Seguiva quello che era forse il primo prospetto ragionato della distribuzione del lavoro per funzioni e dei carichi di lavoro in un’amministrazione italiana. Secondo il prospetto elaborato dal capo di divisione, ai lavori di segreteria risultavano addetti 143 impiegati, che negli ultimi tre mesi del 1869 avevano “”spedito”” 372 affari giornalieri: “”ma per 372 affari- si annotava a margine- devono bastare cento minutanti e il loro numero può quindi ridursi di 43. Ai lavori di contabilità erano stati invece addetti 38 impiegati: i mandati di pagamento, che nel 1866 erano stati 15.292, erano divenuti 19.153 nel 1867 e nel 1868,  24.302 (per una somma di oltre 36 milioni); aggiungendovi i mandati legati al pagamento delle spese fisse mediante prospetti presso gli uffici finanziari (“dei quali – si avvertiva -  non potei avere precisa individuazione”) il carico di lavoro per questo tipo di lavori saliva a circa 50 mila atti di contabilità all’anno, il che giustificava pienamente il numero degli addetti. I lavori di archiviazione e protocollo impiegavano 28 persone. Si potevano calcolare inoltre 360 registrazioni in arrivo e altrettante di partenza ogni giorno, il che suggeriva la possibilità di qualche minima diminuzione degli addetti, ma solo quando il personale avesse pienamente padroneggiato le tecniche di registrazione e fosse cresciuta di conseguenza la produttività individuale (per intanto giudicata bassa). Ai lavori di copiatura risultavano attribuiti 33 impiegati, impegnati nella copia dei 372 affari giornalieri: erano – arguiva da un rapido calcolo la relazione – circa 700 pagine al giorno, cioè circa 20 pagine al giorno per copista “”che difficilmente si riuscirebbe a sorpassare con impiegati e solo potrebbesi con scrivani pagati a giornata””. Emergeva dunque l’uscita di sicurezza tipica dell’amministrazione ottocentesca: quella del ricorso all’avventiziato, pagato a cottimo, senza diritti, dotato strutturalmente di una capacità di lavoro più elevata di quanto non accadesse alla pur operosa burocrazia di quei primi anni. Infine la relazione menzionava i 3 impiegati addetti al servizio interno e i 10 assegnati alla matricola (uffici che nel 1870 erano stati appena istituiti) e si concludeva con alcune proposte di parziale diminuzione del personale. Questo tipo di indagini non era, all’epoca, un fatto isolato. L’abitudine alla statistica dell’attività, il calcolo degli affari e delle risorse disponibili, la ricerca di più elevati standard di produttività del lavoro burocratico ( magari, come in questo caso, attraverso l’introduzione di personale precario da adibire a compiti di copia), erano, negli uffici del nuovo Regno d’Italia, abbastanza diffusi. Nel maggio del 1862 erano state addirittura emanate delle Disposizioni per conoscere la quantità e la qualità del lavoro eseguito da ciascun impiegato.  Alcune amministrazioni (per esempio il Consiglio di Stato) tenevano annualmente la contabilità degli affari trattati, distinti per genere e tipologia. Inoltre il rapporto tra costi e tempi di esecuzione non era del tutto ignoto, come dimostra, nel 1866, una vera e propria simulazione messa in atto dallo stesso Ministero dell’interno, per stabilire quanto tempo e quanti passaggi burocratici occorressero per un mandato di pagamento qualunque (per pagare lire 20 ad una ballerina del Teatro San Carlo di Napoli, ad esempio, o per comprare 12 sedie della Regia Scuola di ballo della stessa città- (“I passaggi necessari erano risultati nel primo caso 15. Il tempo 1 ora e 17 minuti”  in  G. MELIS, Gli albori della produttività burocratica: organizzazione del lavoro e cultura dell’amministrazione nell’Italia postunitaria, in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, 1989, n. 3, pp. 95 e ss.). L’esasperata necessità di controllare la spesa, collegabile alla politica della lesina di quei primi anni di amministrazione unitaria, induceva insomma ad una ricerca di razionalizzazione, sebbene questa esigenza per così dire “”efficientistica”” (ma l’aggettivo costituisce un consapevole anacronismo) entrasse in contrasto con la rigidità delle strutture e delle norme, con le prassi codificate che i primi regolamenti ministeriali imponevano al lavoro negli uffici. Piuttosto che i ritmi e le quantità di atti prodotte prendevano via via il sopravvento le superiori esigenze della regolarità, della uniformità, della legalità. Dopo il 1869 (per effetto della nuova legge di contabilità che porta il nome del ministro Cambray Digny) la complessità delle scritture contabili e la densità degli accertamenti avrebbero concorso a rallentare l’amministrazione, imponendo all’atto amministrativo una sequenza di “”stazioni”” più lunga e faticosa di quanto non avvenisse nei primi anni di esperienza unitaria. Del resto era la complessità stessa dell’attività amministrativa, a sua volta dipendente dalla più fitta articolazione degli interessi nella società italiana di fine secolo, ad introdurre nuove e più elaborate forme di procedimentalizzazione e di controllo…”. Per un profilo storico dell’evoluzione della p.a. cfr. SEPE-MAZZONE-PORTELLI-VETRITTO, Lineamenti di storia dell’amministrazione italiana (1861-2002), Carocci, Roma, 2003

                 

[10] Legge 22 dicembre 1996 n. 662, art. 1 comma 62 “Per effettuare verifiche a campione sui dipendenti delle pubbliche amministrazioni, finalizzate all’accertamento dell’osservanza delle disposizioni di cui ai commi da 56 a 65 (trasformazione dei rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti a tempo parziale e incompatibilità dei pubblici dipendenti), le amministrazioni si avvalgono dei rispettivi servizi ispettivi, che, comunque, devono essere costituiti entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Analoghe verifiche sono svolte dal dipartimento della funzione pubblica che può avvalersi, d’intesa con le amministrazioni interessate, dei predetti servizi ispettivi, nonché, d’intesa con il ministero delle finanze ed anche ai fini dell’accertamento delle violazioni tributarie, della Guardia di finanza”

