[1] Sono “obbligatorie” le spese di natura inderogabile ed indilazionabile ovvero che non possono essere sospese o rinviate anche in caso di insufficiente stanziamento di bilancio ( es. stipendio a dipendenti e pensioni) cfr.  A.MONORCHIO-L.G.MOTTURA, Compendio di contabilità di Stato, Bari, 2004, p. 104; R.PEREZ, Le nuove misure per il contenimento della spesa pubblica, in AA.VV. Le Limitazioni amministrative della spesa, Milano, 2003, pp. 3 e ss.. (a commento del c.d. decreto “taglia spese”- d.l. n. 194/2002 convertito nella legge 31 ottobre 2002 n. 246). L’intervento normativo ha introdotto modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio)  che prevedono l’espressa indicazione in ogni nuova legge che comporti spese nuove o maggiori, l’indicazione per ogni anno e per ciascun intervento, la somma autorizzata che si intende come limite massimo di spesa (art. 11-ter legge 468/78). Con decreto dirigenziale  del ministero dell’economia e delle finanze –dipartimento della ragioneria generale dello Stato da pubblicare sulla gazzetta ufficiale, “è accertato l’avvenuto raggiungimento dei predetti limiti di spesa. Le disposizioni recanti espresse autorizzazioni di spesa cessano di avere efficacia a decorrere dalla data di pubblicazione del decreto per l’anno in corso alla medesima data” (art. 11-ter comma 6 bis).   Per le leggi vigenti che a fronte di una spesa riconoscono un diritto ai cittadini è stata prevista la “clausola di salvaguardia” (art. 11 ter- comma 7 per la quale è disciplinato l’intervento del ministro dell’economia che informa il paralamento per le relative decisioni. La legge 246/2002 ha anche previsto il “blocco degli impegni” che può essere attuato in caso di scostamento tra previsione e spesa effettiva (art. 1 cpv., n. 2) oppure nel caso di pregiudizio per gli obiettivi di finanza pubblica indicati nel DPEF e derivante dall’applicazione di leggi. In tal caso il ministro dell’economia ne dà notizia al parlamento per le conseguenti decisioni. Qualora lo scostamento sia “rilevante” (esempio scostamento dai parametri comunitari) scatta una diversa procedura. Il ministro ne riferisce al consiglio dei ministri che delibera con atto di indirizzo adottato con decreto del presidente del consiglio nel quale vengono definiti i criteri generali dell’azione del governo per il controllo degli andamenti di spesa. Tali criteri, insieme con gli schemi di decreto che il ministro intende adottare , corredati da apposita relazione, sono trasmessi alle Camere per il parere delle competenti commissioni parlamentari , da esprimere entro quindici giorni, decorsi  i quali, con parere positivo o negativo o anche in assenza di parere essi vengono adottati. Questi decreti possono avere come contenuto la limitazione all’assunzione di impegni di spesa o dell’emissione di titoli di pagamento a carico del bilancio dello Stato. Tale limitazione avviene entro limiti percentuali determinati in misura uniforme rispetto a tutte le dotazioni di bilancio, con esclusione delle spese fisse o aventi natura obbligatoria e con esclusione anche degli obblighi derivanti dalla normativa comunitaria. E’ prevista anche l’esclusione dai c.d. “tagli automatici” di altre spese  individuate con decreto del ministro in conformità con quanto contenuto nel citato atto di indirizzo. Analoga procedura, per analoghe finalità di controllo e monitoraggio della finanza pubblica, che culmina in tagli automatici, è adottata dal ministro dell’economia e delle finanze, sentito il ministro vigilante, per la riduzione delle spese di funzionamento degli enti ed organismi pubblici non territoriali, con esclusione degli organi costituzionali. In attuazione dell’atto di indirizzo adottato con DPCM del 29 novembre 2002, pubblicato su G.U. n. 299 del 21 dicembre 2002, sono stati emanati tre decreti del ministro dell’economia e delle finanze: 29 novembre 2002 (G.U. n. 282 del 2 dicembre 2002); 17 dicembre 2002 (G.U. n. 299 del 21 dicembre 2002), 19 dicembre 2002 (G.U. n. 304 del 30 dicembre 2002).  La 1^ relazione trimestrale di cassa 2004 annette alla legge 246/2002 un risparmio di 1.100 milioni di euro. Sul decreto “taglia spese” v. anche le considerazioni del PG della Corte dei conti in sede di giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato 2003 in www.corteconti.it

[2] Per un primo commento, con spunti di perplessità sulla reale portata delle nuove norme  vedi L.OLIVIERI, Il rispetto del patto di stabilità non ha salvato gli enti locali dai tagli che la legge 289/2002 aveva riservato agli enti non virtuosi, in www.lexitalia,it-2004-7/8- “…Non si può, comunque, negare che il decreto abbia cercato di prendere di mira alcune tipologie di spese ritenute comunque da tagliare.L’elenco comprende le missioni all’estero, le spese di rappresentanza, le spese per relazioni pubbliche e convegni, nonché incarichi e consulenze esterne, ivi compresi gli incarichi di alta professionalità, di cui all’articolo 110, comma 6, del d.lgs 267/2000. Non può che convenirsi con questa decisione del legislatore, il quale ha meritoriamente ritenuto necessario ridurre esborsi finanziari che, nell’attuale fase, possono concretamente considerarsi un “lusso”.Tuttavia, non ci si può nascondere che l’elencazione, condivisibile in astratto, lascia l’amaro in bocca.Infatti, il decreto non prevede che i tagli si applichino “in particolare” alle voci di spesa prima elencate, ma dispone che la riduzione del 10% si applica “anche” a dette spese. Si tratta di una formulazione che accomuna spese innegabilmente “voluttuarie” a spese essenziali, spesso, per il buon andamento dell’azione amministrativa.Inoltre, mentre il taglio per le spese per i consumi intermedi non prevede eccezioni, al contrario, nel caso delle spese per missioni all’estero, relazioni pubbliche e convegni si ammette un superamento dei limiti di spesa in “casi eccezionali”, purchè l’organo di vertice motivi adeguatamente tale superamento dei limiti e comunichi il provvedimento (non si capisce se prima o dopo della sua approvazione, ma il sistema dei controlli è improntato sui controlli successivi) agli organi di controllo e revisione.Francamente, riesce difficile da capire perché casi eccezionali consentano di andare oltre i limiti di spesa per organizzare un convegno, e non per acquistare beni e servizi necessari allo svolgimento delle funzioni dell’ente.Ancora, se il legislatore ha colto nel segno nell’individuare le spese per incarichi e consulenze un possibile annidamento di sprechi, lascia quasi di stucco la formulazione della norma che ne prevede il contenimento.Si prevede, infatti, che “l’affidamento di incarichi di studi o ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell’ente deve essere adeguatamente motivato ed è possibile solo nei casi previsti dalla legge ovvero nell’ipotesi di eventi straordinari. […]Un’osservazione appare doverosa e lecita. La Corte dei conti ha prodotto una giurisprudenza costante e pacifica, che da sempre considera illecito amministrativo, per le amministrazioni pubbliche, conferire incarichi e consulenze in materie ed oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica. Anzi, tra le restrittive circostanza che, secondo il giudice contabile, possono rendere leciti tali incarichi, rientra senz’altro il presupposto della mancanza all’interno della struttura burocratica di una struttura o di dipendenti che possano rendere la consulenza, in quanto essa sia riferita, necessariamente, a materie ed oggetti non rientranti nelle competenze dell’ente. La Corte dei conti, per altro, ha sempre aggiunto che gli enti debbono operare sì da evitare di accrescere artatamente le proprie competenze, allo scopo di giustificare il ricorso ai consulenti.Alla luce di tale giurisprudenza, le norme del decreto legge, per quanto rigorosa…, sembrano addirittura prefigurare quello che la Corte dei conti non aveva mai consentito: incarichi a soggetti esterni, per materie ed oggetti di competenza della struttura burocratica.All’apparenza restrittiva contro gli incarichi, letta sotto questa luce la disposizione appare, invece, maggiormente permissiva. Se non fosse che, però, consente il ricorso a detti incarichi solo “nei casi previsti dalla legge”. Qui, la norma torna restrittiva. Ma, se ammette il ricorso alle consulenze solo nei casi ammessi dalla legge, c’è da chiedersi quale sia lo scopo della disposizione, che pare avere un contenuto normativo sostanzialmente inesistente.In effetti, il rimando ai casi in cui la legge ammette gli incarichi fa tornare ciclicamente alle condizioni richieste dalla Corte dei conti come presupposti necessari per il loro affidamento: tra tali presupposti ricorre, ovviamente, il rispetto della legge ed, in particolare, delle disposizioni di cui all’articolo 110, comma 6, del d.lgs 267/2000, norma simmetrica all’articolo 7, comma 6, del d.lgs 165/2001.Il vero contenuto innovativo del decreto legge, allora, sta nell’apertura alla possibilità che gli incarichi riguardino competenze della struttura amministrativa, che possano essere comunque conferiti nell’indefinibile ipotesi di “eventi straordinari” ….Il tenore della norma dovrebbe, in effetti, sortire l’effetto di un contenimento al dilagare della spesa per incarichi di consulenza registratosi negli ultimi anni. Tuttavia, data la problematicità interpretativa della disposizione …, lascia in piedi una domanda: è lecito chiedersi se non fosse stata più opportuna una nuova e diversa normativa sugli incarichi, realmente maggiormente restrittiva e basata su più chiari presupposti per il conferimento…” 

