Brevi osservazioni in merito alla pignorabilità delle pensioni, con particolare riferimento alla loro soggezione a sequestro e pignoramento per la soddisfazione di crediti sorti in seguito a danni all’Erario

Nota a CORTE COSTITUZIONALE, sentenza 20 novembre – 4 dicembre 2002 n°506

di Paolo Novelli, magistrato della Corte dei conti

 

 

 Si riportano le massime:

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 128 del regio decreto – legge 4 ottobre 1935 n°1827, convertito con modificazioni nella legge 6 aprile 1936 n°1155, nella parte in cui esclude la pignorabilità per ogni credito dell’intero ammontare di pensioni, assegni ed indennità erogati dall’I.N.P.S., anziché prevedere l’impignorabilità, con le eccezioni previste dalla legge per crediti qualificati, della sola parte della pensione, assegno od indennità necessaria per assicurare al pensionato mezzi adeguati alle esigenze di vita e la pignorabilità nei limiti del quinto della residua parte;

sono costituzionalmente illegittimi gli artt. 1 e 2 primo comma, del D.P.R. 5 gennaio 1950 n°180, nella parte in cui escludono la pignorabilità per ogni credito dell’intero ammontare di pensioni, indennità che ne tengono luogo ed altri assegni di quiescenza erogati ai dipendenti dai soggetti individuati dall’art. 1, anziché prevedere l’impignorabilità, con le sole eccezioni previste dalla legge per crediti qualificati, della sola parte delle pensioni, indennità o altri assegni di quiescenza necessaria per assicurare al pensionato mezzi adeguati alle esigenze di vita e la pignorabilità nei limiti del quinto della residua parte;

non rientra nel potere della Corte Costituzionale, ma in quello discrezionale del legislatore, individuare in concreto l’ammontare della (parte di) pensione idoneo ad assicurare “mezzi adeguati alle esigenze di vita” del pensionato, come tale legittimamente assoggettabile al regime di assoluta impignorabilità (con le sole eccezioni tassativamente indicate di crediti qualificati, in quanto espressione di altri valori costituzionali: ad es., art. 29, 30, 53 Cost.).

 

 

1. Due recenti sentenze della Corte Costituzionale, n°468/2002 e n°506/2002 (decise nella stessa giornata[1]), hanno profondamente mutato il regime dell’assoggettamento ad esecuzione forzata delle pensioni e degli altri assegni sostitutivi erogati dall’I.N.P.S.

In estrema sintesi, la sentenza n°468/2002 ammette la pignorabilità delle pensioni e delle indennità che ne tengano luogo erogate dall’I.N.P.S. per crediti tributari negli stessi limiti consentiti dall’art. 2 primo comma n°3 del D.P.R. 5 gennaio 1950 n°180 (T.U. delle leggi concernenti il sequestro, pignoramento e cessione degli stipendi, salari e pensioni dei dipendenti dalle Pubbliche Amministrazioni).

La sentenza n°506/2002, rivolgendosi sia alle pensioni erogate dall’I.N.P.S., così come quelle proprie del settore pubblico (I.N.P.D.A.P.), consente la pignorabilità delle pensioni - nella consueta misura del quinto - per ogni credito, da determinarsi sulla parte aggredibile del trattamento in quanto eccedente le esigenze minime di vita del pensionato (diversamente, la parte necessariamente destinata a soddisfare tali esigenze, resta sottratta ad ogni pretesa esecutiva – ad eccezione dei creditori qualificati individuati dall’art 2 primo comma numeri 1, 2 e 3  - ). 

Al fine di comprendere rettamente la rilevanza delle due decisioni (soprattutto per i suoi eventuali riflessi in materia di responsabilità erariale), è opportuno ripercorrere per brevissimi cenni le vicende che hanno visto il mutamento del regime dell’espropriabilità delle retribuzioni e delle pensioni erogate ai pubblici dipendenti in forza di successive decisioni del Giudice delle Leggi.

