RASSEGNA DELL’ATTIVITÀ CONSULTIVA

DELLE SEZIONI REGIONALI DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

(aggiornata al 27 luglio 2005) 

A cura di: Maria Teresa Polito

Ricerca bibliografica: Rosalba Stabile

Documentazione grafica: Gelsio C. Di Lullo

 Allegato 1: RASSEGNA DEI PARERI RESI E DEL LORO ESITO PRESSO LE SEZIONI REGIONALI DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

La legge 5 giugno 2003 n. 131, all’ art. 7 comma 8, innovando il tradizionale sistema di funzioni della Corte dei conti, ha previsto che le regioni, i comuni, le province, le città metropolitane possano chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica.

La materia ha fin dall’inizio presentato profili di particolare complessità e delicatezza anche al fine di definire linee di confine con le funzioni giurisdizionali e di controllo assegnate alla Corte stessa.

La titolarità decentrata della funzione ha sottolineato l’esigenza di garantire uniformità d’indirizzo attraverso un circuito informativo, a fini di coordinamento, su questioni suscettibili di dar luogo a contrasti interpretativi o, su questioni di rilevanza generale. E’ stato al riguardo predisposto l’atto sugli indirizzi e sui criteri generali, approvato nell’adunanza della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004.

Fino al 30 luglio 2005 i pareri resi sono stati 73 e 3 sono state le deliberazioni di indirizzo (Sezione Friuli-Venezia-Giulia nn. 4-18-19/2004). Le richieste di parere hanno interessato quasi tutti i territori regionali (con esclusione dell’Umbria, del Trentino-Alto-Adige e della Valle D’Aosta) ciò a dimostrazione del diffuso interesse manifestato dalle autonomie locali nei confronti della funzione consultiva della Corte.

E’ importante rilevare che, fra le 17 regioni nel cui ambito territoriale sono state formulate richieste, tre sono regioni a statuto speciale (Friuli-Venezia-Giulia, Sicilia e Sardegna). Le Sezioni di controllo di tali regioni hanno ritenuto applicabile la normativa in questione alla luce di diverse argomentazioni (espresse rispettivamente nelle deliberazioni nn.18/2004 per il Friuli, 1/2004 per la Sicilia, 2/2004 per la Sardegna). Con riguardo al Friuli Venezia Giulia, la funzione consultiva è espressamente assegnata alla Corte dei conti dall’art. 3, comma 4, d.lgs. 15 maggio n. 125, contenente disposizioni di attuazione dello statuto speciale della regione. Nella Regione Sicilia, poiché sono state istituite le Sezioni Riunite organo preposto, fra l’altro, all’esercizio in via generale della funzione consultiva, l’attività prevista dall’art.7 c.8, è svolta da tale particolare organo (Sezione Sicilia delib.1/2004).

Fra i pareri resi, le dichiarazioni di inammissibilità o di non ritualità delle richieste, sono state 43, pari al 59% di quelle pervenute, fra cui 1 è il caso di improcedibilità (Sezione Sardegna delib.6/2005).

L’attuazione.

Molte e tutt’altro che marginali si sono rivelate le difficoltà applicative, soprattutto in relazione:

a)      al soggetto che deve effettuare formalmente la richiesta;

b)      all’ambito oggettivo delle materie interessate;

c)      ai rapporti con le altre funzioni, relativamente sia all’attività amministrativa che alla funzione giurisdizionale, penale, civile, amministrativa e contabile, in particolare per evitare ingerenze  con l’attività delle Procure regionali della Corte dei conti.

Su tutti i profili esaminati, non solo è intervenuto l’atto di indirizzo citato, ma sono già state emesse diverse deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo che, supportate dall’attività del coordinamento, hanno fornito utili e puntuali indicazioni, favorendo l’attivazione di un ampio rapporto collaborativo con gli enti locali e contribuendo a formare orientamenti giurisprudenziali condivisi.

Enti legittimati a richiedere il parere.

 I pareri possono essere richiesti dalle regioni, facoltà che esercitano direttamente, mentre quelli richiesti dai comuni, dalle province, dalle aree metropolitane, vanno inoltrati “di norma” per il tramite del Consiglio delle Autonomie locali, ma solo tre regioni hanno provveduto all’istituzione di tale organo: la Toscana (L.R. n.36 del 21.3.2000), l’ Umbria (LR n 18/2003)  e la Sardegna (L.R. n.2 del 18.01.2005, legge per altro sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri presentato il 24 marzo 2005).

Al riguardo, l’interpretazione generalmente accolta dalle Sezioni esprime l’avviso che l’inesistenza dell’organo non costituisca elemento ostativo alla richiesta di parere. Si sottolinea, infatti, che tale meccanismo è volto a definire un sistema di filtro che sottoponga alla Corte dei conti solo questioni di portata generale. Peraltro, la disposizione che introduce l’attività consultiva della Corte dei conti usa la locuzione “di norma”, con ciò non precludendo, in linea di principio, la richiesta diretta da parte degli enti richiamati qualora ricorrano giustificati motivi (Sezione Liguria delib.1/2003- Sezione Sardegna delib.2/2004- Sezione Campania delib.2/2004- Sezione Piemonte delib.1/2005- Sezione Toscana delib.6/2005). In tutti i casi sono state dichiarate ammissibili le richieste di parere inoltrate direttamente dagli enti.

