LE PRONUNCE ADDITIVE E SOSTITUTIVE

DELLA CORTE COSTITUZIONALE

di Sergio Maria Pisana*

I. Interpreto il compito affidatomi come essenzialmente pratico, volto a esprimere il punto di vista del giudice (non del giudice a quo, ma di qualunque giudice, in specie il giudice della Corte dei conti) che si trovi davanti a una disposizione o a una norma che è stata oggetto di una pronuncia additiva o sostitutiva della Corte costituzionale.

Devo premettere che, ad eccezione forse delle sentenze di pieno e incondizionato accoglimento, tutte le sentenze costituzionali pongono notevoli problemi quanto alla loro interpretazione e applicazione. Né è d’aiuto la medesima Corte costituzionale, che ha dichiarato di non essere competente all’interpretazione delle proprie sentenze. Tuttavia, è giusto che sia così, a meno di non togliere al giudice (dico il giudice dei casi concreti) la sua indefettibile funzione, che è quella di ius dicere, ossia di chiarire innanzitutto qual è il diritto da applicare. A questa funzione, noi giudici non dobbiamo mai abdicare, nemmeno di fronte alle pronunce della Corte costituzionale. Noi non abbiamo al di sopra di noi che la legge, e il nostro primo dovere (ma anche diritto) è di interpretare questa legge. Nessun malinteso senso di reverenza (o, diciamolo pure, di inferiorità) nei confronti della Corte costituzionale deve indurci a rinunciare a questo diritto-dovere e ad appiattirci in una comoda, ma non dignitosa, acquiescenza a qualunque osservazione, rilievo, motivazione che provenga dal giudice delle leggi.

A questo proposito, ricordo che, in un giudizio pensionistico, mi è capitato di sentire affermare a un avvocato di parte che la Corte dei conti, giudice sottoordinato, non poteva non adeguarsi a una ordinanza della Corte costituzionale, in quanto giudice sovraordinato. Nell’ordinanza (n. 050/1999) che ha emesso in relazione a quel giudizio, la Sez. II ha opportunamente precisato: “I rapporti fra Corte costituzionale e Corte dei conti non possono essere impostati in termini di sovra- e sotto-ordinazione. Le due giurisdizioni hanno competenze diverse, diverso essendo l’ambito in cui operano; il giudizio sulla legittimità costituzionale di una fonte normativa primaria è riservato alla Corte costituzionale, e nessun giudice potrebbe disattendere una pronuncia emessa al riguardo dal giudice delle leggi; fuori, però, di quest’ambito, le osservazioni del giudice costituzionale, pur rivestite di particolare autorevolezza, non sono vincolanti per il giudice al quale l’ordinamento commette di pronunciare in via esclusiva su determinate materie, come quella pensionistica, e dunque di interpretare liberamente le fonti normative che regolano quella materia e di farne applicazione, salvo che siano state colpite da pronuncia di illegittimità costituzionale”.  

