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La convenzione di Tesoreria e la tutela della Pubblica
Amministrazione Dr Andrea Malusardi Dirigente Ministero dell’Economia e delle Finanze
Vorrei fare alcune considerazioni introduttive sull’atteggiamento
degli istituti di credito nei confronti della gestione di enti in Tesoreria unica. Il ruolo
del Tesoriere nell’ambito del servizio di
tesoreria per gli enti inseriti nel cosiddetto sistema della Tesoreria Unica è assai
gravato da incombenze e responsabilità; la complessità della gestione, che è seguita
all’applicazione della legge n. 720/84, si è ulteriormente aggravata con il D. Lgs.
n. 279/97 che ha introdotto il sistema di Tesoreria Unica Mista. Peraltro,
i moderni strumenti dell’elettronica, ed in particolare l’informatizzazione
applicata alla comunicazione ed alla gestione dati, se bene usati alleggeriscono di molto
il lavoro, e lo semplificano. Ci sono
istituti di credito i quali gestiscono il servizio di tesoreria in modo del tutto
automatico, grazie all’accuratezza con cui hanno impostati i programmi, le funzioni e
le procedure. Molti ve
ne sono di contro che stentano attraverso procedure farraginose e complesse, ed invece di
ricavare un beneficio dall’informatizzazione, ne ricavano un aggravio. Molto di
positivo si può ricavare dall’informatica, e tutti noi ogni giorno ne facciamo
vieppiù esperienza. Ma molto
se ne può ricavare anche in costi e, soprattutto, in perdite di tempo: e credo che tutti
noi, del pari, ne facciamo ahimè tutti i giorni l’esperienza. La
differenza sta in un ottimo hardware, che utilizza un software ben concepito e “mirato”
al prodotto finale che si deve ottenere. In questo,
i signori che ci intratterranno nel pomeriggio avranno modo di fugare dubbi e
perplessità, e di fornire preziose indicazioni. Ma veniamo all’argomento della mia relazione. La convenzione di tesoreria è lo strumento che regola e
disciplina i rapporti tra enti ed istituti bancari tesorieri, a questo strumento quindi è affidata la definizione dei modi, dei
tempi, e delle procedure che garantiscono, o che dovrebbero garantire, il buon
funzionamento del sistema. Il punto di vista che si adotterà in questo intervento è
quello della tutela della Pubblica Amministrazione. Ma sarebbe sbagliato dedurne una sorta di contrapposizione tra
enti e banche, in quanto molti sono gli esempi di istituti bancari, specie a vocazione
territoriale, che svolgono il proprio compito con una sensibilità nei confronti dell’interesse
pubblico che, spiace dirlo, a volte è maggiore di quella presente nel settore pubblico
stesso. Gli istituti di credito a vocazione territoriale poi, tengono
molto al ruolo di tesorieri degli enti, proprio in quanto tale ruolo consente loro di
perfezionare il radicamento nella realtà locale; radicamento che, in genere in questi
casi, gli appartiene per tradizione. E quindi molti sono gli istituti di credito, nell’esperienza
dell’Amministrazione che rappresento, i quali ambiscono a perfezionare ed integrare
il proprio ruolo istituzionale, mediante sponsorizzazioni e forme di sostegno di vario
tipo che di buon grado e spontaneamente offrono all’ente. E’ necessario peraltro specificare che tali contributi
non debbono avere peso determinante al fine dell’aggiudicazione del servizio di
tesoreria, ed è bene che ciò sia chiarito in convenzione, perché in passato ci sono
stati dei problemi al riguardo. In particolare, una pronuncia del Consiglio di Stato valutò
che la richiesta esplicita di tali contributi, o la loro offerta da parte di un
concorrente alla procedura di aggiudicazione del servizio di tesoreria, avesse
significativamente “squilibrato” la necessaria parità tra i concorrenti,
introducendo un elemento “spurio”, a rigore non valutabile nelle procedure di
aggiudicazione, tra gli elementi da esaminare. Questo tipo di sostegno, peraltro assai comune, in genere
integra ed accompagna la completa gratuità del servizio offerto. Ovviamente è ben chiaro che gli istituti bancari non sono, e
non possono essere, istituti di beneficenza: dall’osservatorio privilegiato del
Ministero dell’Economia si è avuto e si ha modo di conoscere bene i meccanismi di
funzionamento delle banche, e di esaminare e discutere, con i vertici, gli aspetti di
“filosofia” aziendale che sottostanno alla loro azione. E quindi, la gratuità del servizio e le liberalità che
spesso la accompagnano, devono essere letti e capiti dal punto di vista della logica del
profitto. Questa logica è, come è ovvio, sempre presente, da sola, o, nel migliore dei casi, assieme alla vocazione
localistica e territoriale di cui si diceva. La
logica del profitto trova quindi conforto in alcuni fattori: - primo di tutti l’indotto, che segue in genere il
contratto di tesoreria, e che è rappresentato sia dalla fidelizzazione bancaria dei
dipendenti dell’ente, e spesso dei loro familiari, sia
dall’effetto di richiamo che sui
fornitori e su tutte le ditte che hanno a che fare con l’ente stesso, rappresenta la
localizzazione del servizio di tesoreria. - secondo ed ultimo, ma non meno importante, (“Last, but not least”), il fatto che gli
enti eseguono i pagamenti di solito per bonifico, ed i rapporti interbancari prevedono
alcuni giorni di valuta, il che, moltiplicato per l’ammontare complessivo gestito, il
quale aumenta con le dimensioni dell’ente, e per il numero di enti amministrati, fa
“quadrare” la contabilità interna degli istituti bancari tesorieri. Ma è, ad ogni modo, anzitutto una questione di vocazione: non
è insolito vedere in una realtà locale, istituti di credito che gestiscono quasi tutti
gli enti presenti in Tesoreria Unica in quella zona, e che tendono anzi a “recuperare”
il rapporto con quei pochi enti i quali, per i più svariati motivi, avessero ritenuto di
rivolgersi ad altre banche. Di contro, ci sono molti istituti bancari i quali, dopo una
breve esperienza come tesorieri di enti in Tesoreria Unica, preferiscono lasciare il campo
ad altri, con più inclinazione per la materia.