 

[11] A.CAROSI, Le funzioni di controllo della Corte dei conti. I meccanismi di raccordo con il sistema dei controlli interni, in Atti del Seminario permanente dei controlli della Corte dei conti, Roma, 2000. Sull’aspetto della programmazione “…può concentrarsi il riscontro della Corte dei conti per verificare se la pianificazione delle ispezioni tenga conto di settori amministrativi caratterizzati da alto rischio di irregolarità e/o illecito e contemporaneamente sia articolata con criteri obiettivi e modalità proporzionate…”

 

[12] P.SANTORO, I controlli di legalità degli atti normativi e amministrativi dei pubblici poteri, in Riv. Corte dei conti, 2001, 5, pp. 310 e ss.e ancora  P.SANTORO, Il controllo di legittimità su atti e gestioni statali, in Riv. Corte dei conti, 2003, 3, pp. 356 e ss.; G.D’AURIA,La presidenza del consiglio dei ministri è un organo costituzionale? (a proposito della “restituzione” alla Corte dei conti del controllo preventivo di legittimità sugli atti della presidenza del consiglio dei ministri (nota a Corte cost., 29 maggio 2002 ,n. 221),in Foro it.,2003, I, 36 e ss.

 

[13] F.CARINGELLA, op. cit. ,pag. 1007. V anche ; A.CATELANI, Controlli sull’attività amministrativa e rispetto della legalità da parte della pubblica amministrazione, in Rassegna parlamentare, 2004,3, pp. 701 e ss. che già proponeva decise affermazioni dirette a considerare la perdurante utilità di controlli che assicurino il rispetto del principio di legalità dell’azione amministrativa, la cui essenziale funzione di garanzia dei diritti fondamentali dei cittadini e in particolare delle minoranze è stata fortemente compromessa dal processo di soppressione dei controlli esterni di legittimità, soprattutto con riferimento alle autonomie regionali e locali (cfr. pag. 716 “…Attraverso le più recenti riforme la legalità si fluidifica in un fumoso controllo di gestione, nel quale tutto si può fare, ed è lecito. Le riforme introdotte vanificano il significato e la funzione della legge, della legalità, in nome di una vera o supposta efficienza amministrativa…”). M.CONDEMI, Funzionamento dei controlli interni di regolarità amministrativa e contabile delle province calabresi, in Amministrazione e contabilità, 2005,4,pag. 256 e ss.; per una recente  valutazione nettamente critica sugli esiti concreti della soppressione dei controlli di legittimità  e in generale sulla riduzione delle misure di controllo e responsabilità penale ed amministrativa  sulle pubbliche amministrazioni , in assenza di adeguate compensazioni in termini di effettiva responsabilità politica , cfr. C.SALVI-M.VILLONE, Il costo della democrazia, Milano-Mondadori, 2005- pag. 157 “…L’obiettivo di modernizzazione si è risolto in una sostanziale deresponsabilizzazione del potere politico e in un considerevole aumento degli spazi di discrezionalità politico amministrativa: ne abbiamo parlato a proposito dell’abuso d’ufficio, dello spoyl sistem, dell’ abolizione dei controlli amministrativi, della sanità, del rapporto tra politica e amministrazione e tra politica e società civile. Alla fine rimane una domanda: chi risponde di cosa, dove e come?” e pag. 183 “…e per la responsabilità contabile e quella penale?Va certamente evitato che le amministrazioni  pubbliche sia surrettiziamente  gestite dalla corte dei conti o dalla procura della Repubblica. Ma è opportuno riconsiderare le scelte fatte in passato,che oggi producono l’effetto di vanificare ogni responsabilità per la torsione clientelare che attanaglia il sistema. Non si tratta di intimidire nessuno con un tintillar di manette. Deve o no essere penalmente rilevante che l’assessore o il politico di riferimento abbia una “”riserva”” di posti in una società mista per i propri amici e sodali, o che “”amichevolmente””suggerisca il nome del vincitore del concorso da primario? Noi pensiamo di sì. Una cosa è non gravare l’amministratore in buona fede con un cumulo di sanzioni che lo rendano timoroso di ogni decisione di cui si assume la responsabilità. Altra cosa è non scoraggiare quei comportamenti e quelle scelte che sono espressione di prassi politico-amministrative inaccettabili, e che portano, in ultima analisi, allo spreco di risorse pubbliche. E dunque si consiglia una nuova riflessione, attenta all’esperienza di questi anni, in particolare su istituti quali l’abuso di ufficio e l’interesse privato. Per quanto riguarda poi la responsabilità per danni davanti alla corte dei conti, va vietata l’assicurazione dell’amministratore a carico dell’ente amministrato…che ne vanifica l’efficacia dissuasiva…”(a quest’ultimo proposito ci si  permette il rinvio a Osservazioni a margine del diniego di visto da parte della Corte dei conti per il nuovo accordo concernente la carriera prefettizia, con riguardo all’estensione della copertura assicurativa alla responsabilità amministrativo-contabile”, in Foro amministrativo, 2001, 7-8, pagg. 2167-2184; la specifica questione è stata comunque oggetto di previsione nella legge 24 dicembre 2007 n. 244 -finanziaria 2008-art.  3 comma 59).

[14] A.CAROSI, La nuova disciplina dei controlli interni introdotta dal d.lgs. 286/99, in Enti pubblici, n. 9, 2000,pp. 451 e ss. 

 

[15] G. ZUCCALA’, Il controllo di regolarità amministrativo-contabile alla luce della direttiva del governo e l’osservatorio dei controlli interni, in Rivista della Corte dei conti, 2006, 2, pp. 267 e ss.

