La Corte dei Conti risulta attributaria di due funzioni di garanzia previste da norme costituzionali: controllo e giurisdizione.

L’interazione delle due funzioni tende ad assicurare l’effettività della corretta gestione della finanza pubblica.

Le due funzioni con l’espansione della Pubblica Amministrazione nella società moderna hanno assunto una sempre maggiore rilevanza.

La dimensione della funzione di controllo è stata quella di maggior estensione mentre per la giurisdizione era riservata una area più ristretta, limitata alle patologie più gravi.

La funzione di controllo, peraltro, ha subito una notevole evoluzione nell’ultimo decennio.

Oggi si può dire che nell’ambito del controllo si coniugano due culture: quella della legalità tradizionale e quella della efficienza. Nel sistema pregresso il controllo era soltanto di legittimità. Taluni addirittura parlavano di legittimità formale, attribuendo al controllo un ruolo di appesantimento del procedimento amministrativo. In realtà, con la nuova cultura dell’economicità, dell’efficacia e dell’efficienza, si aprono nuove prospettive. E’ stato osservato che al vecchio controllo della legalità, intesa come legittimità formale, si sia sostituita una nuova cultura, quella della economicità. Invero se risaliamo alle origini dello stato moderno, ci accorgiamo che nell’Europa continentale, la cultura del diritto amministrativo e dello stato di diritto di tipo napoleonico puntava molto sulla legalità, anche perché la verifica della legalità andava ad accertare che i fini prefigurati dalle leggi fossero stati effettivamente conseguiti. Però dalla cultura anglosassone ci è venuta una serie di nuovi valori, che vengono verificati con il controllo di gestione, e sono: l’economicità, l’efficacia, l’efficienza.

Questi valori non sono contrapposti alla legalità ma sono in rapporto di reciproca integrazione. Direi che si tratta di un ammodernamento e una integrazione in senso reale della stessa legalità. Il nuovo controllo infatti introduce nuovi valori concreti, che diventano i contenuti veri della legalità. partendo dall’astrattezza della legalità formale forniscono al controllore strumenti concreti che consentano alla migliore amministrazione di perseguire l’efficienza e la legalità. Se poi vogliamo distinguere, dobbiamo analizzare le due funzioni per pervenire alla verifica necessaria della legalità sostanziale. Una prima riflessione consente di rilevare che la differenza fra controllo interno e controllo esterno, fra controllo di gestione e controllo di garanzia, c’è e attiene molto alla posizione del controllore; ma anche al tipo di funzione. Il controllo interno, è riconducibile all’Amministrazione e si traduce in attività amministrativa:è quello che ci viene dalla cultura anglosassone e si conclude nella verifica degli obiettivi dell’economicità e dell’efficacia. Siffatto controllo è una forma di amministrazione, non un controllo-garanzia. E’ la stessa Amministrazione che si fa carico di monitorare il proprio comportamento in relazione agli obiettivi che si è prefissati; verificare se e in che misura li ha raggiunti oppure se è opportuno, nel corso dello svolgimento dell’azione amministrativa, procedere alla revisione della direttiva. Direi che è la forma più evoluta di amministrazione. Un’amministrazione moderna veramente efficiente non potrà più fare a meno del controllo interno di questo tipo, controllo appunto di efficacia e di economicità da effettuare nel corso dello svolgimento dell’attività amministrativa e che si traduce nel controllo direzionale.

In realtà la prima esperienza dei controlli interni nei Ministeri.non diede risultati aprezzabili, perché i collegi di controllo erano stati concepiti secondo la cultura del controllo garanzia, quindi si inserivano nel Ministero non solo con l’autonomia, ma con una quasi indipendenza. I Collegi di Controllo interno, in buona sostanza, privilegiavano la funzione di garanzia legata alla imparzialità e indipendenza dell’organo, sì da fornire al Ministro valutazioni attendibili. Erano forse mancati o non perseguiti gli obiettivi di rappresentare periodicamente al Ministro la situazione dell’Amministrazione sì da consentire all’ organo decidente di adottare opportune e tempestive direttive da impartire ai funzionari preposti alla amministrazione attiva. I Collegi procedevano alla predisposizione di parametri di valutazione, sulla base degli obiettivi che erano stati già indicati, e valutavano in termini positivi e negativi la misura in cui i risultati fossero stati raggiunti. Il controllo interno ormai ha cambiato strada. Dopo l’entrata in vigore del DPR 286/99 veramente si sta avviando una forma di controllo più penetrante che si coniuga perfettamente con l’amministrazione. A Milano, che è all’avanguardia della cultura dell’efficienza e dell’economicità, il nuovo controllo è già avviato e presumibilmente sarà perfezionato. Già si parla di verifica dei costi/benefici, si prefiggono obiettivi e si verifica se sono stati conseguiti i risultati. Questo è importante: che il controllo interno incominci a farsi strada e venga sempre più apprezzato. Infatti la psicologia italiana nell’ambito dell’amministrazione pubblica era molto lontana dal controllo interno, che essendo un controllo anche di tipo aziendalistico, era considerato proprio delle imprese private. Invece ora anche l’ente pubblico ha qualcosa di aziendale, perché persegue obiettivi che sono i benefici della comunità amministrata. Quindi l’Ente deve attraverso il controllo interno verificare se e in che misura i risultati sono stati raggiunti. Deve, altresì, rendere conto alle comunità amministrate di quali siano stati i veri risultati raggiunti

