Della competenza territoriale delle Sezioni regionali

Nota a sentenza Sez. Lombardia, 14 luglio 2006, n. 446

di Sergio Maria Pisana, magistrato della Corte dei conti

 

1. La sentenza sopra citata, rinvenuta nella Banca dati della Corte,  ci interessa, in questa sede, per quanto riguarda la sua delibazione in merito alla competenza territoriale. Occorre peraltro premettere qualche cenno sull’oggetto del giudizio di responsabilità amministrativa nel cui quadro essa è stata emessa.

 

I fatti contestati riguardano il settore delle vendite per corrispondenza in contrassegno, e il cronico ritardo con cui l’Amministrazione postale versava gli importi dei contrassegni alle ditte che ricorrevano ai suoi servigi. Ad un certo punto, per sopravvenute difficoltà sulle quali non rileva qui intrattenersi, fu deciso di corrispondere alle ditte in questione degli acconti parametrati sul 70 per cento delle pregresse spedizioni, da rimborsare in concomitanza col procedere dei riscontri contabili definitivi; ma non essendosi nemmeno questa soluzione rivelata idonea, si decise di svincolare il rimborso degli acconti dagli accrediti definitivi, prevedendosi la sottoscrizione da parte delle ditte di una lettera d’impegno a rimborsare gli acconti in cinque rate mensili. Acconti che, da parte di una delle ditte interessate a questa procedura, non furono restituiti: da cui la citazione, da parte del Procuratore regionale lombardo, di due funzionari di Poste italiane s.p.a., per non avere predisposto strumenti di garanzia idonei a scongiurare il pericolo della mancata restituzione delle somme anticipate. I due funzionari – a quanto si deduce dalla sentenza in commento – rivestivano le mansioni l’uno di Direttore e l’altro di Responsabile commerciale della Divisione Espresso, Pacchi e Logistica, struttura avente sede in Roma, dove entrambi i funzionari svolgevano le loro funzioni.

Ci si domanda come mai di questi fatti si sia interessato il Procuratore regionale lombardo, e perché abbia convenuto i due funzionari romani  davanti alla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Lombardia. Il fatto è che la ditta insolvente era una nota ditta milanese, dichiarata fallita dal Tribunale di Milano, di tal che il suddetto Procuratore regionale – sempre stando a quanto si deduce dal testo della sentenza – avrebbe desunto la competenza territoriale del giudice contabile lombardo “sia in relazione al dipanarsi del rapporto Poste Italiane/Soc. (omissis) nell’ambito di questa regione, che in considerazione del locus commissi facti, identificantesi nel sito lombardo ove l’operazione di finanziamento si è suggellata”. Si aggiunga che nei confronti dei due funzionari di Poste italiane s.p.a., era stata avviata a Milano una indagine penale per abuso d’ufficio, conclusasi con l’archiviazione per insufficienza di elementi comprovanti il reato, e che a conclusione di questa istruttoria “l’A.G.O. milanese” aveva inviato una segnalazione alla collaterale e corregionale Procura contabile: segnalazione da cui ha preso l’avvio l’iniziativa che ha portato all’emissione della sentenza in commento. Nella quale, infatti, alla fine del “considerato in diritto”, si avverte che “non va trascurato che la Magistratura ordinaria milanese, nel chiudere l'attività di competenza, individuò nella Procura lombarda della Corte dei conti l'Ufficio cui rimettere gli atti per le valutazioni di competenza”:  rilievo che, in verità, a nostro avviso, è privo di rilievo (mi si passi il bisticcio), risolvendosi nell’elevare a motivazione giuridica una semplice circostanza di fatto, o se vogliamo una indicazione proveniente da un giudice diverso. 

C’è da dire che in questa sentenza l’esposizione dei fatti non è sempre facilmente intelligibile, ma noi non possiamo che riferirci ad essa. E di primo acchito ci sembrano degne di ogni considerazione le argomentazioni dei convenuti riportate nella detta sentenza, le quali hanno messo in evidenza che “il difetto di competenza della Sezione presso la quale il giudizio è stato incardinato è stretta conseguenza della inderogabilità del riparto territoriale dei procedimenti risalente all'articolo 1 della legge n. 19 del 1994, sul quale compiutamente si sono pronunciate le Sezioni Riunite della Corte il 13 febbraio 2002 al n. 4/QM; come oramai pacificamente condiviso, il criterio principale per l'attribuzione della competenza territoriale è l'incardinazione del soggetto indagato in un ufficio o nella sede ubicati nella regione: poiché la sede di lavoro” di entrambi i convenuti “è in Roma, è alla Sezione regionale per il Lazio - semprechè la giurisdizione contabile  sussista - che gli atti vanno rimessi”. Hanno aggiunto in udienza i difensori dei convenuti che il fatto ritenuto fons damni si realizzò nel novembre 2001 in Roma (sede di servizio di entrambi i convenuti); che “a nulla può rilevare il locus del conto corrente lombardo (poiché a Roma nacque la formula dell’acconto)”; infine, che la nota ditta rivelatasi poi insolvente operava nell’intero territorio nazionale.