 

[16] Art. 53 del r.d. 12 luglio 1934 n. 1214 ; art. 83 del r.d. 18 novembre 1923 n. 2440 art.  20 del d.p.r. 3 gennaio 1957 n. 3 . Quest’ultima norma ha aggiunto gli “ispettori generali” che “accertino un fatto dannoso nel corso di un’ispezione” (per i doveri di denuncia degli ispettori cfr. anche art. 6 del d.p.r. 30 gennaio 1993 n. 51- Regolamento concernente la disciplina delle ispezioni sugli interventi di emergenza). L’art. 20 t.u. 3/1957 prevede altresì che nel caso la responsabilità sia ascrivibile ad un direttore generale o a un capo servizio   posto alle dipendenze del ministro, la denuncia è fatta a cura del ministro stesso. L’attuale disciplina sul lavoro pubblico (d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165-Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, il quale prevede anche, all’art. 55, il mantenimento della normativa vigente in materia di responsabilità ) consente di individuare i destinatari dell’obbligo nelle figure dirigenziali ivi previste. In tal modo, per quanto attiene all’organizzazione dei ministeri, l’obbligo di denuncia riguarda i dirigenti di seconda fascia , che vengano a conoscenza di fatti posti in essere dai dipendenti del servizio cui siano preposti ovvero i dirigenti generali , i dirigenti a capo dei dipartimenti ovvero i segretari generali nel caso di fatti ascrivibili ai dirigenti da essi coordinati, nonché il ministro per ciò che attiene alla dirigenza di vertice. Le anzidette disposizioni sono richiamate da numerose altre norme che nell’estendere l’istituto della responsabilità amministrativa ad varie categorie di dipendenti pubblici o per specifiche situazioni di danno,  hanno anche confermato o precisato i relativi obblighi di denuncia, individuando particolari destinatari. La regola  della c.d. “gerarchizzazione” dell’obbligo di denuncia alla Corte dei conti (mitigata dalla doverosa segnalazione da parte dei subordinati ai propri superiori) ha come eccezione la sola ipotesi di fatti dannosi per le pubbliche finanze riscontrati da qualsiasi soggetto cui siano attribuite per ragioni di ufficio peculiari funzioni di “”riscontro” (cfr. esattamente l’ art. 44, comma 2° d.p.r. 254/2002 cit. per gli uffici addetti al “riscontro” delle gestioni dei consegnatari e dei cassieri dello Stato), di fatti dannosi per l’erario (V.TENORE  Il giudizio di responsabilità, , in La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli, a cura di Tenore, Milano, 2004, p.402). In tal modo  gli organi di controllo sono ritenuti attributari dell’obbligo di denuncia, sia in riferimento alle attività ispettive, sia con riguardo alle disposizioni riguardanti il controllo contabile degli enti. In particolare per i revisori dei conti degli enti locali vi è un’espressa previsione nell’ art. 239, comma 1°, lett. e del d.lgs. 267/2000. Ugualmente, per i revisori delle camere di commercio dispongono gli artt.  56 e 70 del D.M. n. 287/97 . L’art. 90, comma 4° del d.p.r. 97/2003 impone ai collegi dei revisori degli enti istituzionali la denuncia di danno nel caso di responsabilità ascrivibili al consiglio di amministrazione dell’ente o nel caso di inerzia da parte degli organi che vi siano tenuti. Tale previsione conferma l’indirizzo interpretativo indicato nella circolare della procura generale della Corte dei conti n. 16/1998 cit. secondo cui l’organo di controllo diviene “senz’altro titolare dell’obbligo di denunzia in sostituzione dell’organo (monocratico o collegiale)  di amministrazione attiva, quando quest’ultimo avrebbe dovuto denunziare  “se stesso” (C. conti, sez. I, 19 novembre 1982, n. 136; sez. I, 31 gennaio 1983, n. 181; sez. riun. 29 gennaio 1992, n. 743/A). V.TENORE, Obbligo di denuncia alla Corte dei conti del danno erariale da parte dei dirigenti degli uffici giudiziari, in Doc. Giust. 1998, 1399 ; F.GALEFFI, Responsabilità amministrativa per omessa denuncia, in Riv.Corte dei Conti, 2004, 487 ; ci si permette anche il rinvio a Obbligo di denuncia”- commento all’art. 53 del r.d. 17 luglio 1934 n. 1214, in Codice ipertestuale della giustizia amministrativa –UTET- 2007-pagg.   765-774;

 

[17] F. BALUCCHI, L’evoluzione della disciplina giuridica in materia di revisione contabile, in L. MARCHI, Revisione aziendale e sistemi di controllo interno, Milano, 2004, pp. 49 e ss.-che richiama le principali disposizioni in argomento:legge 1966 del 23 novembre 1939, legge 7 giugno 1974 n. 216 istitutiva della CONSOB, D.P.R. 31 marzo 1975 n. 136; D.lgs. 27 gennaio 1992,  n. 88 attuativo della direttiva CEE n. 84/253; D.lgs. 24 febbraio 1998 n. 58 (legge Draghi); comunicazione CONSOB del 1° dicembre 1999; D.lgs. 17 gennaio 2003 n. 6 (Riforma del diritto societario) per la revisione contabile nelle società non quotate; principi di revisione. Il ruolo dei revisori e del collegio sindacale è stato anche precisato dalla legge 28 dicembre 2005, n. 262 Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari. Al riguardo v. E.CERVIO, SPA-Il controllo –Presidente eletto tra i sindaci di minoranza- Limitato il cumulo degli incarichi- Sanzioni pecuniarie per chi viola  la vigilanza-Azione di responsabilità al collegio sindacale-, in Guida al diritto, 28 genn. 2006, n. 4, pp. 100-118;  R.BRICCHETTI –L.PISTORELLI, Falso in bilancio:danno anche per la società- “Pendolarismo” sui reati dei revisori- Società di revisione:condotta generica-Spunta la corruzione dei revisori-  Guida al diritto, 28 genn. 2006, n. 4, pp. 149; E.CERVIO, Revisori a prova di indipendenza- -  Guida al diritto, 28 genn. 2006, n. 4, pp. 167; F.G.GRANDIS, Le funzioni del revisore contabile negli enti locali e il superamento delle dicotomie dei controlli, in Enti pubblici, 2001, 7-8, pp. 387 e ss. Sulla nascita della revisione contabile, storicamente sviluppatasi in funzione di gestioni pubbliche poi trasferitasi alla certificazione dei bilanci delle società per azioni nel contesto anglosassone, cfr. C.PRIVITERA, Origine ed evoluzione del pensiero ragionieristico, Milano, 2003, pp. 397 e ss., che richiama anche il lavoro di F.DE LEONARDIS , Il contributo genovese all’uso e alla pratica contabile nell’alto medioevo. I primi revisori contabili, in Atti del Convegno internazionale straordinario per celebrare fra’ Luca Pacioli, Ipsoa, Corsico (MI), 1995, 155.