E’ quindi dalla vocazione, sia “corporate”
sia localistica, dell’istituto di
credito, che discende direttamente quale sarà l’atteggiamento scelto nei confronti
del servizio di tesoreria. In genere, come si diceva, i rapporti tra enti e tesorieri
sono buoni. Peraltro, anche nelle migliori famiglie può darsi luogo ad
incomprensioni e malintesi, ed a volte, gli interessi contrapposti, o apparentemente
contrapposti, possono condurre a contrasti anche accesi. Nella maggior parte dei casi, all’atto pratico, il modo
in cui è redatta la convenzione non è di per sé essenziale al buon funzionamento delle
operazioni ed alla qualità dei rapporti tra ente e tesoriere, misurata, come è ovvio,
avendo riguardo alla soddisfazione reciproca rispetto al corretto svolgimento dei compiti
di istituto. Una volta aggiudicato il servizio di tesoreria “al
miglior offerente”, di solito non si assiste al continuo richiamarsi alla convenzione
per organizzare il lavoro. Quello che invece accade è che la convenzione finisce in un
cassetto, e non ne esce più fino alla scadenza. Su questo vorrei essere chiaro, a mio parere è assolutamente
bene che sia così. Ma quando si rende necessario richiamarsi alle regole, per far
valere i propri diritti, veri o presunti, allora ecco che le regole diventano importanti:
ed è essenziale che siano chiare e trasparenti, e che esprimano esattamente, per quanto
possibile, la volontà delle parti. Se questo non avviene, se le regole non sono chiare, o se non
traducono in modo fedele ed esaustivo la volontà dei contraenti, ecco che si va incontro
a costi, sia in termini di tempo, sia in termini di denaro. Ed aumenta il lavoro degli
uffici legali e dell’Avvocatura Generale dello Stato, nonché degli Organismi
giudicanti, “in primis” e più probabilmente la Corte dei Conti, e quindi
aumentano i costi che sia le parti, sia come è logico la collettività nel suo insieme,
devono sopportare. Per tornare al punto, una convenzione di tesoreria mal redatta
o carente, non è necessariamente indice di malfunzionamento o di rapporti problematici
tra enti ed istituti di credito. Finché tutto va bene, “nulla quaestio” : ma è per
l’appunto quando le cose prendono una piega difficile, che l’esistenza di regole
certe, chiare e di non dubbia interpretazione è essenziale a risolvere rapidamente, o
meglio a smorzare sul nascere, l’insorgenza di potenziali conflitti. Certo, l’assoggettamento ad una regola, come mezzo di
risoluzione di un conflitto, non è il sistema migliore per garantire la soddisfazione di
tutte le parti in causa. Ma questo, nel caso in esame, non è davvero lo scopo della
convenzione. La convenzione non serve a garantire che tutti i contraenti
siano sempre e comunque soddisfatti: serve più che altro a consentire che, in caso di
problemi, si sappia esattamente come ci si deve comportare, e che l’amministrazione
pubblica non abbia a soffrirne. L'amministrazione pubblica ovviamente rileva, in quanto
rappresenta e tutela gli interessi di tutti. Per concludere, riassumendo, meglio affidare alla convenzione,
piuttosto che alla buona volontà ed alla correttezza delle parti, delle quali peraltro
nessuno dubita, la tutela dei reciproci rapporti. Su questo, credo di poter dire che non vi siano dubbi. Vediamo
ora alcuni aspetti pratici Esiste una grande variabilità tra le convenzioni stipulate in
concreto dai vari enti, e siamo alquanto lontani da una efficiente standardizzazione. L’Associazione Bancaria Italiana, a suo tempo, produsse
delle linee guida per consentire alle banche ed agli enti di uniformare le proprie
convenzioni, ma pare che tale documento non sia stato molto utilizzato, come dimostra la
semplice constatazione che le convenzioni variano, all’atto pratico, dalle
setto/otto, alle venti/trenta pagine. In generale, l’esperienza di questo Ufficio dimostra che
la quasi totalità dei casi si colloca in una situazione in cui la convenzione è di media
qualità, vale a dire alquanto omissiva, e non particolarmente chiara. Se, di media, le convenzioni di tesoreria che abbiamo avuto