In verità, un atteggiamento, non certamente arrogante, ma dignitoso porta sempre i suoi frutti. Un esempio, e poi passiamo all’argomento proprio di questa conversazione. Poiché la Corte costituzionale, in precedenti pronunce, aveva rivendicato a se stessa il diritto di intervenire ogni qualvolta risultasse vulnerata la “ragionevole corrispondenza” tra il trattamento di attività e il trattamento di quiescenza, la Sezione II, con ordinanza del 24 giugno 1997, aveva chiesto alla Corte costituzionale di accertare se un simile vulnus non si fosse verificato per l’allargarsi della “forbice” fra i due trattamenti. Il giudice delle leggi, con sentenza n. 62/1999, dichiarò infondata la questione, con la scarna motivazione che “contrariamente a quanto prospetta il giudice rimettente, non vi è un principio costituzionale che imponga l’automatico adeguamento delle pensioni agli stipendi”. Ora, noi non avevamo mai detto una cosa del genere; né la Corte costituzionale poteva liquidare con una frasetta come quella ora riportata le elaborate argomentazioni della nostra ordinanza di rimessione. E allora, con nuova ordinanza n. 010 del 20 febbraio 2002, la Sezione ha riproposto la medesima questione, con le seguenti parole: “Il Collegio non può non osservare che questa motivazione è inadeguata e inconferente rispetto all’ordinanza di rimessione della questione di costituzionalità. Come esattamente riportato nella premessa in fatto della stessa sentenza costituzionale n. 62/1999, il giudice a quo aveva riconosciuto che non sussiste per il legislatore alcun vincolo di adeguamento automatico delle pensioni agli stipendi. Non si comprende, allora, come la motivazione della sentenza costituzionale sia tutta e soltanto costituita dalla asserzione che il giudice rimettente avrebbe prospettato l’esistenza di un siffatto principio costituzionale di adeguamento automatico. Il giudice rimettente aveva sottolineato che, secondo quanto ribadito dalle sentenze nn. 42 e 226 del 1993 della stessa Corte costituzionale, la proporzionalità e l’adeguatezza del trattamento di quiescenza devono esistere non solo al momento della cessazione dal servizio, ma anche in seguito; e poiché le norme in questione avevano recato aumenti dei trattamenti di attività del 15% (legge 37/1990), di un altro 15% (legge 21/1991) e ancora di un 9% (legge 216/1992), aveva chiesto alla Corte costituzionale di verificare se per effetto di tali leggi non fossero venute meno quella proporzionalità e quella adeguatezza. E ciò, in quanto era stata la medesima Corte costituzionale a rivendicare a se stessa il diritto di intervenire ogni qualvolta la ragionevole corrispondenza tra pensione e trattamento di attività risultasse vulnerata. La sentenza costituzionale n. 62/1999,  perciò, non avendo pronunciato in corrispondenza al chiesto (art. 112 c.p.c.), non ha affatto fugato i sospetti di incostituzionalità che avevano indotto questa Sezione a rimettere il giudizio al riguardo al giudice delle leggi. La questione può dunque essere riproposta allo stesso supremo Organo di giustizia costituzionale, con espresso richiamo ai motivi esposti nell’ordinanza di rimessione del 24 giugno 1997”. Faceva seguito, virgolettata, la precedente ordinanza di rimessione a cui la Corte costituzionale aveva inteso rispondere con quelle due righe. Ebbene, la Corte costituzionale – e ciò le fa onore – ha aderito alla nuova richiesta, adottando la sentenza n. 30 del 23 gennaio 2004, con la quale ha confermato di ritenere infondata la questione, ma con una motivazione lunga e quanto mai elaborata, non priva di spunti di apertura alle altrettanto ragguardevoli motivazioni esposte dalla Corte dei conti.

II. E veniamo al dunque. Il compito del giudice è relativamente facile quando si trovi davanti a una sentenza costituzionale che ha dichiarato illegittima una intera disposizione (pronuncia ablativa) o parte di essa (pronuncia riduttiva, del tipo: la tale norma è costituzionalmente illegittima “nella parte in cui dispone”). In tal caso, il giudice si atterrà al disposto dell’art. 136 Cost., come interpretato dall’art. 30 della legge n. 87 del 1953 e non farà applicazione di quella norma o parte di norma che è stata dichiarata incostituzionale. Attenzione: ho detto che il compito del giudice, in tal caso, è relativamente facile, giacché a volte si pongono altri problemi non semplici, come quello dell’efficacia temporale, sul quale tornerò in seguito. Decisamente meno facile è il compito del giudice in presenza di sentenza additiva o sostitutiva. Innanzitutto, cerchiamo d’intenderci sul significato delle parole. La sentenza additiva è quella che dichiara una disposizione costituzionalmente illegittima “nella parte in cui non dispone. Ma attenzione: non sempre la sentenza additiva si traduce – come sembrerebbe dalla sua denominazione – in un aumento del contenuto normativo della disposizione, in un accrescimento del diritto positivo, come non sempre la sentenza riduttiva si traduce in una diminuzione del contenuto normativo della disposizione, in una riduzione del diritto positivo. Quando la sentenza del giudice delle leggi dichiara incostituzionale una disposizione “nella parte in cui dispone” un limite (sentenza riduttiva), l’effetto della sentenza – ad onta della sua formulazione letterale positiva – non è riduttivo, ma additivo, in quanto il contenuto normativo della disposizione, una volta rimosso il limite, si espande a casi nei quali precedentemente non trovava applicazione. Viceversa, quando la sentenza costituzionale dichiara illegittima una norma “nella parte in cui non” prevede un limite, essa è solo formalmente additiva (perché aggiunge, appunto, il limite), ma  sostanzialmente ha un effetto riduttivo, perché riduce l’area di applicabilità della norma. È insomma il fenomeno ben noto della doppia negazione che afferma.