 

 

[18] La trasparenza secondo l'art. 11 del d.lgs. 150 è intesa come “....accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. 2. Ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, adotta un Programma triennale per la trasparenza e l'integrità, da aggiornare annualmente, che indica le iniziative previste per garantire:    a) un adeguato livello di trasparenza, anche sulla base delle linee guida elaborate dalla Commissione di cui all'articolo 13;    b) la legalità e lo sviluppo della cultura dell'integrità.  3. Le amministrazioni pubbliche garantiscono la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance. 4. Ai fini della riduzione del costo dei servizi, dell'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonche' del conseguente risparmio sul costo del lavoro, le pubbliche amministrazioni provvedono annualmente ad individuare i servizi erogati, agli utenti sia finali che intermedi, ai sensi dell'articolo 10, comma 5, del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279. Le amministrazioni provvedono altresì alla contabilizzazione dei costi e all'evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonche' al monitoraggio del loro andamento nel tempo, pubblicando i relativi dati sui propri siti istituzionali.5. Al fine di rendere effettivi i principi di trasparenza, le pubbliche amministrazioni provvedono a dare attuazione agli adempimenti relativi alla posta elettronica certificata di cui all'articolo 6, comma 1, del decreto legislativo del 7 marzo 2005, n. 82, agli articoli 16, comma 8, e 16-bis, comma 6, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e di cui all'articolo 34, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69.6. Ogni amministrazione presenta il Piano e la Relazione sulla performance di cui all'articolo 10 comma 1, lettere a) e b), alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell'ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.7. Nell'ambito del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità sono specificate le modalità, i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica dell'efficacia delle iniziative di cui al comma 2.8. Ogni amministrazione ha l'obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale in apposita sezione di facile accesso e consultazione, e denominata: «Trasparenza, valutazione e merito»:    a) il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità ed il relativo stato di attuazione;    b) il Piano e la Relazione di cui all'articolo 10;    c) l'ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l'ammontare dei premi effettivamente distribuiti;    d) l'analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell'utilizzo della premialità sia per i dirigenti sia per i dipendenti;    e) i nominativi ed i curricula dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione e del Responsabile delle funzioni di misurazione della performance di cui all'articolo 14;    f) i curricula dei dirigenti e dei titolari di posizioni organizzative, redatti in conformità al vigente modello europeo;    g) le retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e delle componenti legate alla valutazione di risultato;    h) i curricula e le retribuzioni di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico amministrativo;    i) gli incarichi, retribuiti e non retribuiti, conferiti ai dipendenti pubblici e a soggetti privati.9. In caso di mancata adozione e realizzazione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità o di mancato assolvimento degli obblighi di pubblicazione di cui ai commi 5 e 8 e' fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti.

[19] Art. 15. Responsabilità dell'organo di indirizzo politico-amministrativo “ 1. L 'organo di indirizzo politico-amministrativo promuove la cultura della responsabilità per il miglioramento della performance, del merito, della trasparenza e dell'integrità.2. L'organo di indirizzo politico-amministrativo di ciascuna amministrazione:    a) emana le direttive generali contenenti gli indirizzi strategici;    b) definisce in collaborazione con i vertici dell'amministrazione il Piano e la Relazione di cui all'articolo 10, comma 1, lettere a) e b);    c) verifica il conseguimento effettivo degli obiettivi strategici;d) definisce il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità di cui all'articolo 11, nonche' gli eventuali aggiornamenti annuali.”Il successivo art. 16 contiene norma per gli Enti territoriali e il Servizio sanitario nazionale-”1. Negli ordinamenti delle regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, e degli enti locali trovano diretta applicazione le disposizioni dell'articolo 11, commi 1 e 3.2. Le regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15, comma 1.3. Nelle more dell'adeguamento di cui al comma 2, da attuarsi entro il 31 dicembre 2010 , negli ordinamenti delle regioni e degli enti locali si applicano le disposizioni vigenti; decorso il termine fissato per l'adeguamento si applicano le disposizioni previste nel presente Titolo fino all'emanazione della disciplina regionale e locale.

 

[20] S.. AURIEMMA, La  “terza” riforma del pubblico impiego: riflessi sul sistema della responsabilità amministrativa, cit. -Un capitolo nuovo:  il principio di integrità e il contrasto alla corruzione. In particolare osserva che “l'integrità  è un principio di nuova concezione, maturato essenzialmente in ambito penalistico-aziendale alla luce del decreto legislativo n. 231 del 2001, che ha disciplinato la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica ed ha modificato la previgente regola penalistica  in base alla quale “societas delinquere non potest”. L’innovazione del 2001 si è mossa nel senso di prevedere una responsabilità collaterale per gli Enti che non adottino e facciano effettivamente funzionare al loro interno “modelli” predefiniti  (cd. compliance programs), sia organizzativi sia di controllo, capaci di disincentivare ed ostacolare le illegalità e la commissione di reati particolarmente gravi da parte di propri amministratori e dipendenti.  In somma sintesi,  il principio di integrità e la cultura della integrità puntano a favorire il formarsi di un costume “etico” (donde il vocabolo integrità), sia organizzativo sia comportamentale, che aiuti a contrastare fenomeni di illegalità e di corruzione.