Per i dipendenti pubblici, la disciplina fondamentale è sempre stata contenuta nel D.P.R. 5 gennaio 1950 n°180 (in particolare si vedano gli artt. 1 e 2)[2].

Il dettato normativo originario considerava alla stessa stregua le retribuzioni ed i trattamenti pensionistici, assoggettandoli al medesimo regime; diversamente la Corte Costituzionale, per lungo tempo, ravvisando una fondamentale diversità tra le due categorie di emolumenti, anche in ragione dei diversi parametri costituzionali di riferimento (artt. 36 e 97 per le retribuzioni ed art. 38 per le pensioni), ha concentrato i propri interventi modificativi – ed ampliativi – verso i casi di espropriabilità dei trattamenti aventi natura retributiva, escludendone tuttavia l’estensione anche alle pensioni.

Così, mentre per le retribuzioni, con successive sentenze, erano ampliati i casi consentiti di pignorabilità, assimilandone sostanzialmente il regime alla disciplina dettata dall’art. 545 c.p.c. (norma individuata come tertium comparationis), tanto da ammetterne la soggezione alle pretese esecutive da parte di ogni creditore (nei limiti consueti del quinto e salvo i casi di concorso con altri creditori qualificati), e parimenti identica sorte riceveva in tempi recenti l’indennità di buonuscita (in ragione appunto del riconoscimento della sua prevalente natura di retribuzione differita: si veda la sentenza n°99/1993), le pensioni dei dipendenti pubblici restavano assoggettate alle pretese esecutive dei soli creditori qualificati considerati ai numeri 1, 2 e 3 dell’art.2 del D.P.R. n°180.

I trattamenti pensionistici del settore privato, per canto loro, godevano all’origine di ancor maggior privilegi, restando sottratti, a mente dell’art. 128 del R.D.L. 4 ottobre 1935 n°1827, ad ogni pretesa esecutiva ad eccezione delle sole spese dovute per il pagamento di diarie di ospedali pubblici e ricoveri e dei crediti vantati dal medesimo Istituto (a tale ipotesi si aggiunse nel tempo l’ipotesi del credito per omissioni contributive e quella  della ripetizione di indebite erogazioni : art. 69 legge 30 aprile 1969 n°153).

In seguito, con la sentenza n°1041 del 1988, la pignorabilità delle pensioni e degli assegni sostitutivi venne altresì esposta alle pretese dei creditori per ragioni alimentari, nei limiti considerati dall’art.2, primo comma, n°1 del D.P.R. n°180/1950.

Tale decisione assunse appunto come tertium comparationis l’art.2 primo comma numero 1 del D.P.R. n°180/1950, qualificato <norma di carattere generale>, e venne a porre quindi le premesse per la successiva omogeneizzazione dei due regimi, dove quello afferente il settore privato conservava comunque ancora maggiori limitazioni all’espropriabilità.

E difatti simili considerazioni sono state svolte in occasione della sentenza n°468/2002. In tale decisione la Corte ha osservato peraltro che alla disciplina dettata dal D.P.R. n°180 già facevano rinvio varie leggi successive regolatrici delle casse di previdenza dei professionisti – avvocati, ragionieri e dottori commercialisti, geometri[3] – mentre con precedenti sentenze l’applicabilità era stata estesa anche alle pensioni erogate ai giornalisti dall’I.N.P.G.I. (sent. n°209/1984) ed ai notai dalla rispettiva cassa di previdenza (sent. n°155/1897); parimenti era avvenuto per le rendite erogate dall’I.N.A.I.L. (sent. n°572/1989)[4]

La sentenza n°506/2002 completa il processo di osmosi, riconoscendo ulteriormente il carattere di disciplina fondamentale di riferimento della materia specifica attribuito al D.P.R. n°180, venendo però nel contempo ad incidere sulle limitazioni poste dal medesimo D.P.R. al regime di espropriabilità delle pensioni, parimenti dichiarate parzialmente incostituzionali nei medesimi termini affermati per le pensioni del settore privato.