         Facciamo degli esempi. L’art. 4 della legge 8 giugno 1966, n. 424, prevedeva la sequestrabilità o pignorabilità, per crediti derivanti da danno erariale, dell’intera indennità di fine rapporto del pubblico dipendente, senza riguardo ai limiti stabiliti dall’art. 545 c.p.c. nei confronti dei lavoratori privati; su eccezione della nostra Sezione per il Lazio, la Corte costituzionale, con sentenza 4 luglio 1997, n. 225, ha deciso che la norma è illegittima “nella parte in cui non” prevede quei limiti: si tratta di una sentenza formalmente additiva, ma in realtà la sfera di pignorabilità dell’indennità di fine rapporto ne è uscita ridotta, diminuita. Viceversa, in relazione a varie disposizioni (dalla legge 64/1950 alla legge 313/1968) riguardanti il trattamento pensionistico a favore delle orfane inabili, la sentenza costituzionale n. 135 del 22 giugno 1971 le dichiarava costituzionalmente illegittime “nella parte in cui” disponevano tale trattamento a favore delle orfane solo se inabili: sentenza, dunque, formalmente riduttiva, ma che ha allargato nella sostanza la sfera delle destinatarie del trattamento pensionistico.

         Ciò premesso, atteniamoci all’uso tradizionale, secondo cui di sentenza additiva si parla con riferimento esclusivo alla sua forma: quando si parla di sentenza additiva, ci si intende perciò riferire a quella che dichiara incostituzionale una disposizione “nella parte in cui non” prevede o dispone qualcosa, foss’anche un limite. L’effetto sostanzialmente additivo, accrescitivo del contenuto normativo di una disposizione è cosa diversa. Tanto diversa, che a volte può essere ottenuto mediante una sentenza interpretativa di rigetto, nella quale cioè manca la dichiarazione di incostituzionalità della disposizione “nella parte in cui” o “nella parte in cui non”, e anzi il dispositivo della sentenza è di infondatezza dell’eccezione di incostituzionalità, in quanto la disposizione, se interpretata in un certo modo, risulta immune da vizi di costituzionalità. Ne è un esempio la recentissima sentenza 27 gennaio 2004, n. 44, relativa all’art. 1 della legge 31 dicembre 1991, n. 437, che prevede trattamento pensionistico privilegiato a favore dei cittadini deceduti o invalidati, in tempo di pace, da ordigni lasciati incustoditi o abbandonati dalle Forze armate “in occasione di esercitazioni combinate o isolate”. La Sezione II d’appello ha sollevato questione di incostituzionalità per disparità di trattamento con chi sia rimasto vittima di esplosione di ordigno lasciato incustodito, a prescindere dall’occasione delle esercitazioni combinate o isolate. La disparità di trattamento è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale, la quale però, – anziché emettere (come ci si attendeva) una sentenza additiva, dichiarando la disposizione incostituzionale “nella parte in cui non” riconosce il diritto a pensione al cittadino rimasto vittima di ordigno lasciato incustodito al di fuori di esercitazioni combinate o isolate – ha dichiarato che “l’interpretazione adeguatrice conforme a Costituzione conduce a ritenere che il diritto al trattamento pensionistico sorga anche in caso di negligenza dell’amministrazione militare, consistita nell’omessa custodia di un ordigno, e che tale condotta, nella sua più ampia portata, si affianchi a quella più specifica dell’abbandono di ordigni in occasione di esercitazioni militari”; concludendo che “così interpretata, la disposizione in esame si sottrae alla censura di disparità di trattamento, onde la relativa questione di legittimità costituzionale deve essere dichiarata non fondata”. Non lasciamoci ingannare dalle forme: la Corte ha inteso aggiungere alla disposizione una previsione che in essa non esisteva.