Degna di nota è la situazione del Friuli Venezia Giulia il cui statuto, all’ art. 3, comma 4, dlgs 125/2003, già citato, attribuisce espressamente la funzione consultiva alla  Sezione Regionale di controllo della Corte dei conti. La Sezione, con la deliberazione n 18/2004, ha ritenuto applicabile la disciplina speciale piuttosto che quella dell’ art.7, comma 8, legge 131/2003. La norma speciale non prevede alcun tramite per l’invio delle richieste ma è la stessa ‘’amministrazione controllata’’ che trasmette alla Corte la richiesta di parere. Accogliendo tale impostazione l’ambito soggettivo dell’attività consultiva risulta fortemente ampliato visto che anche per tale funzione si ha riguardo ai soggetti indicati dall’ art. 3, ed in particolare dal  I° comma, essi sono: la regione, e i relativi enti strumentali, gli enti locali territoriali e loro enti strumentali, le altre istituzioni pubbliche di autonomia aventi sede nella regione.

Rispetto all’organo legittimato a formalizzare la richiesta, diverse Sezioni (Lombardia delib.1/2004- Liguria delib.1/2003- Friuli-Venezia-Giulia delib.4/2004- Piemonte delib.4/2005- Sardegna delib.2/2004- Toscana delib.6/2004) hanno stabilito che l’istanza deve essere sottoscritta dagli organi rappresentativi dell’ente e cioè dal Presidente della Regione, dal Presidente dell’Amministrazione Provinciale, dal Sindaco e, nel caso di pareri richiesti su atti di normazione, dal Consiglio regionale o dai Consigli provinciali o comunali, ritenendo che esclusivamente i rappresentanti degli enti possano considerarsi abilitati a promuovere l’attività consultiva della Corte quali massimi responsabili dell’amministrazione della Regione, della Provincia e del Comune e del funzionamento dei rispettivi Consigli.

La Sezione regionale della Sardegna, invece, con la deliberazione n.2/2004, ha precisato, alla luce della L.R.13.11.1998 n.31, art.8, c.1, lett.f, che la richiesta per conto della regione, possa essere formulata anche dalla Giunta e dai singoli assessori  regionali.

Sono state, dunque, dichiarate inammissibili per difetto di legittimazione soggettiva le richieste formulate dal Segretario Comunale (Sezione Lazio delibb.4/2004-10/2004- Sezione Sardegna delib.3/2005- Sezione Campania delib.1/2005- Sezione Piemonte delib.4/2005), dai Consiglieri comunali (Sezione Lazio delib.11/2004), dal Collegio dei revisori (Sezione Campania delib.3/2004), dal Dirigente della direzione sanitaria (Sezione Abruzzo delib.10/2004), dal Dirigente del servizio finanziario (Sezione Calabria delib.4/2005 – Sezione Piemonte delib. 8/2005), da una Azienda sanitaria ospedaliera (Sezione Piemonte delib.5/2005), dalla Azienda sanitaria locale (Sezione Sicilia delib.1/2004), dal Responsabile del servizio amministrativo del comune (Sezione Basilicata delib.1/2005), dal Direttore dell’area di difesa del suolo del comune (Sezione Liguria delib.3/2005), dal Responsabile dell’Ufficio Affari generali (Sezione Emilia Romagna delib.5/2005) e due richieste formulate da privati (Sezione Piemonte delibb. 6/2005 e 9/2005). Va al riguardo segnalata la deliberazione n. 2/2005 della Sezione Campania che ha accolto un’istanza presentata dal Segretario comunale ritenendo la richiesta “comunque riconducibile direttamente alla volontà del Sindaco, essendosi il Segretario limitato ad effettuare la mera trasmissione della richiesta formulata da tale organo, alla stregua di un semplice nuncius della volontà da lui manifestata”.

Ambito oggettivo della richiesta.

La Corte assume, nei confronti di regioni ed enti locali, non la funzione di organo di consulenza generale, ma, conformemente alla missione affidata all’Istituto dalla Costituzione e dalla legge, quella di consulenza nella materia di contabilità pubblica. Per l’individuazione di tale ambito si sottolinea che il legislatore ha assegnato alle ‘’ ulteriori forme di collaborazione’’una maggiore ampiezza di materie, rispetto alla funzione consultiva, limitata invece alla contabilità pubblica. Le indicazioni fornite dalle Sezioni assumono riferimenti diversi. Per alcune Sezioni si ha riguardo al complesso di norme e principi che presiede alla gestione finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici e che è destinato a regolare i rapporti relativi alla gestione delle entrate e del pubblico denaro, traendo fondamento da precetti di ordine costituzionale (Sezione Liguria delib.1/2004-Sezione Toscana delibb.4/2005 e 6/2005). Altre Sezioni si riferiscono, invece, più genericamente, alle materie riguardanti l’ordinamento finanziario e contabile delle regioni e degli enti locali, come la gestione del bilancio, dei rendiconti, del patrimonio, dell’attività contrattuale (Sezione Lombardia delib.1/2004-Sezione Piemonte delib.1/2004-Sezione Calabria delib.6/2005).