 

 

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[21] Greco Eval III Rep (2008) 2E (P2), Strasbourg, 22 April 2009 - “…Although the Court of Audit is not entrusted with a specific role in the fight against corruption, it contributes de facto to this objective through its auditing and judicial tasks. From 1996 to 2006, the Court of Audit issued a total of 17,576 sentences (6,620 convictions), in first instance. Generally, the judicial proceedings of the Court of Audit last around 1 year and 9 months in first instance, and 2 years and 5 months in appeal. In 2008, the Court of Audit recovered a total of 69,013,083 EUR for damages caused to the Italian State through corruption in public administration; a total of 185 judgments were issued against public officials involved in corruption offences…”

 

[22] In questo specifico settore si deve sottolineare come la Corte dei conti italiana abbia sviluppato negli ultimi anni una particolare attenzione a questi fenomeni sia in numerose analisi e relazioni svolte in sede di controllo, anche attraverso una apposita sezione centrale denominata Sezione affari comunitari e internazionali,  sia in sede giurisdizionale, ove sono state attivate molte azioni di responsabilità per danno all’erario nazionale e comunitario nei confronti non solo di pubblici amministratrori o funzionari ma , a partire dall’anno 2006 dopo l'ordinanza 4511/2006 della Corte di cassazione-sezioni unite civili , anche dei soggetti privati (sia persone fisiche che società , in maggior parte società a responsabilità limitata) che hanno ingiustamente percepito i fondi o li hanno utilizzati in modo non corretto. Queste azioni, dirette al risarcimento del danno sono promosse dai procuratori regionali della Corte dei conti e procedono indipendentemente dai processi penali o dalle azioni di recupero in via amministrativa promosse dalle amministrazioni danneggiate. Le Procure regionali della Corte dei conti  possono anche chiedere il sequestro conservativo su tutti i beni dei soggetti convenuti che, al termine dei processi, in caso di condanna, si trasforma direttamente in pignoramento ovvero nel primo atto di esecuzione della sentenza. Le sentenze di condanna della Corte dei conti possono inoltre essere fatte valere in compensazione su eventuali altri crediti vantati dai soggetti condannati verso la pubblica amministrazione, anche nel caso di fondi comunitari. A titolo di esempio, nel solo 2009, per queste tipologie di danni,  sono state emesse, complessivamente 61 sentenze, per un importo di condanne pari ad euro 24 milioni 555.539,61. Tali sentenze costituiscono il parziale esito delle azioni promosse nel periodo 2007-2008, successivamente al riconoscimento della giurisdizione contabile anche sui beneficiari finali ( 147 citazioni per un importo di oltre 82 milioni di euro, precisandosi che l’importo della citazione si riferisce al danno complessivamente inteso, nell’ambito del quale normalmente solo una quota , pari di norma al 50% è costituita dal finanziamento comunitario, mentre la parte restante è erogata dallo Stato, dalla regione o anche, in alcuni casi,  da altri enti pubblici).  Per quanto attiene agli atti introduttivi dei giudizi  risulta , nel 2009, complessivamente, nella materia ,  l’emissione di 136 atti di  citazione da parte delle Procure regionali della Corte dei conti,   per l’importo di euro  135 milioni 555.928,48.  In argomento ci si permette il rinvio a Tipologia e cause delle irregolarità e frodi sotto il versante delle spese. La giurisdizione della Corte dei conti”, in Atti del seminario  “Il ruolo della Corte dei conti in materia di prevenzione, verifica e repressione delle irregolarità e frodi comunitarie”, Roma 14 –16 novembre 2006 -  pubblicati nel luglio 2007

                 

[23] A prescindere dalle questioni relative al danno all'immagine, le fattispecie collegate a fatti di corruzione o concussione configurano frequentemente un danno patrimoniale, connesso all'incremento dei costi degli appalti pubblici e in generale delle spese della pubblica amministrazione. Si è al riguardo coniata la definizione di “danno da tangente” che rappresenta una sintesi di diverse tipologie di danno, sia patrimoniale che non patrimoniale Sotto il primo profilo è stata messa in evidenza la  “contabilità in nero”, da cui viene tratta la tangente, con conseguente sottrazione al prelievo fiscale (Cass. sez. un. 2.4.93 n. 3970) nonché la natura di “...costo illecito che l’imprenditore riversa sulla p.a. attraverso condotte fraudolente, agevolate dall’agente pubblico corrotto o concussore. A seguito ed a causa del pagamento della tangente, il soggetto privato ricorre agli istituti ed alle regole contrattuali  che consentono di modificare in proprio favore, l’equilibrio dello scambio economico. La revisione dei prezzi concordati, l’esecuzione di lavori supplementari a corrispettivo maggiorato, la realizzazione di economie di spesa in prestazioni di minore valore rispetto a quello concordato sono tecniche di comportamento ed espedienti che consentono di recuperare l’iniziale costo occulto. La tangente diviene così, oggetto di traslazione sul bilancio pubblico per effetto dell’illecita azione di rivalsa del soggetto d’impresa nei confronti della p.a. ...” S. (PILATO,  La responsabilità amministrativa-Profili sostanziali e processuali nelle leggi 19/94, 20/94 e 639/96, Padova, 1999, pag.  263 e  AA.VV. (a cura di G.COLOMBO), Il sistema degli appalti, Milano, 1995). V. anche  Cass.sez. un. civ. ord. n. 4582 del 2 marzo 2006, per la affermazione della giurisdizione nei confronti di parlamentare e presidente di commissione bilancio della Camera dei deputati in relazione a danno all’immagine conseguente alla percezione di tangenti in relazione all’attività istituzionale.  Quanto al “danno da disservizio” connesso alla spesa necessaria  per il “...ripristino degli effetti negativi dell’illecito...”; P.C. DAVIGO, Violazione dei doveri di fedeltà ed imparzialità, quantificazione degli effetti dannosi nelle amministrazioni pubbliche, in Riv. Corte dei conti, 1999, fasc. 2, IV, pagg. 151)   in base alle quali è risultato come l’importo medio del danno non patrimoniale in caso di costituzione di parte civile da parte della p.a. per casi di corruzione o concussione si aggiri sul 10 per cento circa della tangente percepita. Ne consegue che il trasferimento in sede contabile della giurisdizione ha comportato, con la ricerca di ulteriori parametri (rispetto a quello dell’importo della tangente percepita) un generale incremento dell’entità delle condanne. In tema di danno all’immagine da tangente, cfr. C. conti, sez. I centrale, n. 3 del 10 gennaio 2005 (anche con puntualizzazioni in tema di competenza territoriale, decorrenza della prescrizione ed effetti interruttivi dell’invito a dedurre); S.PILATO, Trasparenza amministrativa e devianza finanziaria negli enti locali, in Riv. Corte dei conti, 2005,2, pp. 303 e ss.; A.CENTONZE, Il sistema di condizionamento mafioso degli appalti pubblici-Modelli di analisi e strumenti di contrasto, Milano 2005; Per una prospettiva storica G.GARRONE, L’Italia corrotta- 1895-1996, Roma, 1996, nonché L.PERELLI, La corruzione politica nell’antica Roma, Milano, 1994 ;C.A.BRIOSCHI, Breve storia della corruzione, Milano, 2004; G.BALBI, I delitti di coruzione, Napoli, 2003; A.DI NiCOLA, La criminalità economica organzizata, Milano, 2006; F.PINOTTI-L.TESCAROLI, Colletti sporchi, Milano, 2008  Per le connessioni fra corruzione e tutela degli interessi finanziari comunitari v. Commissione europea-Comunicazione della commissione al consiglio, al parlamento europeo ed al comitato economico e sociale europeo –Poltica globale dell’UE contro la corruzione- Bruxelles , 28 maggio 2003… Per una ulteriore precisazione in tema di danno all’immagine cfr. Cass. sez. un.civ. ord. n. 4582 del 2 marzo 2006, con l’affermazione della giurisdizione contabile nei confronti di parlamentare che aveva percepito tangenti nell’espletamento del mandato di parlamentare e di presidente della commissione bilancio della camera dei deputati. Sul rapporto fra processo penale e processo contabile v. Corte costituzionale, sentenza 13 luglio 2007 n. 272, per l’affermazione dell’applicabilità, in tema di costituzione di parte civile e processo contabile della disciplina di cui all’art. 538 c.p.p.  Al riguardo v. L.VENTURINI, La Corte dei conti decide in via esclusiva sul quantum del danno relativo a vicenda illecita oggetto di condanna penale, in www.amcorteconti.it.