[3] Il d.l. 168/2004  prevede anche (art. 1-comma 4) ad una “rivitalizzazione” delle disposizioni relative alle convenzioni Consip s.p.a. già previste nella legge  n. 289/2002 (finanziaria 2003) che erano state sostanzialmente soppresse dalla legge finanziaria per il 2004 prevedendo che i prezzi stabiliti nelle convenzioni costituiscano parametri di riferimento per la stipulazione di contratti in via autonoma da parte delle amministrazioni pubbliche e stabilendo che la violazione di detti principi determini “responsabilità amministrativa” . E’ anche previsto un’attività di vigilanza sui contratti con invio  agli organi di controllo interno di gestione  delle deliberazioni a contrarre. Detto organi forniscono “la conclusione” di detto controllo agli amministratori ai responsabili dei servizi e alla Corte dei conti, richiamandosi al riguardo l’art. 198 del d.lgs. 267/2000 (referto  del controllo di gestione). Per le problematiche sollevate dall’art. 24 della legge 289/2002 vedi U.MONTELLA, Gli appalti di forniture e di servizi alla luce dell’art. 24  della legge 27 dicembre 2002 n. 289, in www.amcorteconti.it;  L.OLIVIERI, Le procedure in economia non sono abrogate o intaccate dalla legge  finanziaria per il 2003, in www.giust.it,1-2003.  nonché C. conti ,sezioni riunite -deliberazione n. 7/2003 del 27 febbraio 2003 in tema di comunicazione delle trattative private alla Corte dei conti. Dell’art. 24 legge 289/2002, dopo la legge n. 350/2003  sono rimasti in vigore il comma 3, (che prevede, al fine di consentire il conseguimento di risparmi di spesa, la possibilità di adesione alle convenzioni Consip anche per i movimenti o partiti politici) , il comma 6 bis che affida alla Consip il compito di pubblicare sul proprio sito internet entro il mese di ottobre di ciascun anno, le categorie di prodotti per i quali attiverà il marketplace per l’anno successivo), il comma 7, che rinvia a un decreto del Presidente del consiglio dei ministri di stabilire i casi e le modalità differenziati di ricorso alla procedura di acquisizione di beni e servizi in economia ovvero a trattativa privata, da parte del Comitato esecutivo per i servizi di informazione e sicurezza (CESIS), del Servizio per le informazioni e la sicurezza militare (SISMI) e del Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica (SISDE).  I commi 167, 168,169 e 170, dell’art. 3 della legge 350/2003 riguardano le previsioni relative alla Consip contenute nelle leggi finanziarie antecedenti. In tal modo è stato modificato il comma 3 dell’art. 26 della legge 488/1999 (fin. 2000) che ora prevede, limitatamente all’acquisto di beni e servizio che abbiano rilevanza nazionale, la possibilità per tutte le pubbliche amministrazioni di fare ricorso alle convenzioni Consip, ovvero di utilizzare i parametri di prezzo-qualità per l’acquisto di beni e servizi comparabili con quelli oggetto di convenzionamento. E’ stato anche modificato il comma 6 dell’art. 24 della legge 448/2001 (fin. 2002) che, pur confermando la possibilità per le province, i comuni, le comunità montane e i consorzi di enti locali di ricorrere, per l’acquisto di beni e servizi di rilevanza nazionale, alle convenzioni Consip, cancella l’obbligo di adottare i prezzi delle convenzioni Consip come base d’asta al ribasso, per procedere ad acquisti in maniera autonoma e di trasmettere gli atti ai rispettivi organi di revisione contabile per consentire l’esercizio delle funzioni di controllo. La stessa modifica ha abroga le disposizioni che prevedevano da parte degli enti locali di direttive per l’utilizzo delle convenzioni Consip da parte degli amministratori da loro designati negli enti e nelle aziende. Gli enti, comunque devono ancora motivare i provvedimenti con cui procedono all’acquisto di beni e servizi a rilevanza nazionale e regionale a prezzi e a condizioni meno vantaggiosi di quelli stabiliti dalle convenzioni Consip (art. 59, comma 5, ultimo periodo, della legge 388/2000-fin. 2001). Il comma 171 dell’art. 3 della legge 350/2003 prevede infine che , a decorrere dal 1° gennaio 2004 le amministrazioni pubbliche possono decidere se continuare ad utilizzare o meno le convenzioni precedentemente stipulate dalla Consip spa. La Consip ha visto invece accentuarsi un diverso ruolo di consulenza per gli enti locali. Il comma 172 dell’art. 3 della legge 350/2003 prevede che , al fine di razionalizzare la spesa pubblica e favorire il rispetto del patto di stabilità interno, la Consip spa, attraverso le proprie articolazioni territoriali , può fornire, su specifica richiesta, supporto e consulenza per le esigenze di approvvigionamento di beni e servizi da parte degli enti locali o loro consorzi, assicurando la partecipazione anche alle piccole e medie imprese locali nel rispetto dei principi di concorrenza. Cfr. C.SAFFIOTTI, Forniture di beni e servizi . Spazio alla trattativa privata e il nuovo ruolo della Consip spa in base alla legge n. 350 del 2003,in L’Amministrazione italiana, 2/2004, pp.232 e ss. Sulla configurazione della responsabilità amministrativa di cui all’art. 24-4° comma legge 289/2002 ma che ora si ripropone con l’art.  comma 3 lettera C del d.l. 168/2004 è stato rilevato che la “…legge configura vere e proprie ipotesi di responsabilità amministrativa della quale va verificata l’effettiva sussistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi. In primo luogo perché lo stesso legislatore le considera “”causa di responsabilità amministrativa””. Inoltre i casi di ricorso illegittimo alla trattativa privata, in luogo delle procedure di evidenza pubblica, ovvero di illegittimità di queste ultime , costituiscono fattispecie non nuove di danni erariali. In tali casi la giurisprudenza contabile richiede la dimostrazione del danno concreto (sotto forma di maggiori oneri sostenuti dall’ente pubblico), oltre che, almeno, della colpa grave (non fatta coincidere, di solito, come semplice comportamento illegittimo-cfr. Sez.I, n. 8 del 1968 per la quale il danno per aver  provveduto ad appalto, senza l’osservanza delle relative disposizioni di legge è costituito dalla differenza fra la somma pagata e quella che avrebbe potuto essere erogata in assenza dell’illegittimità; nello stesso senso sez. I, n. 62 del 1984 e sez. riun. n. 375 del 1984. Per la necessità di un danno effettivo si vedano inoltre sez. II n. 100 del 1972 e sez. I n. 74 del 1970. Per la giurisprudenza più recente si veda sez. II n. 134 del 2001 per la quale il danno, nel caso di informale ordinazione di lavori, senza impegno di spesa, è costituito dai maggiori oneri sostenuti dall’amministrazione per il conseguente ritardo nei pagamenti; per la sez. I, n. 114 del 2001 il danno ingiusto non è dimostrato da diffuse illegittimità che possono aver caratterizzato la fase di aggiudicazione ovvero l’esecuzione di un contratto). Infine il legislatore non ha quantificato in modo rigido la misura della sanzione. Invero la norma in discorso, al fine della determinazione del danno erariale, nel caso di stipula di contratti in violazione dell’obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla CONSIP s.p.a., fa riferimento anche alla differenza fra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato in contratto, con ciò volendo significare che il danno va comunque dimostrato e non corrisponde automaticamente, all’importo del contratto. Tale concreta dimostrazione del danno riguarda anche le ipotesi di possibili responsabilità derivanti da illegittimo affidamento di forniture e servizi, in quanto non solo non è  giustificata una disparità di trattamento, ma anche perché vanno considerati, ai sensi dell’art. 1-bis della legge n. 20 del 1994, i vantaggi conseguiti dall’amministrazione. In definitiva, con tale disposizione il legislatore, per rendere maggiormente evidente l’obbligo di osservare norme ritenute di particolare rilevanza per il rispetto della trasparenza delle pubbliche amministrazioni, per la tutela della concorrenza e della economicità nella stipula dei contratti,  ha tipizzato possibili comportamenti produttivi di danno erariale, già sanzionabili ricorrendo ai principi generali in materia di responsabilità amministrativa (d’altra parte una responsabilità amministrativa è ipotizzabile anche nel caso di procedure formalmente legittime relative all’affidamento di servizi e forniture, in quanto tale eventualità non esclude, di per sé, la mancanza dei presupposti della prima). Pertanto non sembrano sussistere elementi tali da far scaturire, da tale disposizione, delle ipotesi di responsabilità amministrativa conseguenti, automaticamente, alla illegittima stipula di contratti; in ogni caso, la norma va interpretata alla luce della giurisprudenza che …esclude l’ammissibilità di responsabilità amministrative c.d. “”formali””…”, anche con riguardo alle ipotesi di cui all’art. 35 d.P.R. n. 77/1995 ora trasfuso nell’art. 191 del t.u. enti locali  n. 267/2000 in tema di acquisizione di beni e servizi in assenza di delibera autorizzativa o di impegno contabile, in quanto anche in tali casi “…la giurisprudenza ritiene debba tenersi conto, al fine della quantificazione del danno, del riconoscimento del debito effettuato dall’amministrazione (sez. Campania, n. 86 del 1998) e in ogni caso dei vantaggi conseguiti dal’amministrazione o dalla comunità amministrata ( sez. I, n. 92 e 191 del 1998)…”.cfr. U.MONTELLA, Gli appalti di forniture e di servizi alla luce dell’art. 24  della legge 27 dicembre 2002 n. 289, in www.amcorteconti.it, A.CIARAMELLA, Alcune considerazioni sulle responsabilità previste dagli articoli 30 comma 15 e 24, comma 4 della legge 289 del 27 dicembre 2002, in www.amcorteconti..it; P.CERBO, Il principio di economicità nella nozione di impresa e nella pubblica amministrazione. Nota a Corte di giustizia delle Comunità europee,causa C-218/00 e Trib. I grado, 4 marzo 2003, causa T-319/99, in Foro it., 2003, 7-8, IV,356 e ss.

[4] Circ. Tesoro n.192498 in data 8.10.1996, con oggetto “Enti pubblici.Bilancio di previsione per l’esercizio 1997”, riportata anche dalla stampa.V.si “Ministeri ed enti pubblici, basta con le consulenze”, in Il Messaggero, del 20.10.1996

[5] Sull’attività di predisposizione del bilancio v.si E.BENNATI, Manuale di contabilità di Stato,Jovene, Napoli, 1987, pagg. 230 e SS.; F. ZACCARIA , Il bilancio dello Stato , in  AVV., Contabilità di Stato e degli enti pubblici , Giappichelli, Torino, 1993, pp. 29 e ss.

[6] Gli enti pubblici istituzionali statali, distinti in varie categorie elaborate dalla dottrina , previsti da  varie leggi speciali e riordinati dalla legge 20.3.1975 n. 70 , sono sottoposti alla vigilanza dei diversi ministeri in ragione dei fini che debbono perseguire. In proposito v.si A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Jovene, Napoli, 1989, pag. 198 e ss. Sui bilanci degli enti substatali v. G. DE SETA, “Gestioni statali autonome ed enti non territoriali”, in  AA.VV. “Contabilità di Stato e degli enti pubblici”, cit. pagg, 330 e ss. Al controllo sulla loro gestione finanziaria (e di quella di altri enti anch’essi sovvenzionati in vario modo dallo Stato) partecipa la Corte dei conti in base alla legge 259/1958 in attuazione della relativa  previsione costituzionale (art. 100 comma 2° ).In argomento v. M.CIACCIA, Il controllo referente della Corte dei conti sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, in Amm. e cont., 2003, n. 4, pp. 297 e ss. La disciplina contabile degli enti pubblici istituzionali è stata di recente ridefinita con il  D.P.R. 27 febbraio 2003, n. 97.

[7] Il “bilancio di assestamento” è lo strumento giuridico contabile destinato ad aggiornare il bilancio di previsione annuale  alle nuove situazioni venutesi a creare nel corso dell’esercizio finanziario di riferimento. Entro il mese di giugno il ministro dell’economia al parlamento un apposito disegno di legge di assestamento delle previsioni di bilancio (art. 17 legge 468/1878). In proposito v. F. ZACCARIA, op. cit., pag. 64-65 e A.MONORCHIO-L.G.MOTTURA, op. cit., pag. 178

[8] in www.amcorteconti .it-“ un’altra fattispecie di danno sta diventando, poi, sempre più diffusa, più frequente e più onerosa per le pubbliche gestioni. Mi riferisco non all’uso, ma all’abuso, delle consulenze chieste a privati e degli incarichi ad essi attribuiti. Questo sistema rischia di portare all’inutilizzazione di strutture amministrative esistenti, ad aggravare i costi di gestione e, in molti casi, a mortificare la professionalità di pubblici dipendenti, facendo sorgere nel contempo il sospetto di favoritismi.…”

[9] P.DELLA VENTURA, Conferimento di incarichi di consulenza, in AA.VV.,(a cura di E.F. SCHLITZER), L’evoluzione della responsabilità amministrativa, Milano, 2002, pp. 242 e ss

[10]Altre norme particolari erano contenute all’art. 1 del D.P.R. 28 maggio 1981 n. 247; all’art. 2 del d.l. 26 novembre 1981 n. 678 convertito nella legge 26 gennaio 1982 n. 12 sul blocco degli organici delle USL; all’art. 14 comma 8 della legge 20 maggio 1985 n. 207 con la disciplina transitoria per l’inquadramento del personale non di ruolo delle USl

