Poteri e limiti del Giudice Contabile. La responsabilità del Segretario Comunale, di Vito Minerva, magistrato della Corte dei conti

 

(relazione tenuta il 5 dicembre 2005 al Convegno indetto dall’Agenzia dei Segretari comunali per la Regione Abruzzo, in corso di pubblicazione nei relativi atti)

 

  

Ho avvertito il disagio che promanava questa mattina nel Convegno in molti interventi di Segretari Comunali.

Mi rendo conto che le innovazioni normative portate nello stato giuridico   ha collocato questa categoria di qualificati dipendenti pubblici in una situazione difficile, di cui noi giudici contabili dovremmo tenere conto.

Qual’ è la situazione?

Questa benemerita categoria professionale, che nel passato aveva costituito validissimo presidio della legalità dell’attività amministrativa, non gode più del fondamentale requisito della stabilità, che assicurava loro autonomia e indipendenza nell’esercizio delle  funzioni, potendo  il segretario, ad iniziativa del Sindaco, essere posto nel famoso Albo.

Non solo, ma prima  l’assegnazione dello stesso nel Comune era affidata ai Prefetti, secondo una certa graduatoria e secondo criteri condivisi, mentre ora la scelta è rimessa  all’amministratore e dunque al potere politico.

Sono entrambi fattori, questi, di possibile condizionamento e perciò si tratta di innovazioni normative poco convincenti perché rischiano di determinare un’ingerenza eccessiva del potere politico nella gestione , e ciò coerenza con il principio, normativamente affermato, della necessità di separare la impostazione programmatica e quindi  la individuazione dei fini, riservata alla politica,  dalla attuazione degli stessi, secondo i noti principi della economicità, della efficienza e della efficacia, rimessa all’apparato burocratico.

Soprattutto l’instabilità che ne è derivata ha reso estremamente difficile per il segretario in molti casi di chiedere il rispetto del principio di legalità e del canone di imparzialità che la P.A. deve osservare.

Mi è rimasto impresso un episodio accaduto in Abruzzo all’indomani della soppressione del controllo dei CO.RE.CO. Un segretario di un grosso Comune  mi confidò di essere molto preoccupato perché intendeva esprimere un parere negativo su un provvedimento viziato di una palese illegittimità, parere che il Sindaco non gradiva anche considerando che non andava l’atto  più al controllo esterno. Ebbene, dopo qualche mese quel Segretario veniva collocato nell’Albo.

Vi sono  amministratori virtuosi, ma vi sono anche  amministratori che lo sono meno.

Ora, mi rendo perfettamente conto che oggi difendere il principio di legalità - quale canone fondamentale che deve ispirare l’attività amministrativa - (che è tutt’oggi  uno dei compiti affidati al  Segretario Comunale) è diventato un’impresa spesso difficile.

 Condivido, quindi, le preoccupazioni dei Segretari quando denunciano che, con il venir meno di queste garanzie, è stato reso molto difficile  l’esercizio sereno delle loro funzioni.

In realtà, quello che è rimasto vulnerata in questo grande processo di riforma che ha investito i controlli è proprio la difesa del principio di legalità , problema che, a livello locale, si è ulteriormente aggravato con la soppressione di qualsiasi controllo esterno di legittimità, senza parlare dei rischi, di natura diversa, sicuramente non meno gravi, derivanti dalla soppressione dei controlli sui bilanci.

Anche la Corte dei Conti non sembra più in condizione , in sede di controllo sulla gestione dello Stato, di esplicare un’efficace difesa di tali valori, ma ciò non per difetto dei requisiti di indipendenza, previsti e tutelati dalla Costituzione, ma perché, a seguito delle recenti riforme, il controllo  non ha più come riferimento fondamentale il rispetto della legalità, è divenuto troppo episodico e frammentario ( dal che è derivata grave difficoltà nell’esprimere il giudizio sulla parificazione del bilancio) ; soprattutto, ha come atto conclusivo il referto, non seguito da alcuna misura sanzionatoria.

Purtroppo, non abbiamo una cultura anglosassone, per cui la mancanza di sanzione spesso  favorisce un cattivo modo di amministrare.

