Massimo PERIN

(magistrato della Corte dei conti)

Compensazione delle spese legali o di patrocinio nei giudizi di responsabilità amministrativa: possibilità od esclusione.

Sommario: 1. Premessa. 2. Il regime delle spese legali nei giudizi di responsabilità amministrativa. 3. Posizioni della giurisprudenza contabile. 4. Conclusioni.

1. Premessa.

Nel processo civile quando il giudice emette la propria sentenza, condanna la parte soccombente a rimborsare alla controparte le spese processuali, insieme agli onorari di difesa (la spesa per avvocati), liquidati nella stessa sentenza in base al principio della soccombenza (art. 91 del codice di procedura civile); il principio processualcivilistico della soccombenza in giudizio è espressione tanto della posizione di parità tra le parti private del processo, quanto del principio di autoresponsabilità posto alla base delle azioni delle persone.

Al momento della liquidazione delle spese legali il giudice può escludere dal rimborso quelle spese ritenute eccessive e superflue ai sensi dell’art. 92 c.p.c. comma 1°[1]. Come spese superflue si possono ritenere, quando la causa non presenta particolari difficoltà, quelle sostenute per due o più avvocati[2], mentre spese eccessive possono essere quelle che riguardano la liquidazione di un numero elevato di consultazioni del cliente con il proprio difensore, ovvero spese per indennità di trasferta prive di giustificazione e necessità.

Le spese di giudizio riguardano i costi del processo perché lo Stato, nell’ambito dei principi fondamentali del diritto e della democrazia, deve apprestare l’organizzazione delle strutture materiali e personali per lo svolgimento dei processi[3], dal momento che la regolazione dei conflitti privati è un compito proprio dello Stato. L’onere di anticipazione delle spese di giudizio di cui all’art. 90 c.p.c. (es. spesa per notifiche, bolli ecc…) è a carico di colui che chiede di celebrare il processo, questo onere è destinato a cedere innanzi alla sentenza che definisce il giudizio o il processo di esecuzione e questo fa sì che la regola dell’anticipazione delle spese assuma natura tendenzialmente provvisoria[4].

Il principio della soccombenza può subire deroghe nei casi stabiliti dall’art. 92 del codice di rito dove, quando sussiste la «soccombenza reciproca» ovvero «quando concorrono altri giusti motivi» esplicitamente indicati nella motivazione, il giudice può compensare, parzialmente o per intero le spese tra le parti[5]. Infine, in caso di conciliazione tra le parti le spese si intendono compensate.

La facoltà di compensare fra le parti le spese del giudizio è un principio che rientra nel potere discrezionale del giudice di merito (Cass. Sez. lavoro, sentenza n. 10861 del 24.7.2002), il quale, dopo la novella apportata dalla legge n. 263 del 2005, deve trovare riscontro nella motivazione della decisione. Certamente, il giudice quando compensa le spese legali e/o defensionali dovrà tenere conto dell’esito complessivo della lite (cfr. Cass. Sez. lavoro, sentenza n. 7846 del 4.4.2006), con la possibilità di attribuire e ripartire l’onere del giudizio tra le parti nella misura ritenuta giusta. Infatti, quando la parte, pur giudizialmente vittoriosa, condivida con la controparte la responsabilità della lite sussistono i “giusti motivi” per la compensazione delle spese nel processo (Cass. Sezione III, sentenza n. 18238 del 28.11.2003).

Tutto ciò non lede il principio secondo il quale le spese non possono essere poste a carico della parte totalmente vittoriosa, dal momento che i giusti motivi che inducono a compensare le spese devono rinvenirsi in ragioni che non siano palesemente o macroscopicamente illogiche e tali da inficiare, per la loro inconsistenza o evidente erroneità, lo stesso processo formativo della volontà decisionale (così Cass. sezione III, sentenza n. 18353 del 16.9.2005, cfr. anche Cass. sezione II, sentenza n. 12295 del 5.10.2001).

Su questo punto, di recente, è intervenuta la II Sezione della Cassazione (sentenza n. 19 novembre 2007, n. 23993), la quale ha affermato che «…il potere di compensazione delle spese processuali può ritenersi legittimamente esercitato da parte del giudice in quanto risulti affermata e giustificata, in sentenza, la sussistenza dei presupposti cui esso è subordinato, sicché, come il mancato esercizio di tale potere non richiede alcuna motivazione, così il suo esercizio, per non risolversi in mero arbitrio, deve essere necessariamente motivato, nel senso che le ragioni in base alle quali il giudice abbia accertato e valutato la sussistenza dei presupposti di legge devono emergere, se non da una motivazione esplicitamente “specifica”, quanto meno da quella complessivamente adottata a fondamento dell'intera pronuncia, cui la decisione di compensazione delle spese accede…»; pertanto, al giudice non è precluso il potere di compensazione delle spese, purché siffatto potere sia esercitato legittimamente attraverso un’idonea motivazione.

Resta poi fermo, come sopra anticipato, per il giudice il potere di compensazione delle spese quando sia presente la “soccombenza reciprocaex art. 92 (Cass. sezione I civile Sentenza 22 aprile 2005, n. 8540), tenuto conto che questa ipotesi è conforme al principio secondo il quale le spese non possono essere poste a carico della parte totalmente vittoriosa.

