"Conversazioni di contabilità pubblica"

 Roma 14 dicembre 2005

La riscossione dei tributi alla luce della riforma:"Riscossione s.p.a."

Relatore: Francesco lombardo (*)

La riscossione delle entrate pubbliche

Il sistema della riscossione, in particolar modo coattiva, ha subito nel tempo numerose ed incisive modifiche. Limitando lo sguardo al più recente riordino del servizio nazionale della riscossione, su tale sistema hanno inciso, a decorrere dal 1° luglio 1999, il d.lg. 13 aprile 1999, n.112 e il d.lg. 26 febbraio 1999, n. 46, emanati in attuazione della delega prevista dall’art.1 della legge 28 settembre 1998, n.337, nonchè il d.lg. 27 aprile 2001, n. 193 – recanti modifiche al DPR n.602/1973 – i quali hanno inciso profondamente sul sistema della riscossione per quanto riguarda, in particolare, le attività dei concessionari. Com’è noto, il precedente sistema, basato sul D.P.R. 28 gennaio 1988, n.43, non aveva prodotto gli effetti sperati in termini di efficienza, efficacia ed economicità; di tal che, il nuovo sistema è stato improntato a criteri di imprenditorialità, prevedendo per i concessionari compensi in ragione del riscosso, oltre ad un aggio di base.

Tuttavia, come si evince dalla relazione del Governo al decreto legge 203/05 collegato alla Finanziaria 2006 – convertito in legge il 30 novembre scorso – che costituisce l’oggetto principale dell’odierna conversazione, malgrado gli efficaci strumenti di azione e di deterrenza attribuiti alle società concessionarie del servizio nazionale della riscossione con la riforma del 1999 (quali ad esempio: l’accesso telematico all’anagrafe tributaria ex art.18 del d.lg. n.112/1999, il potere di iscrivere ipoteche ex art.77 del DPR n.602/1973, di adottare provvedimenti di fermo amministrativo sulle autovetture ex art.86 del DPR n.602/1973 e di amministrare direttamente, senza l’intervento del giudice dell’esecuzione, le vendite conseguenti all’espropriazione immobiliare ex art.52 del DPR n.602/1973), ha continuato a dominare, in molte di queste società, una mentalità non orientata alla massimizzazione delle riscossioni ed alla necessaria trasformazione della propria struttura organizzativa e delle proprie strategie operative in funzione di tale obiettivo, pur avendo avuto a disposizione, per i primi due anni di applicazione della nuova normativa, un "paracadute finanziario" (la cosiddetta "clausola di salvaguardia"), consistente nel mantenimento, a carico dello Stato, dello stesso livello di compensi erogati nell’ultimo biennio di vigenza del precedente sistema, ex art.58 del d.lg. n.112/1999. Si è dovuto constatare, infatti, che la quasi totalità degli importi riscossi dai concessionari consiste in somme versate spontaneamente dai contribuenti a seguito della notifica della cartella di pagamento e che, quindi, il valore aggiunto derivante dall’attività esecutiva svolta dagli stessi concessionari è praticamente inesistente, senza considerare il fatto che le banche, che sono quasi sempre i soggetti economici di riferimento delle società concessionarie, versano, nell’esercizio dell’attività di riscossione coattiva, in evidente posizione di conflitto con il loro interesse dominante al mantenimento dei rapporti con la clientela incisa.

In tale contesto, è stata avvertita la necessità dell’attuale riforma che, nel suo impianto essenziale, appare strutturata sulla base delle seguenti linee direttrici: il passaggio dall’attuale sistema di affidamento in outsourcing, ad una gestione in insourcing delle entrate pubbliche; la costituzione di una società per azioni da parte dell’Agenzia delle Entrate e dell’INPS, cui conferire il servizio nazionale della riscossione coattiva delle entrate pubbliche; una fase di transizione, per l’ineludibile gradualità della riforma, nella quale la società strumentale va ad acquisire le società attualmente concessionarie (in numero di complessive 43 che gestiscono i 103 ambiti provinciali del servizio di riscossione) ed avere una iniziale compartecipazione al proprio capitale sociale da parte di queste ultime, con opzione di riacquisto da parte dell’Agenzia, da esercitare entro il 31 dicembre 2010.

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Occorre ricordare, in proposito, che con il d.lgs. 30 luglio 1999, n.300 è stata istituita l’Agenzia delle Entrate, sottoposta al controllo del Ministero dell’Economia e delle Finanze ed alla vigilanza della Corte dei Conti, cui fanno capo i Concessionari del servizio di riscossione. Organo particolarmente significativo, a complemento della struttura centrale della riscossione, è anche la Commissione consultiva, costituente un organo collegiale tecnico, previsto dall’art.6 del d.lgs. 112/1999. Il titolare del servizio di riscossione dei tributi svolge una mansione pubblica, alla stregua di organismo privato incaricato di un pubblico servizio che si propone, nei confronti del cittadino, come vero e proprio ufficio pubblico ed esercita poteri coercitivi – al medesimo traslati – in posizione di supremazia. L’organizzazione del servizio di riscossione deve, secondo la previsione dell’art.2 del d.lg. 112/1999, essere articolata per ambiti territoriali, conferiti in gestione ad un Concessionario. La previsione relativa sottoposta al vincolo di estensione almeno provinciale, contenuta nell’art.4 del d.lgs. 112/1999, è di estensioni territoriali, determinate con decreto del Ministero dell’Economia, sentito il parere della Commissione consultiva, che tengano conto della necessità di garantire efficienza ed economicità al servizio. L’art.2 del d.lgs. 112/1999 prevede che possano essere prescelte per l’affidamento della riscossione in un ambito territoriale (esclusivamente) le società per azioni aventi capitale sociale pari ad almeno 5 miliardi di lire, pari ad euro 2.558.284,00, interamente versato. L’oggetto sociale deve essere lo svolgimento del servizio di riscossione e di servizi complementari o di supporto e la gestione di attività tributarie e patrimoniali, anche per enti diversi dallo Stato. Tali società devono possedere particolari requisiti di affidabilità sia finanziaria che tecnica, disponendo in particolare di un sistema informativo adeguato ed in grado di essere collegato in via telematica con la rete unitaria della P.A.

L’art.41 del d.lgs 112/1999 ha espressamente previsto una particolare facoltà di delega per gli atti della riscossione, per cui:

"1. Il legale rappresentante del concessionario può delegare uno o più dipendenti che lo rappresentino nel compimento degli atti inerenti il servizio di riscossione, dinanzi al giudice dell'esecuzione. (…)".

Il successivo art.42 prevede anche l’Ufficiale della riscossione che esercita tutte le funzioni che nella procedura ordinaria spettano, invece, all’Ufficiale giudiziario:

Il ruolo è un titolo esecutivo collettivo nel quale sono elencati i debitori tributari individuati dall’ente impositore. I singoli debitori sono informati del contenuto del ruolo mediante la notifica della cartella di pagamento che ha il precipuo scopo di estrapolare dai ruoli le singole posizioni debitorie. Esso rappresenta una delle modalità previste per la riscossione delle imposte sui redditi, in alternativa alle altre due che sono: il versamento diretto e la ritenuta diretta; esso diviene titolo liquido ed esigibile, all’atto della sua consegna al Concessionario che dovrà curarne l’esecuzione.

Articoli estratti dal DPR 29 settembre 1973, n.602

Articolo 11

Oggetto e specie dei ruoli.

1. Nei ruoli sono iscritte le imposte, le sanzioni e gli interessi.

2. I ruoli si distinguono in ordinari e straordinari.

3. I ruoli straordinari sono formati quando vi è fondato pericolo per la riscossione.

Articolo 12

Formazione e contenuto dei ruoli.

1. L'ufficio competente forma ruoli distinti per ciascuno degli ambiti territoriali in cui i concessionari operano. In ciascun ruolo sono iscritte tutte le somme dovute dai contribuenti che hanno il domicilio fiscale in comuni compresi nell'ambito territoriale cui il ruolo si riferisce.