Il controllo esterno, esercitato dalla Corte dei Conti, si configura come una funzione di garanzia. Esso si articola in controllo preventivo sugli atti che ha assunto una dimensione sempre più ristretta e controllo sulla gestione che si conclude nel Referto. Il controllo sulla gestione è esercitato dalla magistratura in posizione di assoluta neutralità, sulla base di parametri obiettivi e precostituiti e si conclude in una valutazione globale della gestione, che si rivolge all’organo dotato di autonomia politica.

Il controllo-referto, in realtà, è un controllo pre-politico: è apolitico perché deve essere assolutamente imparziale, svolto da magistrati che non possono prendere posizione né a favore di chi governa né a favore di chi fa l’opposizione, ma siccome è funzionale ad un dibattito che alla fine sarà politico, è pre-politico. Noi lo chiamiamo controllo-referto, che deve essere assolutamente imparziale, deve essere approfondito, deve giungere a valutazioni globali sulla base delle quali chi ha avuto il mandato politico può fare l’ulteriore dibattito e l’ultimo confronto.

Il problema di fondo è che l’ordinamento italiano con l’ultima evoluzione introdotta dalla modifica costituzionale del Titolo V, comincia a configurarsi come il più evoluto degli ordinamenti, quindi come modello per la U.E.. Nell’ordinamento nostro, che va caratterizzandosi come ordinamento decentrato, a tipo quasi federale, la Corte dei Conti è stata individuata come la magistratura, l’organo superiore di controllo per tutto l’ordinamento, vale a dire che si configura come organo non già dello Stato o delle Regioni, ma dello Stato-ordinamento, che secondo la nuova definizione del art.114 Cost., si connota come Repubblica. Ciò comporta l’affermazione del principio che i controlli di legalità, di efficacia e di efficienza siano fatti sulla base di parametri possibilmente ispirati a valori costituzionali immanenti e permanenti per tutto il territorio nazionale.

Questo dovrebbe essere un fatto positivo, che ci consente di sperare in una migliore efficacia dei controlli della Corte. In realtà siamo alle prime esperienze. La Corte a livello periferico ha allargato la propria competenza, estesa a Regioni, Comuni ed enti locali. Ovviamente il controllo non è più quello tradizionale. Nelle procedure e contenuti c’è stata una vera e propria rivoluzione culturale. Se pensate che nell’ordinamento dello Stato unitario fino al Testo Unico del 1934, in realtà i Comuni non soltanto non erano autonomi ma, nella logica dell’autarchia avevano appena un potere di iniziativa, perché in definitiva il provvedimento amministrativo che passava era quello che veniva approvato dalla GPA in sede di tutela, ci si rende conto che molto è cambiato. Il passaggio dall’autarchia all’autonomia prima e all’autonomia nell’ultima formulazione del nuovo testo costituzionale, ha comportato una vera e propria rivoluzione culturale. Quindi anche la Corte dovrà adeguare la propria cultura in questo senso, perché dovrà fare in modo che funzionino i controlli interni, i quali essendo espressione della stessa amministrazione dovranno farsi carico di perseguire l’obiettivo della buona amministrazione. La Corte, certo, deve svolgere i controlli di legalità, ma nello svolgimento del controllo sulla gestione, verificherà prima di tutto se e in che misura siano stati fatti i controlli di gestione.

L’interazione concorrente di due funzioni a garanzia della corretta gestione delle risorse finanziarie è una peculiarità del nostro ordinamento.

La Corte dei Conti risulta assegnataria di tali funzioni supportate da norme costituzionali.

L’ordinamento delle due funzioni di garanzia ha subito, peraltro, una notevole evoluzione anche a seguito delle recenti modifiche costituzionali del Titolo V Cost..

Da un lato l’attribuzione del Controllo alle Sezioni regionali della Corte dei Conti recentemente istituite ha assunto un carattere generale, dall’altro i contenuti e l’efficacia del nuovo controllo si inquadrano nella nuova cultura che non privilegia solo la legalità formale dell’atto amministrativo alla stregua delle vigenti norme, bensi riscontra la stessa efficacia dell’atto, con la verifica dei risultati.

Con l’entrata in vigore della Costituzione nel 1948 e ora più significativamente con le recenti modifiche costituzionali, si è affermata una concezione moderna dello Stato che si configura come Repubblica democratica con spiccata valenza sociale per i fini da perseguire in relazione ai bisogni della collettività nazionale e delle Comunità Locali.

Ne consegue che accanto alla esigenza della legalità formale per la conformità alla legge, si pone quella della corretta e sana gestione delle pubbliche risorse. Ne è conseguita una evoluzione progressiva della stessa cultura del controllo che non privilegia più la verifica preventiva della legittimità sugli atti del Governo ma si estende alla gestione del bilancio dello Stato. Recentemente tale riforma è stata estesa agli Enti Locali.