modo di esaminare sono, per così dire, alquanto perfettibili, è però anche da notare
che, grazie alla qualità generalmente medio alta dei rapporti tra enti e tesorieri,
questo non è, di fatto ed in genere, un problema. Certamente, l’ottimo livello di interazione che esiste
tra mondo bancario e settore pubblico, è un patrimonio prezioso, da salvaguardare. Non a caso la famosa Ecole Nazionale d’Administration di
Parigi, che ho avuto a suo tempo il privilegio di frequentare, è soprattutto una scuola
di comportamento, ed affida proprio alla qualità dei rapporti interpersonali la garanzia
di risoluzione delle più delicate questioni: ed a questo viene educata l’alta
amministrazione francese. Per tornare a noi, notiamo che c’è però una certa
percentuale di casi, non grande, ma non trascurabile, nell’ambito della quale
sorgono, per i più svariati motivi, tensioni e conflitti tra enti e tesorieri. Passiamo ora all’esame dei punti, in genere e mediamente,
maggiormente suscettibili di dare luogo a controversie. 1 - Primo fra tutti, la mancata menzione del tasso d’interesse
da applicare in caso di ricorso da parte dell’ente ad anticipazioni di cassa. Poiché, “le banche vendono soldi” come diceva mia
figlia a due anni, - non ho mai trovato
una definizione più semplice e chiara, e da allora la ripeto e me ne servo: tanto non ho
da pagare diritti all’autore – è evidente che nessuno andrebbe mai in un
qualsiasi negozio, a comprare un bene (o andrebbe mai
in una banca “a comprare denaro”, cioè a chiedere un prestito per
liquidità), rimandando ad un momento successivo all’acquisto la pattuizione del
costo. E perché lo dovrebbe fare chi gestisce denaro pubblico? Non specificare in convenzione il livello dei
tassi da applicare in caso di anticipazione bancaria - denota la rinuncia a servirsi, o
quantomeno il non completo utilizzo, di un importante strumento posto a tutela degli
interessi dell’ente, quale è, appunto, la convenzione per il servizio di tesoreria.
In mancanza di questo strumento, l’ente potrebbe, infatti, comportarsi come un
qualsiasi privato, limitandosi quindi a sottoscrivere un tipico contratto per adesione,
vale a dire accettando le condizioni dei contratti standard previsti per tali evenienze
dagli istituti di credito, dove si tracciano le condizioni che le banche applicano alla
stragrande maggioranza dei clienti-persone fisiche; quindi con un notevole aggravio dei
costi, rispetto alle condizioni ottenibili da un’istituzione. Ma anche un
cliente-persona fisica vorrebbe definire, o quantomeno conoscere in anticipo, la misura
del tasso da applicare al proprio indebitamento. Se l’ente, nella fattispecie, non è
dovuto ricorrere ad anticipazioni di cassa,
siamo ancora nel campo delle ipotesi, anche gravide di conseguenze. Ma se sono state erogate anticipazioni sulla
base di tassi fissati unilateralmente e a posteriori dal tesoriere, fuori da qualsiasi
concorrenzialità e possibilità di controllo dell’ente, la situazione è alquanto
più complessa. Verificare la congruità dei tassi unilateralmente applicati dall’istituto
di credito tesoriere presuppone l’individuazione di un tasso di riferimento da
ritenere teoricamente adeguato: e, come è noto, ne esiste più d’uno. Inoltre,
essendo la materia della determinazione dei tassi rimessa alla libera contrattazione delle
parti, sarebbe possibile individuare, in ipotesi, una responsabilità dei gestori dell’ente,
per non aver oculatamente gestito il denaro pubblico. Sempre ammesso, peraltro, che si
riuscisse in giudizio a dimostrare che i tassi applicati - in mancanza di un accordo in
convenzione - per determinazione unilaterale dalla banca, erano tali, all’epoca, da
causare un danno erariale certo. Per dimostrare questo, bisognerebbe poter dimostrare che
si sarebbero potuti ottenere, contrattando, tassi più favorevoli all’ente.
Anche la quantificazione del danno, nell’ipotesi,
è di non facile soluzione, per le complesse implicazioni che ne derivano, tutte soggette
a numerose condizioni.