2. Con decreto del Ministero delle finanze, di concerto con il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sono stabiliti i dati che il ruolo deve contenere, i tempi e le procedure della sua formazione, nonché le modalità dell'intervento in tali procedure del consorzio nazionale obbligatorio fra i concessionari.
3. Nel ruolo devono essere comunque indicati il numero del codice fiscale del contribuente, la specie del ruolo, la data in cui il ruolo diviene esecutivo e il riferimento all'eventuale precedente atto di accertamento ovvero, in mancanza, la motivazione, anche sintetica, della pretesa; in difetto di tali indicazioni non può farsi luogo all'iscrizione.

Su detta norma sono intervenute le modifiche apportate dalla legge 31 luglio 2005, n.156 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 giugno 2005, n. 106, recante disposizioni urgenti in materia di entrate", secondo cui le disposizioni contenute nei commi 1 e 4 dell'articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, si interpretano nel senso che i ruoli, pur se non tributari, si intendono formati e resi esecutivi anche mediante la validazione dei dati in essi contenuti, eseguita, anche in via centralizzata, dal sistema informativo dell'amministrazione creditrice.

Articolo 19

Dilazione del pagamento.

Articolo 24        

Consegna del ruolo al concessionario.

Articolo 25        

Cartella di pagamento.

1. Il concessionario notifica la cartella di pagamento al debitore iscritto a ruolo o al coobbligato nei confronti dei quali procede, a pena di decadenza, entro l’ultimo giorno del dodicesimo mese successivo a quello di consegna del ruolo, ovvero entro l’ultimo giorno del sesto mese successivo alla consegna se la cartella è relativa ad un ruolo straordinario.

Al riguardo di questa norma, occorre dire che è intervenuta la legge 31 luglio 2005, n.156 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 giugno 2005, n. 106, recante disposizioni urgenti in materia di entrate", il cui testo coordinato è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 184 del 9 agosto 2005. Dall’art.1 (Disposizioni in materia di versamenti dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, di riscossione e di notifica delle cartelle di pagamento), si traggono i seguenti commi di interesse per l’oggetto della trattazione:

5-bis. Al fine di garantire l'interesse del contribuente alla conoscenza, in termini certi, della pretesa tributaria derivante dalla liquidazione delle dichiarazioni e di assicurare l'interesse pubblico alla riscossione dei crediti tributari, la notifica delle relative cartelle di pagamento e' effettuata, a pena di decadenza:

c) del secondo anno successivo a quello in cui l'accertamento e' divenuto definitivo, per le somme dovute in base agli accertamenti dell'ufficio».

Il problema dei termini per la riscossione – dal punto di vista del presupposto rapporto di pregiudizialità-dipendenza intercorrente tra la consegna dei ruoli al concessionario e la notifica della cartella da parte di quest’ultimo – si è posto da tempo e, sul punto, si sono pronunciate spesso sia la Cassazione che la Consulta. Ma la pronuncia, sicuramente più significativa, è la recente sentenza n.280 del 15 luglio 2005, con la quale la Corte Costituzionale, lamentando una "sovraesposizione" del contribuente alla richiesta tributaria, ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art.25 del DPR 602/1973, sollecitando il legislatore a provvedere immediatamente, sia per quanto riguarda la scadenza della notifica della cartella, sia in relazione alla tempistica esattoriale "interna", e l’invito è stato accolto e tradotto nella recente legge 156/2005. La cartella di pagamento dovrà essere notificata, dunque, a pena di decadenza, entro i termini certi stabiliti dalla legge, per garantire l’interesse del debitore e per assicurare al contempo l’interesse pubblico alla riscossione dei crediti. A questo punto, però, si è aperta la spinosa problematica della corretta gestione del regime transitorio sulla quale la Sezione tributaria della Cassazione, con ben due pronunce del 30 novembre scorso nn.26104 e 26105, ha preso una posizione decisiva, secondo la quale verrebbe in pratica "azzerata" ogni pretesa erariale avanzata al contribuente, oltre il limite temporale messo a disposizione dell’Amministrazione. Secondo il Supremo Collegio, infatti, "la natura additiva di principio dell’intervento della Consulta e la sua necessaria integrazione, a mezzo di legge, con la fissazione di specifici termini di notifica della cartella esattoriale comportano l’applicazione di quegli stessi termini ai rapporti tuttora pendenti, come se l’azione amministrativa tributaria fosse stata regolata dagli stessi ab initio". Per i Supremi giudici, infatti, non c’è dubbio che la Consulta abbia spostato "il baricentro del rapporto tra contribuente e Fisco, eliminando ogni interesse e attenzione in ordine alle attività interne, come quella riguardante la formazione del ruolo e la consegna all’esattore-concessionario, considerate prive di rilievo nella dialettica del rapporto d’imposta". Quello che conta, spiega la Suprema Corte, è che l’attività esterna dell’Amministrazione, cioè la notifica della cartella, sia posta in essere "in un termine inderogabile", che il legislatore ha fissato – sulla base dei paletti della Corte costituzionale – nel nuovo testo dell’art.25 del DPR 602/1973.

E’ di interesse, inoltre, il fatto che dal 1° gennaio 2006 i concessionari dovranno utilizzare il nuovo modello di cartella di pagamento adottato con il provvedimento del direttore dell’Agenzia delle Entrate del 31 ottobre 2005 (pubblicato sulla G.U. n.265 del 14 novembre 2005). E’ data facoltà alle società concessionarie di utilizzare detto modello già dal 2005. Tra le modifiche che sono state introdotte è importante quella che viene ad identificare il destinatario. Deve essere eliminato, infatti, qualsiasi riferimento al termine "contribuente". Questa variazione è finalizzata ad individuare, correttamente, il soggetto destinatario che si identifica tout-court con il "debitore", in quanto con il ruolo e la cartella esattoriale possono essere riscosse non solo le entrate tributarie, ma anche quelle extratributarie, come ad esempio i contributi previdenziali. Per potere rendere al debitore informazioni dettagliate sulle conseguenze derivanti dall’inadempimento dell’obbligazione, inoltre, viene integrato il contenuto del frontespizio che è riepilogativo della cartella. La finalità è quella di rendere chiaro al debitore che, in caso di mancato pagamento, il concessionario della riscossione potrà acquisire tutte le informazioni per una completa conoscenza del suo stato reddituale e patrimoniale: quindi, anche i dati relativi a eventuali crediti che ha nei confronti di terzi. Per le entrate tributarie, tuttavia, occorre rispettare sempre le previsioni contenute nell’art.7 dello Statuto del contribuente (Legge 27 luglio 2000, n. 212), che richiede che gli atti devono essere motivati e che impone l’obbligo di allegazione dell’atto cui si fa riferimento nella motivazione, o la sua espressa trascrizione. E’ stato previsto, inoltre, che nel ruolo devono essere indicati il codice fiscale del contribuente-debitore, la data in cui il ruolo è divenuto esecutivo e il riferimento all’eventuale atto di accertamento emanato in precedenza. Non si può procedere all’iscrizione a ruolo se non vengono indicati gli estremi di riferimento da cui trae origine il titolo per l’iscrizione o, quantomeno, deve essere indicata la motivazione, anche sintetica, della pretesa tributaria.

Articolo 26

Notificazione della cartella di pagamento.

1. La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell'avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo comma o dal portiere dello stabile dove è l'abitazione, l'ufficio o l'azienda.

2. Quando la notificazione della cartella di pagamento avviene mediante consegna nelle mani proprie del destinatario o di persone di famiglia o addette alla casa, all'ufficio o all'azienda, non è richiesta la sottoscrizione dell'originale da parte del consegnatario.
3. Nei casi previsti dall'art. 140 del codice di procedura civile, la notificazione della cartella di pagamento si effettua con le modalità stabilite dall'art. 60 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, e si ha per eseguita nel giorno successivo a quello in cui l'avviso del deposito è affisso nell'albo del comune.

4. Il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell'avvenuta notificazione o l'avviso del ricevimento ed ha l'obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell'amministrazione.

(…)

Articolo 28        

Modalità di pagamento.

Articolo 29

Rilascio della quietanza.

Articolo 30        

Interessi di mora.