 

2. A questo punto, torna utile ricordare che a sensi dell’art. 2, lett.b), della legge 8 ottobre 1984, n. 658 – richiamato dall’art. 1 del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19 – sono attribuiti alla competenza di ciascuna Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti “i giudizi di conto e di responsabilità… riguardanti gli agenti contabili, gli amministratori e funzionari, impiegati e agenti di uffici e organi dello Stato e di enti pubblici aventi sede o uffici nella regione, quando l’attività di gestione di beni pubblici si sia svolta nell’ambito del territorio regionale, ovvero il fatto da cui deriva il danno siasi verificato nel territorio della regione”. La norma, a prima vista di non agevole interpretazione, si chiarisce se raffrontata con la lettera a) dello stesso articolo, dove è stabilita la competenza della Sezione regionale quando i convenuti siano amministratori, funzionari o agenti della Regione o di enti locali o regionali. Si comprende allora che, per converso, quando i convenuti siano amministratori, funzionari o agenti dello Stato o di enti pubblici di rilevanza e dimensioni estese all’intero territorio statale, la competenza territoriale spetta, in linea di principio, alla Sezione giurisdizionale che ha sede nella Capitale della Repubblica, cioè la Sezione giurisdizionale per il Lazio. A meno che non concorrano quei due requisiti di cui alla lett. b) dell’art. 1 citato della legge 658/1984: l’incardinazione dei convenuti in uffici ubicati in una diversa regione, e l’esaurimento nell’ambito di questa dell’attività di gestione o del fatto dannoso. Quando uno solo di questi requisiti manchi, la competenza territoriale rimane fissata nella Sezione giurisdizionale per il Lazio.

        Già alla stregua di quanto testé constatato, nel caso in esame la Sezione lombarda avrebbe dovuto dichiarare la propria incompetenza territoriale, posto che entrambi i convenuti erano indubitabilmente funzionari di strutture centrali della società Poste italiane, aventi sede in Roma: e questo escludeva la possibilità che la competenza territoriale potesse spettare a una Sezione diversa da quella avente sede in Roma. La circostanza dell’appartenenza dei convenuti a strutture centrali rendeva, cioè, superflua, e – quel che più conta – irrilevante l’indagine sull’eventuale svolgimento dell’attività produttiva del danno nel territorio di una regione diversa dal Lazio.

     Ad ogni buon conto, sul tema della competenza territoriale sono state chiamate ad esprimersi le Sezioni Riunite della Corte dei conti, in sede di giudizio sulle questioni di massima: e le Sezioni Riunite, nella sentenza n. 4/QM del 13 febbraio 2002, hanno dichiarato che criterio principale per l’individuazione della competenza territoriale è quello “dell’incardinazione del pubblico amministratore o dipendente supposto autore del comportamento illecito nella sede o nell’ufficio ubicati nella regione”. Tale criterio, però, non è esaustivo, potendosi verificare il caso in cui i convenuti siano incardinati “presso uffici o sedi di diverse regioni”; in tal caso, occorre far riferimento a un criterio sussidiario, che le Sezioni riunite hanno individuato in quel secondo requisito di cui alla lett. b) sopra citata, ossia nel locus commissi facti.

È noto che le pronunce di massima delle Sezioni riunite sono vincolanti solo per il caso in relazione al quale esse sono state investite della questione. Tuttavia, se si vuole dare un senso al ruolo che l’ordinamento assegna al giudice delle questioni di massima, mi pare doveroso che il giudice investito di una questione sulla quale le Sezioni Riunite abbiano emesso pronuncia di massima si adegui a tale pronuncia, salvo a ripresentare la questione alle stesse Sezioni riunite con nuove motivazioni, che esse non abbiano tenuto presenti; il mancato adeguamento alle pronunce di massima dovrebbe, in altre parole, considerarsi un fatto eccezionale. Sul punto non posso non richiamare una pronuncia non recente, ma che conserva tutta la sua attualità (Sez. Seconda, 15 luglio 1996, n. 37), nella quale il giudice, pur non condividendo la soluzione data a un certo problema dalle Sezioni riunite, affermò di volersi adeguare a tale soluzione, “emessa nella funzione di tale Collegio quale giudice delle questioni di massima a sensi del comma 7° dell’art. 1 del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19: e ciò in ragione del superiore principio della certezza del diritto, a tutela del quale le Sezioni riunite sono istituite, affinché riconducano ad unità le pronunce e gli orientamenti difformi assunti dalle Sezioni singole, sia di primo grado che di appello. Dopo l'intervenuta pronuncia delle Sezioni riunite, si toglierebbe pregio alla funzione ad esse assegnata dall'ordinamento se ciascuna Sezione continuasse ad ogni costo a riaffermare - come pure sarebbe giuridicamente possibile - tutte le ragioni che militano contro la soluzione da esse data al problema. Per adeguarsi alle pronunce del giudice delle questioni di massima, non è dunque necessario che la sezione singola debba farne in tutto e per tutto proprie le argomentazioni e le motivazioni, bastando che - con la dovuta umiltà e nel rispetto del proprio ruolo - dichiari di volersi adeguare a tali pronunce”.