La Cassazione, con recente giurisprudenza (III sezione civile, n. 2397 del 31 gennaio 2008), ha affermato che «il potere del giudice di compensare le spese per giusti motivi, inoltre, non è in contrasto con il principio dettato dall’art. 24, comma 1, Cost., giacché il provvedimento di compensazione non costituisce, per la parte, ostacolo alla difesa dei propri diritti, non potendosi estendere la garanzia costituzionale dell’effettività della tutela giurisdizionale sino a comprendervi anche la condanna del soccombente al rimborso delle spese (in termini, ad esempio, Cass. 19 marzo 2007, n. 6409)».

In ogni caso, la conformità ai principi costituzionali del potere del giudice di compensare le spese trova conforto anche nella giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr. ordinanza 21 dicembre 2004 n. 395), perché la norma che disciplina la compensazione delle spese di lite (art. 92, comma secondo, cod. proc. civ.), attribuisce al giudice un potere discrezionale (e non già arbitrario) di derogare alla regola legale imperniata sul principio della soccombenza (art. 91 cod. proc. civ.); pertanto, il giudice deve dare conto, con adeguata motivazione, dei “giusti motivi” che lo inducono a non porre, in tutto o in parte, le spese di lite a carico della parte soccombente[6].

Anche nell’ambito della giurisdizione di legittimità si segue la linea della Cassazione in ordine alla compensazione delle spese del processo, dal momento che, per l'esercizio del potere di compensazione “per giusti motivi” delle spese processuali, occorre che le ragioni della statuizione compensatoria siano desumibili dal contesto della decisione; pertanto le motivazioni dell'esercizio di siffatto potere non devono essere necessariamente esplicite, ma possono anche essere desunte dal contesto della decisione stessa[7].

2. Il regime delle spese legali nei giudizi di responsabilità amministrativa.

In questo quadro normativo e giurisprudenziale deve essere calata la questione del regolamento delle spese legali e di giudizio innanzi alla Corte dei conti.

Dinanzi al giudice della responsabilità amministrativo - contabile, il regolamento delle spese trova disciplina nell'art. 3, comma 2 bis, del decreto legge 23 ottobre 1996 n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996 n. 639, secondo il quale le spese legali e, dunque, quelle sostenute per il proprio avvocato[8], sono a carico dell'amministrazione di appartenenza quando l’incolpato viene definitivamente prosciolto[9].

Il definitivo proscioglimento emerge, dalla lettura dell’art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, quando viene esclusa la commissione di fatti con dolo o con colpa grave. Il tutto viene visto come diritto del soggetto, prosciolto dall’azione di responsabilità, al rimborso delle spese defensionali sostenute e questo rimborso è a carico dell’Amministrazione di appartenenza (Cass. Sezioni unite civili, sentenza n. 8455 del 2.4.2008).

A questo punto, per i giudizi di responsabilità innanzi alla Corte dei conti, si è introdotta la possibilità di un generalizzato rimborso da parte dell’Amministrazione delle spese sostenute dai dipendenti convenuti in giudizio di responsabilità contabile e definitivamente prosciolti. Questa norma non aveva però previsto le modalità attuative di tale previsione[10] che sono intervenute, in parte, con la successiva legislazione di interpretazione autentica.

La disposizione sul rimborso delle spese è stata autenticamente interpretata dall'art. 10 bis, comma 10, del decreto legge 30 settembre 2005 n. 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005 n. 248, secondo cui «le disposizioni dell'art. 3 comma 2 bis del D.L. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996 n. 639 e dell'art. 18 comma 1 del D.L. 25 marzo 1997 n. 67, convertito dalla legge 23 marzo 1997 n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all'art. 91 del c.p.c., liquida l'ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto…»[11].

Questa normativa prevede il potere - dovere del giudice contabile di liquidare le spese legali e di difesa in favore dei convenuti assolti nel merito e di provvedere alla liquidazione delle stesse anche in assenza di presentazione da parte del difensore del convenuto della nota spese[12] di cui all'art. 75 disposizioni di attuazione del c.p.c.[13]

Pertanto, l’attuale normativa dispone che le pubbliche amministrazioni non possono provvedere al rimborso delle spese legali sostenute dagli amministratori e/o dipendenti assolti nel giudizio di responsabilità amministrativa, perché sulle stesse si deve obbligatoriamente pronunciare il solo giudice contabile al quale è rimessa la decisione, dal momento che non esiste nell’ordinamento nessun altro organo giudiziario ed amministrativo che disponga del potere di liquidazione delle spese in favore dei convenuti assolti nel merito nei giudizi di responsabilità amministrativa, così come chiaramente disposto dal legislatore intervenuto nel 2005 con l’interpretazione autentica di cui sopra.

In questo senso, sembra collocarsi anche l’orientamento della Cassazione (Sezione unite n. 8455 del 2 aprile 2008), il quale afferma che la disposizione in parola ha carattere innovativo con effetto retroattivo[14], non essendo evidentemente interpretativa, in quanto aggiunge un aliquid novi alla disposizione interpretata che riguardava i giudizi innanzi alla Corte dei conti. L’elemento di novità è dato, appunto, dal potere – dovere del giudice contabile di liquidare le spese legali in favore dell’incolpato prosciolto. Queste ultime possono essere assistite, sul piano formale e probatorio, dalla valutazione di congruità dell’Avvocatura dello Stato che consente all’Amministrazione di appartenenza di procedere al rimborso delle stesse, Il parere di congruità deve essere richiesto da chi richiede la liquidazione degli onorari e dei diritti[15].