1. Decorso inutilmente il termine previsto dall'articolo 25, comma 2 (sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento), sulle somme iscritte a ruolo si applicano, a partire dalla data della notifica della cartella e fino alla data del pagamento, gli interessi di mora al tasso determinato annualmente con decreto del Ministero delle finanze con riguardo alla media dei tassi bancari attivi.

Articolo 35        

Solidarietà del sostituito di imposta.

Articolo 39        

Sospensione amministrativa della riscossione.

Articolo 45        

Riscossione coattiva.

1. Il concessionario procede alla riscossione coattiva delle somme iscritte a ruolo, degli interessi di mora e delle spese di esecuzione secondo le disposizioni del presente titolo.

Articolo 46        

Delega ad altro concessionario.

1. Il concessionario cui è stato consegnato il ruolo, se l'attività di riscossione deve essere svolta fuori del proprio ambito territoriale, delega in via telematica per la stessa il concessionario nel cui ambito territoriale si deve procedere, fornendo ogni informazione utile in suo possesso circa i beni sui quali procedere. La delega può riguardare anche la notifica della cartella.

Articolo 49        

Espropriazione forzata.

1. Per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forzata sulla base del ruolo, che costituisce titolo esecutivo ; il concessionario può altresì promuovere azioni cautelari e conservative, nonchè ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore.
2. Il procedimento di espropriazione forzata è regolato dalle norme ordinarie applicabili in rapporto al bene oggetto di esecuzione, in quanto non derogate dalle disposizioni del presente capo e con esso compatibili; gli atti relativi a tale procedimento sono notificati con le modalità previste dall'articolo 26.
3. Le funzioni demandate agli ufficiali giudiziari sono esercitate dagli ufficiali della riscossione.

Articolo 50        

Termine per l'inizio dell'esecuzione.

Articolo 59        

Risarcimento dei danni.

L’attività complessiva che il concessionario della riscossione compie è remunerata, ordinariamente, attraverso la corresponsione di un aggio percentuale sulle somme riscosse. In più, ogni azione esecutiva condotta dal concessionario nell’ambito del procedimento di esazione mediante ruolo genera spese, la cui entità è fissata con d.m. in via forfettaria, proporzionalmente all’entità del debito per il quale i procedimenti sono attivati. Il complesso di tali spese è posto a carico del contribuente e del ricavato della procedura.

Ai sensi dell’art.17 del d.lgs. 112/1999:

1. L'attività dei concessionari viene remunerata con un aggio sulle somme iscritte a ruolo riscosse; l'aggio è pari ad una percentuale di tali somme da determinarsi, per ogni biennio, con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre dell'anno precedente il biennio di riferimento, sulla base dei seguenti criteri:

a) costo normalizzato, pari al costo medio unitario del sistema, rapportato al carico dei ruoli calcolato senza tener conto del venti per cento dei concessionari aventi i più alti costi e del cinque per cento di quelli aventi i più bassi costi;
b) situazione sociale ed economica di ciascun ambito territoriale, valutata sulla base di indici di sviluppo economico elaborati da organismi istituzionali; c) tempo intercorso tra l'anno di riferimento dell'entrata iscritta a ruolo e quello in cui il concessionario può porla in riscossione.

2. L'aggio, al netto dell'eventuale ribasso, è aumentato (c.d. superaggio), per i singoli concessionari, in misura pari ad una percentuale delle maggiori riscossioni conseguite rispetto alla media dell'ultimo biennio rilevabile per lo stesso ambito o, in caso esso sia variato, per ambito corrispondente. Tale percentuale è determinata, anche in modo differenziato per settori, sulla base di fasce di incremento degli importi riscossi nel decreto previsto dal comma 1.

3. L'aggio di cui al comma 1 è a carico del debitore in misura non superiore al 4,65 per cento della somma iscritta a ruolo; la restante parte dell'aggio è a carico dell'ente creditore. L'aggio a carico del debitore è dovuto soltanto in caso di mancato pagamento entro la scadenza della cartella di pagamento e la sua misura è determinata con il decreto previsto dal comma 1.

4. Per i ruoli emessi da uffici statali le modalità di erogazione dell'aggio previsto dal comma 1 vengono stabilite con decreto del Ministero delle finanze, di concerto con il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Per gli altri ruoli (emessi da enti non statali) l'aggio viene trattenuto dal concessionario all'atto del versamento all'ente impositore delle somme riscosse.

5. (Omissis).

5-bis . Per la riscossione spontanea a mezzo ruolo delle entrate non erariali (sono quei particolari ruoli emessi da enti non statali che riscuotono tramite tale strumento le loro entrate) l'aggio del concessionario è stabilito, con il decreto di cui al comma 1, tenuto conto dei costi di svolgimento del relativo servizio e, in ogni caso, in misura inferiore a quella prevista per le altre forme di riscossione mediante ruolo.

6. Al concessionario spetta il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive, sulla base di una tabella approvata con decreto del Ministero delle finanze, con il quale sono altresì stabilite le modalità di erogazione del rimborso stesso (per le spese vale il principio di tipicità, alla cui stregua il d.m.21.11.2000 espone una dettagliata elencazione delle attività per le quali spetta al concessionario un importo a titolo di rimborso per le spese sostenute). Tale rimborso è a carico:

a) dell'ente creditore, se il ruolo viene annullato per effetto di provvedimenti di sgravio (per indebito) o se il concessionario ha trasmesso la comunicazione di inesigibilità di cui all'art. 19, comma 1;

b) del debitore (moroso), negli altri casi.

7. In caso di delega di riscossione, i compensi, corrisposti dall'ente creditore al delegante, sono ripartiti in via convenzionale fra il delegante ed il delegato in proporzione ai costi da ciascuno sostenuti.

7-bis. In caso di emanazione di un provvedimento dell'ente creditore che riconosce, in tutto o in parte, non dovute le somme iscritte a ruolo, al concessionario spetta un compenso per l'attività di esecuzione di tale provvedimento; la misura e le modalità di erogazione del compenso sono stabilite con il decreto previsto dal comma 6. Sulle somme riscosse e riconosciute indebite non spetta l'aggio di cui ai commi 1 e 2.

7-ter. Le spese di notifica della cartella di pagamento sono a carico del debitore nella misura di euro 5,56; tale importo può essere aggiornato con decreto del Ministero delle finanze.

L’art.58 del d.lgs. 112/1999 prevede un regime derogatorio da quello ordinario sopra descritto, da applicarsi per il primo periodo di vigenza della riforma. Si tratta di quella che è stata denominata "clausola di salvaguardia". Inoltre, data l’incongruità del sistema di remunerazione sopra delineato, il regime integrato con la clausola di salvaguardia è stato più volte prorogato con discipline derogatorie che hanno previsto erogazioni in cifra fissa in sostituzione dell’aggio percentuale.

Tuttavia, al fine di evitare valutazioni fuorvianti per la loro genericità, va posta attenzione alla scelta del campione di riferimento e modulare meglio la definizione: "L’efficacia della riscossione è il rapporto fra il numero di contribuenti complessivamente iscritti a ruolo e quelli che, al termine del processo, risultino aver saldato i propri debiti". Il concetto dell’efficienza è, invece, molto più legato alla valutazione dei costi che la struttura della riscossione coattiva deve sostenere per unità di prodotto ottenuto. Di conseguenza le forme attraverso le quali i concessionari possono provare l’inesigibilità delle quote sono libere, essendo vincolate solo da criteri di credibilità ed efficienza.

Articoli estratti dal Decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 - Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337 (pubblicato sulla G.U. n.97 serie generale parte prima del 27.4.1999).

Articolo 3

Procedura di affidamento.

1. Le concessioni del servizio nazionale della riscossione sono affidate, per ciascun ambito, mediante procedure di evidenza pubblica, nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie.

2. La scelta del metodo di gara viene effettuata tenendo conto del trasferimento di pubbliche funzioni disposto in concessione.

3. Ai fini dell'affidamento della concessione vengono necessariamente valutati, con riferimento all'estensione dell'ambito, i seguenti elementi:

a)capacità finanziaria;

b)capacità tecnica ed organizzativa, anche in relazione alle attività affidabili a terzi;
c)ubicazione, stato e consistenza dei locali da destinare al servizio;

d)percentuali di ribasso dell'aggio di cui all'art. 17, comma 1.