Questo Ministero ha ritenuto ad ogni
modo, in via definitiva, che non specificare in convenzione il livello dei tassi da
applicare in caso di anticipazione bancaria - denoti la rinuncia dei responsabili a
perseguire l’interesse dell’ente (e dello Stato che lo finanzia). A quanto è dato vedere, e come risulta dall’esperienza
maturata, a volte manca, in coloro che sono chiamati a redigere, contrattare e
sottoscrivere queste convenzioni, la chiara visione appunto della cura della cosa
pubblica, che di norma dovrebbe incombere a coloro i quali svolgono tali compiti A proposito di interesse pubblico, è
singolare che, nel corso della pluridecennale esperienza in questo settore, maturata dalla
amministrazione che rappresento, solo in un caso si sia fatta esplicita menzione in una
convenzione di tesoreria, dell’interesse pubblico come di un bene da tutelare e da
perseguire. Sono lieto,
che l’ente in questione sia collocato nella vostra regione; ciò cade alquanto a proposito, e non è forse un caso:
è mia impressione personale, posso sbagliare, che le regioni del centro Italia godano di
uno standard mediamente assai elevato, in termini comparativi. Nell’ambito dell’art. 6 della convenzione di
tesoreria della ASL di Foligno si specifica che l’ente
“valuterà la sussistenza di motivi di convenienza di opportunità e
di pubblico interesse” ai fini del rinnovo contrattuale. Anche la
procedura di gara è esemplare. Alla gara per l’aggiudicazione della convenzione furono,
come è d’uso, invitati tutti gli istituti bancari presenti nell’ambito
territoriale della ASL.
La gara fu vinta da una A.T.I.,
Associazione Temporanea d’Impresa, costituita tra la Cassa di Risparmio di Foligno,
la Cassa di Risparmio di Spoleto, la Banca Popolare di Spoleto. Però, una volta chiusa la gara, l’Azienda ASL diede
luogo ad una ulteriore trattativa privata con il concorrente risultato più idoneo a
seguito della gara, ed a seguito di tale ulteriore negoziazione, l’istituto
aggiudicatario migliorò ulteriormente le condizioni contrattuali offerte in precedenza. Ovviamente tutto ciò era debitamente previsto nel bando di
gara. Anche questa procedura, volta ad ottenere il meglio dai
meccanismi del libero mercato, nell’interesse pubblico, seppure esemplare, è unica. Il fatto è, credo, che dovremmo essere tutti abituati a pensare che amministrare fondi pubblici
richiede molta più attenzione di quanta non ne richieda amministrare i propri fondi
personali. Mentre invece, questo è un concetto evidentemente non facile,
che ad alcuni, a volte, sfugge.
Altro elemento da notare: all’art. 3 della convenzione si
specifica che il tesoriere, a richiesta dell’azienda, dovrà concedere
anticipazioni di cassa.
La specifica della obbligatorietà della
concessione delle anticipazioni è quanto mai opportuna, e non è frequente, in genere,
nelle convenzioni.
Da un lato, gli enti tendono a dare per
scontato che concedere anticipazioni da parte della banca rappresenta un impegno cogente,
e non hanno forse torto; inoltre, considerano assiomatico che tale impegno vada assolto in
tempi utili ad evitare all’ente il pagamento di interessi nei confronti dei debitori. Si è però notato che
il punto di vista delle banche su questa materia non sempre coincide con quello degli
enti. In alcuni casi, l’istituto di credito tesoriere, adducendo le pretesa “facoltatività”
della concessione delle anticipazioni, ha ritenuto di addossare all’ente l’onere
degli interessi per tutto il tempo necessario all’istituto stesso per espletare le
proprie procedure amministrative di concessione del prestito. Nella fattispecie, si
trattava di alcuni mesi.
Ovviamente
la legge dovrebbe essere sufficientemente chiara al riguardo, ma nella fattispecie, in
più di una occasione si sono spesi tempo e denaro, per dirimere controversie di tal
fatta, che si potevano facilmente evitare con maggiore accuratezza nella redazione della
convenzione. Bene fanno quindi gli enti a specificare nella convenzione che
la banca “dovrà” concedere anticipazioni di cassa su richiesta dell’ente. Altri elementi degni di nota riguardano ad esempio la
commissione di massimo scoperto, che non si
dovrebbe applicare: ed è logico, in quanto l’ente,
a cura del proprio tesoriere andrà se del caso in anticipazione, ma mai in scoperto.
Eppure spesso si riportano notevoli interessi per il
massimo scoperto.
La valuta per gli incassi su piazza e
per i pagamenti sia su piazza sia fuori piazza deve essere in giornata.
La valuta per gli incassi fuori piazza
è il giorno lavorativo successivo.
Le spese postali, telegrafiche e
telefoniche sostenute per l’espletamento del servizio sono a carico della banca, con
la sola eccezione di quelle spese di bollo che per legge facciano carico all’azienda.