Nell’occasione, occorre poi ricordare che, sempre la Cassazione, nella qualità di giudice regolatore della giurisdizione, era intervenuto sul tema quando, con la precedente sentenza n. 1714 del 12.11.2003 (antecedente alla legge d’interpretazione autentica), aveva affermato che la Corte dei conti non superava i limiti della propria giurisdizione quando stabiliva, a conclusione del giudizio di responsabilità amministrativa, la compensazione delle spese. Con questa decisione la Cassazione rilevava che il potere giudiziale di regolazione delle spese restava intestato a ciascun giudice, il quale aveva il potere governarle secondo il principio della soccombenza, della compensazione o della rilevanza dei giusti motivi, considerato che la giurisdizione è determinata dall’oggetto della domanda (art. 386 c.p.c.).

In merito alla compensazione delle spese legali in presenza di parte pubblica, occorre evidenziare che lo scopo della stessa compensazione delle spese legali resta quello di proteggere l’Erario dal relativo esborso, circostanza che può essere ritenuta rispondente a causa di pubblica utilità[16].

Da ultimo si cita anche la giurisprudenza[17] che ha affrontato il tema della “soccombenza virtuale”, da richiamare in presenza di un intervenuto recupero o risarcimento del danno, quando la decisione non è ancora intervenuta. In questo caso si può definire il giudizio con la dichiarazione della cessata materia del contendere e la contestuale condanna del convenuto alle spese di giudizio (in favore dello Stato) per il principio della "soccombenza virtuale", risultando evidente la responsabilità amministrativa del convenuto.

3. Posizioni della giurisprudenza contabile.

Dopo quest’ultima sentenza lo scenario è certamente mutato, essendo intervenuto il legislatore con una norma contenente un aliquid novi, pertanto, si pone la domanda se il giudice contabile è, comunque, tenuto a rimborsare le spese defensionali a fronte di tutte le possibili forme di assoluzione (assenza di dolo, di colpa grave, prescrizione dell’azione, inammissibilità della stessa, ecc…), ovvero conservi il potere di compensazione previsto per il giudice civile all’art. 92 del codice di rito, dove il giudice può compensare le spese tra le parti, parzialmente o, per intero, in presenza di giusti motivi, esplicitamente indicati nella motivazione.

Prima di esaminare le posizione della giurisprudenza contabile occorre ricordare alcuni principi fondamentali sull’azione di responsabilità amministrativa compendiati nella sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 17014 del 2003.

Ebbene, l’articolo 26 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti (regio decreto n. 1038 del 1933) dispone che nei procedimenti contenziosi si osservano le norme e i termini della procedura civile, in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni di quel regolamento. Conseguentemente, nei giudizi di responsabilità amministrativo - contabile si applicano anche le norme della procedura civile in tema di spese del processo, ispirate al principio che la parte soccombente deve sopportarne la condanna, sia pure con gli adattamenti derivanti dalla natura del giudizio.

A questo proposito, la Cassazione ricorda che la struttura dei giudizi di responsabilità amministrativo – contabile è tale che il Procuratore Generale (o Regionale) della Corte dei conti non può chiedere la rifusione delle spese legali[18], quando sia accolta la domanda di condanna, perché si tratta di parte pubblica, che esercita d’ufficio la relativa azione. La parte pubblica come non può chiedere la rifusione delle spese legali, non può nemmeno essere condannata al rimborso in favore della parte assolta, dal momento che svolge un’azione pubblica, doverosa, officiosa, nell’interesse della collettività e, più in generale, per la difesa della finanza pubblica dai fenomeni degenerativi, quali gli sprechi, il cattivo uso, le appropriazioni per fini personali, ecc...

A tal punto, in caso di rigetto della domanda del Procuratore Generale, la parte assolta dovrebbe farsi carico delle spese affrontate per la sua difesa nel processo, soltanto che per sopperire all’inconveniente di far ricadere le spese del giudizio contabile sulla parte prosciolta, l’attuale sistema ha previsto norme particolari che consentono ai dipendenti pubblici, sottoposti a giudizio di responsabilità amministrativo - contabile, di essere rimborsati quando assolti nel merito.

In questo contesto, a fronte di sentenze che liquidano le spese legali nei confronti dei convenuti assolti (cfr. Corte dei conti, I Sezione centrale, n. 386 del 5.11.2007), esistono orientamenti dove di perviene alla compensazione delle spese del patrocinio legale (sempre Corte dei conti, I Sezione centrale, n. 387 del 5.11.2007), in ragione della complessità della vicenda e, quindi, pur in presenza di pronuncia assolutoria viene disposta la compensazione delle spese legali[19], specialmente quando il giudizio deve essere avviato proprio per la condotta delle persone convenute nel processo, indipendentemente dalla configurabilità della colpa grave.

Su questo punto ha cercato di fare chiarezza la recente giurisprudenza delle Sezioni regionali (cfr. Corte dei conti, Sezione Lombardia, sentenza n. 263 del 28.4.2008 e n. 171 del 17.3.2008), dove si afferma che, in presenza di un danno erariale venuto meno, perché la pretesa risultava per altro verso soddisfatta, vadano integralmente compensate ai sensi dell'art. 92, secondo comma, del codice di rito, sia le spese del giudizio e, in particolare, quelle legali, sostenute dai convenuti che restano a carico degli stessi e non sono rimborsabili dall’Amministrazione stessa.

Nell’occasione, la predetta giurisprudenza ha affermato la compatibilità della nuova disposizione sul rimborso con il potere di compensazione delle spese processuali, ai sensi dell'art. 92, comma 2, c.p.c. anche, perché la Corte di Cassazione[20] ha ritenuto che l'esercizio di detto potere - in caso di rigetto della domanda di condanna - non eccede i limiti della giurisdizione della Corte dei conti.