La richiesta di parere deve trattare ambiti e oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici, in tal senso si sono pronunciate per l’inammissibilità, la Sezione Calabria con la delibera 4/2005, la Sezione Sardegna con le delibere 8 e 9 del 2005, la Sezione Campania con la delibera 2/2004, la Sezione Marche con le delibere nn 3-4-8 del 2005 e la Sezione Puglia con la delibera 2/2005.

I pareri dovrebbero concentrarsi preferibilmente su atti generali, atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti, circolari), o inerenti all’interpretazione di norme vigenti; o a soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti; la preventiva valutazione di formulari o scritture contabili che gli enti intendessero adottare (Sezione Toscana delib.6/2005).

Peraltro la formulazione di pareri sugli atti di normazione trova già uno storico fondamento nell’ art. 13 del RD 9 febbraio 1939, n. 273 che prevede l’obbligo per il Governo di richiedere il parere preventivo delle Sezioni Riunite sui disegni di legge riguardanti l’ordinamento e le funzioni della Corte dei conti.

I rapporti con le altre funzioni.

Ulteriore profilo di natura oggettiva, evidenziato dall’atto di indirizzo a cui le Sezioni hanno manifestato particolare attenzione, è quello che la funzione consultiva non deve rivolgersi a quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto di eventuali iniziative giudiziarie proprie della Procura regionale o di altri giudici. Ciò al fine di evitare che i pareri stessi prefigurino soluzioni non conciliabili con successive pronunce specifiche sia della sezione giurisdizionale che della sezione di controllo. Su tale specifico profilo, non solo si è soffermato l’atto di indirizzo, ma molte deliberazioni delle Sezioni regionali hanno escluso la possibilità di rendere pareri su questioni che formano oggetto di esame da parte di altri organi, proprio per evitare possibili interferenze e condizionamenti, orientando così le amministrazioni nella scelta di condotte processuali in vertenze di carattere giudiziario in atto o in via di instaurazione; infatti la soluzione di controversie di tale tipo non può che restare affidata alle iniziative discrezionali o tecnico-legali dell’ente ed alle pronunce dei competenti organi della giurisdizione (ordinaria, amministrativa, contabile, tributaria). In tal modo molte sezioni non hanno considerato ammissibili i quesiti che implicavano valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto di eventuali iniziative giudiziarie (Sezione Lazio delib.4/2004- Sezione Lombardia delibb.-2/2005-4/2005-Sezione Sardegna delib.8/2005- - Sezione Friuli-Venezia-Giulia delib.19/2004- Sezione Basilicata delib.1/2005 – Sezione Puglia delib. 2/2005 – Sezione Marche delib. 8/2005 – Sezione Molise delib. 2/2005). A tale costante orientamento, va affiancata una posizione minoritaria costituita da due diverse deliberazioni aventi ad oggetto il rimborso delle spese legali ad amministratori pubblici assolti, in cui, in un caso è stato formulato un parere favorevole (Sezione Lazio delib.14/2004) e in un altro un parere negativo (Sezione Campania delib.2/2005).

Natura del parere.

L’art.7 c.8, non fornisce elementi specifici circa il modo e i tempi in cui i pareri sono destinati ad inserirsi nell’attività dell’ente. Ma trattandosi di un atto di giudizio, rivolto ad illuminare l’amministrazione nell’esercizio dell’attività amministrativa, la pronuncia della sezione regionale di controllo non può che essere prodromica rispetto all’attività dell’ente. La funzione, per le regioni, potrà avere ad oggetto anche provvedimenti legislativi. Tale principio, ampiamente condiviso, ha spinto ad individuare come inammissibili quelle questioni per le quali il parere è stato richiesto non in via prodromica, al fine di illuminare, con l’attività di giudizio, l’organo di amministrazione attiva, ma in modo postumo, come una sorta di controllo di legittimità quando l’atto era già perfezionato (Sezione Veneto delib.1/2004- Sezione Liguria delib.1/2005- Sezione Lombardia delib.3/2005- Sezione Piemonte delib.3/2005- Sezione Basilicata delib.1/2005- Sezione Liguria delib.7/2005).

Problematiche esaminate.

I pareri formulati dalle diverse Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti hanno riguardato varie tematiche. Si evidenziano, di seguito, i principi ispiratori delle diverse fattispecie.

Le entrate relative ai permessi a costruire non hanno più vincolo di destinazione dopo l’approvazione dell’art. 136, comma 2, D.P.R. 380/2001 che ha abrogato l’art. 12 legge 10/1977.

Le relative entrate sono da iscrivere nel titolo I° (entrate tributarie), categoria 2^ (tasse) del bilancio comunale.

Le entrate relative ai contributi di costruzione entrano, secondo il principio di unità del bilancio, nel totale delle entrate che finanzia indistintamente il totale delle spese.

Le relative entrate devono essere ricomprese nel calcolo prescritto dall’art. 162 T.U.E.L. e pertanto concorrono a determinare l’equilibrio della situazione corrente dell’ente secondo il principio del pareggio finanziario del bilancio.