Conseguenza assolutamente sottovalutata da chi , ponendo l’accento sul c. d . potere “interferente” che esprimeva in particolare il controllo preventivo, ha ritenuto mero frutto  di un “riflesso di conservazione-corporazione” che ormai si vedeva costretto ad una mera battaglia di contenimento e di recupero ( Giuseppe Carbone, pag. 873, in Storia d’Italia, Annali, vol. .XIV,1998 Einaudi) anche le preoccupazioni espresse sulla radicale eliminazione di qualsiasi misura sanzionatoria nell’espletamento della funzione di controllo e il sostanziale abbandono del valore della legalità.

Non a torto il nuovo modello di controllo, per quest’ultimo motivo, veniva ritenuto “ senza presa sull’’amministrazione”, ossia depotenziato, conclusione cui è pervenuto anche il Prof. Vincenzo Cerulli Irelli, il quale, rilevata la scarsa attenzione che la classe politica presta ai referti,  in un recente convegno tenutosi a Teramo ( “ La Corte dei conti, dieci anni dopo” in  Quaderni dell’Università, n12, 2004), organizzato dalla Università e dalla Sezione giurisdizionale Abruzzese, auspica la introduzione di “ strumenti di carattere autoritativo e sanzinatorio o addirittura di tipo repressivo” da inserire nell’esercizio del controllo di gestione.

Devo convenire con le posizioni espresse da Cerulli Irelli.

Come sapete, il controllo della Corte ( come quello dei CO.RE.CO. ) era soprattutto articolato come controllo preventivo di legittimità.

 Però era un controllo così diffuso da essere al limite dell’inefficienza, per cui non si può dare torto a chi, come Cassese ( atti del convegno di Milano del 11-12 dicembre 1992  sul “ Sistema dei controlli”, Istituto Poligrafico dello Stato, 1995, pag. 31), denunciava che la Corte  trovava un limite invalicabile nel fatto che “ ogni minuta decisione amministrativa” era sottoposta alla sua  verifica ( oltre che a quello della Ragioneria dello Stato) o chi imputava al controllo, così come articolato, il fatto che non aveva impedito i noti fenomeni di malcostume amministrativo , gli sprechi e quant’altro.

Altri imputavano poi al controllo preventivo ( lo avete sentito anche quest’oggi) il fatto che con tale forma si determinava  una sorta di “ cogestione” tra chi gestiva e chi controllava, conferendo a quest’ultimo un ingiustificabile “ potere interdittivo” .

Ma forse il problema non era tanto rappresentato dalla vituperata o paventata “cogestione”, quanto dal fatto che (ed era l’accusa che si faceva al controllo di legittimità) non si sapeva vedere al di là della verifica formale dell’atto:  se l’atto era formalmente legittimo, andava tutto bene.

Ma questo limite era imputabile solo in parte alla Corte ( che in verità avrebbe potuto osare di più anche attraverso il sindacato dell’eccesso di potere ed attraverso un esame sequenziale e collegato dei diversi provvedimenti) , ma soprattutto all’insufficienza della  normativa ordinaria, che si era ben guardata dal dare attuazione completa all’art.100 della Costituzione, che affida alla Corte il controllo preventivo di legittimità  “sugli atti del Governo” ( e cioè sugli atti più rilevanti), mentre demanda alla stessa , come controllo “ successivo” quello  “ sulla gestione “ .

Ora, è evidente, che il controllo sulla gestione ( oltre che esprimere un giudizio  sul rispetto del principio di legalità da parte della P.A. e verificare gli aspetti più squisitamente finanziari della spesa ( copertura e quant’altro), deve essere finalizzato alla verifica dei risultati,  sotto i profili della economicità, della efficienza, della efficacia, conclusione cui faticosamente e meritoriamente si è pervenuti con la legge n. 20/1994 e successive integrazioni.

 Sicuramente, come prima della riforma precisai nella  comunicazione presentata nel citato convegno di Milano, il controllo di legittimità era da “asciugare” e di molto, ma era da mantenere non solo con riferimento agli atti  economicamente più rilevanti, ma anche in riferimento a quelli che vedono il cittadino presentarsi in una posizione di soggezione e comunque di debolezza, rispetto all’amministratore o al politico di turno ( pensiamo al dilagante fenomeno dell’elusione della garanzia del pubblico concorso, ai provvedimenti di assunzione con chiamata diretta ed a termine che diventa definitiva, sostituito spesso con la chiamata diretta ed a termine, all’erogazione dei contributi etc) ;  di fronte ai quali atti  il cittadino è sostanzialmente indifeso, specie se di diversa estrazione politica, o perché non ha i mezzi per ricorrere al giudice o perché l’intervento di questo è tardivo o inadeguato.