[11] Sinteticamente può dirsi che la responsabilità amministrativo contabile si pone fra le varie possibili forme di responsabilità cui sono tenuti gli amministratori e funzionari pubblici come previsto dall’art. 28 della Costituzione (“...I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti....”),  e si caratterizza come responsabilità per danni cagionati allo Stato o agli enti pubblici sulla base di norme sia “civili” che “amministrative” ( art. 82 r.d. 18 novembre 1023 n. 2440-legge sulla contabilità di Stato; art. 52 r.d. 12 luglio 1934 n. 1214- t.u. delle leggi sulla Corte dei conti; art. 18 d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3- t.u. impiegati civili dello Stato). Gli elementi essenziali di tale responsabilità sono individuati nell’elemento oggettivo (danno  patrimoniale , ma  anche non patrimoniale, nel particolare profilo del pregiudizio per l’immagine  ) per le finanze dello Stato o di un ente pubblico) ed in quello soggettivo (dolo o colpa grave), nel nesso di causalità fra la condotta e l’evento dannoso  e nella sussistenza del rapporto di servizio fra autore del danno erariale. Elemento di fondo, che caratterizza tale tipologia di responsabilità è l’attribuzione della giurisdizione ad un giudice speciale che  si identifica nella Corte dei conti (art. 103, 3° comma Cost. “... La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge...”).   Infatti essa viene fatta valere attraverso un’ azione attribuita in via esclusiva ad un pubblico ministero istituito presso la Corte stessa. Si tratta quindi di una peculiare responsabilità direttamente collegata alle specifiche  funzioni attribuite anche costituzionalmente alla Corte dei conti. Essa infatti pur fondandosi sui principi che reggono la generale responsabilità civile, avendo anch’essa il presupposto del danno ingiusto è tuttavia peculiare in quanto finalizzata a garantire la corretta gestione del denaro pubblico costituendo uno strumento di garanzia sull’utilizzo del denaro pubblico e fondata sul principio distintivo delle attribuzioni pubblicistiche di cui si avvalga l’apparato amministrativo (c.d.“regole proprie”- cfr. F.GARRI, I giudizi innanzi alla Corte dei conti, Milano, 2000) nell’esercizio delle sue funzioni (Cass. civ. sez. un. 18 ottobre 1991, n. 11037; Corte cost., 30 dicembre 1987, n. 641). La responsabilità amministrativo contabile che attiene ai danni cagionati allo Stato o agli enti pubblici, va peraltro tenuta distinta dalla responsabilità contabile “in senso stretto”, (di cui peraltro la responsabilità amministrativa è una derivazione ) e che riguarda i soggetti aventi la qualifica di “contabile” di diritto o di fatto ( tesorieri, ricevitori, cassieri, agenti incaricati di conservare denaro pubblico e di tenere in custodia valori e proprietà dello Stato e coloro che si ingeriscono anche senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti a detti agenti - art. 44 T.U. 1214/1934) e che viene fatta valere nell’ambito di un speciale giudizio (giudizio di conto) anch’esso di competenza della Corte dei conti che si evidenzia in sede di "resa del conto giudiziale", cui gli stessi sono periodicamente tenuti nel corso delle rispettive attività di gestione (o al termine delle stesse) e si svolgono con un particolare procedimento privo di una fase di indagine a cura del pubblico ministero (art. 45, T.U. "... La presentazione del conto costituisce l'agente dell'Amministrazione in giudizio ..."). La giurisdizione contabile (in senso stretto) si caratterizza oggettivamente per l’esistenza di un rapporto contabile nascente dalla consegna di valori o materie appartenenti all’ente pubblico.  Originariamente (legge 14 agosto 1862 n. 800 sull’istituzione della Corte dei conti del Regno d’Italia) la giurisdizione della corte dei conti riguardava esclusivamente i contabili e conteneva disposizioni analoghe a quelle tuttora vigenti (t.u. 12 luglio 1934 n 1214). Essa trovava le proprie radici negli istituti esistenti negli stati preunitari  che a loro volta risalivano  alla fase di formazione degli stati assoluti (v. S. BUSCEMA, Trattato di contabilità di Stato,  Milano, 1979, vol.I,, pag. 1093 che richiama anche M.S. GIANNINI, La giustizia amministrativa, Roma 1959, pag. 255 ”L’origine della giurisdizione contabile risale alla formazione dello Stato assoluto ed è, con più precisione, l’evoluzione di un procedimento amministrativo che inizialmente era nato come un semplice procedimento di rendiconto; con il procedere del tempo esso venne ad assumere carattere contenzioso, per poi sboccare decisamente in un carattere giurisdizionale...”).  Successivamente, dall’alveo comune del giudizio di conto si sviluppavano i cosiddetti “giudizi speciali” da cui è derivata la responsabilità amministrativa patrimoniale per i danni (F. STADERINI, La responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici tra risarcimento e sanzione, in Riv. Corte dei conti, 1996, vol.2° pagg. 295 e ss.).  Fu la stessa Corte che volle  “...ravvisare una estensione del giudizio stesso nell’ambito sempre del giudizio contabile e cioè il giudizio di responsabilità. Tale asserto trova il suo fondamento in antiche norme delle leggi di contabilità intese a colpire gli ufficiali pubblici ai quali è connesso il riscontro e la verificazione della casse e dei magazzini. Il giudizio di responsabilità era quindi un completamento del giudizio di conto poiché a causa delle sempre più complesse strutture finanziarie si allargava la cerchia degli operatori dello Stato. Fu la stessa Corte dei conti che, partendo dalle norme di contabilità, si ritenne poi competente a giudicare sull’operato di qualsiasi dipendente che avesse arrecato danno all’ amministrazione ...”(O. SEPE, Responsabilità e giurisdizione, in AA.VV., Contabilità dello Stato e degli enti pubblici, Torino, 1993, pag. 225) Il giudizio di conto ha avuto particolare rilevanza con riguardo agli enti locali costituendo il principale strumento di controllo giurisdizionale della loro attività finanziaria sino alle  riforme introdotte con il d.l. 22.12.1986 n. 786 convertito in legge 26 febbraio 1982 n. 51 (Istituzione della sezione Enti locali della Corte dei conti con funzioni di referto al parlamento) e dall’ art. 58 della legge 142/1990, che ha limitato il giudizio al solo conto del tesoriere. Cfr. BUSCEMA S. La gestione degli enti locali, in AA.VV. Amministrazione e finanza degli enti locali tra autonomia e responsabilità,  Milano, 1996, pagg.128 e ss.; BUSCEMA A. Il giudizio di conto nell’ambito degli enti locali alla luce dell’evoluzione normativa, ivi pagg. 225 e ss (“...fino alla chiara indicazione della legge 142 del 1990 per consolidata giurisprudenza della Corte dei conti l’accertamento di regolarità della gestione del tesoriere poteva essere effettuato esclusivamente a mezzo del conto consuntivo, il quale come è noto, riassume sia le operazioni del tesoriere, sia le determinazioni dell’amministrazione, non potendosi operare una netta distinzione tra conto consuntivo e conto del tesoriere, confluenti nell’unico documento rappresentativo dell’unità della gestione, ,contabile...”;TRIPOLITANO,   Gli agenti contabili, il rendimento dei conti ed il giudizio contabile, in Nuova Rass., 1995, n. 10 pagg. 1111 e ss.; R. DI PASSIO, Il giudizio di conto: profilo processuale, in Riv. Corte dei conti, 1993, vol. 4°, pagg. 217 e ss. Sulla valenza dell’art. 58 legge 142/90 con specifico riguardo al giudizio di conto v. Corte costituzionale sent. 2 novembre 1996 n. 378 in G.U. del 6.11.1986 n. 45 - 1^ serie spec. Per un’esemplificazione cfr. sez. riun. sent. 1/2000/QM relativa a fattispecie di  ammanco di materiali presso un magazzino militare.

A partire dal 1990 i caratteri propri della responsabilità amministrativo contabile sono venuti ad accentuarsi, essendo state introdotte, inizialmente con riguardo al settore degli amministratori e dipendenti degli enti locali rilevanti eccezioni ai principi generali, limitandosi l’estensione agli eredi della responsabilità e fissando in cinque anni il termine per la prescrizione. Analoghe estensioni di tali principi sono intervenute con riguardo ai dipendenti ed amministratori regionali e delle aziende sanitarie locali con il d.l. 27 agosto 1993 n. 324 convertito con modificazioni dalla legge 27 ottobre 1993 n. 423, finché gli anzidetti principi sono stati estesi a tutte le ipotesi di responsabilità amministrativo contabile con riguardo a tutti gli amministratori e dipendenti pubblici con l’art. 1 della legge n. 20 del 1994. La responsabilità amministrativo contabile, tuttavia non ha trovato uno stabile assetto nemmeno dopo la legge 20 del 1994, che ha contemporaneamente ridisegnato il sistema dei controllo affidato alla Corte dei conti . Infatti è stata emanata una serie di decreti legge mai convertiti e sempre reiterati sino alla sentenza della Corte costituzionale n.360 del 24 ottobre 1996, con i quali venivano introdotte ulteriori  precisazioni e sostanziali limitazioni. Il processo di ulteriore riforma si è concluso come prima accennato  con la legge 20 dicembre 1996 n. 639 che ha convertito il d.l. 23 ottobre 1996 n. 543 (in G.U. 21.12.1996 n. 299).Le modificazioni sostanziali  attengono principalmente all’art. 1 della legge 20/1994  che viene ad essere integrato o in parte sostituito dall’art. 3 della legge 639/96. Le modificazioni sono numerose e si può segnalare in primo luogo ( comma 1) la limitazione dell’elemento soggettivo alle ipotesi di dolo o di colpa grave, già introdotta nei decreti legge non convertiti in precedenza. In tal modo viene ritenuta irrilevante la condotta dannosa (indipendentemente dall’importo del danno) che si configuri come caratterizzata dalla colpa lieve ovvero dal mancato rispetto delle regole di normale prudenza e diligenza richieste ad un “medio” amministratore o funzionario pubblico, generalizzandosi una previsione in precedenza limitata ad ipotesi particolari.. Tale limitazione generalizzata dell’ambito di responsabilità verso la p.a. è stata confermata dalla Corte costituzionale che nella sentenza. n. 371 del 11-20 novembre 1998 (in G.U. n. 47 del 25.11.1998- citata nel testo) . E’ stato comunque osservato in dottrina che la nuova formulazione ha introdotto sostanzialmente due tipi di responsabilità amministrativa. Una di tipo sostanzialmente risarcitorio, connessa ai fatti commessi con dolo , comportanti o meno illecito arricchimento, per i quali viene perseguito tendenzialmente il risarcimento integrale (e dove vige il principio della responsabilità solidale) ed una connotata anche da elementi “sanzionatori” (P.MADDALENA, La colpa nella responsabilità amministrativa,in Riv. Corte dei conti, 1997, 2, pag. 272, contra tuttavia L. SCHIAVELLO, La nuova conformazione della responsabilità amministrativa, Milano, 2001, che ribadisce la sua natura fondamentalmente civilistica  ), nelle ipotesi di colpa grave, nelle quali la somma imputata al responsabile non copre necessariamente l’intero danno e deve anzi essere rapportata alla quota di effettiva partecipazione (art. 1, comma 1 quater legge 20/1994 “Se il fatto dannoso è causato da più persone la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso...”. Anche in tal caso peraltro si tratta di responsabilità che presuppone un danno e di esso viene chiesto il ristoro con l’azione esercitata nelle forme processuali civili per quanto non derogato dal regolamento di procedura per i giudizi contabili. La responsabilità solidale permane esclusivamente ed eccezionalmente (comma 1 quinquies) per “...i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo...”. Il comma 1 bis prevede  la generalizzata applicabilità del criterio della “compensatio lucri cum damno” disponendo che “...nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione,deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità...”, ribaltandosi il precedente orientamento della giurisprudenza contabile. Particolare attenzione è rivolta agli organi collegiali per i quali viene stabilito (comma 1-ter) che “nel caso di deliberazioni...la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli  uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione...”( In particolare in questa seconda parte può constatarsi come si sia voluto riaffermare la distinzione fra il ruolo di direzione politica degli enti e quello di gestione amministrativa già sancito per quanto attiene agli enti locali con la legge 142/1990 ed indicato come principio generale per la P.A. dal D.lg.vo 29/1993). Al comma 2 è inserita la previsione, ormai generalizzata, della prescrizione quinquennale (“...il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta...”).. E’ inoltre stabilito che “...la Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza (confermandosi quanto già previsto dalla legge 20/1994), per i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore della ...legge”. Da un lato questa disciplina viene a sancire definitivamente l’estensione dell’ambito della giurisdizione della Corte. Infatti viene superato il presupposto del rapporto di servizio con l’ente danneggiato essendo ora sufficiente una qualsiasi appartenenza alla P.A. o inserimento giuridicamente rilevante nella medesima collegato al fatto produttivo del danno (cfr. Cass. civ. sez. un. n. 19661 del 22 dicembre 2003). Tale disposizione è stata recentemente interpretata dalla Corte di cassazione nel senso che attraverso essa è stata estesa la giurisdizione contabile anche agli amministratori e dipendenti di enti pubblici economici, modificando una consolidata giurisprudenza (Cass. sez. un civ., ordinanza n. 19667 del 22 dicembre 2003) cfr. in argomento la Relazione del Procuratore generale della Corte dei conti V.APICELLA in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2004, Roma, 24 gennaio 2004, in www.corteconti.it.  E’ stata infine stabilita (art. 1 comma 1) “...l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali...”. cfr. S.PILATO, Personalità della responsabilità amministrativa e parziarietà dell’obbligazione risarcitoria:aspetti teorici e profili sistematici, in Riv. Corte dei conti, 1996, 2, pp. 367 e ss.; F. STADERINI, La responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici tra risarcimento e sanzione, in Riv. Corte dei conti, 1996, 2, pp.293 e ss.; A.L.  BORRELLI, Il pubblico ministero contabile e l’attività discrezionale, in Riv. Corte dei conti, 1996, 2, pp.375 e ss.;  M.  RISTUCCIA, Il nuovo sistema della responsabilità e la giurisdizione della corte dei conti, in Riv. corte dei conti, 1997, 2, pp. 245 e ss.; P. MADDALENA, La colpa nella responsabilità amministrativa, in Riv. Corte dei conti, 1997, 2, pp.272 e ss.;  L.  GIAMPAOLINO, Prime osservazioni sull’ultima riforma della giurisdizione della corte dei conti. Innovazioni  in tema di responsabilità amministrativa, in Foro Amm., 1997, 11-12, pp. 3328 e ss.; F. STADERINI, La giurisdizione contabile oggi, in Riv. Corte dei conti, 1997, 5, pp.345 e ss.; I. NICOLETTI, La nuova disciplina della responsabilità degli amministratori e dei dipendenti degli enti locali, in Amm. e cont. , 1999, - nn. 1-2, pp. 38 e ss.; P.SANTORO, I nodi caldi della responsabilità amministrativa, ivi, pp. 96 e ss.; L.SCHIAVELLO, Responsabilità amministrativa, in Enc. dir., III agg. pp. 895 e ss; F.STADERINI, La Corte dei conti nel processo di riforma amministrativa, in Il Foro it., 2000, V, 324; M.PERIN, Risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi: timori e preoccupazioni di amministratori, dirigenti e funzionari pubblici per i profili di responsabilità amministrativa, in www.diritto.it, 3.7.2000; L. SCHIAVELLO, La nuova conformazione della responsabilità amministrativa, Milano, 2001; L.CIMELLARO, Ancora a proposito dell’esclusiva in capo alla Corte dei conti del giudizio di responsabilità amministrativa, in Riv. Corte dei conti, 2001, 3, pp. 365 e ss.;  N.LONGO, Natura giuridica e orizzonti politico-culturali della responsabilità amministrativa, in Riv. Corte dei conti, 2001, 1, pp. 365 e ss.; P.NOVELLI, L’accertamento della responsabilità amministrativa promossa davanti alla Corte dei conti da soggetti diversi dal PM contabile. Questioni vecchie e nuove sui giudizi ad istanza di parte e sulla giurisprudenza contabile alla luce della recente giurisprudenza della Corte dei conti e della Corte di Cassazione, in Riv. Corte dei conti, 2001, 3, pp.177 e ss.; O.GERACI, Il carattere personale della responsabilità amministrativa. Profili processuali, in Foro amm., 2001, pp. 790 e ss.; ,AA.VV (a cura di E. SCHLITZER), L’evoluzione della responsabilità amministrativa, Milano, 2002; C.PAGLIARIN, Colpa grave ed equità nel giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei conti, Padova, 2002, cit.; P.AVALLONE –S.TARULLO, Il giudizio di responsabilità amministrativo-contabile innanzi alla Corte dei conti, Padova, 2002; G.ORSONI, Rapporti tra responsabilità dirigenziale e responsabilità amministrativa, in Atti del seminario di studi “Le nuove prospettive della responsabilità amministrativo contabile”- Venezia 2 ottobre 2001, in Il diritto della Regione,Cedam-Padova,  n. 1/2002;  G.COLOMBINI, Il principio di proporzionalità nel sindacato del giudice contabile, in in Atti del seminario di studi “Le nuove prospettive della responsabilità amministrativo contabile”- Venezia 2 ottobre 2001, in Il diritto della Regione,Cedam-Padova,  n. 1/2002; ; E.F.SCHLITZER,  Profili sostanziali della responsabilità amministrativo contabile, in AA.VV (a cura di E.F.SCHLITZER), L’evoluzione della responsabilità amministrativa, Milano, 2002, pagg. 41 e ss; E.SANTORO, Il danno oggettivamente pubblico e il rapporto di servizio nella responsabilità amministrativa, in Foro amm. CdS, 2003, I,  pp. 335 e ss.; F.CORTESE, Il risarcimento del danno all’immagine alla pubblica amministrazione: profili processuali e sostanziali, ivi, 380 e ss.; P.NOVELLI, La pignorabilità delle pensioni e la loro soggezione a sequestro e pignoramento per la soddisfazione dei crediti per danni cagionati all’erario (nota a C. cost., 22 novembre 2002, n. 468 e 4 dicembre 2002 n. 506) in Foro amm. CdS., I, 2003, pp. 24 e ss.; C.CUDIA, La responsabilità amministrativa tra (il)liceità del comportamento e (il)legittimità dell’atto: limiti alla giurisdizione della Corte dei conti e discrezionalità amministrativa (nota a Cass. sez. un. 6 maggio 2003, n. 6851), in Foro amm., 2003, pp. 2888 e ss.; L. VENTURINI, Atti interruttivi della prescrizione nella responsabilità amministrativa: poteri della procura della Corte dei conti e poteri dell’amministrazione danneggiata (nota a C. conti, sez. reg. lombardia  24 ottobre 2003, n. 1198), in Foro amm., 2003, pp. 3134 e ss.; A.POMPONIO, Funzioni giurisdizionali e responsabilità amministrativa (nota a C. conti, sez. reg. Emilia Romagna, 1 febbraio 2003, n. 521), in Foro amm., 2003, pp. 3146 e ss.; AA.VV. (a cura di V. TENORE), La nuova Corte dei conti:responsabilità, pensioni, controlli, Milano, 2004