4. La concessione viene affidata con decreto del Ministero delle finanze; con tale decreto viene fissato il termine entro il quale il concessionario stipula una convenzione accessoria all'atto di concessione nella quale si prevede necessariamente l'obbligo per i concessionari di accettare gli incarichi di svolgimento del servizio di riscossione coattiva mediante ruolo di cui al comma 6 su richiesta degli enti locali.

5. Per le province ed i comuni restano ferme le disposizioni contenute negli articoli 52 e 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 e, per gli enti previdenziali, quelle contenute nel capo III del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241.
6. La riscossione coattiva delle entrate di province e comuni che non abbiano esercitato la facoltà di cui agli articoli 52 e 59, comma 1, lettera n ), del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, viene effettuata dai concessionari del servizio nazionale della riscossione.

7. Gli enti territoriali, gli enti pubblici e le società per azioni o a responsabilità limitata, cui partecipino i predetti enti, possono, nel rispetto delle norme sull'evidenza pubblica, incaricare i concessionari di gestire la riscossione spontanea mediante versamento diretto delle proprie entrate. Nel rispetto delle stesse norme gli enti territoriali possono affidare al concessionario del servizio della riscossione anche il servizio di tesoreria.

8. I concessionari del servizio nazionale di riscossione possono, nel rispetto delle norme vigenti, assumere il servizio di tesoreria degli enti locali

L’ordito normativo di cui ai commi 4 e ss. della sopra riportata disposizione, può essere districato come segue.

Anzitutto, vien fatto salvo il rispetto della specifica disciplina della scelta del modello di gestione delle entrate degli enti locali di cui all’art.52 del d.lg. 446/1997 che, in attuazione dei principi e degli indirizzi forniti dall’art.3, comma 149, lettere a) e b), della legge 662/1996, disciplina la potestà regolamentare degli enti medesimi in materia tributaria. La norma in esame, al quinto comma, stabilisce i criteri che gli enti sono tenuti a rispettare nell’adozione dei provvedimenti che regolamentano le fasi di accertamento, liquidazione e riscossione dei tributi e delle altre entrate locali. In particolare, gli enti locali possono procedere, alternativamente, con le seguenti modalità: a) direttamente con la propria struttura organizzativa; b) attraverso una delle forme associative disciplinate dal T.U.E.L. e quindi attraverso lo strumento: della convenzione, del consorzio, dell’unione tra più comuni; c) mediante affidamento a terzi, anche disgiuntamente, delle attività di liquidazione, di accertamento e di riscossione dei tributi e di tutte le altre entrate: o con convenzione (e quindi senza gara) alle aziende speciali o a società a capitale interamente pubblico che soddisfino gli ulteriori requisiti richiesti per la configurazione di "organo indiretto" (controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi – attività dedicata in parte prevalente al servizio dell’ente controllante); oppure – nel rispetto delle procedure selettive di evidenza pubblica – a società miste nelle quali il socio privato sia stato scelto attraverso l’espletamento di procedure che abbiano dato garanzia del rispetto delle norme comunitarie e interne in materia di concorrenza; ai concessionari del servizio nazionale cella riscossione, anche a prescindere dall’ambito territoriale di riferimento ex d.lg. 112/1999; a soggetti privati iscritti all’albo di cui all’art.53 del d.lg. 446/1997, secondo quanto disciplinato dal relativo Dm 289/2000, fatta salva la facoltà del rinnovo dei contratti fino alla revisione del sistema delle concessioni di cui al decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, previa verifica della sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse. In via residuale, la riscossione coattiva delle entrate degli enti locali, che non abbiano esercitato la facoltà di scelta tra i modelli di gestione predetti – cui si aggiungono il versamento sul conto corrente postale intestato alla tesoreria del comune e quello direttamente presso la tesoreria medesima, nonché il pagamento tramite sistema bancario, in materia di imposta comunale sugli immobili – viene effettuata dai concessionari del servizio nazionale della riscossione. Ed è per questo che si prevede l’obbligo convenzionale dei concessionari di accettare (preventivamente) gli incarichi di svolgimento del servizio (di cui sopra) su (semplice) richiesta degli enti locali. In ogni caso, poi, sia l’affidamento ai concessionari della riscossione spontanea mediante versamento diretto delle entrate, che quello relativo al servizio di tesoreria, non possono in alcun modo sottrarsi al rispetto delle norme sull’evidenza pubblica.

Articolo 4

Ambiti e durata della concessione.

1. L'estensione dei singoli ambiti, comunque non inferiore al territorio di una provincia, è determinata, con decreto del Ministero delle finanze, tenendo conto della necessità di garantire l'economicità e l'efficienza del servizio, in relazione alle caratteristiche geografiche ed alle condizioni sociali ed economiche del territorio, del numero dei residenti e dell'ammontare delle entrate iscritte a ruolo nel biennio precedente l'avvio della procedura di affidamento.

2. La durata della concessione è fissata nell'atto di indizione della gara di cui all'art. 3 fino al termine massimo di dieci anni.

Per il tema della riscossione è importante sottolineare che, ai sensi dell’art.1, comma 427, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005), la durata delle concessioni del servizio nazionale della riscossione e degli incarichi di commissario governativo, delegato provvisoriamente alla riscossione, è prorogata al 31 dicembre 2006, data quest’ultima modificata nel 30 settembre 2006, ad opera del comma 38 del D.L. 203/2005.

Articolo 18

Accesso dei concessionari agli uffici pubblici.

1. Ai soli fini della riscossione mediante ruolo, i concessionari sono autorizzati ad accedere gratuitamente e anche in via telematica, a tutti i dati rilevanti a tali fini, anche se detenuti da uffici pubblici, con facoltà di prendere visione e di estrarre copia degli atti riguardanti i beni dei debitori iscritti a ruolo e i coobbligati, nonchè di ottenere, in carta libera, le relative certificazioni.

2. Ai medesimi fini i concessionari sono altresì autorizzati ad accedere alle informazioni disponibili presso il sistema informativo del Ministero delle finanze e presso i sistemi informativi degli altri soggetti creditori, salve le esigenze di riservatezza e segreto opponibili in base a disposizioni di legge o di regolamento.
3. Con decreto di natura non regolamentare del Ministero delle finanze, sentito il garante per la protezione dei dati personali, sono stabiliti i casi, i limiti e le modalità di esercizio delle facoltà indicate nei commi 1 e 2 e le cautele a tutela della riservatezza dei debitori.

3-bis. I concessionari possono procedere al trattamento dei dati acquisiti ai sensi dei commi 1 e 2 senza rendere l’informativa di cui all’art.13 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n.196.

N.B. le parole in corsivo sono frutto delle modifiche apportate dal comma 36 dell’art.3 del DL 203/05.

Articolo 19

Discarico per inesigibilità.

1. Ai fini del discarico delle quote iscritte a ruolo, il concessionario trasmette, anche in via telematica, all'ente creditore, una comunicazione di inesigibilità. Tale comunicazione (contenente l’elenco dei contribuenti e delle relative somme non riscosse, relativamente a quel particolare ruolo, nonché l’elencazione delle procedure svolte al riguardo) viene redatta e trasmessa con le modalità stabilite con decreto del Ministero delle finanze (D.M. 22 ottobre 1999, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale 29 ottobre 1999, n.255).