In questo contesto, si sostiene che la disposizione di cui all'art. 10 bis, comma 10, del decreto legge 30 settembre 2005 n. 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005 n. 248, non può essere intesa come non abilitante la Corte dei conti, in veste di giudice nel giudizio di responsabilità amministrativa, a statuire la compensazione delle spese, nel senso di porre parte di queste ad effettivo carico delle parti o di talune di esse, anche se non soccombenti[21].

Il potere - dovere di delibare l'aspetto degli oneri processuali è connaturato all'esercizio della giurisdizione, anche quando ricorrono i “giusti motivi” per compensare, la sentenza che omette la pronuncia sulle spese incorre nel vizio di motivazione ex art. 112 c.p.c.

Ciò comporta che, a carico delle parti, possono rimanere, sia pure parzialmente, quelle spese per l'esercizio delle funzioni giurisdizionali (tra le quali rientrano, com'è ovvio, le spese legali per i difensori che svolgono l’assistenza tecnica necessaria nel processo) che le parti stesse, con comportamento non esente da censure, ancorché per altro verso assolte, abbiano contribuito a causare (cfr. Corte dei conti, Sezione Lombardia, cit.).

Sempre la giurisprudenza regionale (Corte dei conti, Sezione Lazio, sentenza n. 1563 del 6.11.2007 e n. 1562 del 5.11.2007) afferma che, in presenza di un’obiettiva illiceità dell'evento (così, come per la presenza di anomalie nella fattispecie), la sussistenza di una condotta censurabile seppur non connotata da colpa grave, costituiscono giusti motivi per dichiarare la compensazione delle spese legali.

Ovviamente, esiste anche giurisprudenza (Corte dei conti, Sezione Calabria, n. 970 del 31.10.2007, Sezione Abruzzo, n. 191 del 7.5.2008, Sezione Appello Sicilia, n. 178 e n. 183 dell’8.5.2008) che non si pone il problema di dovere compensare le spese legali in caso di proscioglimento del convenuto nel giudizio di responsabilità amministrativa, anche in presenza di comportamenti non del tutto lineari, liquidando, di conseguenza, le stesse all’incolpato che si era costituito nel giudizio e poi assolto per assenza di colpa grave[22].

Questo orientamento tiene conto della stretta interpretazione letterale della norma, così come formulata, ma anche della circostanza che il presunto responsabile viene chiamato a rispondere dei suoi comportamenti da parte del pubblico ufficio di Procura e, pertanto, deve essere lasciato indenne dalle conseguenze patrimoniali della difesa in giudizio, quando riconosciuto esente da responsabilità a titolo di dolo o colpa grave[23].

In particolare, altra giurisprudenza (Corte dei conti, Sezione Appello Sicilia, n. 151 del 9.5.2007) ritiene che, attraverso il criterio di interpretazione letterale, l’espressione “proscioglimento nel merito” non ha nel processo contabile e in quello civile alcun preciso significato tecnico. Inoltre, si ammette, generalmente, che la nozione di proscioglimento al quale fa richiamo l’art. 3 corrisponde, nella sostanza, al rigetto dell’azione di responsabilità amministrativa, ovvero alla dichiarazione di esenzione della responsabilità. Il problema interpretativo si pone riguardo il significato da attribuire al termine “merito”. Questo termine, per la giurisprudenza civilistica, è contrapposto al termine “rito” o “processuale”; infatti, con il termine “merito” si indicano le questioni sostanziali della domanda. Sulla base di questa premessa, l’ultima giurisprudenza citata perviene alla conclusione che l’intervenuta prescrizione eccepita nel processo contabile si configura come eccezione preliminare di merito[24], quindi, una volta accertata l’avvenuta estinzione dell’obbligazione risarcitoria diviene inutile l’esame degli altri aspetti di merito della domanda (danno, elemento psicologico, nesso causale, ecc…), con la conseguenza che la domanda diviene irreversibilmente priva di fondamento sostanziale, pervenendo, così, il giudice, all’applicazione della norma sul rimborso delle spese legali.

Comunque, tutto questo non impedisce, in base alla vigente normativa sugli onorari degli avvocati, che il cliente sia obbligato a pagare al proprio difensore gli onorari per ogni atto sostenuto a suo favore[25], dal momento che il diritto dell'avvocato di essere retribuito dal suo cliente persiste nell’ordinamento (cfr. ex multis Cassazione, sentenza n.. 5467del 13.05.1993). Infatti, l’art. 2 del capitolo 1, allegato al decreto 8 aprile 2004 n. 127 del Ministero della Giustizia, stabilisce che gli onorari e i diritti sono sempre dovuti all’avvocato dal cliente indipendentemente dalle statuizioni del giudice sulle spese giudiziali[26]. Com’è noto i “diritti” sono fissati dal tariffario forense per le singole attività svolte dal difensore (l’elenco è riportato nel Decreto del Ministero della Giustizia n. 127 dell’8.4.2004[27]), mentre, l’onorario retribuisce la qualità del lavoro svolto. Per i diritti e gli onorari (per tutte le attività incluse nel tariffario e per le diverse fasce di valore della causa) sono previste per legge una tariffa minima e massima, entro le quali il compenso del professionista deve essere quantificato.

4. Conclusioni.

In questo scenario, ad oggi, non si rileva ancora una posizione definita ed univoca da parte della giurisprudenza su questo problema, dal momento che spesso i giudici preferiscono affrontare la questione guardando il caso particolare portato alla loro attenzione. Infatti, proprio in quest’ottica si colloca l’indirizzo giurisprudenziale che preferisce compensare le spese di patrocinio legale quando i comportamenti e/o le situazioni trattate presentano tratti di opacità od irregolarità gestorie che, in ogni caso, hanno danneggiato l’amministrazione e la regola del buon andamento, anche se non state sufficienti per raggiungere la soglia della colpa grave, necessaria per emettere una sentenza di condanna.