La misura del compenso per tutte le
spese ed accessori derivanti dalla convenzione, fa riferimento a diritti e commissioni
minimi.
La convenzione deve infine prevedere l’obbligo
per la banca di prestare fideiussione a garanzia di contratti e di mutui, e l’obbligo
di gestire alle condizioni del contratto di convenzione tutte le disponibilità e mezzi
finanziari dell’azienda.
Anche notevole, ed unico nel suo genere, è l’articolo 7
di questa convenzione. In tale articolo,
intitolato “Vigilanza sulla gestione, e penali”, si stabilisce che la vigilanza
sulla gestione del servizio di tesoreria è esercitata dal Dirigente della Contabilità e dal Collegio dei Revisori.
Spetta a tale dirigente, recita la convenzione, “ . . . applicare, fino al massimo di
2500 euro, le penali per infrazioni che non comportino la risoluzione del rapporto”.
E’ da notare che contro l’applicazione
di tali penali il tesoriere potrà ricorrere al Direttore Generale dell’ente.
Questa procedura è eccellente, in
quanto, istituendo una sorta di potere di arbitrato in capo all’ente, consente di
evitare, o quantomeno di limitare, il ricorso alla magistratura, nel lodevole intento di
ridurre la conflittualità, a tutto vantaggio delle procedure di conciliazione.
Ulteriori specifiche che, in genere, mancano nelle
convenzioni: A – L’obbligo da parte del tesoriere di tenere
contabilità distinte e separate per ciascuno degli enti gestiti, nel caso di gestione del
servizio di tesoreria per conto di più enti, così come disposto dall’art. 212 Tu 18
agosto 2000, n. 267. B – Il riferimento alla circolare del Tesoro del 10
febbraio 1990, n. 1976, che prevede l’obbligatoria cadenza quindicinale per i
prelevamenti dai c/c postali, ed il successivo riversamento in Tesoreria Provinciale. Non
inganni il fatto che questo non è un obbligo sanzionato, perché specie se l’ente
ricorre ad anticipazioni, in presenza di consistenti giacenze sui conti correnti postali,
si capisce bene che ne consegue una realistica ipotesi di danno erariale. Ed anche se l’ente non fosse ricorso ad anticipazioni, la
giacenza oltre i termini quindicinali sui conti correnti postali, configurerebbe ad ogni
modo una sottrazione di risorse al circuito delle Tesorerie Provinciali, con conseguente e
corrispondente indebitamento dello Stato per il pari importo e per i periodi
corrispondenti, eccedenti la quindicina.
C - La convenzione dovrebbe inoltre
prevedere, per l’ente, l’obbligo di apporre sui mandati a favore di enti
sottoposti al sistema della Tesoreria Unica, compresi nell’ambito territoriale della
propria sezione di tesoreria provinciale, l’indicazione “da eseguirsi per
girofondi”. E’ questa una modalità che spesso viene trascurata, con la
conseguenza di far circolare somme al di fuori del circuito delle Tesorerie Provinciali,
nell’ambito di transazioni tra enti i quali tutti dispongono di una contabilità
speciale: e di nuovo pertanto si profila un danno per l’erario.
D - Sarebbe prudente, specie nel caso di
enti più grandi quanto al volume di affari, prevedere un nucleo di monitoraggio sull’esecuzione
del contratto di convenzione, che riferisca periodicamente al Direttore Generale dell’ente. E – Infine, si deve prevedere il ricorso, all'occorrenza
e nel rispetto dei presupposti e delle condizioni di legge, all'utilizzo per cassa delle
somme aventi specifica destinazione, comprese quelle derivanti da mutui. Il ricorso per
cassa all'utilizzo delle somme a specifica destinazione vincola peraltro una quota
corrispondente dell'anticipazione di tesoreria. Ma, mentre il vincolo è “latente”, e l’anticipazione
presso il tesoriere si attiva solo in caso di ulteriore necessità di cassa, l’utilizzo
di quelle somme è immediato, e consente in genere di supplire a temporanee “crisi”
di liquidità, a costo zero e pertanto senza altre conseguenze per l’ente. Alcune notazioni sui riflessi in convenzione della informatizzazione delle
procedure Un esempio non buono di come è gestita l’informatizzazione
nel contesto della convenzione, è dato dalla convenzione di questo grande comune del
centro est: 1. Il Tesoriere dovrà attivare, entro 30 gg dall’aggiudicazione, tutte le procedure necessarie all’avvio della gestione telematica del “Mandato informatico” con l’applicazione della “Firma digitale” così come definita dal D.P.R 28 dicembre 2000 n. 445 (T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa) e dovrà supportare l’Ente con proprio personale specializzato e consulenza ai fini dell’introduzione di tale tecnologia. 2. Dovranno
essere concordati flussi informatici bidirezionali tra Ente e Tesoriere secondo la