2. Costituiscono causa di perdita del diritto al discarico:

a) la mancata notificazione imputabile al concessionario, della cartella di pagamento, entro il dodicesimo mese successivo alla consegna del ruolo ovvero, per i ruoli straordinari, entro il sesto mese successivo (si vedano in proposito le modifiche ut supra apportate dall’art.1, comma 5-ter, della legge 31 luglio 2005, n.156, all’art.25, comma 1, del DPR 602/1973), nonchè, nel caso previsto dall'articolo 32, comma 2, lettera b), del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 (riscossione spontanea a mezzo ruolo nella cadenza rateale indicata), entro il terzo mese successivo all'ultima rata indicata nel ruolo;

b) la mancata comunicazione all'ente creditore, anche in via telematica, con cadenza annuale, dello stato delle procedure relative alle singole quote comprese nei ruoli consegnati in uno stesso mese; la prima comunicazione è effettuata entro il diciottesimo mese successivo a quello di consegna del ruolo. Tale comunicazione è effettuata con le modalità stabilite con decreto del Ministero delle finanze;

c) la mancata presentazione, entro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo, della comunicazione di inesigibilità prevista dal comma 1. Tale comunicazione è soggetta a successiva integrazione se, alla data della sua presentazione, le procedure esecutive sono ancora in corso per causa non imputabile al concessionario;

d) il mancato svolgimento dell'azione esecutiva su tutti i beni del contribuente la cui esistenza, al momento del pignoramento, risultava dal sistema informativo del Ministero delle finanze, a meno che i beni pignorati non fossero di valore pari al doppio del credito iscritto a ruolo, nonché sui nuovi beni la cui esistenza è stata comunicata dall'ufficio ai sensi del comma 4;

d-bis) il mancato svolgimento delle attività conseguenti alle segnalazioni di azioni esecutive e cautelari effettuate dall'ufficio ai sensi del comma 4;

e) la mancata riscossione delle somme iscritte a ruolo, se imputabile al concessionario; sono imputabili al concessionario e costituiscono causa di perdita del diritto al discarico i vizi e le irregolarità compiute nell'attività di notifica della cartella di pagamento e nell'ambito della procedura esecutiva, salvo che gli stessi concessionari non dimostrino che tali vizi ed irregolarità non hanno influito sull'esito della procedura.

3. Decorsi tre anni dalla comunicazione di inesigibilità, totale o parziale, della quota, il concessionario è automaticamente discaricato, contestualmente sono eliminati dalle scritture patrimoniali i crediti erariali corrispondenti alle quote discaricate.
4. Fino al discarico di cui al comma 3, resta salvo, in ogni momento, il potere dell'ufficio di comunicare al concessionario l'esistenza di nuovi beni da sottoporre ad esecuzione e di segnalare azioni cautelari ed esecutive nonchè conservative ed ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore da intraprendere al fine di riscuotere le somme iscritte a ruolo.
5. La documentazione cartacea relativa alle procedure esecutive poste in essere dal concessionario è conservata, fino al discarico delle relative quote, dallo stesso concessionario.
6. Fino al discarico di cui al comma 3, l'ufficio può richiedere al concessionario la trasmissione della documentazione relativa alle quote per le quali intende esercitare il controllo di merito, ovvero procedere alla verifica della stessa documentazione presso il concessionario; se entro trenta giorni dalla richiesta, il concessionario non consegna, ovvero non mette a disposizione, tale documentazione perde il diritto al discarico della quota.

N.B. le parole in corsivo sono frutto delle modifiche apportate dal comma 36 dell’art.3 del DL 203/05.

Articolo 20

Procedura di discarico per inesigibilità e reiscrizione nei ruoli.

1. Il competente ufficio del Ministero delle finanze per le entrate di sua competenza, ovvero l'ufficio indicato dall'ente creditore per le altre entrate, se, a seguito dell'attività di controllo sulla comunicazione di inesigibilità, ritiene che non siano state rispettate le disposizioni dell'art. 19, comma 2, lettere a), d), d-bis) ed e), notifica apposito atto al concessionario, che nei successivi trenta giorni può produrre osservazioni. Decorso tale termine il discarico è ammesso o rifiutato con un provvedimento a carattere definitivo.

1-bis. Il controllo di cui al comma 1 è effettuato a campione, sulla base dei criteri stabiliti da ciascun ente creditore.

2. Se il concessionario non ha rispettato le disposizioni dell'art. 19, comma 2, lettere b) e c), si procede ai sensi del comma 1 (senza necessità di previa specifica contestazione trattandosi di omissioni di comunicazioni) immediatamente dopo che si è verificata la causa di perdita del diritto al discarico.

3. In caso di diniego del discarico, il concessionario è tenuto a versare all'ente creditore, entro dieci giorni dalla notifica del relativo provvedimento, la somma, maggiorata degli interessi legali decorrenti dal termine ultimo previsto per la notifica della cartella, pari ad un quarto dell'importo iscritto a ruolo, ed alla totalità delle spese di cui all'articolo 17, comma 6, se rimborsate dall'ente creditore ( si rammenta al riguardo che, ai sensi dell’art.17, comma 6, del d.lg. 112/1999, al concessionario spetta il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive e che tale rimborso è a carico dell’ente creditore, tra l’altro, qualora il concessionario abbia trasmesso la comunicazione di inesigibilità).

4. Nel termine di novanta giorni dalla notificazione del provvedimento di cui al comma 3 il concessionario può definire la controversia con il pagamento di metà dell'importo dovuto ai sensi del medesimo comma 3 ovvero, se non procede alla definizione agevolata, può ricorrere nello stesso termine alla Corte dei conti.
5. Per le entrate tributarie dello Stato l'ufficio, qualora venga a conoscenza di nuovi elementi reddituali o patrimoniali riferibili allo stesso soggetto, può reiscrivere a ruolo le somme già discaricate, purchè non sia decorso il termine di prescrizione decennale. Con decreto ministeriale, sentita la commissione consultiva, sono stabiliti i criteri per procedere alla reiscrizione, sulla base di valutazioni di economicità e delle esigenze operative.

6. Per le altre entrate, ciascun ente creditore, nel rispetto dei propri ambiti di competenza interna, determina i criteri sulla base dei quali i propri uffici provvedono alla reiscrizione delle quote discaricate.

N.B. le parole in corsivo sono frutto delle modifiche apportate dal comma 36 dell’art.3 del DL 203/05.

Dalla lettura delle norme sopra riportate emerge, in tutta evidenza, che è soggetta al principio di tipicità la motivazione in presenza della quale l’ente impositore ha il potere di negare il discarico delle quote dichiarate inesigibili al concessionario, sottoponendolo al conseguente obbligo di provvedere a versare parte delle somme non riscosse, in luogo del debitore principale iscritto a ruolo.

La testuale disposizione del comma 2, lett. c) del prefato art.19 potrebbe portare a sostenere, da una lettura sommaria, che esista un termine generale di tre anni (dalla consegna del ruolo) che il concessionario ha per porre in essere tutte le attività che possano portare alla riscossione coattiva delle quote in morosità. Tuttavia, la regola temporale suddetta è smentita dal successivo inciso, secondo cui la comunicazione di inesigibilità è soggetta a successiva integrazione se, alla data della sua presentazione, le procedure esecutive sono ancora in corso per causa non imputabile al concessionario. Il concessionario sarà tenuto a dimostrare soltanto di essersi attivato a fronte della consegna del ruolo, non potendosi a lui imputare le lungaggini della procedura.

E’ interessante riportare testualmente un passo della Circolare ministeriale del 27 novembre 2000, n.215, che evidenzia la natura della comunicazione di inesigibilità, in piena coerenza con il disegno riformatore della riscossione, secondo l’art.1, comma 1, della legge delega 28.9.1998, n.337, che si ispira ai principi del "miglioramento dei risultati, efficacia, efficienza". "…Altro aspetto fondamentale da chiarire, al fine di indirizzare concretamente l’attività dei concessionari, riguarda il significato da attribuire alla norma contenuta nell’art.19, comma 2, lett. c), del d.lgs. n.112 del 1999. In particolare, posto che questa impone, pena la perdita del diritto al discarico, la presentazione della comunicazione di inesigibilità entro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo, prevedendo la possibilità di successiva integrazione della stessa qualora al momento della presentazione della domanda la procedura esecutiva sia ancora in corso per causa non imputabile al concessionario stesso, occorre stabilire cosa debba intendersi per comunicazione di inesigibilità nel contesto della norma in commento e quando una procedura esecutiva possa considerarsi legittimamente ancora pendente allo scadere del triennio contemplato dalla stessa disposizione. In proposito deve ritenersi che l’obbligo in esame vada letto alla luce delle finalità del disegno riformatore. In tale contesto, occorre avere innanzitutto riguardo alla più ampia libertà di iniziativa attribuita al concessionario ed alla precisa volontà di rompere con gli schemi del passato sistema evitando assolutamente di ingabbiare i tempi e le modalità operative dell’attività del concessionario in rigidi schemi procedurali predeterminati indipendentemente dalla situazione concreta di ogni singolo debitore. Ne consegue che alla locuzione "comunicazione di inesigibilità" non deve attribuirsi il significato di documentazione attestante il completo svolgimento, con esito negativo o infruttuoso, dell’attività esecutiva su tutti i beni risultanti dall’effettuazione dell’accesso, bensì quello di documentazione comprovante l’avvenuto infruttuoso inizio, quantomeno, dell’attività di riscossione. Ciò significa, certamente, attribuire un assai ampio ambito di autonomia al concessionario, ma certamente non vuol dire abdicare alle funzioni di direzione, vigilanza e controllo sull’attività dello stesso concessionario, attività queste che invece devono essere tanto più intensificate quanto più si configura il predetto margine di autonomia".