[12] P.DELLA VENTURA, Conferimento di incarichi di consulenza, cit., pag. 243

[13] Ulteriori previsioni sono contenute nello stesso art. 110 (2° comma) con riguardo alla stipula di contratti a tempo determinato per dirigenti o personale di alta specializzazione, anche al di fuori dalle dotazioni organiche (nei limiti e con le modalità stabiliti con il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi e in  misura non superiore al 5% della dotazione organica dei dirigenti e dell’area direttiva  ovvero dove la dirigenza non sia prevista in relazione all’assenza di professionalità analoghe all’interno e con durata non superiore al mandato del capo dell’amministrazione)  , all’art. 92 per la stipula di contratti a tempo determinato e all’art. 119 per la stipula di contratti di sponsorizzazione, di accordi di collaborazione e di convenzioni con soggetti pubblici o privati per consulenze o servizi aggiuntivi finalizzati a migliorare la qualità dei servizi.

[14] P. SANTINELLO, Incarichi a contratto, in AA.VV. (a cura di M. BERTOLISSI),  L’ordinamento degli enti locali , Bologna, 2002, p. 483

[15] “…Quanto all'elemento soggettivo della colpa grave, lo stesso non può non essere ritenuto sussistente, in capo a tutti i convenuti nel presente giudizio, proprio per la considerazione che gli stessi erano ben consci dei limiti posti dall'ordinamento e precisati anche dalla giurisprudenza assolutamente maggioritaria, onde la violazione degli stessi si appalesa quale frutto di un dolo specifico, poziore ed assorbente il requisito della colpa grave.Quanto infine alla valutabilità, in diminuzione del danno accertato, dei vantaggi eventualmente conseguiti, osserva il Collegio che gli stessi, la cui esistenza peraltro non risulta adeguatamente dimostrata e quantificata dai convenuti, non possono essere neppure presi in considerazione per la evidente illiceità del comportamento dei convenuti medesimi…”

[16] L’appello alle sezioni centrali (o alla sezione siciliana di appello per le sentenze emesse dalla sezione regionale per la Sicilia) è il mezzo di gravame avverso le sentenze emesse dalle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti.In argomento cfr.  F.SAITTA, L’appello nel processo contabile-Profili sistematici, Università degli studi di Catanzaro, 1999; C.ASTRALDI DE ZORZI, Ordinamento e funzionamento della Corte dei conti italiana, in Quaderni della Rivista della Corte dei conti, 1999, 2, pag. 24-27

[17] I primi giudici avevano ritenuto l'insussistenza dei presupposti richiesti dall'art. 7 u.c. del D.L.vo n.29/1993 per il conferimento di consulenze, attesa la genericità e l'indeterminatezza di quella conferita nella specie, a fronte, altresì, di una struttura organizzativa idonea all'effettuazione delle prestazioni richieste al medesimo.