Esiste anche l’orientamento che segue l’interpretazione letterale della norma (cfr. Corte dei conti, Sezione Appello Sicilia n. 151 del 2007) che non consente il potere di compensare le spese in caso di proscioglimento del convenuto, rimettendo poi al giudice la liquidazione delle spese.

In questo caso esistono sentenze che pervengono alla liquidazione forfetaria, dove devono essere sempre diversificati gli onorari dalle spese, in assenza di presentazione di apposita nota da parte del difensore[28].

Infatti, la Cassazione (Sezione I, sentenza n. 16993 dell’1.8.2007, Sezione III, n. 2748 del 2007) ha indicato che, in tema di spese processuali, quando la parte alla quale vanno rimborsate abbia presentato la relativa nota, è ammissibile la liquidazione globale, sempre che siano indicati separatamente gli onorari di avvocato rispetto ai diritti di procuratore, mentre, se la nota non viene presentata, il giudice, pur avendo il potere - dovere di provvedere ugualmente alla liquidazione delle spese sulla base degli atti di causa, è tenuto ad indicarle in maniera specifica.

Il giudice contabile, anche per le ipotesi di assoluzione, conserva, comunque, il potere di liquidare le spese legali con l’unico limite riguardante l’inderogabilità dei minimi[29], anche se si deve segnalare che il problema dell’inderogabilità dei minimi viene visto (o sospettato) come una misura di favore per gli appartenenti all’ordine professionale interessato, in difformità dagli artt. 81 e 10 (ex 85 e 5) del Trattato[30].

Al giudice contabile non è precluso di ridurre le voci richieste in misura eccessiva ovvero di eliminare quelle non dovute, così come non può essere precluso allo stesso di valutare il valore della causa in base al principio del contenuto effettivo della sua decisione, perché rispondente ai criteri di proporzionalità ed adeguatezza della prestazione legale. Questo comporta, alla stregua della giurisprudenza della Cassazione[31], di tenere conto del criterio del “decisum” e non del ”disputatum”, specialmente in un processo, come quello contabile, dove la pretesa risarcitoria viene spesso mitigata dall’uso del potere riduttivo dell’addebito[32], il quale costituisce applicazione del principio generale di colpa del creditore (art. 1127 del c.c.), in conformità al carattere impersonale dell’organizzazione amministrativa, con riferimento a manchevolezze rinvenibili nel modulo organizzativo adottato, oltre la circostanza che non possono essere escluse nella quantificazione del pregiudizio finanziario concorrenti responsabilità di persone non convenute[33] (perché il P.M. non ha ravvisato condotte gravemente colpose) che il giudice deve, perlomeno, indicare nella funzione o nell’incarico svolto.

Ai fini del contenuto effettivo della decisione, necessario per la liquidazione delle spese, si deve tenere conto anche della circostanza che spesso (si pensi ai danni per la lesione all’immagine pubblica) per la determinazione del danno erariale si deve ricorrere al criterio equitativo (art. 1226 c.c.), per cui il valore della causa più che sulla base di quanto indicato dal P.M. deve far riferimento a quanto ritenuto equo dal giudice nella fattispecie esaminata.

Alla luce di queste argomentazioni il giudice contabile, nello stabilire la misura del rimborso, dispone del potere di correggere notule indicanti spese eccessive, tenendo conto del valore effettivo della causa che non è necessariamente quello indicato dal P.M. per i motivi sopra richiamati. È importante che il giudice indichi i diritti e gli onorari spettanti, motivando dettagliatamente sia le singole voci che riduce, perché richieste in misura eccessiva, sia quelle che elimina, perché non dovute (ad esempio quelle relative all’invito a dedurre, dove non è prevista la presenza della difesa tecnica), con l’unico limite di non violare l'inderogabilità dei minimi.

Di certo, è necessario che il potere di compensazione delle spese sostenute dalle parti per i propri difensori sia meglio chiarito dalla giurisprudenza (in particolare dalle Sezioni Riunite, con indicazioni di quali siano le circostanza per le quali si può esercitare[34]), per verificare se detto potere appartenga al giudice contabile, così come appartiene agli altri giudici.

Resta fermo il principio che il giudice contabile dispone degli strumenti per il corretto esercizio del diritto al rimborso per la parte totalmente vittoriosa nel processo di responsabilità amministrativa, consentendogli di provvedere in ordine alla liquidazione (dietro presentazione di note, altrimenti si procede in via forfetaria), evitando che questa tipologia di spesa, che grava sui pubblici bilanci, sfugga a una qualche forma di controllo, cosa che avveniva quando il rapporto intercorreva solo tra il convenuto prosciolto e l’amministrazione danneggiata, con l’utilizzo della vecchia formula “nulla per le spese” che, a volte, ancora viene riportata in qualche sentenza, nonostante l’intervento legislativo del 2005.

La scelta del legislatore di rimettere tale controllo al giudice deve essere giudicata positivamente e, de iure condendo, sarebbe auspicabile, che venisse introdotta anche in sede penale, quando vengono perseguiti amministratori e/o agenti pubblici, perché sicuramente si eviterebbero tanto i possibili abusi per rimborsi eccessivi, quanto la lunga e frequente fase contenziosa che segue alla negazione del rimborso da parte delle amministrazioni.