tecnologia standard prevista per lo scambio di documenti con firma digitale in modo da
prevedere il seguente iter procedurale: §
I dipendenti abilitati
sulla base degli atti di incarico dovranno
apporre la firma digitale sui documenti virtuali tramite Smart Card rilasciata da un Ente
Certificatore autorizzato, quindi inviare il
flusso informatico risultante al Tesoriere; § Il Tesoriere dovrà riconoscere la firma apposta e trasmettere, sempre per via telematica, ricevuta di ritorno di corretta trasmissione, di validazione firma e di risultato controllo dati; § In caso di errori, l’Ente dovrà provvedere al rinvio dei documenti, con le stesse modalità sopraindicate; § Il Tesoriere, a completamento della transazione documentale, sarà tenuto ad inviare flusso di ritorno analogamente firmato, contente le informazioni inerenti le quietanze di pagamento ai singoli creditori. Qui per esempio, non si distingue tra chiave privata e chiave
pubblica: la “Firma digitale” di cui si parla parrebbe essere, dato il
riferimento alla “Smart Card, rilasciata da un Ente Certificatore”, appunto al
chiave pubblica, la quale serve peraltro solo a verificare la effettiva provenienza del
documento. Ma è essenziale anche la chiave privata, che attesta che il
documento è stato sottoscritto da chi aveva il potere di farlo. La procedura migliore parrebbe appunto essere la “doppia
chiave asimmetrica”, pubblica a privata. Anche un altro grande Comune del Nord, ha affidato ad una
troppo scarna, imprecisa ed incompleta descrizione, le proprie procedure informatiche. Ipotesi di
convenzione “integrativa “per l’introduzione del documento informatico e
firma digitale. Praticamente in
un solo articolo, più le premesse, si è stabilito che: “Gli ordinativi informatici sono scambiati, a mezzo “flussi elettronici “, fra l’Ente e la Banca Tesoriere e sostituiscono quelli cartacei. Gli ordinativi informatici sono costituiti da: i mandati di pagamento e le reversali d’incasso. Ogni mandato di pagamento o reversale di incasso contiene uno o piu’ “disposizioni”, rispettivamente, di pagamento o di incasso. Con l’apposizione di un’unica firma digitale può essere sottoscritto un “ FLUSSO” contenente un singolo ordinativo oppure più ordinativi informatici.” Questa forma, pur in presenza di un ulteriore comma “di
chiusura” che rinvia a leggi e regolamenti per quanto non previsto, è insufficiente. Meglio allora
provvedere con una semplice norma di rinvio, come quella realizzata dall’Università
di Bologna, la quale prevede l’adozione del mandato informatico, mediante l’inclusione
in convenzione della dicitura: “L’istituto
cassiere si impegna a collaborare, nel periodo di vigenza contrattuale, all’introduzione
della firma digitale.” Anche il Comune di Bologna ha
fatto ricorso ad una norma di rinvio Estratto dalla Convenzione
Definitiva del Comune di Bologna ART.
5 – GESTIONE INFORMATIZZATA DEL SERVIZIO DI TESORERIA. 1. Il
servizio di tesoreria, nei limiti consentiti dall’art. 213 del D.Lgs. 18 agosto 2000,
n. 267, dovrà essere gestito con metodologie e criteri informatici, con collegamento
diretto tra il servizio finanziario dell’Ente ed il Tesoriere (internet-banking,
trasmissione telematica delle reversali e dei mandati, etc.), atte a consentire l’interscambio
dei dati e della documentazione relativi alla gestione del servizio medesimo, fatte salve
le reciproche competenze e responsabilità. 2. Le
modalità di trasmissione delle suddette informazioni saranno regolate da specifici
accordi in relazione alla tecnologia in possesso di entrambi le parti. E’ errato pensare di poter disciplinare una materia così
complessa ed a così elevato contenuto tecnologico, direttamente nel contesto della
convenzione di tesoreria, la quale può, anzi deve essere la sede per una norma di
rimando, ma non più di questo, pena l’impossibilità pratica di regolare
sensatamente la materia, con il venir meno delle necessarie garanzie per gli enti. Nel caso della Provincia di Trento, alla convenzione si
affianca il protocollo di interscambio, che dettaglia la modalità di dialogo tra ente e
tesoriere, al quale si aggiunge un allegato tecnico, con le specifiche i codici e le
procedure informatiche. Un interessante elemento, che dovrebbe essere
generalizzato, è la previsione di cosa fare se si dovessero persistentemente bloccare i
sistemi informatici, o dovesse duraturamente venire meno la connessione ad internet. La formulazione adottata dalla Amministrazione Provinciale di
Trento è la seguente: “In caso di perduranti problemi di natura hardware o