Le entrate provenienti dai permessi a costruire devono essere accertate sulla base di introiti effettivi. L’indicazione restrittiva rispetto ai criteri generali di accertamento delle entrate che si basano su un credito certo, liquido ed esigibile, è stata dettata per evitare previsioni non attendibili sulle entrate correnti con conseguenze negative nel corso della gestione sull’equilibrio del bilancio (Sez. Lombardia, delib. 1/2004, Comune di Caselle Lurani - Sez. Piemonte, delib. 2/2005, Comune di Bollengo - Sez. Toscana delib. 1/2005, Comune Colle Val d’Elsa).[1]

Non sono soggetti ad esecuzione forzata, ai sensi dell’art. 159 T.U.E.L., le somme destinate: al pagamento della retribuzione del personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi, al pagamento di rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso, alle spese per l’espletamento dei servizi locali indispensabili. Tale qualificata protezione non opera in via automatica, ma richiede come indispensabile la formale assunzione, semestralmente, della deliberazione, da notificarsi al tesoriere, con la quale l’ente locale quantifica le somme destinate alle spese che si intendono vincolare, non essendo sufficienti le iscrizioni in bilancio delle correlate poste di entrata e di uscita. Vanno altresì aggiunte le ulteriori modalità introdotte additivamente dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 211/2003 (cioè l’emissione di mandati di pagamento per le finalità definite seguendo l’ordine cronologico, o attraverso le deliberazioni di impegno dell’ente stesso).

Anche le somme a destinazione vincolata possono essere assoggettate ad atti di pignoramento del creditore, poiché il vincolo di destinazione costituisce un limite per l’attività di gestione di bilancio dell’amministrazione dell’ente che non può cambiare la destinazione, ma non circostanza opponibile, secondo le norme di diritto comune, ai terzi creditori procedenti, tranne i casi in cui le entrate a specifica destinazione siano espressamente sottratte dal legislatore alla procedura esecutiva (Sez. Liguria, delib. 1/2003, Comune di Lumarzo).

Il comune può stabilire, con regolamento, le modalità di esercizio del diritto di prendere visione degli atti utili, cioè strumentali all’espletamento del mandato, disponendo che il rilascio delle copie della documentazione necessaria avvenga con il minore aggravio possibile, sia organizzativo che economico, per gli uffici comunali, sì da realizzare un razionale e giusto contemperamento fra le esigenze di garanzia del diritto di accesso spettante “razione officii” a ciascun Consigliere Comunale e l’onere rilevante per la gestione dell’ente locale (Sez. Liguria, delib. 1/2004, Comune di Bargagli).

Alla luce della disciplina vigente, è possibile, per la regione, acquisire la qualità di socio in una società per azioni a totale partecipazione pubblica, anche quando lo scopo della stessa abbia carattere lucrativo. Ciò è possibile anche quando la partecipazione dell’ente sia totalitaria.

La competenza alla costituzione di una società di capitali spetta alla Giunta regionale.

La società costituita assume le funzioni operative della regione nella materia specifica.

Lo statuto della società deve prevedere la nomina, da parte dell’assessore al turismo (la fattispecie riguarda interventi nel settore del turismo), di un rappresentante della regione-azionista nell’assemblea dei soci, al fine di esprimere in tale organo la volontà dell’azionista.

L’attività della società sarà oggetto di attenta, continua vigilanza e monitoraggio da parte dell’assessorato interessato (Sez. Sardegna, delib. 2/2004, Regione Sardegna).

I contratti stipulati e approvati, possono astrattamente configurarsi idonei titoli giuridici ai sensi dell’art. 179 d.lgs. n. 267/2000, la cui validità consente di iscrivere fra le entrate accertate dall’esercizio i crediti relativi agli oneri concessori in essi previsti, fino al momento in cui non ne venga dichiarata l’insussistenza o l’inesigibilità (Sez. Toscana, delib. 6/2004, Comune di Zeri).

Va considerato debito fuori bilancio l’impegno contabile assunto a seguito di tale sentenza. I debiti derivanti da sentenza esecutiva in considerazione delle modalità del loro perfezionamento non possono considerarsi come appartenenti  al “sistema del bilancio”, ma a tale sistema devono pur tuttavia essere ricondotti.

Le sentenze esecutive si distinguono nettamente da tutte le altre ipotesi di debiti fuori bilancio, previste dall’art. 194 TUEL, per il fatto che il debito si impone “ex se” in virtù della forza imperativa del provvedimento giudiziale ed indipendentemente dal riconoscimento della sua legittimità, che è implicita nella fonte dalla quale il provvedimento promana (Sez. Friuli-Venezia-Giulia, delib. 6/2005, Comune di Trieste).

Si intendono debiti da sentenza esecutiva anche quelli direttamente discendenti da mancata ottemperanza a precedenti sentenze e agli interessi di mora maturati, nonché alle maggiorazioni per rivalutazione monetaria (Sez. Campania, delib. 2/2004, Comune di Lettere; cfr., inoltre, Sez. Sicilia, SS.RR. in sede consultiva, delib. 2/2005).

Il procedimento di riconoscimento del Consiglio Comunale, e la procedura ad esso propedeutica, costituiscono lo strumento attraverso il quale viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa e tali debiti vengono ricondotti a sistema.

L’obbligazione di pagamento si perfeziona con il deposito della sentenza.

Resta riservata alle valutazioni dell’ente l’opportunità di effettuare un preventivo accantonamento in previsione di una probabile soccombenza giudiziale. Ma si dovrà tener presente la necessità di non sovradimensionare l’entità dell’accantonamento al fine di non ridurre, in misura superiore al dovuto, l’entità delle risorse da destinare al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente.