Il controllo di legittimità (di cui si è fatto sommaria giustizia) era un controllo che, rivisitato, integrato e modificato, andava – nel singolare contesto italiano- dunque in certa parte  conservato perché soprattutto tutelava i cittadini più deboli. Ma presiedeva anche al rispetto di regole fondamentali della gestione, contribuendo all’osservanza dei principi contabili di bilancio (oggi spesso elusi quali la  trasparenza, l’integrità, l’universalità, il pareggio ma pensiamo anche all’erogazione di compensi non dovuti, alla sopravalutazione delle entrate, ai debiti fuori bilancio etc), a fronte di un potere politico spesso elusivo delle norme di buona amministrazione e altre volte discriminatorio nei confronti della diversa parte politica.

In conseguenza,  andavano rafforzate , e non cancellate, le garanzie di autonomia di chi era chiamato, come i segretari comunali, a vigilare sull’osservanza della legge.

Vorrei riprendere una frase detta da una Segretario Comunale nel Convegno di questa mattina: “non sono favorevole al parere di legittimità, ma paragono il controllo successivo a quando si va a scuola a colloquio con i professori a fine quadrimestre per sentire se il proprio figlio è andato bene o male. Io invece preferirei che il colloquio con il professore ci fosse durante il quadrimestre per sapere come va mio figlio ed evitare sorprese finali”.

Ecco, questa prevenzione è venuta meno, non c’è più.

Tuttavia, non si può dire che il controllo di legittimità sia completamente scomparso, nel senso che anche il controllo sulla gestione deve per forza avere tra i suoi parametri  la verifica della legittimità.

Io non posso pensare che l’Amministrazione possa raggiungere obiettivi di efficacia, di efficienza e di economicità (che sono le tra famose “E” del controllo di gestione) senza avere agito nell’ambito delle regole che l’ordinamento pone, perché l’Amministrazione non è come il privato, che può cercare anche di violare determinate regole, anche se a suo rischio.

 L’Amministrazione deve raggiungere i risultati di efficienza secondo una norma che è fondamentale della nostra Costituzione, come l’art.97, la quale stabilisce che la pubblica Amministrazione deve uniformare la sua attività secondo i principi di imparzialità e di buon andamento, parametri che rientrano a pieno titolo nell’esame di legittimità.

Quindi, possiamo affermare che, per fortuna, la legittimità non costituisce un parametro scomparso; ma possiamo forse dire che è divenuto un valore a rischio.

Per fortuna, il rispetto di tale principio , può essere anche oggetto di valutazione da parte del giudice contabile, come ha affermato una recente sentenza della Cassazione ( la n. 5266 del 2005), che ha respinto un’eccezione di giurisdizione mossa in merito.

Ha infatti affermato la Suprema Corte che il giudice contabile ha il potere-dovere di verificare la legittimità anche dell’atto, laddove dall’atto sia scaturito un danno.

Secondo la Cassazione , la verifica della legittimità dell’atto non può essere riservata solo al giudice amministrativo, ma tale illegittimità nel giudizio di danno erariale rappresenta uno degli elementi della più complessa fattispecie di responsabilità contabile ogni qualvolta dal provvedimento sia derivato un danno.

 

La Carta Costituzionale ha voluto che sia cointestata alla Corte dei Conti la doppia funzione controllo-giurisdizione .

Al riguardo desidero fare una riflessione che inerisce il rapporto fra controllo e giurisdizione, sul quale qualche equivoco mi pare stia insorgendo, anche a seguito di una inesatta interpretazione di una sentenza della Corte Costituzionale ( la 226/1995), la quale ha posto l’accento sulla necessità che vi sia separatezza tra le due funzioni.

Questa separazione è talmente forte da creare dei vasi non comunicanti, per cui se nell’esercizio del controllo sulla gestione si venga a conoscenza di fatti dannosi questi non debbano essere comunicati alla Procura Regionale?

A me non pare: la Corte costituzionale si è limitata a sottolineare due giuste esigenze:

La prima è rappresentata dalla esigenza che, sotto il profilo organizzativo, le due funzioni siano separate e che diversi siano i magistrati che le esercitano.

La seconda è rappresentata dalla necessità che gli elementi raccolti in sede di controllo non possano costituire fondamento  di responsabilità, ma che occorre che la Procura dia autonoma rappresentazione e prova degli elementi di responsabilità,  in contradditorio con le parti nel processo.