         La scelta formale, però, non è immune da conseguenze. Così formulata (come sentenza interpretativa di rigetto), la sentenza costituzionale rischia di non raggiungere alcun effetto, perché (com’è noto) l’interpretazione data dal giudice costituzionale non vincola se non il giudice a quo del caso nel quale la questione è stata proposta. Io, giudice delle pensioni, al quale nessuno può espropriare la facoltà (anzi, il dovere) di interpretare la legge che sono chiamato ad applicare, posso continuare a ritenere che l’art. 1 della legge n. 437 del 1991 preveda un trattamento privilegiato di pensione a favore delle vittime di ordigni lasciati incustoditi dopo esercitazioni militari in tempo di pace: se no, perché il legislatore avrebbe aggiunto questa specificazione? Se la Corte avesse pronunciato la sua brava sentenza additiva, sarei invece obbligato a riconoscere il trattamento di pensione anche alle vittime di ordigni non abbandonate dopo esercitazioni militari in tempo di pace.

Esempi di sentenze additive in materia d’interesse della Corte dei conti:

Sent. 29 dicembre 1976, n. 275: dichiara l’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 112 e 118 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in cui non prevede, per il,caso dell’art. 133 co. 2 lett. c dello steso testo unico il trattamento supplementare di quiescenza per il secondo servizio.

Sent. 14 gennaio 1986, n. 5: dichiara l’illegittimità costituzionale di vari articoli di leggi dalla 648/1950 alla 915/1978)concernenti la pensione alla vedova di guerra, nella parte in cui non assimilano la richiesta di pubblicazioni al rilascio della procura alla celebrazione del matrimonio.

Sent. 9 gennaio 1991, n. 1: dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 co. 1 del d.l. 16 settembre 1987, n. 379, nella parte in cui non dispone, a favore dei dirigenti collocati a riposo anteriormente al 1 gennaio 1979, la riliquidazione della pensione sulla base degli stipendi determinati in applicazione di norme (che cita) del 1982, 1985 e 1986, a decorrere dal 1 marzo 1990.

Sent. 12 giugno 1991, n. 257: dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 13 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in cui non comprende, tra i periodi di tempo ammessi a riscatto, quello corrispondente alla durata dei corsi di preparazione per il reclutamento di impiegati delle Amministrazioni statali organizzati dalla Scuola superiore della P.A..

Sent. 15 febbraio 2000, n. 126: dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 13 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in cui non consente al dipendente dello Stato di riscattare, ai fini del trattamento di quiescenza, il periodo di durata legale del corso di studi svolto presso istituti o scuole riconosciuti di livello superiore, necessari per l’ammissione in servizio di ruolo o per lo svolgimento di determinate funzioni.

Recentissimi esempi di sentenze additive in altre materie:

Sent. 10 marzo 2004, n. 98: dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella parte in cui non consente l'utilizzo del servizio postale per la proposizione dell'opposizione.

Sent. 25 marzo 2004, n.113: dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2751-bis, numero 1, del codice civile, nella parte in cui non munisce del privilegio generale sui mobili il credito del lavoratore subordinato per danni da demansionamento subiti a causa dell'illegittimo comportamento del datore di lavoro.

Sent. 15 luglio 2004, n.222: dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 5-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), introdotto dall'art. 2 del decreto-legge 4 aprile 2002, n. 51 (Disposizioni urgenti recanti misure di contrasto all'immigrazione clandestina e garanzie per soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera), convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 2002, n. 106, nella parte in cui non prevede che il giudizio di convalida debba svolgersi in contraddittorio prima dell'esecuzione del provvedimento di accompagnamento alla frontiera, con le garanzie della difesa;

Sent. 8  luglio 2004, n. 245: dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 291 del codice civile nella parte in cui non prevede che l'adozione di maggiorenni non possa essere pronunciata in presenza di figli naturali, riconosciuti dall'adottante, minorenni o, se maggiorenni, non consenzienti.