L’obbligazione di pagamento deve avvenire il più tempestivamente possibile al fine di evitare ulteriori oneri a carico dell’ente. Poiché l’obbligazione trova fonte nella sentenza essa si perfeziona con il deposito della stessa; l’impegno non può, pertanto, essere assunto in epoca antecedente a tale deposito, difettando fino a quel momento i presupposti previsti dall’art. 183 d.lgs. 267/2000 per l’assunzione dell’impegno contabile (Sez. Friuli-Venezia-Giulia, delib. 6/2005, Comune di Trieste).

L’elencazione dell’art.194 è tassativa per arginare il ricorso ad impegni non derivanti dalla normale procedura di bilancio, per rendere legittimi i debiti non previsti in sede di programmazione annuale e per disciplinare le modalità della relativa copertura. La tipologia dei debiti fuori bilancio prevista dall’art. 194, comma 1, lettera c) T.U.E.L. può essere riconosciuta soltanto là dove l’integrazione del capitale sociale della società di cui l’ente possiede una quota avvenga nelle forme e nei limiti della disciplina codicistica o di altre norme speciali cui la lettera c) fa espresso rinvio. La delibera assunta dall’assemblea della società di porre a carico dei soci il ripiano dei debiti è frutto di una scelta gestionale che trova fondamento in una riconosciuta esigenza di liquidità aziendale, piuttosto che in un obbligo imposto dal codice Civile, per cui esso dà luogo ad una modalità di ripiano delle perdite il cui debito, a carico del comune, non è suscettibile di essere riconosciuto legittimo ex art. 194, comma 1, lettera c) T.U.E.L. (Sez. Liguria, delib. 2/2005 Comune di Varazze).

a)      ad una scuola materna trasformata, da Istituzione pubblica di assistenza e beneficenza, in persona giuridica di diritto privato.

I contributi alle scuole private sono previsti dalla legge regionale lombarda n. 8/1999 solo in caso di interventi in ordine ai costi della gestione e di funzionamento. Non è pertanto ammissibile la richiesta di un contributo comunale, a fondo perduto, per l’esecuzione di lavori di ristrutturazione e ampliamento dell’edificio di proprietà della fondazione, non trattandosi di un contributo per il funzionamento (Sez. Lombardia, delib. 1/2005, Comune di Bonate Sotto);

b)      per la manutenzione di facciate e degli ambienti porticati di proprietà dei privati gravati di servitù di uso pubblico, in occasione di eventi internazionali a carattere eccezionale.

E’ ammissibile la concessione di un contributo a fondo perduto, da parte del comune, per la manutenzione e la ristrutturazione degli ambienti porticati, di proprietà privata gravati da servitù di uso pubblico, in occasione di eventi eccezionali di rilevanza internazionale, per ragioni di ordine pubblico a salvaguardia del decoro e dell’immagine urbana degli edifici (Sez. Piemonte, delib. 1/2004, Comune di Torino).

La quota di tariffa, di cui all’art. 14 della legge n. 36/1994, riferita al servizio di pubblica fognatura è dovuta dagli utenti, anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione e i relativi proventi affluiscano ad un fondo vincolato a disposizione dei soggetti gestori del servizio idrico integrato il cui impiego è vincolato all’utilizzazione del piano d’ambito.

L’entrata a destinazione vincolata prefigura una sorta di risparmio forzoso destinato alla realizzazione di opere di investimento.

La norma, che costituisce eccezione al principio generale dell’unità di bilancio (art. 162, comma 2, d.lgs. n. 267/2000), individua un’entrata da corrispettivo per la quale vale il disposto del successivo art. 183, comma 5. Si tratta dei c.d. residui di stanziamento che costituiscono eccezione al principio dell’annualità del bilancio. Il legislatore ha inteso evitare qualsiasi possibilità di svincolo di somme a destinazione vincolata, salvo l’utilizzo di entrate in termini di cassa disposto dall’art. 195, d.lgs. n. 267/2000 (Sez. Liguria, delib. 2/2004, Comune di Rapallo).

L’esistenza di un interesse generale alla condivisione delle esigenze di ordine pubblico e alla sicurezza del territorio, intestate non solo alle amministrazioni statali ma anche alle amministrazioni locali, legittima il comune a rinunciare a parte del canone locatizio (Sez. Friuli-Venezia Giulia, delib. 25/2004, Comune San Giovanni Natisone).

a)      Modalità per l’accesso alla dirigenza.

E’ cura dell’amministrazione regionale attivare procedure di selezione che garantiscano la possibilità, sia al personale interno che ai soggetti esterni possessori dei necessari requisiti, di ricoprire le funzioni dirigenziali, arricchendo così il patrimonio professionale dell’ente (Sez. Friuli-Venezia Giulia, delib. 2/2005, Comune di Trieste);

     b)  Problematiche inerenti alla stipula del contratto decentrato integrativo dei dipendenti comunali. La richiesta è stata dichiarata inammissibile perché la materia della contrattazione collettiva non rientra fra quelle di contabilità pubblica (Sez. Liguria, del. 4/2005, Comune di Loano e del. 5/2005, Comune di Varazze);

       c)  La definizione delle procedure per l’assunzione di alcune unità di personale.