 

[24] P.DAVIGO-G.MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Bari, 2007, pp.32 e ss.

                 

[25] M.RISTUCCIA, PG Corte dei conti, relazione anno giudizio 2010, in ww.corteconti.it tto, con particolare riguardo ai reati di corruzione, concussione ed abuso d’ufficio, reati previsti e puniti dagli artt. 317, 317 ter, 318, 319, 320, 323 c.p., è significativo ricordare i dati provenienti dalle Procure regionali della Corte dei conti, dal Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT), dal Ministero dell’Interno -Dipartimento della Pubblica Sicurezza -, dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri e dal Comando Generale Guardia di Finanza - III Reparto Operazioni. Il Ministero dell’Interno, i Comandi generali dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza nel solo periodo gennaio-novembre 2009 hanno denunciato rispettivamente 79+50+92=221 reati di corruzione contro la P.A.; 92+79+48=219 reati di concussione; cui vanno aggiunti 745+757+212=1714 reati di abuso d’ufficio. Inoltre dall’analisi dei dati dell’attività operativa svolta dai Reparti della G. d. F. emerge un deciso aumento delle denunce per fatti di corruzione e concussione accertati nel 2009, rispettivamente + 229% e + 153%, rispetto al 2008. La relazione annuale del SAeT (ottobre 2008-ottobre 2009), peraltro,afferma che dal 2004 all’ottobre 2009 i reati di corruzione e concussione rilevati ammontano a 1370 , con una media annuale quasi del tutto trascurabile di 250 casi di tali illeciti contro la P.A. scoperti nel complesso delle regioni italiane. Essi risultano verificarsi in maggior numero nelle regioni in cui maggiori sono le opportunità criminali in considerazione del PIL pubblico più elevato, delle transazioni a rischio quantitativamente più numerose e del maggior numero di dipendenti pubblici come, nell’ordine, in Lombardia, in Campania, in Sicilia, nel Lazio e nella Puglia. Viene pure evidenziato un incremento del numero di donne autrici di detti reati. A questo osservatorio della Procura Generale tali rilevazioni non appaiono confermate dai dati provenienti dagli altri uffici, che in totale in quel lasso di tempo, hanno denunciato alla autorità giudiziaria penale ben 2.154 casi di reati contro la P.A.. Questi dovranno essere comunicati ex art. 129 delle norme per l’attuazione del codice di procedura penale alle Procure regionali della Corte dei conti competenti territorialmente nell’ipotesi di richieste di rinvio a giudizio dei presunti responsabili. I tempi per attivare istruttorie per responsabilità amministrativo contabile risultano quindi molto dilatati ed a ciò potrebbe porsi rimedio se le stesse Autorità denunciassero il solo evento di danno, e non il fatto penale sottoposto al segreto d’ufficio, ai Procuratori della Corte dei conti, i quali troppo spesso devono aprire vertenze istruttorie su denunce di privati o notizie provenienti dai mezzi di comunicazione di massa la cui concretezza dev’essere verificata prima di procedere giudizialmente. Il tema delle denunce da parte della P.A. richiede una maggiore attivazione dei suoi organi, tenuti a denunciare tutte le ipotesi di danno erariale riscontrate presso i singoli comparti, specie se conseguenti a comportamenti dolosi che presentino rilievo penale e disciplinare (in attuazione anche degli indirizzi scaturenti dal c.d. decreto Brunetta). E’ quindi auspicabile un migliore raccordo tra le suddette istituzioni fondato non solo su rapporti meramente collaborativi, ma su disposizioni normative maggiormente cogenti. Per i danni erariali conseguenti alla commissione dei reati in esame le Procure regionali della Corte dei conti hanno emesso complessivamente 92 citazioni, così suddivise territorialmente: Toscana 21, Lombardia 18, Puglia 11, Sicilia 10, Umbria 7, Piemonte 7, Trento 5, Calabria 4, Lazio 3, Abruzzo 2, Emilia Romagna 2, Friuli V.G. 1, Liguria 1. Ovviamente il numero delle istruttorie relative a tali tipologie di danno introdotte nell’anno di riferimento è notevolmente più ampio: alcune sono state archiviate in carenza di effettivo danno erariale o per difetto dell’elemento soggettivo della colpa ovvero per scarsa rilevanza del danno arrecato all’immagine della P.A., altre sono ancora nella fase preliminare dell’acquisizione delle prove e tra queste quelle scaturenti dalle sentenze penali trasmesse al Procuratore generale e da questi alle competenti Procure regionali ex art 6, co. 2 della legge n. 97/2001. A tal’ultimo proposito si segnala la parziale adesione da parte degli organi giudiziari a quanto disposto da questa norma (per la trasmissione al Procuratore generale della Corte dei conti delle sentenze penali irrevocabili di condanna per i delitti contro la P.A. Risultano , infatti, pervenute al P.G. nel corso dell’anno 2009 unicamente 21 sentenze, interessanti eventi di danno accaduti nelle seguenti Regioni: Toscana 13, Piemonte 3, Emilia Romagna 3, Lazio 1, Lombardia 1,che hanno dato luogo all’apertura di 13 procedimenti istruttori di cui due giunti alla fase dell’invito a dedurre senza che siano stati richiesti dalle Procure regionali provvedimenti cautelari....”.