In un momento storico come quello attuale, dove si rileva maggiore sensibilità per la spesa pubblica, la quale non deve essere abbandonata a forme prive di controllo, la via di affidare questo controllo al giudice, il quale è colui che effettivamente ha giudicato la fattispecie, nonché valutato la sua effettiva portata, è senz’altro la misura più corretta ed imparziale per il pubblico bilancio.

A questo proposito, il problema del rimborso delle spese legali nei procedimenti avviati obbligatoriamente dal P.M. (compreso quello penale) è stato intuito dalla dottrina[35] che ha invitato il giudice ordinario (penale) ad intervenire sull’argomento, in quanto «la statuizione sulle spese è intimamente connessa ad ogni sentenza e la sottrazione del relativo potere al giudice oltreché di difficile compatibilità con l’Ordinamento costituzionale costituisce un sostanziale impoverimento delle garanzie del cittadino sia uti singulus che uti societas».

Su questa linea argomentativa dovrebbe muoversi il nuovo Esecutivo, intervenendo e/o proponendo norme adeguate e razionali che consentano di mantenere in equilibrio sia l’esigenza del pubblico accertamento giurisdizionale dei comportamenti degli agenti pubblici rilevanti tanto penalmente, quanto amministrativamente, sia il principio del rimborso delle spese legali per coloro che vengono prosciolti nel processo dalle imputazioni contestate, sempre che le condotte tenute siano del tutto esenti da censura.

Il tutto deve rientrare nell’ottica del controllo della spesa pubblica per evitare che la stessa abbia spazi incontrollati ed incontrollabili.


[1] Cfr. Manuale breve del Diritto processuale civile di B. SASSANI e C. DELLE DONNE, pag. 41, Milano, 2007. Per la Cassazione (cfr. sezione II, sentenza n. 8160 del 15.6.2001 e Sezione III, sentenza n. 2748 dell’8.2.2007), il giudice quando riduce l'ammontare dei diritti e degli onorari riportati nella nota prodotta dalla parte, deve indicare il criterio di liquidazione adottato e deve indicare le ragioni della riduzione delle spese eccessive, in modo da consentire il controllo sulle variazioni effettuate. In mancanza di queste indicazioni, la sentenza incorre nel vizio di carenza di motivazione. Altra giurisprudenza della Cassazione (Sezione III, sentenza n. 22347 del 24.10.2007) precisa che il giudice del merito non è tenuto a motivare circa la “diminuzione o riduzione di voci” tariffarie tutte le volte, e per il solo fatto, che liquidi i diritti e/o gli onorari di avvocato in importi inferiori a quelli riportati nella notula, fermo il dovere di non determinarli in misura inferiore ai limiti minimi (o superiore a quelli massimi) indicati nelle tabelle in relazione al valore della controversia.

[2] Cfr. Corte di cassazione, Sezione Lavoro, sentenza 23 gennaio 2007 n. 1418, dove è stato ritenuto legittimo il parere espresso dall’Avvocatura dello Stato in ordine ad una istanza di rimborso delle spese avanzata da un pubblico dipendente ex art. 18 D.L. n. 67 del 1997, con il quale è stato negato il rimborso delle spese relative ad uno dei due difensori adibiti dal dipendente pubblico, motivato facendo riferimento al fatto che il processo penale, per quanto delicato e non semplice, non era di tale importanza da consigliare la nomina di due difensori. Vi è da dire, a questo proposito che l’art. 7 del Capitolo I allegato al Decreto del Ministero della Giustizia dell’8.4.2004, n. 127, stabilisce che quando per la difesa sono incaricati più avvocati nella liquidazione a carico del soccombente sono computati gli onorari per un solo avvocato.

[3] cfr. Proto Pisani, Lezioni di diritto processuale civile, Napoli, 1996, pag. 340 e segg.

[4] cfr. Proto Pisani, cit.

[5] Il comma 2 dell’art. 92 del c.p.c. è stato sostituito dall’art. 2, comma 1, lett. a) della legge 28 dicembre 2005, n. 263, questa disposizione è entrata in vigore il 1° marzo 2006, con applicazione ai procedimenti instaurati successivamente a tale data. Nel precedente testo il potere di compensazione delle spese non era vincolato espressamente dalla esplicitazione dei giusti motivi da indicare nella motivazione.

[6] Cassazione Sez. III, Sentenza n. 2397 del 31.1.2008, ritiene che la compensazione non abbia la necessità di precisare i motivi, essendo sufficiente il rinvio alla motivazione, con tutte le vicende processuali della causa.

[7] Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 20 maggio 2008 n. 2373 e sentenza 21 novembre 2007 n. 5921.

[8] Si tratta degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, i quali devono, comunque, rispondere a criteri di congruità che, nel caso di amministrazioni statali, devono avere il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato, per quanto non vincolante per il giudice (cfr. Cass. S.U. n. 8455 del 2.4.2008). L’art. 18 della legge 23 maggio 1997, n. 135, stabilisce che le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. Il parere reso dall’Avvocatura di Stato rientra nell’ambito della discrezionalità tecnica e non può essere sostituito dal parere di congruità espresso dal Consiglio dell’Ordine Avvocati, perché attiene al rapporto fra l'importanza e delicatezza della causa e le somme spese per la difesa e delle quali si chiede il rimborso a carico del pubblico bilancio (cfr. Cassazione sezione Lavoro, sentenza 23 gennaio 2007 n. 1418).