software, che impediscano l’effettiva produzione e trasmissione dei mandati, la
Provincia può ricorrere, per soddisfare particolari urgenze, a comunicazioni di “anticipazione
di pagamento” cui seguiranno mandati informatici a copertura. Qualora i medesimi
problemi impediscano al Tesoriere di evadere nella totalità gli ordinativi trasmessi
secondo i tempi stabiliti (dal 4° comma), il
Tesoriere medesimo s’impegna ad avvisare tempestivamente la Provincia, la quale
segnala l’eventuale presenza di mandati in scadenza. Il Tesoriere si impegna inoltre a garantire alla Provincia il rispetto delle valute
indicate nei medesimi mandati. E’ di particolare interesse la menzione del rispetto
delle valute indicate nei mandati, che vorrei additare a coloro ai quali compete. Sempre riguardo alla Provincia di Trento, ci sono alcune valutazioni
interne sui primi risultati dell’adozione delle procedure informatiche. “La soluzione, in esercizio dal 15 gennaio
2002, ha dato prova di facilità d’uso e di solidità, caratteristiche che hanno
facilitato la piena accettazione del nuovo sistema da parte del personale. Gli attesi miglioramenti nell’efficienza
sono stati effettivamente raggiunti, come dimostrano: l’accelerazione del processo di pagamento:
la nuova procedura permette l’emissione e la trasmissione al Tesoriere di mandati
informatici in tempo reale. A sua volta il Tesoriere può immettere l’ordine di
pagamento sul sistema interbancario senza dover effettuare alcun ulteriore controllo
manuale. In tal modo, il tempo che intercorre tra l’emissione del mandato e l’effettuazione
del relativo pagamento si riduce a circa una giornata rispetto ai 4-5 giorni della
procedura precedentemente usata; l’eliminazione
dei flussi cartacei tra Provincia e Tesoriere, con conseguente velocizzazione e
semplificazione delle operazioni di controllo sui ritorni del Tesoriere per singola
disposizione e per voci di aggregazione; la garanzia di un tempestivo
monitoraggio della liquidità dell’ente grazie alla capacità di costante verifica
dei pagamenti effettuati; la significativa riduzione nella difettosità dei
titoli di pagamento segnalata dal Tesoriere (0,35 %), ottenuta grazie all’aggiornamento
dell’anagrafe bancaria; la riqualificazione delle risorse professionali
verso attività a maggior valore aggiunto.” Dall’allegato tecnico giugno
2003 del Comune di Bologna: “La Banca Tesoriera mette a disposizione un sito Internet
da cui scaricare un file contenente tutti gli sportelli bancari e postali con la relativa
codifica di ABI e CAB”. L’Ente può richiedere la sostituzione di un mandato già
pagato con uno o più mandati di pari importo. Non sono modificabili i dati relativi al pagamento
(beneficiario, tipologia di pagamento,..), ma solo i dati relativi all’imputazione al
bilancio. E’ prodotta una ricevuta applicativa che riporta l’esito dell’operazione, analogamente a quanto previsto per l’inserimento. A titolo di esempio, si riporta un
estratto del protocollo di interoperatività del Comune di Reggio Emilia Di particolare interesse le previsioni in materia di sicurezza e di responsabilità, e le incombenze del tesoriere., nella sezione intitolata “I controlli del tesoriere”. Responsabilità Le parti si impegnano a non attivare processi di firma o cifratura a fronte di certificati scaduti. Le parti si impegnano ad attenersi alle disposizioni previste dai manuali operativi delle Certification Authority a carico dei titolari di dispositivi di firma. Le parti rigettano, in ogni caso, pacchetti firmati il cui certificato risulti scaduto o revocato al momento della verifica, indipendentemente dal fatto che la firma sia stata apposta in condizioni di validità del certificato stesso (non scaduto). Qualora, in sede di verifica, risulti che il certificato è stato revocato, il pacchetto verrà rifiutato indipendentemente dalla data di pubblicazione nella CRL, in quanto la compromissione reale può essere avvenuta anche antecedentemente alla data di firma o di pubblicazione nella CRL. In caso di smarrimento del dispositivo, divulgazione PIN di accesso al dispositivo, revoca autorizzazione, o qualsiasi altro eventuale motivo, Ente e Tesoriere concordano di richiedere immediatamente al proprio Certificatore la revoca del relativo certificato. Il
Tesoriere dovrà accertare, in aggiunta alla positiva esecuzione dell’algoritmo di verifica della firma, che i nominativi
rientrino nella lista dei soggetti abilitati alla firma da parte dell'Ente, desumibile dai
certificati scambiati preliminarmente tra le parti.