Con tale decisione il Giudice delle Leggi, dopo aver accuratamente ripercorso l’evoluzione giurisprudenziale della Corte in materia, evidenzia che l’art. 38 2° comma della Costituzione, nello stabilire che ai lavoratori in caso di infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia e disoccupazione involontaria, <siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita>, si ispira a criteri di solidarietà sociale e di pubblico interesse a che venga garantita la corresponsione di un minimum vitale.

Ciò comporta che la necessità di garantire questo minimum vitale possa giustificare la compressione dei diritti dei creditori a rivalersi sulla pensione. Nondimeno – ed è questo il punto innovativo – tale principio non può valere a sottrarre l’intero trattamento pensionistico dalle pretese della generalità dei creditori ma solamente, appunto, quella parte che sia necessaria ad assicurare quei mezzi adeguati alle esigenze di vita dei pensionati.

La limitazione all’espropriabilità, che sostanzialmente si risolve in una parziale compressione dei diritti dei consociati (nel caso di specie: i <creditori>) deve dunque essere contenuta nei limiti funzionali allo scopo prefissato dal precetto costituzionale. Ne consegue che tutto quanto eccede la parte del trattamento diretta a garantire il minimum,  non ha ragione di sottrarsi al regime ordinario di piena espropriabilità previsto per la generalità dei casi dall’art. 545 c.p.c..

Se invero dunque il regime di assoluta inespropriabilità si restringe a quella parte finalizzata ad attuare il precetto costituzionale, la Corte rileva che l’individuazione adeguata dell’ammontare della parte di pensione idonea ad assicurare al pensionato <mezzi adeguati alle esigenze di vita> è tuttavia riservata alla discrezionalità del legislatore.

Difatti, conclude la Corte, nessuno degli interventi particolari assunti in passato dal legislatore – che sembrerebbero presupporre una valutazione della soglia minima vitale – appare idoneo ad assolvere allo scopo, emergendo la necessità di una riconsiderazione complessiva che tenga conto del bilanciamento delle esigenze di tutela del credito (art 24 Cost.) e della garanzia di assicurare mezzi adeguati per le esigenze di vita (art. 38 Cost.).

Di particolare rilievo, nell’ambito della decisione, è la ulteriore conferma che restano sottratti a tale esigenza di bilanciamento alcuni crediti “privilegiati”, segnatamente individuati ai numeri 1, 2 e 3 dell’art. 2 primo comma del D.P.R. 180/1950.

Rileva difatti la Corte che le norme che direttamente – o per effetti di successivi interventi della Corte stessa – consentono di soddisfarsi (nei limiti del quinto) sull’intero ammontare della pensione, non configgono con il principio appena affermato, <in quanto ben può il legislatore nella sua discrezionalità selezionare, attraverso un razionale bilanciamento di valori garantiti dalla Costituzione, in ragione della loro causa, i crediti rispetto ai quali la pensione – anche nella parte in cui è volta ad assicurare al pensionato il minimum vitale – è (pro quota dell’intero) pignorabile. La qualità del credito, in altre parole, giustifica – quando è espressione di altri valori costituzionali – il discrezionale bilanciamento con il valore espresso dall’art. 38 secondo comma della Costituzione>.

 

2. Giova a questo punto considerare gli aspetti di rilievo del regime particolare del credito erariale sorto in ragione di danni prodotti da soggetti legati alle Amministrazioni da rapporto di impiego, di servizio o comunque titolari di munus publicum od aventi il maneggio di risorse pubbliche.

Il credito per danni cagionati dai predetti soggetti all’Erario rientra senza dubbio nell’ipotesi prevista dal n°2, primo comma, dell’art. 2 del D.P.R. 180/1950 (debiti verso lo Stato, altri enti od imprese da cui il debitore dipende, derivanti dal rapporto di impiego e di servizio), e tanto non solo perché il debito corrispondente sorto in ragione della responsabilità amministrativa trova il suo fondamento nel <rapporto di impiego o di servizio>, ma anche per effetto dell’espresso richiamo compiuto dagli artt. 4 legge 8 giugno 1966 n°424 e 21 D.P.R. 29 dicembre 1973 n°1032.