[9] La Cassazione, Sezione Lavoro, con la sentenza n. 15054 del 4.7.2007, ha affermato che in tema di giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica, la norma di cui all'art. 3, comma 2 bis, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, la quale stabilisce che, in caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dall'art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come novellato dal predetto art. 3, le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti sono rimborsate dall'amministrazione di appartenenza, non ha efficacia retroattiva e si applica, pertanto, ai soli giudizi iniziati dopo la sua entrata in vigore.

[10] Michele ORICCHIO, “Il regolamento delle spese nei processi ad iniziativa officiosa”, in http://www.lexitalia.it/private/articoli/oricchio_spese.htm.

[11] Corte dei conti, Sezione Lombardia, n. 239 del 18.5.2007 afferma che la predetta normativa si interpreta nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’art. 91 c.p.c., liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all’amministrazione di appartenenza.

[12] La Cassazione, sezione I, con la sentenza n. 16993 dell’1.8.2007, ha stabilito che quando la parte alla quale vanno rimborsate le spese legali abbia presentato la relativa nota, è consentita la liquidazione globale, purché siano indicati disgiuntamente gli onorari di avvocato rispetto ai diritti di procuratore, dovendosi presumere che il giudice abbia voluto liquidare le spese in rispondenza alla predetta nota; quando, invece, la nota non viene presentata, il giudice, pur avendo il potere-dovere di provvedere ugualmente alla liquidazione delle spese sulla base degli atti di causa, è tenuto ad indicarle in maniera specifica.

[13] La Cassazione (Sezione I, sentenza n. 17059 del 3.8.2007) ha affermato che il carattere unitario della prestazione difensiva comporta che gli onorari di avvocato debbano essere liquidati in base alla tariffa vigente nel momento in cui la prestazione è condotta a termine per effetto dell'esaurimento o della cessazione dell'incarico professionale; conseguentemente non si possono invocare variazioni della tariffa approvate dopo l’esaurimento della prestazione professionale.

[14] Questa interpretazione della Cassazione esclude la natura di pura norma interpretativa dell'art. 10 bis, comma 10, del decreto legge 30 settembre 2005 n. 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005 n. 248, dal momento che non si limita a ripetere o a confermare l’indirizzo interpretativo, ma le riconosce un carattere innovativo, il quale comporta certamente la sostituzione della precedente formulazione con quella dell’ultima disposizione intervenuta in materia (cfr. M. PATRONO, Legge, Enc. Diritto, vol. XXIII, pag. 928 e 929).

[15] Così, Cassazione, S.U. n. 8455 del 2.4.2008, cit.

[16] Così la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nel caso AMBRUOSI contro Italia, sentenza del 19 ottobre 2000 (Ricorso n. 31227/1996) riguardante la compensazione delle spese legali fissata per legge con il D.L. 28 marzo 1996 n. 166.

[17] cfr. Corte dei conti, Sezione Sicilia, n. 2876 del 13 ottobre 2005.

[18] Corte dei conti, sezione Basilicata - sentenza 5 giugno 2006 n. 159.

[19] Esistono anche sentenze che si limitano a compensare “le sole spese di giudizio”, in questo caso occorre segnalare che queste spese, generalmente sono assai contenute, perché, salva l’ipotesi in cui nel processo vengano disposte consulenze tecniche d’ufficio, nel giudizio di primo grado le spese di giudizio vengono anticipate dallo Stato, mentre, in caso di appello del soccombente privato, sono di misura contenuta come, ad esempio, le spese di notifica (cfr. Corte dei conti, II Sezione Giurisdizionale Centrale di Appello, n. 162 del 28/4/2003). Riguardo la consulenza tecnica d’ufficio cfr. Cassazione Sezione I, sentenza n. 17953 dell’8.9.2005, che riconduce tra le spese processuali, quelle per la consulenza tecnica d'ufficio, essendo questa strutturata, essenzialmente, quale ausilio fornito al giudice da parte di un suo collaboratore.

[20] Sezioni Unite Civili, 12 novembre 2003, n. 17014. In questa occasione, la Suprema Corte ha sostenuto che l’effetto perseguito dalla legge, tuttavia, non è quello di porsi come disposizione speciale rispetto alla disciplina generale del fenomeno come si presenta nei giudizi ordinari, ma quello di stabilire una disciplina surrogatoria di quello, cioè il rimborso delle spese legali in favore dei convenuti assolti.

[21] Si deve evidenziare che la verifica giudiziale dei comportamenti degli agenti pubblici, promossa per impulso della Procura Regionale è, comunque, sottoposta all’alea del processo, non potendosi sostenere l’idea che qualsivoglia azione pubblica di responsabilità sia sempre fondata. In molti casi, deve essere proprio il giudice con le sue sentenze, tanto di condanna, quanto di assoluzione, ad indicare se il comportamento dei convenuti sia non solo esente da responsabilità, ma conforme o meno ai principi del buon andamento dell’amministrazione.

[22] Nell’occasione, il giudice liquidava la somma differenziando le spese per onorari e quelle per diritti, cui dovevano essere aggiunte l’IVA, C.A.P. e le spese generali. Questa ripartizione non sempre viene effettuata, specialmente quando il rimborso viene corrisposto forfetariamente per la mancata presentazione di nota da parte del difensore (cfr. Sezione Abruzzo, n. 191 del 2008 cit.). È bene ricordare che la Cassazione (Sezione III, n. 6338 del 10.3.2008) ha affermato che sussiste l'illegittimità della mera indicazione dell'importo complessivo e della mancata specificazione degli onorari e delle spese, in quanto non consente il controllo sulla correttezza della liquidazione, anche in ordine al rispetto delle relative tabelle.