 

[26] Già nel 2004 era stato istituito l’ Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e di altre forme di illecito nella pubblica amministrazione   (art. 1 della legge 16 gennaio 2003 , n. 3) posto alla diretta dipendenza funzionale del Presidente del Consiglio dei Ministri”, Autorità amministrativa che poteva disporre indagini conoscitive e amministrative dirette ad accertare fenomeni di corruzione e di illecito o di pericoli di condizionamento da parte di organizzazioni criminali all’interno della pubblica amministrazioni, ad elaborare analisi e studi sulla adeguatezza e congruità del quadro normativo e delle misure poste in essere dalle amministrazioni per prevenire e per fronteggiare la corruzione , ad effettuare verifiche sulle procedure contrattuali e di spesa da cui potesse derivare danno erariale, con previsione in tali casi di obbligo di denuncia alle procure della Corte dei conti. Tale ufficio,  nel 2008  è stato sostituito dal SaeT.

 

[27] Ulteriori iniziative specificamente dirette alla prevenzione della corruzione,segnalate dal Rapporto SAeT riguardano la partecipazione ad una ricerca internazionale di Transparency sul whistleblowing, i cd. “soffiatori” e la promozione con l’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, con l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani e con l’ Unione delle Province Italiane (UPI) dei cd. “patti di integrità in materia di prevenzione delle illecite distorsioni in materia di appalti pubblici e di stazione appaltante unica.

 

[28] S:AURIEMMA, La  “terza” riforma del pubblico impiego: riflessi sul sistema della responsabilità amministrativa, cit.

 

[29] S:AURIEMMA, La  “terza” riforma del pubblico impiego: riflessi sul sistema della responsabilità amministrativa, cit. “..in tale prospettiva, è utile richiamare l’attenzione sulla modificazione testuale apportata all’articolo 16, comma 1, del decreto legislativo n. 165/2001, che ora fa carico ai dirigenti di concorrere “alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono preposti.Più di recente (il 16 ottobre 2009) il Gruppo di Stati contro la corruzione del Consiglio d’Europa (GRECO) ha pubblicato il primo rapporto sull’Italia Il rapporto    rivolge  ben ventidue raccomandazioni all’Italia e rileva che, malgrado la determinata volontà della magistratura inquirente e giudicante di combatterla,  la corruzione  è percepita in Italia come un fenomeno consueto e diffuso, che interessa numerosi settori di attività :  l’urbanistica, lo smaltimento dei rifiuti, gli appalti pubblici, la sanità, la pubblica amministrazione Il Rapporto precisa altresì che la lotta alla corruzione deve diventare una questione di cultura e non solo di rispetto delle leggi. I due documenti menzionati portano in risalto un elemento comune: il persistere di intensi fenomeni di corruzione, a fronte di una scarsa diffusione di cultura sociale ed anche “organizzativa”,  capaci entrambe di fronteggiarli con un minimo di efficacia. Tornano, allora, inevitabilmente alla mente le previsioni del decreto legislativo n. 231/2001, emanato in attuazione della delega recata dalla legge n. 300/2000 di ratifica di Convenzioni internazionali ed europea e regolante la responsabilità delle persone giuridiche per  “illecito dipendente da reato”.  Le lacunosità o difettosità strutturali presenti in una qualsiasi organizzazione, quando siano messe a nudo da un comportamento trasgressivo tenuto da un agente che operi all’interno dell’organizzazione stessa,  possono invero occupare un diverso posto nella seriazione deterministica che produce l’evento lesivo. Il  deficit organizzativo, infatti,  può essere origine del comportamento illecito  (se  il soggetto agente abbia egli stesso omesso o trascurato l’esercizio di doverosi poteri di organizzazione a lui intestati), oppure può configurarsi come conseguenza indiretta  dell’operato contra ius  o non  de iure (quando l’evento rechi un vulnus al regolare funzionamento dell’organizzazione) o, infine, può atteggiarsi a concausa efficiente  che, operando unitamente alla condotta trasgressiva in base ad un accertabile nesso di condizionamento, abbia concorso nel provocare la lesione del bene giuridico protetto o il nocumento suscettibile di valutazione economica.   Naturalmente ciascuna delle tipologie di responsabilità in astratto configurabili (penale, amministrativa da reato, civile societaria, patrimoniale-contabile, dirigenziale e disciplinare) è connotata da peculiarità disciplinatrici a monte, di diritto sostanziale o processuale, che per stringatezza espositiva si devono tutte dare come presupposte ed assodate. ...”

 

[30] S.AURIEMMA,  op. cit.. Sullo stato di attuazione del d.lgs. 231/2001 cfr. UAE-OLAF, Atti del Convegno di studi su “Responsabilità delle persone giuridiche per i reati di frode agli interessi finanziari dell'Unione Europea e per i crimini informativi, Milano, 29- 31 gennaio 2009 . In particolare A.GIARDA, Disciplina e problematiche relative ai modelli organizzativi, pagg. 215 e ss.;  M.PALLADINO, La predisposizione del modello organizzativo, pp. 222 e ss.