I giudici di appello hanno confermato la sentenza di primo grado osservando che “… appaiono, corrette le argomentazioni svolte dal primo giudice ed incentrate, sostanzialmente, da un lato, sull'indeterminatezza dell'oggetto della consulenza … sull'insussistenza di eventi straordinari ed urgenti e di deficienze di organico dell'Ente, circostanze, queste, che sole, ove esistenti, avrebbero potuto giustificare il ricorso a professionalità esterne.   Al riguardo, il Collegio non può che ribadire quelli che, ormai, costituiscono principi consolidati in materia di conferimento di incarichi e consulenze esterne, intesi ad evitare, soprattutto, che attraverso il ricorso non giustificato ad essi vengano instaurati surrettiziamente veri e propri rapporti di lavoro subordinato.          In tale ottica è stato ripetutamente affermato che, in base ai principi costituzionali, la P.A. deve costantemente uniformare i propri comportamenti a criteri di legalità, economicità, efficienza ed imparzialità, dei quali è corollario, per jus receptum , il principio per cui essa, per l'assolvimento dei  compiti istituzionali, deve prioritariamente avvalersi delle proprie strutture organizzative e del personale che vi è preposto (per tutte, Sez. III^, n. 53/1998): il che comporta, in linea di principio, la preclusione dell'affidamento ad estranei dell'esecuzione di compiti istituzionalmente attribuiti al personale dipendente.       La stessa, costante giurisprudenza di questa Corte, peraltro, ha ammesso, in presenza di casi particolari e contingenti, la legittimazione della P.A. ad affidare il perseguimento di determinate finalità all'opera di estranei, dotati di provata capacità professionale e di specifica conoscenza tecnica della materia di cui vengono chiamati ad occuparsi, ogni qualvolta si verifichino: a) la straordinarietà e l'eccezionalità delle esigenze da soddisfare; b) la mancanza di strutture e di apparati preordinati al loro soddisfacimento, ovvero, pur in presenza di detta organizzazione, la carenza, in relazione all'eccezionalità delle finalità, del personale addetto, sia sotto l'aspetto quantitativo che qualitativo (Sez. III n. 322/1998): le esposte considerazioni, in definitiva, se, da un lato attestano che nell'ordinamento vigente non sussiste un generale divieto per la P.A. di ricorrere alla forma negoziale della locatio operis per l'assolvimento di determinati compiti, dall'altro, tuttavia, confermano che la utilizzazione di dette modulo contrattuale non può concretizzarsi se non nel rispetto delle condizioni e dei limiti sopra specificati.      A maggior ragione, in tale contesto, non sono ammissibili ipotesi di “consulenze globali” - aventi ad oggetto, cioè, una generalizzata e non meglio specificata gamma di funzioni dell'Amministrazione - le quali, ove conferite, veramente realizzerebbero i presupposti per l'instaurazione di un non consentito rapporto di lavoro subordinato: il che è, appunto, quanto si verifica nella specie, stante l'assoluta genericità dell'incarico (“problematiche relative alla gestione dell'Azienda nei casi ritenuti opportuni o necessari da questa D.G., compresa la partecipazione a riunioni, incontri e lavori di commissioni esterne ed interne in rappresentanza e per delega del Direttore Generale”) conferito al consulente ….in totale contrasto con le prescrizioni poste dal comma sesto dell'art. 7 del D.Lvo n. 29/1993 e successive modifiche che, invece, l'Azienda ritiene di aver correttamente applicato…Orbene, richiamate sul punto le precise argomentazioni svolte dal primo giudice e che il collegio condivide, non é inutile aggiungere che proprio dall'esame della richiamata delibera emerge la chiara illegittimità dell'affidamento … dell'incarico in questione: e ciò, sia sotto il profilo letterale che contenutistico.In relazione al primo, in quanto lo stesso dispositivo del provvedimento fa riferimento ad una “ consulenza generale”, che, per sua natura, si pone in antitesi totale sia con i ricordati principi posti dalla consolidata giurisprudenza sia con quelli recepiti dal legislatore nella richiamata norma ex art. 7, c. VI D.Lvo 29/93, tutti basati sulla necessaria specificità, in presenza di ben determinati presupposti, dell'incarico da conferire; in relazione al secondo, in quanto proprio l'osservanza di tali presupposti, che costituiscono dei precisi paletti entro cui deve restare circoscritto il potere dell'Amministrazione di far ricorso a professionalità esterne, risulta nella specie disattesa, considerata la mancata previa determinazione dell'oggetto specifico della consulenza: non può, infatti, certo considerarsi tale il mero riferimento a tutte le problematiche dell'Azienda nei casi ritenuti opportuni e necessari , trattandosi di concetto che mal si concilia, ed anzi confligge apertamente, con quello di straordinarietà dell'incarico.         Peraltro, la definitiva conferma dell'illegittimità del suo affidamento emerge ( contrariamente a quanto ritenuto in udienza dalla difesa ) dall'esito degli accertamenti istruttori disposti dalla Sezione ….Infatti, l'esito dell'istruttoria ha evidenziato, con riferimento al periodo di svolgimento dell'incarico, una consistenza organica di trenta dirigenti a copertura di tutti i settori operativi dell'Amministrazione: gestione del personale ( concorsi, rilevazioni presenze, trattamento giuridico ed economico, contrattazioni e rapporti con le Organizzazioni sindacali, ecc.); gestione del patrimonio ( servizi generali, appalti e contratti, gestione economale, inventario beni mobili); gestione risorse finanziarie ( costi ed uscite, contabilità, ricavi/entrate); gestione tecnica ( manutenzione ordinaria e straordinaria delle strutture edilizie e degli impianti tecnologici, manutenzione delle strutture elettromedicali e procedure amministrative per contratti ed appalti): orbene, rapportando il ricordato, generico oggetto della delibera … ai compiti così analiticamente disciplinati per i tutti i dirigenti, non si comprende come le mansioni per essi previste non potessero assorbire i compiti che, secondo la citata nota …, furono attribuiti al consulente in sede di incarico ed attinenti, appunto, a tutti i settori di attività gestionale ed operativa sopra indicati. In tale contesto, quindi, parlare di necessità, urgenza, impossibilità di far fronte a quelle che sono risultate, in definitiva, ordinarie attività dell'Amministrazione ampiamente riconducibili alle mansioni dei vari dirigenti preposti ai diversi servizi, appare assolutamente insostenibile: in altri termini, l'asserita urgenza di provvedere al conferimento dell'incarico è smentita proprio dai dati forniti dall'Amministrazione stessa e che denotano l'indeterminatezza dell'oggetto della consulenza, la cui genericità, in estrema sintesi, non consente di ritenerla conforme ai ricordati principi giurisprudenziali, recepiti dal legislatore nell'art. 7 del D.Lvo n.29/1993.      In definitiva, emerge, per quanto detto, un comportamento degli attuali appellanti colpevolmente trascurato ed approssimativo nell'affidare la consulenza in questione senza usare della diligenza minima, mediante preventiva ed idonea valutazione in ordine alla sussistenza dei presupposti necessari, secondo i ricordati principi, per il legittimo conferimento della stessa: principi che, consolidatisi in giurisprudenza e recepiti normativamente ormai da lungo tempo, avrebbero dovuto indurre gli amministratori evocati in giudizio a privilegiare gli organici propri dell'Ente, ampiamente dotati, per quanto ricordato in precedenza , di professionalità certamente equivalenti a quella illegittimamente acquisita.  Il che esclude, tra l'altro, qualsiasi possibilità di invocare l'errore scusabile, proprio perché non si rinvengono, nella specie, situazioni e circostanze legate a regole di difficile e controversa interpretazione, quale evidenziata, soprattutto, da contrasti giurisprudenziali, assolutamente inesistenti, per quanto detto, in materia. Allo scopo di escludere la riferibilità soggettiva del danno agli attuali appellanti, le difese hanno eccepito, peraltro, l'avvenuto conseguimento da parte dell'Amministrazione di vantaggi correlati alle attività del consulente.  L'eccezione è infondata, in quanto il principio della valutabilità dei vantaggi conseguiti dall'Amministrazione (art. 3, p.1, lett. a della L. 20 dicembre 1996 n. 639) perché possa trovare pratica attuazione presuppone che il giudice contabile, cui la conseguenziale valutazione compete, possa giudicare sulla base di prove certe o, quanto meno, di un principio di prova il cui relativo onere incombe sulle parti che li adducono.Ricorda in proposito il Collegio che i criteri cui il giudice deve attenersi per l'applicazione della norma sui “vantaggi” sono sostanzialmente - pur nella diversità dei due istituti - i medesimi che presiedono alla più generale regola della “compensatio lucri cum damno” : accertamento dell'effettività dell'utilitas conseguita; medesimo fatto generatore determinante sia il danno che il vantaggio in relazione ai comportamenti tenuti; appropriazione dei risultati stessi da parte della Pubblica Amministrazione che li riconosce; rispondenza della stessa utilitas ai fini istituzionali dell'Amministrazione che li riceve (Sez. giur. Campania 11 dicembre 2001 n. 129 e Sez. III^ centrale 10 luglio 2002 n. 244).Orbene, nella specie, non si rinviene alcun supporto probatorio all'effettività della ritenuta utilitas, tale da consentirne la valutazione definitiva da parte di questo giudice al cui prudente apprezzamento la stessa dev' essere rimessa . Infatti, nessun elemento concreto e rilevante emerge dagli atti processuali, che consenta di configurare almeno quel principio di prova necessario ed assolutamente ineliminabile ai fini del riconoscimento degli addotti vantaggi non risultando che l'asserita utilitas sia stata prefigurata come valutazione preventiva né che sia derivata all'Ente come esclusiva conseguenza dell'atto di conferimento dell'incarico e non avuto riguardo al complesso dell'azione amministrativa: ciò in quanto nel giudizio di responsabilità non possono essere invocati a titolo di esimenti elementi e circostanze che attengono alla gestione globale dell'ente.Né rileva, in senso contrario, il richiamo operato dalla difesa all'asserita esiguità del compenso corrisposto al consulente, atteso che, contemporaneamente, l'Amministrazione ha dovuto retribuire comunque anche i propri dipendenti istituzionalmente preposti allo svolgimento dei compiti attribuiti invece al consulente;  altrettanto irrilevante, nei termini correttamente evidenziati dal primo giudice, appare il richiamo…all'attività da questi svolta come Presidente di Commissioni di gara, anche perchè l'Amministrazione, fra l'altro,  ben avrebbe potuto sostituirlo con Dirigenti in servizio (e, come visto, la pianta organica lo consentiva ampiamente), senza che ciò avrebbe dovuto necessariamente comportare la rinnovazione delle operazioni  già svolte. In realtà, nella specie, l'erroneità della dedotta eccezione si fonda proprio sulla circostanza di aver identificato gli asseriti vantaggi conseguiti all'Amministrazione con quelli che, invece, si configurano quali effetti dell'attività istituzionale dell'ente : in altri termini, gli esiti dello svolgimento dell'incarico … quali emergono analiticamente dalla già ricordata nota del 10 giugno 1999, non costituiscono altro che i naturali risultati cui l'attività stessa era preordinata. Quanto all'asserita violazione, in cui sarebbe incorso il primo giudice, del principio che vieta il sindacato sul merito delle scelte operate dall'Amministrazione, ricorda il Collegio che detta preclusione - espressamente posta dall'art. 3, comma primo del D.L. 23 ottobre 1996 n. 543 convertito nella l. 20 dicembre 1996 n. 639 - si sostanzia nel divieto per il giudice di sostituirsi agli organi di amministrazione attiva per l'individuazione degli scopi da perseguire e degli interessi da realizzare, ma non può giungere all'esclusione della verifica della sussistenza dei presupposti obiettivi per l'adozione del provvedimento riconducibile alla competenza dell'organo agente. Orbene, nella specie, non si discute dell'opportunità della soluzione adottata dall'Ente, bensì della sua compatibilità con i principi e le norme giuridiche che disciplinano l'affidamento di convenzioni e, quindi, della legittimità di quella in contestazione: ed infatti, nel momento in cui la pronuncia resa espressamente chiarisce che non si intende censurare “la maggiore o minore idoneità e liceità di uno strumento o di un altro nel soddisfacimento degli obiettivi dell'Ente”, ma l'intervenuto affidamento di “un incarico di consulenza in presenza di una cospicua struttura burocratica”, non fa altro che evidenziare l'insussistenza del presupposto che la legge (art. 7 del D.lvo 29/93 cit.) ha fissato per il conferimento di incarichi professionali a terzi; ciò in perfetta coerenza, quindi, con i ricordati principi che regolano i poteri del giudice contabile in materia e che si concretano nella valutabilità, mediante il riscontro della conformità a criteri di ragionevolezza ed economicità, dei modi di attuazione delle scelte discrezionali (SS.RR. 1 marzo 1999, n. 4/A) e non, si ribadisce, della scelta di apprestare gli strumenti più idonei al soddisfacimento degli obiettivi dell'Ente. …”.

[18] v. ancora sull’argomento- C. conti, sez. riun., 23.6.1992, n. 792/A, in Riv. Corte dei conti, 1992, 4, 36 "....Secondo un principio generale dell'amministrazione pubblica, l'attività dell'amministrazione stessa deve essere svolta da propri organi o uffici, consentendosi il ricorso a soggetti esterni nei casi previsti dalla legge o in relazione ad eventi straordinari non sopperibili con la struttura burocratica esistente; e pertanto, la spesa sostenuta dall'ente regionale per conferire un incarico professionale esterno (nella specie, per acquisire elementi valutativi per proposte in materia di programmi per l'industria aeronautica), non rivestendo il carattere della straordinarietà ed in presenza di apposito assessorato regionale per l'industria, concreta un danno ingiusto per l'ente causato dall'attività gestoria contraria ai doveri d'ufficio svolta dai componenti della giunta regionale del Lazio..."; C. conti , sez giur. regione Sicilia, 6.9.1995, in Riv. Corte dei conti, 1995, 5, pagg. 139-140 "...Sussiste la responsabilità amministrativa dei componenti la giunta municipale  per aver affidato ad un avvocato esterno all'ente locale un incarico di consulenza legale che, invece, avrebbe dovuto essere svolto dagli organi tecnici del comune, trattandosi di materia (limiti di applicazione dell'art. 14 del D.P.R. n. 5/1983 recante provvedimenti urgenti per la finanza locale per l'anno 1993) rientrante nell'ordinaria amministrazione e nelle competenze interne dell'ente, ed , in particolare, del segretario comunale..." ed anche C. dei conti, sez. I, 13.6.1994, in Riv. corte dei conti, 1994, 3, pagg. 89 e segg. (con motivazione)  "...Secondo un principio generale dell'amministrazione pubblica, l'attività della stessa deve essere svolta dai propri organi ed uffici, consentendosi il ricorso a soggetti esterni nei casi previsti dalla legge ed in relazione ad eventi straordinari non sopperibili con la struttura burocratica esistente: in tal caso l'incarico professionale può essere conferito ove non presenti carattere generale ed indeterminato; sia circoscritto ad un periodo limitato di tempo, giustificandosi un'eventuale proroga solo in presenza di eventi straordinari ed eccezionali.;........Va affermata la responsabilità degli amministratori delle camere di commercio per i danni a queste derivati da illegittimi affidamenti di incarichi a terzi ove, come nella specie, il ricorso a tali incarichi sia stato talmente ripetitivo e sistematico da risolversi non in un apporto particolarmente qualificato di conoscenze, bensì in un supporto pieno all'attività del personale: né in senso contrario rileva l'esigenza di ovviare a deficienze di organico ove le stesse siano connesse ad una politica generale di limitazioni nell'assumere personale nelle pubbliche amministrazioni che nessun ente, destinatario di tale politica, può disattendere. E' illegittimo, con conseguente danno per l'ente, l'affidamento da parte di una camera di commercio, di un incarico a terzi per conferire maggiore incisività alla propria attività in fatto di programmazione, iniziative promozionali e rapporti con l'utenza,posto che a tali incombenze, relative a problematiche generali di indirizzo e di gestione, anche sul piano dei rapporti esterni, debba provvedere il segretario generale, le cui funzioni diversamente, risulterebbero in gran parte svuotate di contenuto...".