Il Tesoriere sarà ritenuto responsabile dell’accettazione delle transazioni autorizzate con una firma digitale (o cifrate con una chiave) per la quale è stato revocato il corrispondente certificato (pubblicazione da parte del Certificatore della lista di revoca che include il certificato in questione). Ricevuta di servizio La Ricevuta di servizio, firmata dal Tesoriere, riporta l’esito e la descrizione della verifica risultante dall’applicazione dei controlli di sicurezza e sintattici effettuati.. Il Tesoriere restituisce una sola ricevuta di servizio per ogni pacchetto di mandati informatici. Il
Tesoriere applica i controlli di sicurezza (decifratura e verifica della firma digitale) e
le verifiche di correttezza sintattica. Controlla,
altresì, che i campi obbligatori siano presenti e valorizzati. Un pacchetto o viene accettato integralmente o viene rigettato integralmente. In nessuna occasione si procede ad accettazioni parziali del contenuto di un pacchetto. Il Tesoriere restituisce una sola ricevuta di servizio per ogni pacchetto di mandati informatici. L’esito è codificato come da tabella riportata in allegato. Ricevuta applicativa Questo messaggio riporta l’esito dell’operazione effettuata da parte del Tesoriere. Le operazioni riguardano registrazioni, pagamenti, annullamenti, richieste di blocco, rettifiche/sostituzioni e notifiche di annullamento. Il Tesoriere, dopo aver convertito i dati dal formato XML utilizzato per l’interscambio, nel proprio formato interno, li sottopone in input alla propria procedura applicativa di Tesoreria. La ricevuta applicativa è stata strutturata in modo da fornire un riscontro sugli esiti delle operazioni che il Tesoriere è chiamato ad effettuare in base ai documenti ricevuti dall’Ente. Il Tesoriere, dopo il caricamento dei mandati informatici, provvede al trattamento dei medesimi. L'esito delle operazioni effettuate su ogni singolo beneficiario, viene riportato nella ricevuta applicativa. La ricevuta applicativa, firmata dal Tesoriere, viene trasmessa all'Ente. La ricevuta applicativa viene prodotta a seguito di: - problemi riscontrati in fase di caricamento; - problemi riscontrati in fase di pagamento; - positiva conclusione dell’operazione indicata nel mandato; - positivo caricamento dei mandati a copertura. Ogni pacchetto può contenere una sola ricevuta applicativa, la quale si deve riferire all’operazione eseguita su un solo mandato/beneficiario. Una volta creata, la ricevuta applicativa viene firmata e trasmessa all’Ente al massimo entro il secondo giorno successivo, fatte salve eventuali situazioni di indisponibilità del sistema. Rilascio Ulteriori Ricevute Applicative per rettifica errori Il Tesoriere, riscontrato un errore operativo fatto in sede di pagamento (ad esempio: applicazione di valute errate all'Ente o al Beneficiario) provvede alla loro rettifica. A seguito di questa operazione, il Tesoriere rilascia una ulteriore ricevuta applicativa con esito positivo. I CONTROLLI DEL
TESORIERE Il Tesoriere applica i controlli di sicurezza: nell’ordine, decifratura e verifica della firma digitale. Il Tesoriere dovrà accertare, in aggiunta alla positiva esecuzione dell’algoritmo di verifica della firma, che i nominativi rientrino nella lista dei soggetti abilitati alla firma da parte della Ente, desumibile dai certificati scambiati preliminarmente tra le parti. La positiva conclusione di questi controlli garantisce l’autenticità in termini di provenienza e l’integrità dell’intero pacchetto, rispetto al momento della sua sottoscrizione. Il Tesoriere applica le verifiche di correttezza sintattica. Questo passo lavora sui DTD scambiati in fase di predisposizione dell’interscambio. Il Tesoriere controlla, in particolare, che siano valorizzati i campi seguenti: · identificativo pacchetto · data pacchetto · tipo messaggio · codice ente · codice funzione del mandato · numero, progressivo e data del mandato Con questo passo ci si garantisce che esista completo allineamento sulla definizione e rappresentazione delle strutture dati. Una volta superato con esito positivo, il Tesoriere si ritrova con una struttura dati intelligibile e quindi, idonea al trattamento da parte delle proprie procedure informatiche. Il Tesoriere invia la ricevuta di servizio firmata, a livello di pacchetto (corrispondenza 1-a-1 con numero pacchetto), riportante l’esito delle verifiche di sicurezza e sintattiche, codificato come da tracciato ricevuta di servizio. Il mittente di un pacchetto non deve attendere nessuna ricevuta, prima di procedere all’invio del pacchetto successivo. Il Tesoriere, dopo l’emissione della ricevuta di servizio, procede ad esaminare i singoli record e ad eseguire le operazioni indicate su ognuno. Per ogni operazione effettuata, viene inviata una ricevuta applicativa firmata. Il Tesoriere controlla l’esistenza dei seguenti dati, la
congruenza fra tipo pagamento e coordinate presenti, la corrispondenza dei codici ABI/CAB
inseriti. Nel caso in cui i dati
contenuti nel mandato trasmesso non siano corrispondenti alle specifiche del presente
accordo, i mandati verranno bloccati per l'annullo.
Segue documento intitolato “Generalità su codici gestionali e CPV – Common Procurement Vocabulary.
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