Sent. 17 novembre 2004, n.367: dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 206 del codice penale (Applicazione provvisoria delle misure di sicurezza), nella parte in cui non consente al giudice di disporre, in luogo del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario, una misura di sicurezza non detentiva, prevista dalla legge, idonea ad assicurare alla persona inferma di mente cure adeguate e a contenere la sua pericolosità sociale.

         III. Ritorneremo sulle sentenze additive. Per ora passiamo alle sentenze sostitutive che, come sapete, sono quelle che indicano esse stesse cosa va sostituito alla norma dichiarata incostituzionale: dichiarano, cioè, incostituzionale una disposizione “nella parte in cui dispone” una cosa “anziché” un’altra, che viene indicata nella stessa sentenza. Un esempio che ci riguarda è quello della sentenza n. 501 del 1988, che dichiarò l'illegittimità  costituzionale  degli  artt. 1, 3, primo comma, e 6 della legge 17 aprile 1985,  n. 141 (Perequazione  dei  trattamenti pensionistici in atto dei pubblici dipendenti), nella parte in cui, in luogo degli aumenti ivi previsti, non dispongono, a  favore dei magistrati collocati a riposo anteriormente al 1° luglio 1983, la riliquidazione della  pensione sulla base del trattamento economico derivante dall'applicazione degli artt. 3 e 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425  (Disposizioni  relative  al  trattamento  economico  dei magistrati), con decorrenza dalla data del 1° gennaio 1988.

Recentissimi esempi di sentenze sostitutive:

Sent. 21 giugno 2004, n. 186: dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 3, della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui prevede, per i fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore di detta legge, l'instaurazione dei procedimenti disciplinari entro centoventi giorni dalla conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile di condanna, anziché entro il termine di novanta giorni dalla comunicazione della sentenza all'amministrazione o all'ente competente per il procedimento disciplinare.

Sent. 5 luglio 2004, n.204: dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), come sostituito dall'art. 7, lettera a, della legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli» anziché «le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché»;

Sent. 13 luglio 2004, n. 281: dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, commi 1 e 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), nella parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di edilizia e urbanistica, anziché limitarsi ad estendere in tale materia la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno; n. 281

         Apparentemente, la funzione innovativa, secondo alcuni addirittura manipolativa o normativa tout court della Corte costituzionale sembra manifestarsi al massimo grado in questo tipo di sentenze. Si badi però che sempre (si tratti di sentenze riduttive, additive o sostitutive) la Corte ha affermato di trarre dallo stesso ordinamento gli elementi per riempire i vuoti creati con le proprie sentenze, e perciò la sua funzione rimane pur sempre “giurisdizionale” e non “legislativa”, essendo quest’ultima caratterizzata da un’ampia discrezionalità di merito, da esercitarsi nei soli limiti della Costituzione e delle leggi costituzionali. È ben noto il dogma della completezza dell’ordinamento, che non tollera lacune di sorta, e il giudice – qualunque giudice – non potrebbe mai, a chi gli chiede di pronunciare qual è il diritto, rispondere non liquet: la norma da applicare al caso concreto andrà ricavata dall’ordinamento stesso attraverso i vari canoni ermeneutici, dall’analogia all’interpretazione sistematica.