La richiesta è stata dichiarata inammissibile perché la materia non rientra fra quelle di contabilità pubblica (Sez. Liguria, del. 6/2005, Comune di Cogorno).

        d) L’attribuzione ad un dipendente della qualifica di responsabile di un servizio.

La richiesta è stata dichiarata inammissibile perché la questione non attiene alla materia di contabilità pubblica (Sez. Calabria, del. 6/2005, Comune di Gizzeria).

a)      Particolari fattispecie. Gli incarichi sono caratterizzati da un elevato contenuto di professionalità e da una particolare competenza specialistica e si sostanziano in un’attività di studio e soluzione di questioni nell’interesse dell’amministrazione, in un’attività speculativa collegata direttamente alla preventiva definizione di un programma da parte dell’ente (ricerche) e nella resa di pareri, valutazioni, espressioni di giudizio su specifiche questioni da parte di esperti (consulenze).

Differenti, e non rientranti nella disciplina dell’art. 1, commi 11 e 42, della legge n. 311/2004, risultano invece le collaborazioni coordinate e continuative, caratterizzate dalla continuità della prestazione e da un potere di direzione dell’amministrazione, utilizzabili per le esigenze ordinarie e proprie del funzionamento delle strutture amministrative.

E’ necessario effettuare l’accertamento dell’inesistenza, all’interno dell’organizzazione, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico. E’ possibile affidare incarichi esterni solo in caso che ricorrano circostanze eccezionali, circoscritte nel tempo, alle quali non si possa far fronte con le risorse in dotazione o che richiedano l’apporto di competenze professionali non esistenti all’interno della struttura.

E’ necessario guardare alla sostanza delle competenze professionali mancanti all’interno della struttura amministrativa e verificare se la prestazione richiesta presenti un contenuto professionale ordinario ovvero richieda la particolare competenza specialistica degli incarichi di studio, ricerca e consulenza.

Qualora sia necessario far fronte ad un deficit di natura qualitativa, non ricorrono i requisiti in precedenza enunciati e l’amministrazione dovrà utilizzare le collaborazioni coordinate e continuative o altre figure flessibili di rapporto di lavoro.

Nel caso in cui le competenze mancanti richiedano un elevato contenuto professionale in presenza di requisiti eccezionali e peculiari, i provvedimenti dell’amministrazione dovranno  motivare in ordine all’alta professionalità richiesta e alla ricognizione delle professionalità interne di tipo analogo e dei carichi di lavoro ad esse assegnati, dei percorsi formativi effettuati e della possibilità e convenienza di aggiornare il personale non utilizzato. Vanno contemplati nella categoria degli incarichi di cui al comma 42 quelli di alto livello professionale previsti nell’art. 110 del d.lgs. n. 267/2000.

Diversa è invece la fattispecie regolata dall’art. 90 TUEL, norma che demanda al regolamento la costituzione di uffici posti alla diretta dipendenza degli organi di direzione politica, in tal caso poiché si ha riguardo a prestazioni più vicine al lavoro subordinato, non si ritiene applicabile il disposto dell’art. 1, comma 42, della legge n. 311/2004.

Sono esclusi dalla regola stabilita dall’art.1, comma 42 gli incarichi previsti dall’art. 17 della legge n. 109/1994 e in particolare quelli di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, complessiva delle specifiche attività indicate nell’art. 16, commi 3, 4 e 5, della medesima legge e cioè la direzione lavori, gli incarichi di supporto tecnico-amministrativo, le attività del responsabile unico del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale dei lavori pubblici. L’affidamento all’esterno dei lavori di progettazione presuppone la carenza in organico di personale tecnico, la difficoltà di rispettare i tempi della programmazione o di svolgere le funzioni di istituto ovvero lavori di speciale complessità o ancora la necessità di predisporre progetti integrati.

Gli incarichi professionali privi della natura di studio, ricerca e consulenza ma che mirano a fornire un prodotto finito ad opera del professionista sono esclusi dall’applicazione della disciplina dettata dall’art. 1, comma 42, della legge n. 311/2004, così come gli incarichi consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge, ovvero in prestazioni aventi ad oggetto uno specifico risultato e non una mera attività lavorativa come avviene ad esempio nel contratto d’opera di cui all’art. 2222 cod. civ. o nel contratto di appalto di cui all’art. 1655 cod. civ. Alla luce di tale interpretazione rientrano in tale categoria la rappresentanza in giudizio ed il patrocinio legale dell’amministrazione, i contratti di appalto aventi ad oggetto la resa di servizi necessari per raggiungere gli scopi dell’amministrazione (esternalizzazioni) e altri contratti professionali purchè non si limitino ad affidare a personale esterno una mera prestazione d’opera intellettuale. Si tratta di ipotesi contrattuali che trovano la propria disciplina nelle disposizioni nazionali e comunitarie concernenti l’appalto di servizi e il cui impatto finanziario sulla tenuta dei conti pubblici trova un limite negli obblighi di rispetto del patto di stabilità.