In tal senso peraltro si è orientata in passato la Corte dei conti (SS.RR.n°255 del 1 dicembre 1980), e se ne trova conferma anche in numerosi passaggi delle decisioni in materia della Corte cosituzionale (si vedano tra le altre, oltre alla recentissima sent. n°506/2002, le sentt. n° 88/1963, n°37/1985).

La completa parificazione – in tale materia – del regime dell’espropriabilità delle pensioni erogate dal <settore privato> od anche <ex pubblico> (così come transitato per effetto dei recenti processi di <privatizzazione>) a quello ancora regolato dalla disciplina del settore pubblico inteso in senso proprio (I.N.P.D.A.P.), dove appunto il complesso sistema dettato in origine per i <dipendenti delle pubbliche amministrazioni> è stato assunto a tertium comparationis da parte della Corte costituzionale, deve far ritenere che, ai fini dell’assoggettamento all’esecuzione forzata, sia attualmente priva di ogni rilievo la differente provenienza del trattamento pensionistico, derivi esso quindi dai rispettivi Istituti previdenziali pubblici ovvero da altre casse di assistenza e previdenza, anche private[5].

L’unico aspetto distintivo residua appunto nella particolare natura del credito, in ragione del quale, al regime riservato alla generalità dei creditori si oppone quello <privilegiato> riservato ad alcuni crediti qualificati.

Ne consegue dunque che, avendo la Corte costituzionale escluso i predetti crediti dall’esigenza di bilanciamento imposta per la generalità dei creditori <non qualificati>, e tanto unicamente in ragione della speciale tutela accordata in altre norme costituzionali alle esigenze sottese alle particolari pretese creditorie (che, nel caso specifico del credito per danni cagionati all’Erario, sembrano doversi individuare negli artt. 28, 97 e 103 Cost.), le pensioni e gli assegni sostitutivi, siano essi diretti o di reversibilità, erogati dall’I.N.P.D.A.P., dall’I.N.A.I.L., dall’I.N.P.S. o da altre Casse di Assistenza o Previdenza, sono indistintamente pignorabili ed espropriabili nei limiti del quinto sull’intero ammontare[6].

La determinazione della quota espropriabile andrà peraltro individuata <al netto delle ritenute>, in esse dovendosi comprendere non solo le ritenute previdenziali ed assistenziali ma altresì quelle tributarie.[7]

La generalizzazione del limite del <quinto>, conseguita anche in seguito ai recenti interventi della Corte Costituzionale[8], deve far ritenere inoltre che per qualsiasi retribuzione, emolumento od assegno erogati anche – una tantum – dal datore di lavoro o dall’ente previdenziale od assistenziale, che comunque rinvengono il proprio fondamento nella previsione degli artt. 36 e 38 secondo comma della Costituzione, tale limite non possa essere in alcun caso superato, salvo i casi particolari di concorso tra  crediti e tra i crediti e le cessioni di stipendio[9].

Il medesimo principio ha trovato recente riaffermazione nell’Ordinanza della Corte Costituzionale del 7 luglio 1998 n°302, con la quale è stato respinto il dubbio di incostituzionalità promosso dal giudice remittente (il Tribunale del Riesame di Genova) in merito ad un sequestro conservativo adottato dal G.I.P. verso un credito retributivo vantato verso l’I.N.P.S. da un soggetto indagato del reato di abuso d’ufficio patrimoniale.

La Corte ha ritenuto che, seppur il debitore fosse stato imputato di delitti dai quali si assumeva che egli avesse ricavato profitti illeciti, non vi fossero motivi per discostarsi dalla precedente giurisprudenza che aveva respinto i dubbi di legittimità costituzionale tesi a superare il limite del <quinto> e tanto in ragione della necessità di mantenere in tal guisa il necessario bilanciamento tra la tutela delle prerogative del particolare creditore ed i bisogni essenziali del lavoratore[10].