[19] v. A.STEFANELLI, No all’outsourcing in gara, in Italia Oggi, 28 giugno 2004

[20] “...Nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile viene in rilievo il comportamento del soggetto convenuto in relazione al rapporto di gestione che intercorre tra detto soggetto e la p.a. al fine di valutare se l'attività dispositiva nella gestione del bilancio e dell'amministrazione dei beni e dei valori dell'ente sia stata o meno contraria ai doveri d'ufficio; ne consegue che la responsabilità non nasce dall'atto amministrativo - che viene in rilievo solo come componente del comportamento dell'agente pubblico e che il giudice della responsabilità non deve né annullare, né disapplicare - ma da una attività  di gestione produttiva di danno, mentre ove sia accertata la competenza del soggetto, la completezza di acquisizione degli interessi coinvolti nel procedimento e la non irrazionalità della scelta operata, il giudice della responsabilità dovrà affermare che non sussiste alcun fatto illecito...” 23.06.92 C. conti, sez. riun., 23 giugno 1992, n. 792/A in Riv. Corte Conti, 1992, fasc. 4, 36; “...Il ricorso a prestazioni esterne, anche per funzioni esercitabili dal proprio personale, costituisce spreco irrazionale di risorse e violazione dei principi della buona amministrazione da parte di un ente pubblico e comportano elusione delle norme di contabilità che regolano la gestione dell'ente stesso...” 18.06.91 C. conti, sez. contr. enti, 18 giugno 1991, n. 36, in Riv. Corte Conti , 1991, fasc. 4, 59 (m); ”...Nessuna delle tipiche manifestazioni dell'eccesso di potere o alcuna scelta irrazionale risulta connessa con l'invio, da parte di un (ex) ente ospedaliero, al congresso di ingegneria ospedaliera di Washington di un congruo numero (quattro) di persone tra cui due consiglieri di amministrazione anziani forniti di specifica professionalità poiché la relativa spesa è sostanzialmente intesa all'aggiornamento e al potenziamento dell'attività istituzionale dell'ente ospedaliero (non all'aggiornamento professionale dei singoli dipendenti e amministratori di cui è stato disposto l'invio); ne consegue la esclusione di responsabilità amministrativa a carico degli amministratori che tale spesa avevano disposto...” 11.07.89 C. conti, sez. riun., 11 luglio 1989, n. 624/A, in Riv. Corte Conti , 1989, fasc. 5, 37;  “...Il giudice contabile può conoscere della liceità delle scelte operate da pubblici funzionari solo nel caso in cui queste si presentino ictu oculi come irrazionali; ovviamente ogni valutazione circa la razionalità o meno delle scelte postula un giudizio ex ante e non ex post, sulla base cioè dei risultati concretamente conseguiti...”,11.07.88 C. conti, sez. II, 11 luglio 1988, n. 166 in Riv. Corte Conti , 1988, fasc. 5, 147; cfr. anche VARI, I controlli della Corte dei conti sulla gestione e i bilanci delle imprese municipalizzate: funzione e responsabilità degli amministratori, in Riv. Corte dei conti, 1984, 1-2, pag 322 (“...il problema dell’individuazione del criterio oggettivo di valutazione dell’attività discrezionale va risolto nella ricerca dell’esistenza di un principio di razionalità nella scelta effettuata...”). V. anche G.COLOMBINI, Il principio di proporzionalità nel sindacato del giudice contabile, in in Atti del seminario di studi “Le nuove prospettive della responsabilità amministrativo contabile”- Venezia 2 ottobre 2001, in Il diritto della Regione,Cedam-Padova,  n. 1/2002;  A.ATTANASIO, Modulo consensuale nell’esercizio della potestà amministrativa.Brevi note sui profili di rilevanza nel giudizio di responsabilità amministrativa, in www.amcorteconti.it “…Parte della dottrina auspica che nel giudizio amministrativo possa affermarsi il principio di proporzionalità, quale parametro di sindacato giurisdizionale sull’azione amministrativa….Assume particolare rilievo la circostanza che esso tende a porsi come alternativo rispetto al parametro dell’eccesso di potere.          La differenza tra i due criteri sta  nel grado di precisione  dello strumento valutativo; infatti, a differenza dell’eccesso di potere, il principio di proporzionalità appare idoneo a fondare un giudizio sull’azione amministrativa più adeguato alla realtà in cui essa ebbe ad esplicarsi. In particolare, tale principio si articola in un “esame a tre gradini”, che si snoda attraverso la verifica della idoneità, della necessarietà e della proporzionalità del mezzo prescelto. Questo principio, pur nato per valutare l’adeguatezza dell’azione amministrativa al caso concreto – e quindi idoneo a sondare i rapporti tra Autorità e Cittadino – può risultare molto utile anche per il giudice contabile.I tre criteri di valutazione in cui si articola il principio appaiono tali da soddisfare anche alle esigenze di valutazione della condotta del funzionario-agente, perché possono contribuire a ricostruire – nel caso concreto – i contorni del corretto esercizio dell’azione amministrativa. In tal modo, il riscontro della violazione delle regole del “buon andamento” dell’azione amministrativa può integrare gli estremi dell’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa… L’esame della giurisprudenza contabile dimostra come tra lo strumentario del giudice, per compiere la valutazione incidentale della discrezionalità della P.A. figurino i seguenti parametri di giudizio: “legalità”, “competenza”, “economicità”, “efficienza”, “congruità”, “logica”, “razionalità”, “ragionevolezza”, “giustizia”. Si tratta di parametri riconducibili, da un lato, ad elementi formali, quali la sussistenza del potere in capo all’autorità che l’esercita ovvero la ricorrenza dei presupposti legali (= legalità formale).                 Altre volte, invece, sono stati assunti parametri sostanziali, quali l’idoneità dell’azione prescelta rispetto agli scopi istituzionali; in tal caso, il parametro valutativo è generalmente quello dell’eccesso di potere (= legalità sostanziale)…Quando il merito della scelta viene trasfuso in un atto negoziale possono porsi problemi sia sull’an della sindacabilità, sia sul parametro di valutazione. In una decisione in tema di transazione è stato affermato che “ Se … può ritenersi censurabile per manifesta “irrazionalità” la scelta discrezionale di addivenire ad una transazione perché … ne sussistevano i presupposti di fatto e di diritto … ovvero risulti macroscopicamente evidente l’inadeguatezza dell’istruttoria … non è censurabile autonomamente un singolo elemento della transazione, anche sotto il profilo della irrazionalità, perché una censura di tal genere viene inevitabilmente ad incidere sul merito….Verificata … la razionalità della scelta transattiva rimane preclusa al giudice contabile la valutazione parziale di uno degli addendi del negozio transattivo…”( sez.III, 16 dicembre 1998, n.80/99).In altra decisione (C.d.C., sez. II, 10 novembre 1998, n. 120/99/A) è stata ritenuto sindacabile il merito della convenzione con la quale un Ente – al fine di raggiungere determinate finalità di pubblico interesse – disponeva di privarsi temporaneamente delle prestazioni professionali di propri dipendenti e, nel contempo, di continuare a sopportarne il costo.     In tal caso è stato proficuamente fatto riferimento all’istituto civilistico del “contratto in frode alla legge”, per affermare l’illegittimità dell’accordo e, conseguentemente, la responsabilità degli amministratori….”; L.GIAMPAOLINO, op. cit., pag. 3339 “…Sono frequenti, invero nella giurisprudenza più recente della Corte dei conti, anche nella sua più alta istanza, le affermazioni secondo le quali le scelte discrezionali degli organi collegiali sono sindacabili dal giudice contabile sotto il profilo della razionalità e della congruità quantitativa e qualitativa delle esigenze da perseguire …Da tempo la giurisprudenza della Corte dei conti aveva cercato di porre rimedio configurando il parametro di raffronto del giudizio nel principio di razionalità, giudizio da operare non ex post ma ex ante…”.v. anche C.CUDIA, La responsabilità amministrativa tra (il)liceità del comportamento e (il)legittimità dell’atto: i limiti della giurisdizione della Corte dei conti e discrezionalità amministrativa (nota a Cass. sez. un. 6 maggio 2003 n.6851), in Foro amm.-C.d.S., 2003, pp. 2888 e ss.

[21] S.SOGLIANI, in Le grandi decisioni del Consiglio di Stato, Milano, 2001, pag. 619, che  evidenzia anche la distinzione fra sindacato di ragionevolezza rispetto a quello di proporzionalità “…che inerisce all’idoneità, alla necessità e all’adeguatezza del mezzo al fine…”

[22] Sulla necessità della motivazione, anche nel caso di scelta fiduciaria,  v. Cons di Stato, sez. V, n. 667 del 19 febbraio 2004, in Foro amm.-C.d.S., 2004, 2, pag. 459- “ …La scelta di professionisti con cui stipulare un contratto d’opera impone all’amministrazione, che abbia a tal fine emanato un avviso pubblico con invito ai professionisti interessati a presentare i curricula, soltanto di dar conto di avere effettivamente proceduto alla scelta dopo la comparazione dei curricula pervenuti, posto  che, anche quando si tratti di scelta prodromica all’effettuazione di progetti o di lavori da appaltare, non va infatti confusa la libera scelta di un professionista con la gara per la scelta di un progetto, né si possono sovrapporre la scelta fiduciaria – fatta di apprezzamenti soggettivi circa le qualità professionali e l’idoneità a soddisfare le esigenze del committente – e la scelta concorsuale costituita dall’applicazione di criteri oggettivi e predeterminati, stante l’incompatibilità logica tra le due cose e perché tale sovrapposizione, da una parte costituirebbe una garanzia puramente illusoria e, dall’altra, sarebbe perpetuamente censurabile da chi non è stato prescelto…”

[23] P.DELLA VENTURA, Conferimento di incarichi di consulenza, in AA.VV.,(a cura di E.F. SCHLITZER), L’evoluzione della responsabilità amministrativa, Milano, 2002, p. 247

[24] P.DELLA VENTURA, Conferimento di incarichi di consulenza, in AA.VV.,(a cura di E.F. SCHLITZER), L’evoluzione della responsabilità amministrativa, Milano, 2002, pp. 247

[25] P.DELLA VENTURA, Conferimento di incarichi di consulenza, in AA.VV.,(a cura di E.F. SCHLITZER), L’evoluzione della responsabilità amministrativa, Milano, 2002, pp. 257

[26] P.DELLA VENTURA, op. cit.,  pag. 257

[27] P.DELLA VENTURA, op. cit.,  pag. 252

[28] P.DELLA VENTURA, op. cit.,  pag. 256

[29] P.DELLA VENTURA, op. cit.,  pag. 246

[30] Vengono in evidenza le situazioni relative a spese per obbligazioni eseguite in base a contratti nulli o comunque invalidi ovvero spese ordinate in violazione delle regole contabili relative all’assunzione degli impegni (in particolare per gli enti locali), questioni concernenti i debiti fuori bilancio, l’arricchimento senza causa della p.a. e l’insorgere delle obbligazioni direttamente in capo al funzionario ai sensi dell’art.  191 del d.lgs. 267/2000 e gli oneri derivanti da procedure contenziose e giudiziarie conseguenti a tali irregolari procedure. Cfr.  G.DI MAIO, Brevi note su i debiti fuori bilancio negli enti locali con riferimento al profilo strutturale e alle connesse questioni di responsabilità amministrativo- contabile, in Il diritto della Regione, Cedam, 2002, n. 6, pag. 927; G. BIANCO-S.AMORE, Riconoscimento di debito nel diritto amministrativo, in Digesto, Disc. Pubbl., pag. 379; G. ALBANESE, Debito fuori bilancio e ambito di intervento del Consiglio comunale, in Nuove Autonomie, 5-6, 1998; R. DI MARTINO, L’evoluzione normativa dei debiti fuori bilancio, in  Azienditalia n. 6/2001; G. CASCONE, L’attuale disciplina dei debiti fuori bilancio degli enti locali, in La finanza locale, n.7/8, 1998 e Il profilo contabile dei debiti fuori bilancio, in Azienditalia, n. 2/1999;  A. FINOTTI, Passività pregresse e debiti fuori bilancio, in L’Amministrazione italiana, n.7-8/2000, pag. 1087; M. MORDENTI, I debiti fuori bilancio nel TUEL e nella giurisprudenza, in Azienditalia, 1/2001; S.BOZZI, Alcune considerazioni sugli effetti civili dei debiti fuori bilancio, in Foro amm., 2001, pp.2273 e ss- nota a C. appello Bari, sentenza n. 67 del 31 gennaio 2001, relativa a vicenda concernente la forma negoziale adottata per conferire l’incarico, con conferma del principio, più volte affermato in giurisprudenza della necessità di forma scritta dei contratti stipulati dalla p.a.. Sulla forma del riconoscimento dell’utilità di una prestazione di professionista esterno in mancanza di contratto (azione di arricchimento senza causa) v. Cass. sez. III, 25 febbario 2004 in Foro amm.- C.d.S., 2004, 2, pag.375

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[31] E. BENNATI, op. cit., pagg. 715 e ss.

[32] Sulla nozione del danno si sono incentrati interventi dottrinali e giurisprudenziali volti a ridefinirne i confini oltre la accezione puramente “contabilistica” (mera diminuzione del patrimonio) per estenderli agli aspetti concernenti gli equilibri della finanza pubblica, la cattiva gestione delle risorse o al buon andamento dell’amministrazione pubblica (danno pubblico) nonché con riguardo alle conseguenze sull’immagine della P.A. di condotte di amministratori pubblici costituenti reato (danno morale ex art. 185 c.p. e 2054 c.c.).