Il concessionario, ai sensi dell’art.17, comma 6, del d.lgs. 112/99, ha diritto al rimborso delle spese relative alle procedure esecutive effettuate infruttuosamente nei confronti dei contribuenti compresi nelle comunicazioni di inesigibilità, nella misura stabilita attualmente con il D.M. 21 novembre 2000. La richiesta di rimborso è presentata unitamente alle comunicazioni predette relativamente a ciascuna quota alla quale le stesse si riferiscono.

In tema di "discarico" va evidenziato quanto dispone il comma 425 dell’articolo unico della legge 30 dicembre 2004, n.311 (Finanziaria 2005), secondo cui: "Al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, dopo l'articolo 75 è inserito il seguente: «Art. 75-bis. – (Dichiarazione stragiudiziale del terzo). – 1. Il concessionario, prima di procedere ai sensi degli articoli 543 e seguenti del codice di procedura civile, può chiedere a soggetti terzi, debitori del soggetto che è iscritto a ruolo o dei coobbligati, di indicare per iscritto, anche solo in modo generico, le cose e le somme da loro dovute al creditore». A questo riguardo l’INPS, con circolare n.83 del 1° luglio 2005, ha reso noti i chiarimenti necessari sulla dichiarazione stragiudiziale del terzo, della quale si può avvalere il concessionario del servizio nazionale della riscossione a mente della citata disposizione. Va ricordato, per inciso, che il d.lgs. n.112/1999, all’art.18 ha sancito che i concessionari sono autorizzati ad accedere alle informazioni disponibili presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze e che tale accesso, di fatto, è un obbligo strumentale ineludibile delle concessioni per il semplice motivo che l’art.19, comma 2, lett. d), del d.lgs. 112/99 ha previsto, tra le cause di perdita del diritto al discarico, il mancato svolgimento dell’azione esecutiva su tutti i beni del contribuente la cui esistenza risultava dal sistema informativo del Ministero. Per l’attuazione di questa norma è stato predisposto dalla SOGEI, che gestisce il sistema informatico del Ministero, un collegamento con cui i concessionari possono richiedere on line le informazioni disponibili e dal quale può risultare l’informazione che il soggetto iscritto a ruolo "ha rapporti con l’INPS". L’Agenzia delle Entrate ha, quindi, predisposto un modello di richiesta di dichiarazione stragiudiziale al quale i concessionari dovranno uniformarsi. Una volta ricevute le richieste dei concessionari, le sedi INPS dovranno provvedere a restituire al concessionario le stesse debitamente compilate. Il concessionario concede alla sede interessata 10 giorni di tempo per il rilascio. In mancanza, la concessione potrebbe chiedere di rendere la dichiarazione in via giudiziale. In particolare, viene richiesto se l’interessato iscritto a ruolo risulti creditore di somme o di cose in relazione a rapporti economici o di lavoro, intendendosi con questa dicitura i tipi di rapporti economici intrattenuti con l’INPS, relativi a somme che l’Istituto eroga a titolo di prestazioni (per es. pensione, rimborso di contributi o prestazioni di fine rapporto lavorativo). In precedenza, la prassi con la quale i concessionari richiedevano a terzi simili dichiarazioni era stata sospesa per l’intervento del Garante della privacy.

Innanzitutto l’esimente di cui trattasi può essere fatta valere, ai sensi dell’art.20, comma 1, esclusivamente dopo la presentazione della comunicazione di inesigibilità. In secondo luogo devono verificarsi contemporaneamente alcune condizioni: i vizi e le irregolarità devono essere rilevati e contestati di modo che il concessionario possa produrre le proprie osservazioni in merito; dette irregolarità devono poter essere imputate al concessionario e devono aver condotto effettivamente alla mancata riscossione delle quote. Quest’ultimo aspetto, in particolare, è degno della massima attenzione, concernendo la dimostrazione a carico del concessionario dell’ininfluenza degli errores in procedendo ut supra rilevati, ai fini della soddisfazione del credito.

Se al termine del procedimento di esazione coattiva, il concessionario non riesce ad ottenere il pagamento da parte del contribuente o non riesce a ricavare dalle vendite forzose dei beni del debitore un importo sufficiente a coprire il debito, ha diritto al c.d. discarico delle quote non riscosse.

Giurisprudenza

Il giudizio innanzi alle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti (ai sensi dell'art. 56 r.d. 12 luglio 1934 n. 1214), instaurato ad istanza di parte, a seguito di ricorso per rimborso o discarico di quote inesigibili non è giudizio di sola legittimità sull'atto, ma coinvolge tutto lo specifico rapporto di delega di riscossione esattoriale, per cui lo stesso può svolgersi, senza che si possa ravvedere una carenza di giurisdizione, anche nei casi di sospensione del credito di rimborso a seguito di definizione automatica, secondo le condizioni e la procedura prevista dall'art. 60 d.lg. 13 aprile 1999 n. 112; in tale giudizio il p.m. è interveniente e concludente necessario nell'interesse dell'erario globalmente inteso, assumendo il ruolo e la veste di parte con tutti i poteri che ne derivano, senza necessità che il ricorso medesimo sia notificato all'amministrazione.

C.Conti reg. Emilia Romagna, sez. giurisd., 23 maggio 2003, n. 1333

Soc. Sifer c. Proc. reg.

Riv. corte conti 2003, f. 3, 191 (s.m.)

Gli esattori concessionari della riscossione dei tributi locali, sono assimilabili agli agenti contabili degli enti locali, ed in tale qualità sono assoggettati all'obbligo di resa del conto, il quale pertanto non può essere limitato alla sola riscossione dei tributi statali.

C.Conti reg. Calabria, sez. giurisd., 20 marzo 2003, n. 102

Proc. reg. c. Soc. ETR e altro

Riv. corte conti 2003, f. 2, 247 (s.m.)

LS 13 aprile 1999 n. 112 art. 60 d.lg.

Va affermata la giurisdizione della Corte dei conti nella controversia afferente la mancata ammissione a discarico di quote inesigibili mediante ammissione alla procedura di definizione automatica prevista dall'art. 60 d.lg. n. 112 del 1999, vertendosi nell'ambito dei giudizi di verifica di gestioni contabili pubbliche.

C.Conti reg. Basilicata, sez. giurisd., 17 gennaio 2002, n. 16

Soc. RI.TRI.MAT. c. Min. fin.

Riv. corte conti 2002, f. 2, 232 (s.m.)

Le controversie in materia di "aggio esattoriale" rientrano nella giurisdizione della Corte dei conti in quanto afferiscono ad una tipica gestione contabile, qual è quella che si instaura per effetto della convenzione avente ad oggetto il rapporto esattoriale e si inquadrano processualmente nei giudizi ad istanza di parte di cui all'art. 58 del regolamento di procedura n. 1038 del 1933.

C.Conti reg. Basilicata, sez. giurisd., 20 settembre 2001, n. 226

Soc. RI.TRI.MAT c. Ente trasformaz. fondiaria Puglia, Lucania e Irpinia e altro

Riv. corte conti 2001, f. 5, 187 (s.m.)