In ordine al momento in cui deve essere richiesta la valutazione del Collegio dei revisori dei conti, le linee di indirizzo dettate dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti nella deliberazione n. 6/2005 hanno chiarito che il collegio dei revisori dei conti deve valutare, ai sensi dell’art. 299, lett. b), TUEL, la regolarità contabile finanziaria ed economica dell’atto, con particolare riguardo all’osservanza del limite posto dalla legge n. 311/2004. L’espressione della valutazione deve prodursi nel corso dell’iter formativo dell’atto trattandosi di attività corrispondente all’attività consultiva di competenza dell’organo di revisione. Tale soluzione, che vede nella valutazione del collegio dei revisori un passaggio necessario nel processo di formazione della volontà dell’ente, consente inoltre all’organo decidente, in caso di valutazione negativa, una diversa scelta ovvero una ancora più congrua motivazione in caso di mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione (Sez. Toscana, delib. 6/2005, Comune di Barberino del Mugello).

b)      L’affidamento di incarico professionale ad esterno all’amministrazione per la predisposizione

del  nuovo statuto comunale e del regolamento del funzionamento del Consiglio.

E’ stata dichiarata l’inammissibilità della richiesta poiché non ha ad oggetto una questione di carattere generale, ma la risoluzione di una fattispecie pratica (Sez. Marche, delib. 3/2005, Comune di Ascoli Piceno).

c)      La spesa per una consulenza finanziata con fondi a specifica destinazione per un progetto della comunità montana inserita nel “POR Marche obiettivo 3”.

La richiesta è stata dichiarata inammissibile perché non ha ad oggetto una questione generale ma la risoluzione di un quesito pratico (Sez. Marche, delib. 4/2005, Comunita’ Montana Del Catria e Cesano).

d)      Incarichi di: accatastamento di immobili, trascrizione e visure presso la Conservatoria, stima del valore e predisposizione di tutti gli atti finalizzati all’alienazione di 50 alloggi di proprietà del Comune.

Gli atti in questione devono essere considerati separatamente e non possono quindi essere aggregati, rinvenendo nella diversità e varietà delle competenze il presupposto per invocare l’intervento del professionista, per competenze normalmente non sussistenti nell’ambito del personale interno agli uffici dell’ente locale. E’ alla luce di tale ultima considerazione, che l’Ente dovrà verificare la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 1, comma 42, legge n. 311/2004, per l’assegnazione di singoli incarichi di studio, ricerca o consulenza. Non potrebbero, essere affidati a professionisti esterni compiti che rientrino nell’ordinaria attività amministrativa che l’Ente possa e debba svolgere con i propri uffici e con la propria dotazione organica di personale (Sez. Basilicata, delib. 2/2005, Comune di Picerno).

a)  La richiesta di parere è stata dichiarata inammissibile perché è necessario evitare interferenze con la funzione giurisdizionale, essendo la questione sottoposta capace di influenzare scelte di eventuali condotte processuali (Sez. Lazio, delib. 4/2004, Comune di Santa Marinella – Sez. Basilicata, delib. 1/2005, Comune di Colobraro – Sez. Puglia, delib. 2/2005, Comune di Crispiano– Sez. Marche, delib. 8/2005, Comune di Acquasanta Terme – Sez. Calabria, delib. 17/2005, Comune di Bonifati).

b) Il diritto al rimborso delle spese legali è legato all’accertamento della sussistenza di alcune condizioni: 1) necessità che il funzionario pubblico e/o quello onorario abbiano agito al fine di tutelare i propri diritti ed interessi senza porsi in contrasto e conflitto con quelli che l’ente rappresenta; 2) esistenza di una diretta connessione tra contenzioso processuale e carica dei soggetti sottoposti a giudizio; 3) conclusione del procedimento con una sentenza di assoluzione passata in giudicato.

Il riconoscimento del rimborso delle spese legali è da ritenersi espressione di un principio di “civiltà giuridica” basato sull’art. 51 Cost. che riconosce il diritto di tutti i cittadini di accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza (Sez. Lazio, delib. 14/2004, Comune di Santa Marinella).

c) Le spese di difesa sostenute dagli amministratori vanno rimborsate quando i fatti contestati non integrano una condotta contraria agli interessi del comune e quando gli stessi siano direttamente connessi alle funzioni e alla carica rivestita. Tale ipotesi è esclusa nel solo caso di assoluzione per insussistenza del fatto o per non aver commesso il fatto; nelle altre ipotesi occorrerà un accertamento caso per caso.

La sentenza assolutoria penale deve essere definitiva al fine di evitare interferenze (Sez. Campania, delib. 2/2005, Comune di Montecorvino Rovella).

A seguito della dichiarazione di dissesto, vengono iscritti nella massa passiva dell’organo straordinario di liquidazione i debiti di bilancio e fuori bilancio verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato.

Non può essere inserito nella massa passiva lo squilibrio della gestione vincolata, costituito dalla differenza, in termini di cassa, fra residui attivi e fondo di cassa delle partite con vincolo di destinazione e residui passivi della stessa specie. Essendo un valore di cassa, ai sensi del comma 10 dell’art. 255 del d.lgs. 267/2000, non costituisce debito fuori bilancio. Si tratta, infatti, di impegni di spesa legittimamente assunti e per i quali vi è stato anche l’accertamento delle entrate (e, addirittura, la riscossione), debiti per i quali, nel bilancio finanziario, sono iscritti i fondi, secondo i principi che presiedono le regole della competenza.

Al fine del riconoscimento del debito fuori bilancio è necessario attuare il particolare procedimento previsto nell’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000, poiché i debiti fuori bilancio costituiscono una distorsione del bilancio; sotto l’aspetto finanziario, è necessaria una valutazione dell’organo che esprima gli indirizzi politico-amministrativi e approvi i programmi ai fini del riconoscimento.