[23] Anche se è vero che il convenuto nel giudizio di responsabilità amministrativa viene chiamato dall’Ufficio del P.M., la circostanza di ricoprire un incarico pubblico, con l’esposizione al rischio professionale di incorrere in responsabilità amministrativa, non deriva da obblighi giuridici e, pertanto, non viene imposta dall’ordinamento. In molti casi il rischio in parola è connaturato a percorsi di carriera (compresa quella politica) che consentono visibilità nella società e retribuzioni pubbliche adeguate.

[24] Sempre nel senso di ritenere l’eccezione di prescrizione come eccezione preliminare di merito, distinta dalle eccezioni preliminari di rito, vedi Corte dei conti, II Sezione centrale n. 183 del 5.6.2007.

[25] È interessante segnalare che per la Cassazione (Sezioni Unite, sentenza 10 maggio 2006 n. 10706) nel caso di azione o impugnazione promossa dal difensore senza effettivo conferimento della procura da parte del soggetto nel cui nome egli dichiari di agire nel giudizio o nella fase del giudizio di che trattasi (sulla base di una procura inesistente o, ad esempio, falsa, o rilasciata da soggetto diverso da quello dichiaratamente rappresentato), l’attività del difensore non riverbera alcun effetto sulla parte e resta attività processuale di cui il legale assume esclusivamente la responsabilità con conseguente ammissibilità della condanna del difensore stesso a pagare le spese del giudizio.

[26] Ad esempio, lo svolgimento di attività difensiva nella fase preliminare dell’invito a dedurre non può comportare alcun rimborso a carico dell’amministrazione, non essendo obbligatoria la presenza del difensore. Ovviamente, se l’intimato decide di farsi assistere dall’avvocato anche in questa fase, dovrà sostenere personalmente questa spesa.

[27] Con il predetto Decreto, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 95/L del 18 maggio 2004, è stato approvato il vigente “Regolamento recante approvazione della delibera del Consiglio Nazionale Forense in data 20.9.2002, che stabilisce i criteri per la determinazione degli onorari, dei diritti e delle indennità spettanti agli avvocati per le prestazioni giudiziali, in materia civile, penale, amministrativa, tributaria e stragiudiziale”.

[28] Non si può escludere che la mancata presentazione di apposita nota contenente le spese sostenute da parte dei difensori rientri in una legittima strategia processuale, dovendosi la difesa confrontare non con una parte privata, ma con una pubblica. Di conseguenza, la presentazione di una nota spese potrebbe anche comportare una valutazione non positiva da parte del giudice della fattispecie di giudizio, dove, quasi sempre l’inefficienza e la cattiva amministrazione sono sempre presenti, non potendosi immaginare, salvo casi limite, dove il P.M. chiami in giudizio coloro che ben amministrano la cosa pubblica. Ormai la prevalente giurisprudenza (ex multis, Corte dei conti, Sezione Valle d’Aosta, sentenza n. 12 del 15.5.2007), in caso di mancato deposito della notula, liquida d’ufficio le spese di lite ai convenuti assolti, in conformità alle tabelle allegate al decreto del Ministero della Giustizia.

[29] La Cassazione, Sez. 3, Sentenza n. 5318 dell’8.3.2007, ha affermato che la liquidazione delle spese processuali effettuata dal giudice deve essere eseguita in modo tale da mettere la parte interessata in grado di controllare se il giudice abbia rispettato i limiti delle relative tabelle. Tuttavia, non è ammissibile, per carenza di interesse, censurare la liquidazione quando non sia stato specificamente comprovato che la liquidazione globale arreca un pregiudizio alla parte vittoriosa, in quanto attributiva di una somma inferiore ai minimi inderogabili, essendo, appunto, irrilevante la mera allegazione della violazione dei criteri per la liquidazione delle spese.

[30] Cfr. Consiglio di stato, Sezione V, ordinanza 31 maggio 2007 n. 2814, la quale ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE, ha rimesso alla Corte di Giustizia delle Comunità europee, in relazione alle norme degli artt. 81 e 10 del Trattato, le questioni pregiudiziali in materia dei minimi tariffari stabiliti per gli Avvocati.

[31] Cassazione Sezioni Unite, sentenza n. 19014 dell’11.9.2007.

[32] cfr. Corte dei conti, Sezione Lombardia, sentenza n. 233 del 9.5.2007. In ogni caso si deve escludere che il giudice contabile abbia un potere discrezionale nella quantificazione del danno, dovendo sempre procedere ad una puntuale quantificazione dello stesso supportata da adeguata motivazione, escludendo valutazioni che fondano su mere ipotesi di probabilità (cfr. Corte dei conti, Sezione I centrale di appello, sentenza n. 143 del 30.5.2007).

[33] cfr. Corte dei conti, Sezione Sardegna, sentenza n. 869 del 9.8.2007, la quale afferma che il giudice nel determinare il danno da imputare ai convenuti, deve tener conto anche alla quota di danno imputabile a soggetti responsabili non chiamati in giudizio. Questo giudizio incidentale sulla posizione di persone non convenute potrebbe sollevare qualche perplessità alla luce dell’art. 111 della Costituzione, in particolare quando il giudice si fa promotore di valutazioni personali di responsabilità in assenza di eccezioni formulate dalle parti in giudizio (n.d.r.).

[34] Non si può nemmeno escludere che la materia ritorni anche al giudizio delle Sezioni Unite della Cassazione, come già avvenuto in passato, qualora qualche convenuto assolto, ma con le spese legali compensate, voglia ricorrere contro tale decisione.

[35] M. ORICCHIO, Il regolamento delle spese nei processi ad iniziativa officiosa, cit.