         IV. A quanto abbiam detto da ultimo si ricollega il problema forse più arduo per il giudice davanti a una sentenza costituzionale. Accanto a sentenze costituzionali abbastanze complete di tutti gli elementi utili alla decisione del caso concreto, ce ne sono altre che lasciano ampi margini di incertezza applicativa. Nelle sentenze additive e sostitutive, il contenuto additivo o sostitutivo viene a volte indicato con precisione. La Corte ha parlato in tali casi di “rime obbligate”, intendendo dire che quel tale contenuto era il solo che si potesse far derivare dal sistema costituzionale. Ma non è sempre così. A volte, le rime non sono affatto obbligate, in quanto possono ravvisarsi diversi modi di ovviare alla riconosciuta incostituzionalità della norma, e la scelta del modo più opportuno non può essere operata dalla Corte, che non dispone di potere legislativo. La Corte, allora, emette una sentenza additiva di principio, con cui si limita a indicare il principio costituzionale cui ci si deve attenere per ricavare il contenuto additivo. Questo tipo di sentenze è particolarmente frequente in seno alle cdd. sentenze additive di prestazioni, che sono quelle miranti a determinare l’acquisto o l’ampliamento non già di diritti di libertà (come fanno le sentenze additive di garanzia), ma un obbligo di nuova o maggiore prestazione, cioè una situazione di dare o di facere.  

         Prendiamo ad esempio la sentenza costituzionale n. 277 del 6 dicembre 1991, con cui la Corte dichiarò l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 della legge n. 121 del 1981, della tabella C ad essa allegata e della nota in calce alla tabella, nella parte in cui non includevano – ai fini della equiparazione del trattamento economico dei sottuficiali dell’arma dei carabinieri – le qualifiche degli ispettori di polizia, così omettendo la individuazione della corrispondenza con le funzioni connesse ai gradi dei sottufficiali dell’arma. In motivazione, la Corte rifiutò l’ulteriore intervento additivo che gli era stato richiesto dal giudice a quo (Consiglio di Stato), nel senso di indicare essa stessa l’omessa corrispondenza, rimettendo questa individuazione al legislatore e facendo salva, intanto, la possibilità di continuare in via provvisoria ad erogare agli interessati il trattamento economico risultante dalla tabella dichiarata illegittima.

           Prescindiamo dalle questioni che sono insorte dopo che il legislatore è intervenuto al riguardo, con il d.l. n. 5 del 1992, e mettiamoci nei panni del giudice che doveva giudicare nell’intervallo fra la sentenza costituzionale e il citato intervento del legislatore. Egli era consapevole che, dal giorno della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della sentenza che aveva dichiarato costituzionalmente illegittime quele norme, esse non potevano trovare applicazione, e pertanto l’Amministrazione non poteva invocare quelle norme per denegare al sottufficiale dei carabinieri la chiesta equiparazione con i pari grado della P.S., anche nella parte concernente la qualifica di ispettore di polizia. Tuttavia, la Corte stessa aveva fatto salva la possibilità di continuare in via provvisoria norma e tabella illegittima fino alle determinazioni del legislatore ordinario. Come giudicare, allora, il diniego opposto dall’Amministrazione? A mio avviso, una considerazione è risolutiva: nemmeno la Corte costituzionale ha il potere di consentire che si continuino ad applicare, per un tempo determinato o indeterminato, disposizioni delle quali ha riconosciuto e dichiarato l’illegittimità costituzionale; una volta adempiuto alla funzione, affidatale dall’ordinamento, di vagliare la conformità o la difformità delle fonti normative primarie rispetto alla Costituzione e alle altre fonti normative costituzionali, la Corte ha esaurito il proprio potere, e ogni altra indicazione che essa abbia ritenuto di dare all’interprete non ha effetto vincolante. Infatti, la dottrina ha efficacemente sottolineato, proprio a proposito della sentenza costituzionale in argomento, che alla luce dell’art. 136 della Costituzione non si può ammettere un potere della Corte costituzionale di differire nel futuro il dies a quo di produzione degli effetti della pronuncia di incostituzionalità, nel contempo dichiarando la perdurante e transitoria permanenza in vigore della norma oggetto di tale dichiarazione. In realtà, la caducazione ab origine della norma incostituzionale deriva sostanzialmente dal suo contrasto con la Costituzione, in virtù del principio di gerarchia delle fonti, e la Corte costituzionale ha soltanto il compito di accertare, in via esclusiva e con efficacia erga omnes, l’esistenza di questo contrasto: il quale, una volta accertato dall’Organo a ciò deputato, causa la cessazione d’efficacia ex tunc della norma costituzionalmente illegittima. La mancata individuazione da parte della Corte costituzionale della concreta corrispondenza fra la qualifica di ispettore di polizia e determinati gradi dei sottufficiali dei Carabinieri non poteva dunque dispiegare un effetto paralizzante sulla pronuncia di incostituzionalità adottata dalla stessa Corte, ma aveva l’effetto di demandare all’operatore del diritto, e in ultima istanza al giudice, il compito di procedere a detta individuazione. Alla quale correttamente ha infatti provveduto il giudice amministrativo con varie sentenze.