Per le problematiche relative al danno all’immagine vedi C. conti, sez. riunite n. n. 10/2003/QM  e S. PILATO, La responsabilità amministrativa-Profili sostanziali e processuali nelle leggi 19/94, 20/94 e 639/96, Padova, 1999, pagg. 259; A.LUPI, Osservazioni in tema di danno all’immagine, in Riv. Corte dei conti, 1998, fasc.3 ,pag. 188; M. MINERVA, Note minime in tema di patrimonialità del danno all’immagine subito dalle pubbliche amministrazioni, in www.amcorteconti.it - “...Quanto alla natura giuridica della voce di danno in esame (danno per lesione dell’immagine e del prestigio dello Stato-amministrazione), va ulteriormente precisato che non si tratta di “”danno non patrimoniale” (cd. danno morale) ma di un danno patrimoniale, sia pure inteso in senso ampio...”, così giustificandosi la possibilità di richiedere il risarcimento anche in presenza di fattispecie non integranti ipotesi di reato, fondando la pretesa sul “...collegamento normativo dell’art. 2043 c.c. (anzi di una qualsiasi delle norme- clausole generali che, nel sistema di responsabilità amministrativa consentono l’attivazione della pretesa risarcitoria, ad es. art. 52 TU Corte dei conti, art. 18 TU n. 3/57, ecc.) con le disposizioni della Carta costituzionale che tutelano la personalità dello Stato e l’immagine e il prestigio dello Stato...(artt.2,42 ,53,97)...”; M.P.GIRACCA, Esiste il danno all’immagine di un ente pubblico ?, nota a C. conti, sez. reg. Lazio, sent. n. 2246 del 29 ottobre 1998, in Foro. it., maggio 2000, n. 5, III, 264 e ss. - “...in un primo momento la giurisdizione sul danno morale era ancorata alla sussistenza di un contestuale danno patrimoniale risarcibile e di un comportamento penalmente rilevante (C. conti sez. III, 13 ottobre 1998, n. 207; sez. reg. Toscana, 15 novembre 1996, n. 558; sez. reg. Puglia, 1° giugno 1995 n. 69; sez. reg. Umbria, 10 febbraio 1995, n. 20; sez. reg. Lombardia, 24 marzo 1994, n. 31; 27 aprile 1994 n. 114). Così si è esclusa la giurisdizione della Corte dei conti in materia di danno non patrimoniale, qualora quest’ultimo non fosse collegato alla condanna per danno patrimoniale (sez. reg. Lombardia, 27 giugno 1996, n. 1290; sez. reg. Emilia Romagna, 30 marzo 1998, n. 148, emendata in appello da sez. I, 28 aprile 1998, n. 109 e 4 maggio 1998, n. 226, Riv. Corte dei conti, 1998, fasc. 3, 185). Si è, invece, ritenuto risarcibile il danno consistente nel pregiudizio al prestigio e all’immagine dell’ente, indipendentemente dal contestuale verificarsi di (altri) danni patrimoniali, considerando che l’autonoma risarcibilità discende dal pregiudizio arrecato dall’evento lesivo e dal comportamento produttivo di tale evento (C. conti sez. reg. Veneto 15 gennaio 1999 n. 15, in Riv. Corte dei conti, 1999, fasc. 1, 90; sez. reg. Campania 23 aprile 1998, n. 29, id., 1998, fasc. 4, 129; sez. reg. Umbria 29 giugno 1998, n 628/R, id. 1998, fasc. 3, 1999; sez. reg. Lazio 8 aprile 1998 n. 109; 22 giugno 1998 n. 2000; sez. reg. Lombardia 24 marzo 1998, n. 554/EL; sez. I, 28 aprile 1998 n. 109). Riconosce l’autonomia del danno non patrimoniale Corte dei conti, sez. reg. Toscana, 30 maggio 1998, n. 323, id., 1999, fasc. 4, 104, secondo cui il danno non patrimoniale richiesto dopo la proposizione dell’atto di citazione è oggetto di una domanda nuova. Le citate sentenze si muovono nella considerazione secondo cui il danno all’immagine si sostanzia nella lesione di beni giuridicamente protetti ed è riconducibile non tanto all’ipotesi di cui agli artt. 2059 c.c. e 185 c.p., quanto a quella del danno ingiusto inferto ad uno dei diritti fondamentali della persona giuridica pubblica, il quale può discendere anche da un fatto non penalmente rilevante...”..; In argomento anche L. VENTURINI, Danno c.d. “morale” patito da soggetto pubblico:natura e giurisdizione della Corte dei conti, in Riv. dir. proc. amm., 3/2000,pp.907 e ss.; R.URSI, Danno all’immagine e responsabilità amministrativa, in Dir. amm., 2-3/2001, pp. 343 e ss. Per il danno da “danno da disservizio” connesso alla spesa necessaria  per il “...ripristino degli effetti negativi dell’illecito...” vedi  S. PILATO, op. cit. pag. 263 e ss- “.... La p.a. sopporta i costi di rimozione del danno, al configurandosi la stessa come danno patrimoniale indiretto..” di cui costituiscono applicazione sez. giur. Piemonte, , sent. n. 1618/00 del 27 11.2000, per una fattispecie attinente a fatti di concussione imputati a militari della G. di finanza  ove si afferma che il computo del danno “...appare quindi poter comprendere, in seno all’attività illecita posta in essere, non solo il danno da minore entrata tributaria... ma anche quello che è stato il relativo disservizio, consistente nel mancato raggiungimento dei risultati ai quali era finalizzata la spesa sostenuta dallo Stato, causando uno spreco di risorse finanziarie pubbliche...”. In argomento anche V. ITALIA, Gli impiegati pagano il danno da disservizio, in Il sole 24 ore, 11 dicembre 2000 che commenta sent. sez. Umbria, 31 luglio 2000 n. 424/R ove, tra l’ altro, in tema di individuazione del danno sono state evidenziate le ipotesi di “”illecito esercizio di pubbliche funzioni””, “”mancata resa del servizio (servizio inattuato)”” e “”mancata resa della prestazione dovuta””; mentre in tema di quantificazione è stato affermato che “...poiché il disservizio comporta una minore produttività dei fattori economici, questo danno non può essere limitato allo stipendio (che il soggetto che ha provocato il disservizio ha percepito in quel periodo) ma dovrà ricomprendere “” i maggiori costi generali causati dallo spreco di risorse economiche non utilizzate, secondo i canoni di legalità, efficienza,   efficacia e produttività”” e questo danno può essere valutato dal giudice contabile in via equitativa...”(art. 1226 c.c.). Sul tema della valutazione equitativa del danno all’immagine  sez. riun. n. 16/99/QM del 28.5.1999 nonché Procuratore generale della Corte dei conti- appello n. 25/FI avverso sez. giur. Toscana n. 1143/2000/R del 5 aprile 2000. Un collegamento a tale fattispecie di danno è poi verosimilmente rinvenibile nella  pronuncia della  Corte di cassazione, sez. VI penale, 7 novembre 2000-18 gennaio 2001 n. 352 che ha riconosciuto la configurabilità del reato di cui all’art. 314 , 1° c. c.p. nel “distoglimento dell’autista dalle sue funzioni di esecutore di un servizio pubblico” congiuntamente alla fattispecie di “peculato d’uso” con riferimento all’indebito utilizzo di autovettura di servizio.Cfr. Il sole 24 ore- Guida al diritto, 24 febbraio 2001 -L’uso improprio dell’auto di servizio “”raddoppia”” il reato di peculato, con nota di O. FORLENZA. Per l’ipotesi del “danno da tangente” si fa rinvio a Danno all’immagine da tangente e trasmissibilità ereditaria del relativo “debito” in Riv. Corte dei conti, 2003, 6

[33] V.TENORE, La responsabilità amministrativo contabile, in AA.VV., La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli, Milano, 2004, pag. 99

[34] Per un’analisi complessiva della responsabilità civile della pubblica amministrazione, anche con riferimento a quella dei dipendenti “verso terzi”, cfr. A.PIAZZA, Responsabilità civile ed efficienza amministrativa, Milano, 2001. In relazione all’estensione della stessa anche al risarcimento degli interessi legittimi ex sent. Cass. n. 550/1999 v. M.PERIN, Risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi: timori e preoccupazioni di amministratori, dirigenti e funzionari pubblici per i profili di responsabilità amministrativa, in www.diritto.it, 3.7.2000; S.GNONI, Risarcimento del danno in materia edilizia, in www.giust.it, n. 12/2001.

[35] Sulle problematiche connesse alla tutela assicurativa della responsabilità civile “verso terzi” cfr.L. TRUCCHIA, La copertura assicurativa della responsabilità a carattere professionale dei dirigenti pubblici, in Riv. trim. dir. pubb., 1998, 2, pagg. 371- 391 ; A. CAVALLARI, I rischi conseguenti all’espletamento del mandato di amministratore e la loro riconducibilità a forma di tutela assicurativa. Limiti e divieti obiettivi, in Cons. Stato, , 1987, II, 735, e di G. DE ROSE, In tema di rischi degli amministratori locali e problemi concernenti la copertura assicurativa, in Nuova Rass., 1988, 2301; V.GERI, Responsabilità della pubblica amministrazione, di amministratori e dipendenti e ruolo dell’ombrello assicurativo, in Nuova Rass., 1988, 2292; C. GALTIERI, L’attività contrattuale in materia assicurativa ed i limiti del ricorso alla consulenza esterna, atti del seminario “Assicurazioni e pubblica amministrazione”, Milano, 11.7.1996. La  materia è stata peraltro oggetto di  evoluzione giurisprudenziale e normativa per effetto, da un lato dalla sent. n. 500  delle sez. Unite della Corte di cassazione (in Foro it., 1999, I, 2487 )  e dall’altro dal d.lgs. 80/1998 e dalla legge 205/2000. L’estensione dell’area di risarcibilità dei danni conseguenti al comportamento della pubblica amministrazione anche in presenza di lesione di meri interessi legittimi pone il problema della possibile espansione delle richieste risarcitorie (con conseguenti remore all’azione dei funzionari) da parte dei terzi danneggiati, non solo nei confronti della P.A. ma anche direttamente nei confronti degli stessi funzionari (art. 28 cost.). Peraltro è stato sottolineato (G. MORBIDELLI, Della responsabilità contrattuale (e di quella provvedimentale) dei dirigenti, in Dir. Amm., 1999, 2, pp.201 e ss. che richiama l’opinione di G. MIELE, Risarcibilità dei danni derivanti da ingiusta lesione di interessi legittimi ad opera della pubblica amministrazione, in Foro it., 1963, IV, 23 e ss.) che “... sia l’art. 28 della costituzione , sia gli artt. 22 e 23 t.u. impiegati civili dello Stato, prevedono il risarcimento per la violazione “di diritti”  dei terzi, osservandosi che  ”è significativa nelle due norme la ricorrenza del termine “”diritti””, con un’accentuazione che non è da ritenersi casuale; ed è perciò giustificato il dubbio se esso stia a denotare la categoria dei diritti in senso proprio o sia adoperato nella larga accezione di qualsiasi interesse giuridicamente protetto che comprende anche gli interessi legittimi...”. La tesi restrittiva viene ritenuta preferibile sulla base della considerazione che “...pur essendo stata introdotta nel nostro diritto positivo la responsabilità diretta del funzionario o agente accanto a quella della p.a., le due responsabilità non vengono considerate alla pari, perché la prima comporta il dovuto riguardo alla possibilità di errore cui è soggetta l’attività, difficoltosa in sé e per l’ambiente di lavoro  in cui si svolge, del pubblico dipendente, e per questo tale responsabilità può essere qualificata in un certo senso come una responsabilità di tipo professionale. Prova ne sia che lo Statuto degli impiegati civili la limita ai casi di dolo o colpa grave (art. 23). Di più, va rilevato che la responsabilità diretta della p.a., secondo la teoria prevalente, è sempre una responsabilità senza colpa, a differenza di quella del pubblico dipendente. Esiste , dunque, un’attenuazione tendenziale della responsabilità di quest’ultimo rispetto a quella della P.A., e sembra allora più conforme ad essa interpretare l’espressione “”violazione dei diritti””, nell’art. 28 cost. e nell’art. 23 dello statuto degli impiegati civili dello Stato in quel senso che meglio risponda alla tendenza stessa, ritenendo cioè che la responsabilità del pubblico dipendente verso i terzi non comprenda i casi di violazione di interessi legittimi...”. Diversa è invece la prospettiva con riferimento alla responsabilità amministrativo contabile, ricollegata direttamente alla produzione del danno per la p.a.. Ne consegue che un risarcimento effettuato dalla p.a. a terzi , anche per effetto della lesione di un interesse legittimo, comporta profili di responsabilità amministrativa, da valutarsi nell’ambito dei parametri “limitativi” di cui all’art. 1 legge 20/1994 (dolo o colpa grave, potere di riduzione, non estensione agli eredi, valutazione dei vantaggi comunque pervenuti all’ente o alla collettività dall’attività dannosa) Cfr. M. CAFAGNO  La  tutela risarcitoria degli interessi legittimi- Fini pubblici e reazioni di mercato- , Milano, 1996, pagg. 207 e ss.  Di contro va esclusa l’assicurabilità della responsabilità amministrativo contabile cfr. I. CACCIAVILLANI, Note minime sulla liceità della polizza assicurativa dei funzionari per il danno erariale, in Foro amm., 1998, 2615 e ss. nonché  C. conti C. conti, sez. riun. 5 aprile 1991, n,. 707/A in Riv. Corte dei conti, 1991, 72; Sull’argomento ci si permette il rinvio alla nota “Osservazioni a margine del diniego di visto da parte della Corte dei conti per il nuovo accordo concernente la carriera prefettizia, con riguardo all’estensione della copertura assicurativa della responsabilità amministrativo – contabile” in Foro amm.vo. 2001, 7-8, pp.2167 e ss. relativa a C. conti sez. controllo legittimità sulle amministrazioni dello Stato -  Delib. 26 luglio 2001. V. anche C. conti. sez. Umbria, 10 dicembre 2002, n. 553; sez. Lombardia, 10 maggio 2002 n. 942; sez. Friuli, 19 ottobre 2000, citate da V.TENORE, op. cit. ,pag. 196.V.anche M.MINERVA, Non assicurabilità a carico dell’erario pubblico del rischio costituito dall’eventuale condanna di amministratori e dipendenti da parte della Corte dei conti per i danni che abbiano causato all’ente di appartenenza (o ad altro ente) con il proprio comportamento gravemente colposo, in www.amcorteconti.it