 

Ma questo non vuol dire che delle notizie di danno non si debba dare comunicazione al Procuratore Regionale sia da parte di chi nell’esercizio del controllo venga a conoscenza di quei fatti sia da parte dei funzionari, amministratori e dirigenti che abbiano per ragione del loro ufficio cognizione degli stessi.

Vi è una regola generale, contenuta nell’art.53 del T.U. approvato con R.D. 12.7.1934, n.1214, che fa obbligo ai capi di servizio  di denunciare i danni al procuratore. Questa normativa è stata rafforzata dalla citata legge n. 639 del 1996, la quale ha stabilito che, in caso di prescrizione dell’azione di responsabilità, rispondono del danno  i soggetti che hanno omesso di fare denuncia al Procuratore Regionale.

 

Apro una brevissima parentesi. Vi è un istituto che forse andrebbe rivalutato: è il giudizio di conto. Voi sapete che gli agenti della riscossione, i tesorieri degli Enti territoriali sono tenuti alla resa del conto. Questo istituto, anche  forse per la necessità di smaltire l’arretrato  pensionistico ( oggi per fortuna grandemente diminuito), forse perché qualcuno non  crede alla validità di esso, non è stato seguito molto in Corte negli ultimi tempi; in più è intervenuto il legislatore nel 1990 ( art.58 del TU n.142, trasfuso in quello successivo n.267/2000) che ha cambiato la vecchia legislazione del 1934, che consentiva, in sede di giudizio di conto, di verificare anche l’effettività del risultato di amministrazione  ossia della gestione finanziari ed ha limitato la pronuncia di regolarità alla sola gestione di cassa.

Ma che significato ha  questa limitazione se non di un sostanziale svuotamento di un istituto che assicurava non solo la correttezza della gestione quanto anche l’affidabilità dei dati finanziari dell’Ente?

Se il bilancio è misto, ossia di competenza e di cassa, che senso ha limitare la pronuncia alla sola cassa?  Se si verifica in sede di istruttoria che l’avanzo di cassa non è reale, in quanto l’Ente ha rinviato i pagamenti all’esercizio successivo, se si verifica l’esistenza ripetuta di debiti fuori bilancio, la iscrizione di residui attivi insussistenti o di entrate sopravalutate , al fine di creare artificiosamente un avanzo di amministrazione (operazione che viene  costruita al fine di finanziare le spese fuori bilancio e quelle correnti in deroga alla normativa ) la Corte non può più oggi rettificare i dati finali finanziari, in contraddittorio, si capisce, con l’Amministrazione!

Ora io credo che questa questione sia di grande attualità, in questo balletto di cifre che coinvolge anche lo Stato a livello di contabilità nazionale, ed è un problema così grande che il Parlamento  dovrebbe rivedere, se veramente vuole dotarsi di strumenti che gli consentano realmente di verificare il rispetto del patto di stabilità interno ed in definitiva dei  parametri di Maastricht.

 

In conclusione, mi sento di poter affermare che la decisione legislativa di separare la funzione amministrativa dalla funzione politica o di indirizzo è sostanzialmente da condividere.

 Senonchè, devo osservare che, poi, nella realtà, a questa scelta non sono seguiti interventi normativi o comportamenti coerenti, primo tra tutti quello di assicurare l’indipendenza e l’autonomia dei Segretari Comunali e degli altri soggetti, funzionari e dirigenti che operano nelle Regioni e negli Enti territoriali.

 Stabilità ed autonomia sono i necessari presupposti perché ognuno faccia il proprio dovere e perché l’amministratore resti nell’ambito delle sue competenze  e non determini poi le scelte concrete di gestione.

Di questo disagio e di queste problematiche, vi assicuro, il giudice contabile è perfettamente conscio e cerca di individuare, nei casi che vengono al suo esame, se c’è stata prevaricazione o condizionamento da parte dell’amministratore .

La riforma del 1996 ( legge n.639), che ha limitato la responsabilità ai casi di dolo e  colpa grave, aiuta molto il giudice contabile a distinguere ed individuare i comportamenti censurabili.

Quindi, vorrei ridimensionare l’allarme che molte volte suscita la presenza del giudice contabile. Le decisioni di condanna sono relazionate a casi gravi ed ingiustificati di sperpero del pubblico denaro. Credo che tutti noi dobbiamo fare attenzione a come si spende il pubblico denaro in questo momento di risorse sempre meno disponibili.