 

[31] S.AURIEMMA, op. cit. “..., all’opposto, nel caso della responsabilità contabile e per come comunemente operano le prospettazioni attoree ed il giudizio valutativo in sede contabile,  l’assenza oppure l’errato e inadeguato funzionamento dei modelli organizzativi interni (segnatamente riferibili all’attivazione e funzionamento degli organi di controllo, nonché all’esercizio di poteri organizzativi che fungano da efficace contrasto alla commissione di fatti illeciti)  non assumono i caratteri di elementi fattuali decisivi per la puntuale imputazione soggettiva della responsabilità nei confronti dei titolari dei poteri organizzativi medesimi (semmai a titolo di concorso causale nella  produzione del danno),  ma  usualmente sono visti e vengono fatti operare come  scriminanti o attenuanti della responsabilità individuale,  o sotto il profilo soggettivo (cioè ai fini della verifica di non attingimento alla gravità di colpa), oppure sul piano della quantificazione del nocumento risarcibile addossabile all’agente responsabile (attraverso la cd. riduzione dell’addebito). Diventa quasi inevitabile trarre da tutto ciò una considerazione di massima, che non intende ovviamente generalizzare, ma si limita a registrare un accadimento tendenzialmente prevalente. Resta tuttora scarsamente spiegabile  - nonostante la cosiddetta esclusività e specialità della giurisdizione contabile -  che eclatanti inadeguatezze del modello organizzativo possano rappresentare, nella sede penale, occasione di addebito per responsabilità amministrativa da reato a carico di società private  (con conseguente applicazione di sanzioni pecuniarie o interdittive) mentre, di contro e all’opposto,del danno),  ma  usualmente sono visti e vengono fatti operare come  scriminanti o attenuanti della responsabilità individuale,  o sotto il profilo soggettivo (cioè ai fini della verifica di non attingimento alla gravità di colpa), oppure sul piano della quantificazione del nocumento risarcibile addossabile all’agente responsabile (attraverso la cd. riduzione dell’addebito).... In altre parole, sembra assistere a due diverse ipotesi di “disorganizzazione”,   diversamente apprezzate in sede giudiziale: quella privatistica  (decreto n. 231/2007), rimessa alla autonormazione (cioè all’allestimento di un valido ed efficiente compliance program), ma molto più rigorosa e suscettiva di dare corso ad imputazioni di responsabilità anche nei confronti dei vertici aziendali; quella pubblicistica, affidata a normative eterodettate e presidiate persino da canoni costituzionali (art. 97 Cost.) e, ciononostante, meno cogente, perché idonea soltanto a fungere da scriminante o attenuante delle responsabilità soggettive individuali e capace di condurre a  rideterminazioni in diminuzione della colpevolezza e dell’addebito.   La differenza, a dire il vero, potrebbe spingere ad interrogarsi intorno al concreto esercizio di una giurisdizione, quella contabile, che in quanto meglio attrezzata nel valutare e misurare efficienza ed efficacia degli assetti organizzativi e procedimentali delle pubbliche amministrazioni, meglio sa giudicare sul detrimento che la disorganizzazione nelle pubbliche amministrazioni parimenti può recare agli interessi della collettività ed alle pubbliche finanze....”

 

[32] S.AURIEMMA, op. cit.

 

[33] In argomento v. Trib. Roma, ordinanza 4 aprile 2003- est. Fini; Trib. Roma, ordinanza 22 novembre 2002, est. Finiti; Trib. Pordenone, sentenza 4 novembre 2002, est. Piccin, tutte in Foro it., 2004, II, 318 e ss; Trib. Milano, ordinanza 22 ottobre 2004, pres. ed est. Mannocci, in Foro it., 2004, II, 269 e ss.; Trib. Milano, ordinanza 27 arile 2004, est. Salvini e in particolare, per vari profili connessi anche al tema della revoca di finanziamenti pubblici, v. Trib. Milano, ord. 28 marzo 2003, est. Belmonte, entrambe in Foro it., 2004, II,  434 e ss.. v. anche L. BERTONAZZI, Il d.lgs. n. 231 del 2001 e il nuovo modello sanzionatorio dei soggetti collettivi, in Dir. proc. amm., 2001, pp. 1166 e ss; S.BARTOLOMUCCI,”Corporate governance” e responsabilità delle persone giuridiche.Modelli preventivi ed efficacia esimente ex d.lgs. 231/2001, Milano, 2004; M.GALDIERI, L’assenza di un vantaggio economico non esclude l’applicazione delle sanzioni, in Guida al diritto, 15 aprile 2006, pagg. 63 e ss, nota a sent. Cass. pen. sez. II, 20 dicembre 2005-30 gennaio 2006, n. 3615, Cesqui-ric. Jolly Mediterraneo srl.; D.CORRADO,, L’organismo di vigilanza previsto dal d.lgs. 231/2001, in Diritto societario, collana “Management” – ed.  IL SOLE 24 ORE-Univ. Bocconi-La Repubblica,  2006, pagg.  278 e ss. Cass. Sez. VI penale, ord. 22 settembre 2004, Siemens AG ; Trib. Milano, ordinanza 24 ottobre 2004, ric. Siemens AG- “Non può essere considerato idoneo a prevenire i reati ed a escludere la responsabilità amministrativa dell'ente un modello aziendale di organizzazione e gestione adottato ai sensi degli artt. 6 e 7 del d.lgs. 8 giugno 2001 n. 231 che non preveda strumenti idonei a identificare le aree di rischio nell'attività della società e a individuare gli elementi sintomatici della commissione di illeciti, quali la presenza di conti correnti riservati all'estero, l'utilizzazione di intermediari esteri al fine di rendere più difficoltosa la scoperta della provenienza dei pagamenti, la periodicità dei pagamenti in relazione alle scadenze delle gare di appalto indette dalla società...”

 

[34] Citata da M.PALLADINO, op. cit., pag.223