[36] cfr. Cass. sez. un. n. 933/99 SU del 21 ottobre 1999, resa in sede di regolamento preventivo di giurisdizione  promossa nel corso di un giudizio civile promosso da  un’amministrazione comunale nei confronti di un ex sindaco,  secondo cui “...la giurisdizione della Corte dei conti è esclusiva, nel senso che è l’unico organo giudiziario che può decidere nella materie devolute alla sua cognizione...” e pertanto “...va esclusa una concorrente giurisdizione del giudice ordinario, adito secondo le regole normali applicabili in tema di responsabilità e di rivalsa...”.

[37]  Elemento specializzante di particolare rilevanza è anche  il potere spettante alla Corte dei conti di riduzione dell’addebito ovvero la possibilità di condannare il responsabile anche ad una ad una sola  parte del danno accertato, in base agli artt. 83 c.1 della legge di contabilità generale dello Stato (r.d. 18.11.1923, n. 2240 “...può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto...” ed anche gli artt. 52 c.2 del t.u. leggi sulla Corte dei conti e 19, c. 2 del t.u. impiegati civili dello Stato nonché ora anche art. 1 comma 1 quater legge 20/1994. Cfr A. AVOLI, La riduzione degli addebiti nella dinamica del processo contabile, in AA.VV. L’acquisizione delle prove nel processo contabile tra iniziativa del pubblico ministero e poteri delle sezioni, in Quaderni della Riv. Corte dei conti, 1991, n. 1 pagg 177 e ss.  

[38] A.PROTO PISANI, Appunti sulle prove civili in Foro it. 1994, V, 80

[39]  La colpa grave si identifica nella massima negligenza (ULPIANO - D. 50.16.2312- Lata culpa est nimia neglegentia, id est non intellegere quod omnes intellegunt  -colpa grave è la massima negligenza, cioè non intendere ciò che tutti intendono).v. BIANCA,  Diritto civile, Giuffrè, Milano, 1995- vol. 5- La responsabilità, pag. 580; E’ stata riconosciuta la sua configurabilità nel caso sia posto in essere un “...atteggiamento di grave disinteresse nell’espletamento delle proprie funzioni, di negligenza massima e di deviazione dal modello di condotta connesso ai propri compiti ...” (C.conti, sez. giur. Veneto, 10 febbraio 1997 n. 71) o quando si riscontrino  “...evidenti e marcate  trasgressioni degli obblighi di servizio o di condotta che siano ex ante ravvisabili o riconoscibili per dovere professionale d’ufficio e che, in assenza di oggettive ed eccezionali difficoltà si materializzano nell’inosservanza del minimo di diligenza richiesta ...” (C.conti, sez. riun. 10 giugno 1997, n. 56/A  nonché sez. giur. Campania, 31 agosto 1998, n.58 e 12 giugno 1998, n. 49; sez. III centr. 23 luglio 1996, n. 320 e 5 giugno 1997, n. 73) o comunque lo scostamento dallo standard minimo di diligenza richiesto nell’espletamento dei compiti propri della funzione rivestita secondo i canoni della colpa  “professionale” (sez. giur. Emilia Romagna, 27 novembre 1996, n. 697; sez. giur. Toscana, 29 aprile 1997, n. 313; sez. giur. Sicilia, 19 agosto 1997, n. 216), tenendosi conto delle circostanze del caso concreto ampiamente illustrate nella sentenza impugnata, nonché della palese prevedibilità del danno connesso all’atteggiamento tenuto (sez. giur. Marche, 18 agosto 1998, n. 1931; sez. Toscana, 12 ottobre 1998, n. 135; sez. I centr. n. 335 del 2 ottobre 2002). Recentemente sez. I centrale, n.260 del 29 novembre 2002 e n. 147 del 26 maggio 2003 , hanno evidenziato la nozione di figura sintomatica delle varie definizioni fornite dalla giurisprudenza , precisando che  “…ai fini della determinazione della colpa grave si è ritenuto – sez. Molise sent. n. 89/2001; sez. I centr. n. 190/2002; n. 228/2002; n. 234/2002; n. 235/2002 – che possa farsi riferimento alle norme che precisano questo livello di colpevolezza, quali l’art. 5 del d.lgs. 472/97 – sulle sanzioni amministrative per violazione delle norme tributarie – nel testo sostituito dall’art. 2 del d.lgs. 203/98, secondo il quale “la colpa è grave quando l’imperizia o la negligenza del comportamento sono indiscutibili e non è possibile dubitare ragionevolmente del significato e della portata della norma violata e, di conseguenza, risulta evidente la macroscopica inosservanza di elementari obblighi tributari “ oppure l’art. 2 della legge 117/88 – sulla responsabilità dei magistrati – che definisce grave la violazione di legge “ determinata da negligenza inescusabile”. Ed in quest’ambito normativo più determinato si giustificherebbero le varie specificazioni della gravità della colpa proposte dalla giurisprudenza quali: l’inosservanza del minimo di diligenza; la prevedibilità e prevedibilità dell’evento dannoso; la cura sconsiderata e arbitraria degli interessi pubblici; il grave disinteresse nell’espletamento delle funzioni; la totale negligenza nell’esame del fatto e dell’applicazione del diritto; la macroscopica deviazione dal modello di condotta connesso alla funzione; la sprezzante trascuratezza dei doveri di ufficio resa estensiva attraverso un comportamento improntato alla massima negligenza o imprudenza ovvero ad una particolare noncuranza degli interessi pubblici…”. In dottrina v. P.MADDALENA, La colpa nella responsabilità amministrativa,in Riv. Corte dei conti, 1997, 2, pag. 272 e ss.; C. ASTRALDI DE ZORZI, Colpa grave e dolo: responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, in Enti Pubblici, 1/96 pag. 160 e ss.; P.MADDALENA, La nuova conformazione della responsabilità amministrativa alla luce della recente giurisprudenza della Corte costituzionale, in www.amcortecont.it Per ulteriori precisazioni con riguardo all’elemento soggettivo C. cost. 24 ottobre 2001, n. 340 nonché C. PAGLIARIN, Colpa grave ed equità nel giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei conti,  Padova, 2002; C.PAGLIARIN, Il rebus della colpa grave, Relazione al seminario di studi su La responsabilità amministrativa nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti, Regione Veneto - Palazzo Giovannelli, Venezia 15 luglio 2003. Per le fattispecie relative a conferimento di incarichi professionali cfr. P.DELLA VENTURA, op. cit., pag. 252 il quale riporta varie decisioni che ripropongono le tematiche già segnalate nel testo: n. 55 del 22 marzo 1999 della sez. III centrale per reiterato ricorso a consulenze legali  da parte di direttore generale e direttore amministrativo USL; sez. Emilia Romagna n. 612 del 15 ottobre 1996 per consulenza legale ad una USL; sez. II centrale n. 81 del 13 giugno 1997 per conferimento a società privata di funzioni proprie dell’ente locale consistenti nella predisposizione di modelli astratti di convenzioni di lottizzazione e capitolati di appalto; sez. Abruzzo, n. 300 del 19 novembre 1997 per conferimento a consulenti esterni della quasi totalità delle competenze dell’ufficio ragioneria; sez. Liguria n. 295 del 15 giugno 1998 per affidamento all’ esterno dell’incarico di compilazione del conto consuntivo. 

[40] Secondo i principi penalistici il dolo, a parte il caso della confessione, si desume dal comportamento tenuto dall’agente.  In particolare nella materia in esame può farsi riferimento al  contenuto dei provvedimenti adottati, dell’accuratezza dell’istruttoria antecedente il conferimento,dall’esistenza o mancanza di motivazione del provvedimento, dalla mancanza di novità della normativa regolante la materia, dell’omesso coinvolgimento degli uffici tecnici competenti, dalla ripetitività del comportamento illecito, dal grossolano mancato rispetto delle regole disciplinanti la materia.

[41]  GARRI, op. cit., pagg. 2-3, che precisa ulteriormente che “...l’istituto dell’errore professionale, già alla stregua della costruzione giurisprudenziale fatta propria dalla giurisdizione contabile (a partire dalle fondamentali decisioni delle SS.RR. n. 317/1983 e n. 397/1985), porta a definire l’area della risarcibilità del danno pubblico nei limiti dell’inescusabilità dell’errore professionale e quindi della gravità della colpa. La valutazione di questo limite, prima assegnata al giudice, è divenuta attribuzione del pubblico ministero nell’attivazione della pretesa patrimoniale quando i risultati dell’azione amministrativa non siano conseguiti per inosservanza di doveri di comportamento...”

[42] A.L. BORRELLI, op. cit., pag. 379 “...L’art. 2, c.I della l. n. 241, stabilisce che l’azione amministrativa è retta dal principio di economicità, ciò nella considerazione che è indispensabile che l’amministrazione faccia un uso diligente ed accurato delle proprie risorse...”. Il principio anzidetto  inteso quale criterio tendente al  tendenziale pareggio di costi e ricavi, era già stato ampiamente affermato e collaudato con riguardo alla gestione degli enti pubblici economici (art. 3 legge 22 dicembre 1956, n. 1589 (partecipazioni statali) ; art. 3, c. 10 legge 6 dicembre 1962, n. 1643 (ENEL) ; C. conti. sez. controllo enti, 19 giugno 1979, n. 1500 “…gli enti di gestione delle partecipazioni statali debbono attenersi a criteri di “”economicità”… per obbligo di legge…”;  Corte cost., n. 268 del 16 luglio 1987 e n. 303 del 17 marzo 1988 ; Cass. n. 2 del 5 gennaio 1989;  Corte di giustizia delle Comunità europee, sez. V, sentenza 22 gennaio 2002, causa C-218/00; Tribunale di primo grado delle Comunità europee, sez. I , sentenza 4 marzo 2003,  causa T-319/99) ed ormai permea la stessa attività amministrativa in senso stretto (art. 1 legge 241/1990 ; art. 3 comma 1 ter d.lgs. 502/1992; art. 1 d.lgs. n. 286/1999) con riferimento all’art. 97 della costituzione, come affermato da  Cass. sez. un. civ. , n. 14488 del 29 settembre 2003. 

[44] V.TENORE, op. cit., pag. 58

[45] V.TENORE, op. cit.,pag. 59

[46] Cass. n. 2083 del 14 marzo 1990; 17 ottobre 1991 n. 10963 ; n. 13411 del 12 dicembre 1991; n. 3358 dell’ 11.aprile 1994 ;28 ottobre 1995 n. 11309,; 23 settembre 1999 n. 926, 5 giugno 2000 n. 400, n. 123 del 21 marzo 2001; 11 ottobre 2002 n. 14473

[47] Per ipotesi relative ai revisori dei conti degli enti pubblici, istituzionali o locali cfr. C. conti, sez. I 31 dicembre 1988, n. 198; sez. II, 23 ottobre 1991, n. 324; sez. II 6 febbraio 1992, n. 26; sezione I centrale 14 febbraio 2002, n. 47;  1° agosto 2002 n. 272 e 13 febbraio 2003, n. 64.