       Diveamente, la Corte lombarda, nella sentenza in commento, richiama la pronuncia di massima delle Sezioni riunite 4/QM/2002, non per adeguarsi al suo dictum fondamentale, ma per trarne conforto al fine di individuare, alla sua stregua (ma anche sulla scorta di sentenze della stessa Sezione lombarda e della Sezione sarda emesse anni prima della sentenza di massima!) il forum commissi facti, trascurando del tutto la circostanza essenziale che a tale criterio – secondo l’insegnamento del giudice delle questioni di massima – si può far ricorso in via sussidiaria, quando sia impossibile giudicare in base al criterio principale, che rimane quello del luogo dove sono incardinati i convenuti. Ignorando completamente questa essenziale circostanza, prosegue poi nell’individuare, nel caso di specie, il luogo di commissione del fatto, considerando che “il vulnus arrecato a Poste Italiane è costituito dalla deminutio patrimonii avvenuta in questa regione, allorquando - il 13 novembre 2000 - l'importo di lire 1.293.727.015 veniva accreditato sul conto corrente postale n. 13720263 utilizzato dalla” Ditta “per le operazioni connesse al servizio pacchi fornito dall'Amministrazione postale”. E dopo altre considerazioni convergenti nell’individuare in Lombardia il locus facti, non esita a invocare ancora una volta la sentenza di massima delle Sezioni riunite – di cui, si ripete, non rispetta il dictum principale – quando può essere utile per rafforzare la propria opinione: “Laddove residuasse dubbio soccorre un seconda considerazione, elaborata alla stregua del pronunciato delle Sezioni Riunite n. 4/2002 QM,  che vede la competenza correlata all'attività gestoria: un approfondito vaglio dell'acquisita documentazione e le dichiarazioni rese in dibattimento lasciano emergere una chiara realtà, vedente in Roma il formarsi delle linee strategiche dell'Amministrazione - in esse comprese le formule dell'acconto e di poi del prestito - ma in periferia, nelle varie regioni cointeressate” (dunque, nemmeno solo in Lombardia…), “tutta l'attività di effettiva ed ordinaria gestione”.

 

3. Non ritiene lo scrivente di aggiungere altro, se non il richiamo della giurisprudenza, che – a parte qualche non commendevole caso in cui il giudice si è ispirato a criteri diversi, senza neppure menzionare, per dissentirne, la citata sentenza 4/QM delle Sezioni riunite, Sez. Toscana, 469/2006) – si è uniformata alla sentenza di massima in argomento, nel senso che ha ravvisato il criterio principale per stabilire la competenza territoriale della Sezione regionale della Corte dei conti in quello dell’incardinazione dei convenuti in uffici aventi sede nella regione: si vedano, della Sezione Prima d’appello, le sentenze nn. 76/2003, 122/2003, 153/2003, 366/2003, 433/2003, 3/2005. Così pure Sez. Puglia, 806/2005; Sez. Liguria, 1438/2005; Sez. Umbria, 117/2006; Sez. Campania, 426/2006. Va aggiunto che non sarebbe corretto l’escamotage di ordinare l’integrazione del contraddittorio chiamando in causa un qualche amministratore o funzionario avente sede nella regione, al fine di poter utilizzare, come indicato dalle Sezioni riunite, il criterio sussidiario del locus commissi facti: per ritenere sussistente il litisconsorzio idoneo ad ordinare tale integrazione sarebbe necessario infatti un esame di merito, che non potrebbe precedere quello pregiudiziale sulla competenza; in altre parole, l’indagine sulla competenza territoriale non può essere condotta che sulla base della prospettazione attorea, prendendo in esame l’incardinazione dei presunti responsabili convenuti dal Procuratore regionale.