Lo squilibrio dovrà essere eliminato a cura dell’ente che dovrà ricostituire, con i mezzi posti a disposizione dell’ordinamento, la liquidità di cassa a suo tempo stornata per altre finalità (Sez. Sardegna, delib. 6/2004, Comune di Thiesi).

I beni demaniali di cui agli artt. 822 e segg. cod. civ. sono inalienabili, non assoggettabili a servitù reali, inidonei a formare oggetto di possesso privatistico e di acquisizione per usucapione. I cittadini hanno la possibilità di godere di questi beni o in via generale, con la destinazione degli stessi all’uso pubblico, o in forza di provvedimenti amministrativi (concessioni, autorizzazioni, ammissioni), ma sempre compatibilmente con la soddisfazione del pubblico interesse.

Nella nozione di proprietà pubblica rientrano gli usi civici. Vengono così denominati quei particolari diritti di godimento spettanti alla popolazione di un comune sopra beni appartenenti allo stesso o ad altro comune o ad associazioni agrarie o a privati e che hanno vario contenuto (legnatico, macchiatici, pascolo del bestiame, semina e raccolta…).

Le occupazioni abusive di terre di uso civico appartenenti ai comuni, qualora concorrano le condizioni indicate dall’art. 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, possono essere legittimate su istanza degli occupanti.

Fanno parte del patrimonio indisponibile gli edifici destinati a sedi di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati ad un pubblico servizio. Questi beni non possono essere sottratti alla destinazione ricevuta se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano e sono soggetti al regime pubblicistico solo fino a quando duri tale destinazione; fino a quel momento sono inalienabili, impignorabili, inidonei a formare oggetto dei negozi di diritto privato e ad essere usucapiti.

Fanno parte invece del patrimonio disponibile tutti quei beni che non sono idonei all’assolvimento di una pubblica funzione o di un pubblico servizio o che, pur avendo tale idoneità, sono stati dismessi dal servizio pubblico. Questi ultimi beni sono soggetti alle norme di diritto privato e sono quindi alienabili, pignorabili e possono essere acquistati dai privati anche mediante usucapione e, se mobili, mediante possesso di buona fede.

I beni oggetto del quesito appartengono, alcuni, al patrimonio indisponibile ed altri a quello disponibile; in tale seconda ipotesi, è ammessa l’usucapibilità degli stessi (Sez. Lazio, delib. 7/2004, Comune di San Felice Circeo).

§          Termine di approvazione del rendiconto della gestione comunale

Ogni differimento del termine di deliberazione dell’approvazione del rendiconto comunale non è congruente, tenuto conto del termine tassativamente previsto dall’art. 227 del d.lgs. n. 267/2000 (Sez. Piemonte, delib. 7/2005, Comune di Leini).

§          I destinatari delle prescrizioni del patto di stabilità.

Il rispetto del patto di stabilità ha come destinatario esclusivamente l’ente locale e non anche l’istituzione comunale (la fattispecie ha ad oggetto una istituzione comunale costituita ex art. 114 del d.lgs. 267/2000 per l’erogazione dei servizi al cittadino), la quale pertanto non può essere ricompressa fra i diretti destinatari delle disposizioni relative. Tuttavia, considerato che il risultato di gestione di questa concorre a determinare il risultato gestionale del Comune, che si pone come soggetto attivo per il rispetto del patto stesso, è indispensabile che anche gli enti di qualsiasi natura, costituiti dai comuni, perseguano dal punto di vista finanziario, obiettivi compatibili con il patto di stabilità (Sez. Veneto, delib. 3/2005, Comune di San Martino Buon Albergo – Vr).

Questioni applicative ancora aperte.

Dalle osservazioni fino ad ora formulate e dalla tipologia dei quesiti sottoposti, emerge con chiarezza il particolare interesse che la funzione consultiva della Corte dei conti riveste nell’ambito delle autonomie locali.

Naturalmente è essenziale il rispetto dei criteri e degli indirizzi collegialmente assunti in materia.

Da questo punto di vista è dato qui osservare che un grande impulso è già stato dato all’uniformità delle posizioni assunte, grazie alla proficua collaborazione fra le Sezioni regionali di controllo e il Coordinamento, ma è necessario proseguire su tale strada al fine di:

- attenuare le carenze informative, dovute al mancato invio preventivo al Coordinamento, delle tematiche di rilievo generale da parte di alcune Sezioni, tali carenze rendono difficile la realizzazione di quell’attività conoscitiva e di raccordo a supporto di tutte le Sezioni regionali;

- potenziare l’utilizzo del forum telematico, anche al fine di stimolare il dibattito fra più sezioni, in fase antecedente all’emissione del parere;

- evitare, per quanto possibile, le difformità di indirizzo che talora sono emerse (ad esempio in materia di spese di giustizia, pubblico impiego ed altro) prestando in particolare la massima attenzione alle interferenze con la funzione giurisdizionale, al fine di evitare che le pronunce consultive possano essere fatte valere per elidere o attenuare la responsabilità su fatti già compiuti.

 Allegato 1: RASSEGNA DEI PARERI RESI E DEL LORO ESITO PRESSO LE SEZIONI REGIONALI DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

Maria Teresa Polito