         Un altro esempio. Con sentenza n. 494 del 1993, la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l’art. 99, comma 2°, del d.P.R. 1092/1973, nella parte in cui non prevede che, nei confronti del titolare di due pensioni, pur restando vietato il cumulo delle indennità integrative speciali, debba comunque farsi salvo l’importo corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti. E’ una sentenza additiva completa, in quanto la Corte stessa ha chiaramente individuato l’importo minimo che bisogna garantire al pensionato: il giudice sa che, una volta garantito quell’importo, la sospensione di una indennità integrativa speciale è legittima. Al contrario, nella sentenza n. 566 del 1989, la Corte si è limitata nel dispositivo a dichiarare l’illegittimità costituzionale del  5° comma dello stesso art. 99, in forza del quale la corresponsione dell’indennità integrativa speciale è sospesa nei confronti del pensionato che presti opera retribuita alle dipendenze dello Stato o di altra pubblica Amministrazione; in motivazione ha spiegato che l’illegittimità deriva dal fatto che la norma non prevede un tetto minimo al di sotto del quale è ammesso il cumulo fra retribuzione e trattamento pensionistico, e ha precisato che la fissazione di tale limite compete al legislatore, al quale ha rimesso la riformulazione della norma.

         E qui sono cominciati i guai per il giudice pensionistico. Sapete tutti come è andata a finire. Il legislatore non è intervenuto a fissare quel tetto; la questione è stata riproposta ripetutamente alla Corte costituzionale; questa ha finito col dichiarare che la norma era stata ormai espunta dall’ordinamento; e le varie Sezioni della Corte dei conti si sono adeguate e hanno ritenuto non più in vigore il divieto di cumulo, sic et simpliciter. A mio modo di vedere la soluzione era un’altra: posto che la sentenza costituzionale, non diversamente da qualunque altra sentenza, va interpretata tenendo conto inscindibilmente del dispositivo e della motivazione, appare chiaro che l’incostituzionalità della norma de qua non era posta in assoluto, ma nella parte in cui non prevedeva il tetto oltre il quale il cumulo delle indennità integrative speciali era vietato. E poiché la Corte non aveva indicato essa stessa quel tetto, il dogma della completezza dell’ordinamento imponeva al giudice pensionistico il compito di individuarlo in concreto, operando con i consueti metodi interpretativi, fra i quali l’analogia legis e l’analogia iuris. In un primo tempo, infatti, la Sezione II (sent. n. 38 del 1 aprile 1997) aveva individuato tale tetto nel trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti (non altrimenti che nel caso di cumulo di indennità integrative speciali su due pensioni); le SS. RR. lo individuarono poi nell’importo reddituale massimo annualmente stabilito per la sussistenza della condizione economica di nullatenenza dei congiunti ai fini della riversibilità delle pensioni ordinarie (sent. 1/QM/2000). Successivamente, è prevalso quel modo di vedere che tutti sapete, e che io continuo a non condividere.

         Che siate o non siate con me d’accordo, credo di aver comunque raggiunto lo scopo che mi proponevo: darvi un saggio delle difficoltà applicative delle sentenze costituzionali, e in specie di quelle additive: difficoltà che però sono dignitosamente superabili, nel reciproco rispetto del ruolo di ciascun giudice.

* Relazione presentata il 16 dicembre 2004 nel quadro del Corso di formazione e aggiornamento per magistrati della Corte dei conti sul tema “L’esercizio della funzione giurisdizionale: logica giuridica e problemi operativi”.