Le varie forme di gestione delle entrate pubbliche locali

Occorre, innanzitutto, partire dal concetto di "gestione delle entrate tributarie e patrimoniali" che sottende un "procedimento amministrativo" deputato allo scopo. Questo procedimento è suddistinto in due fasi: accertamento e riscossione. In particolare, la fase di accertamento delle entrate di natura tributaria si sostanzia, di regola, nella emissione di atti impositivi: avvisi di accertamento ed avvisi di liquidazione, mentre per le entrate non tributarie si concretizza in liste di carico ed altri titoli. La fase della riscossione è distinta in: riscossione spontanea, riscossione coattiva, riscossione spontanea a mezzo ruolo.

Limitatamente alla gestione delle entrate pubbliche locali, la speciale disciplina prende l’avvio dall’art.52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 - Istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali (1).

(1) Tutti i rinvii al d.p.r. 28 gennaio 1988, n. 43, soppresso dall'art. 68, d.lg. 13 aprile 1999, n. 112, contenuti nel provvedimento, si intendono riferiti alle corrispondenti disposizioni del citato d.lg. 112/1999.

Articolo 52

Potestà regolamentare generale delle province e dei comuni.

1. Le province ed i comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie, salvo per quanto attiene alla individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della aliquota massima dei singoli tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti. Per quanto non regolamentato si applicano le disposizioni di legge vigenti.

2. I regolamenti sono approvati con deliberazione del comune e della provincia non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione e non hanno effetto prima del 1° gennaio dell'anno successivo. I regolamenti sulle entrate tributarie sono comunicati, unitamente alla relativa delibera comunale o provinciale al Ministero delle finanze, entro trenta giorni dalla data in cui sono divenuti esecutivi e sono resi pubblici mediante avviso nella Gazzetta Ufficiale. Con decreto dei Ministri delle finanze e della giustizia è definito il modello al quale i comuni devono attenersi per la trasmissione, anche in via telematica, dei dati occorrenti alla pubblicazione, per estratto, nella Gazzetta Ufficiale dei regolamenti sulle entrate tributarie, nonché di ogni altra deliberazione concernente le variazioni delle aliquote e delle tariffe dei tributi.

3. Nelle province autonome di Trento e Bolzano, i regolamenti sono adottati in conformità alle disposizioni dello statuto e delle relative norme di attuazione.

4. Il Ministero delle finanze può impugnare i regolamenti sulle entrate tributarie per vizi di legittimità avanti gli organi di giustizia amministrativa.

5. I regolamenti, per quanto attiene all'accertamento e alla riscossione dei tributi e delle altre entrate, sono informati ai seguenti criteri:

a) l'accertamento dei tributi può essere effettuato (direttamente) dall'ente locale anche nelle forme associate previste negli articoli 24, 25, 26 e 28 della legge 8 giugno 1990, n. 142;

b) qualora sia deliberato di affidare a terzi, anche disgiuntamente, la liquidazione, l'accertamento e la riscossione dei tributi e di tutte le altre entrate, le relative attività sono affidate:

1) mediante convenzione alle aziende speciali di cui all'articolo 22, comma 3, lettera c), della legge 8 giugno 1990, n. 142, e, nel rispetto delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, alle società (da costituire) per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale previste dall'articolo 22, comma 3, lettera e) , della citata legge n. 142 del 1990, i cui soci privati siano prescelti tra i soggetti iscritti all'albo di cui all'articolo 53, oppure siano già costituite prima della data di entrata in vigore del decreto, concernente l'albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi, di cui al comma 3 del medesimo articolo 53;

c) l'affidamento di cui alla precedente lettera b) non deve comportare oneri aggiuntivi per il contribuente;

d) il visto di esecutività sui ruoli per la riscossione dei tributi e delle altre entrate è apposto, in ogni caso, dal funzionario designato quale responsabile della relativa gestione.

6. La riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate di spettanza delle province e dei comuni viene effettuata con la procedura di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, se affidata ai concessionari del servizio di riscossione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, ovvero con quella indicata dal regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, se svolta in proprio dall'ente locale o affidata agli altri soggetti menzionati alla lettera b) del comma 4.

7. (Comma abrogato dall'art. 10, l. 28 dicembre 2001, n. 448).

Come si vede, la norma autorizza varie alternative, ma pone anche dei paletti inderogabili (determinate forme di gestione diretta anche associata, gestione indiretta affidata a determinati soggetti strumentali iscritti all’albo di cui al d.m. n.289/2000, con l’osservanza di determinate procedure di evidenza pubblica individuate tramite rinvio formale alla legislazione vigente sull’affidamento dei servizi pubblici locali), sebbene sia previsto, con riferimento all’art.2, comma 2, del d.m. n.289 del 2000 (vedi infra), che un Comune possa, senza dover rispettare le procedure suddette, affidare direttamente i servizi in parola anche ad una società mista non iscritta nell’albo – costituita anteriormente all’entrata in vigore del d.lgs. n.446/1997 – purchè trattasi dello svolgimento di attività in favore dell'ente locale titolare della quota prevalente di capitale, nel qual caso tali società non sono tenute all’iscrizione nell’albo; l'iscrizione è in ogni caso necessaria qualora dette società intendano partecipare a gare per la gestione presso altri comuni. Con riferimento a questa seconda ipotesi (società mista la quale, essendo istituita per la gestione di tributi presso un Comune, intenda gestire le entrate di uno o più altri e diversi Comuni), viceversa, la diversa conclusione che si trae è nel senso che l’affidamento a società mista non può mai rappresentare per Comuni e Province un modo di eludere le suddette procedure, perché in ogni caso, sia che si tratti di società mista già esistente, sia che la società mista debba ancora costituirsi, sia infine che, già costituita, sia operante presso un Comune socio pubblico della stessa, deve in ogni modo: o avere il socio privato iscritto nell’albo di cui all’art.53, oppure iscriversi essa stessa in quell’albo per svolgere legittimamente la propria attività al di fuori del territorio del Comune socio.

E’ da osservare che, senza tale rinvio formale, la legislazione vigente sull’affidamento dei servizi pubblici locali non sarebbe stata applicabile all’attività di gestione delle entrate, che è caratterizzata dal prevalente esercizio di poteri e funzioni pubbliche e che, come tale, non sarebbe neppure compresa stricto iure fra i servizi da assoggettare al d.lgs.157/95 ed oggi alla direttiva 18/2004/CE, con riferimento all’art.3 (concessione diritti speciali o esclusivi) di quest’ultima in combinato disposto con l’art.17 (concessioni di servizi). V’è da chiarire, in proposito, che l’affidamento delle attività di accertamento, liquidazione e riscossione delle entrate difficilmente si configura come un affidamento di un servizio pubblico locale che, a mente dell’art.112 del TUEL, si configura come un servizio che abbia ad oggetto produzione di beni o di attività rivolte a "realizzare fini sociali ed a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali". A ben vedere, inoltre, circa la natura del tipo di affidamento che ne occupa, non soccorre nemmeno la prassi amministrativa e la giurisprudenza che in passato si è formata sull’analogo istituto previsto dagli artt.25 e ss. del d.lgs. n.507 del 1993, concernenti la gestione del servizio di accertamento e riscossione dell’imposta comunale sulla pubblicità, che sono stati, non a caso, espressamente abrogati dall’art.53, comma 4, del d.lg. 446/1997. In vero, l’amministrazione finanziaria, in ordine alla natura dell’affidamento della gestione di questo servizio, si è sempre espressa per l’affidamento in concessione di pubbliche funzioni. La dottrina e la giurisprudenza amministrativa, in particolare, hanno sempre ritenuto che, nel caso di specie, si trattasse di una fattispecie di concessione-contratto e cioè di un atto amministrativo-negoziale con il quale l’Amministrazione pubblica, sia pure in base ad un provvedimento, attribuisce ad un soggetto privato la facoltà di svolgere un’attività che, di regola, si accompagna con il trasferimento al concessionario di pubbliche funzioni (Cons. St., Sez. V, n.2292 del 30.5.2003). Allo stato attuale, pertanto, come sopra chiarito, anche per il servizio di accertamento e riscossione delle entrate degli enti locali occorre far riferimento obbligato alla disciplina prevista dal legislatore per l’affidamento dei servizi pubblici in genere. In particolare, quindi, è da ritenere che il regolamento comunale al quale fa riferimento il comma 5 dell’art.52 del d.lgs. 446/97 debba regolamentare una procedura di affidamento a terzi dell’attività di liquidazione, accertamento e riscossione delle entrate tributarie e delle altre entrate pubbliche locali che tenga conto dei principi ed anche delle singole disposizioni – ovviamente in quanto compatibili – evinti dalla disciplina dettata per l’affidamento dei pubblici servizi locali contenuta negli artt.113 e 113-bis del TUEL, come riformata dall’art.35 della legge 448/2001 e, da ultimo, dall’art.14 del d.l. n.269/2003, convertito in legge 24 novembre 2003, n. 326 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici). A tal fine, soccorre innanzitutto il principio contenuto nel comma 1 dell’art.113, in base al quale le disposizioni che disciplinano le modalità di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali concernono la tutela della concorrenza e sono inderogabili ed (eventualmente) integrative delle singole discipline di settore. In secondo luogo va rispettata la disposizione di cui al comma 5 del citato art.113, secondo cui: "L'erogazione del servizio avviene secondo le discipline di settore e nel rispetto della normativa dell'Unione europea, con conferimento della titolarità del servizio:

c) a società a capitale interamente pubblico a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano". La gara di cui al comma 5 è indetta nel rispetto degli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa distribuzione sul territorio e di sicurezza definiti dalla competente Autorità di settore (che nel nostro caso può essere individuata nell’Agenzia delle entrate) o, in mancanza di essa, dagli enti locali. La gara è aggiudicata sulla base del migliore livello qualitativo-economico di prestazione del servizio. Tali elementi fanno parte integrante del contratto di servizio. I rapporti degli enti locali con le società di erogazione del servizio sono regolati da contratti di servizio, allegati ai capitolati di gara, che dovranno prevedere i livelli dei servizi da garantire e adeguati strumenti di verifica del rispetto dei livelli previsti.

Circa le disposizioni contenute nell’art.113-bis, concernente la gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, va detto, per inciso, che esse prevedono la gestione in forma diretta, mediante affidamento a:

a) istituzioni;

b) aziende speciali, anche consortili;

c) società a capitale interamente pubblico a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano.

Priva di attualità si rivela, a nostro modo di vedere, la querelle in ordine all’applicabilità a questi tipi di affidamento (liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi) della disciplina dettata dal d.lgs. n.157/1995, in attuazione della direttiva 92/50/Cee in materia di appalti pubblici di servizi, dovendosi intendere per tali quei contratti a titolo oneroso aventi per oggetto la prestazione dei servizi elencati negli allegati 1 e 2 del d.lgs.citato; in vero, sebbene tale non possa certo definirsi, per quanto detto, l’affidamento di attività connesse a pubbliche funzioni, come quella in argomento, soccorre al riguardo la menzionata direttiva 2004/18/CE che all’art.17 esclude espressamente dal suo campo di applicazione le concessioni di servizi definite all’art.1, par.4 come contratti che presentano le stesse caratteristiche dell’appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della erogazione del servizio consiste unicamente nel diritto di gestirlo o in tale diritto accompagnato da un prezzo. Del resto, lo stesso art.86 (ex art.90), comma 2 del Trattato CE si limita ad evocare in capo alle "imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale" l’obbligo del rispetto (nei confronti di terzi subprestatori) delle regole della concorrenza, "nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata" e nella stessa misura parimenti si spiega la clausola di salvezza contenuta nel primo inciso del medesimo art.17 della direttiva sopra citata, con riferimento alle disposizioni di cui all’art.3, secondo cui "se un’amministrazione aggiudicatrice concede ad un soggetto che non è un’amministrazione aggiudicatrice diritti speciali o esclusivi di esercitare un’attività di servizio pubblico, l’atto di concessione prevede che, per gli appalti di forniture conclusi con terzi nell’ambito di tale attività (rectius: per le subprestazioni in genere), detto soggetto rispetti il principio di non discriminazione in base alla nazionalità".

Volendo, quindi, il legislatore nazionale, a nostro avviso, avrebbe, fin dall’inizio, potuto – e potrebbe tuttora farlo – affrancare nella materia che ci occupa le amministrazioni dal rispetto delle disposizioni in materia di procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, preservando unicamente il rispetto dei principi comunitari di pubblicità, concorrenza e non discriminazione, ma per effetto di una precisa scelta di campo ha preferito fare ad esse rinvio esplicito.

L’esercizio del potere regolamentare (locale) assume un’importanza centrale in subiecta materia specie dopo l’abrogazione del comma 7 del prefato art.52 del d.lgs. 446/97 (che prevedeva che con decreto del Ministro delle finanze, da emanare secondo le procedure di cui all'art. 53, fossero stabilite disposizioni generali in ordine ai criteri di affidamento e di svolgimento dei servizi in questione al fine di assicurare la necessaria trasparenza e funzionalità, nonchè la misura dei compensi, tenuto anche conto delle effettive riscossioni). Oggi i vincoli provengono, quindi, dalla normativa generale sull’affidamento dei servizi pubblici locali, in forza dell’indicato rinvio formale (non ricettizio) che, come tale, comporta l’obbligo di seguire le evoluzioni normative in subiecta materia (dall’art.35 della legge n.448/01, all’art.4, comma 234, della legge 350/03 – finanziaria 2004 – che hanno modificato l’art.113 del TUEL per armonizzarlo con il diritto comunitario in materia di concorrenza) in quanto la materia della concorrenza è affidata alla legislazione esclusiva statale.

Lo spazio di scelta del Consiglio comunale rimane comunque notevole in ordine alla scelta delle forme di gestione dell’esazione. Tra le forme di gestione diretta, anche associata, indicate nell’art.52 citato va segnalata la convenzione tra enti di cui all’art.30 del TUEL, secondo cui: "1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni. 2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie. (…) 4. Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti". Sono possibili anche forme associative entificate (consorzi, unioni) che consentono di svolgere una pluralità di servizi e di funzioni connesse con la gestione delle varie entrate. Inoltre, rispetto al passato, sono caduti molti divieti di affidamento esterno (c.d. esternalizzazione) e si consente ora anche l’affidamento disgiunto di singole fasi in applicazione del principio di proporzionalità. L’azienda speciale, in passato particolarmente praticata, è stata ormai sostituita dalla società per azioni a capitale totalmente pubblico (c.d. società in house di elaborazione giurisprudenziale) con indissolubili legami direzionali e di controllo con il Comune di cui è ente strumentale. E’ stata invece irrigidita (estensione a tutte le attività economiche e non solo industriali) la disciplina dell’affidamento a società miste (maggioritarie o minoritarie) appositamente costituite con socio iscritto all’albo e scelto nell’ambito di una procedura concorsuale di evidenza pubblica, ovvero di affidamento a società o soggetti esterni (già costituiti ed operanti) iscritti all’albo e scelti anch’essi con gara. Il rinvio alla disciplina generale sulle procedure di affidamento dei servizi pubblici locali comporta di conserva l’applicazione della disciplina generale sul rinnovo dei contratti pubblici. La disciplina generale dell’art.52 e la normativa, pur essa generale, cui fa rinvio per l’affidamento della gestione in esame, non sembrano avere abrogato le norme speciali preesistenti in particolari settori (ad es. l’art.49 del d.lgs. 22/97 che affida inderogabilmente la gestione della tariffa al gestore del servizio dei rifiuti urbani, così come le leggi Merli del 1976 e Galli del 1994 che affidano inderogabilmente al gestore dell’acquedotto e della fognatura l’esazione del canone e poi del corrispettivo idrico). Occorre, infatti, individuare l’ambito e la portata delle norme generali, che non hanno inteso innovare anche la speciale normativa nei predetti settori intesa a risolvere il diverso problema della gestione unitaria imprenditoriale del servizio e del suo (auto) finanziamento.

Articolo 53        

Albo per l'accertamento e riscossione delle entrate degli enti locali.

1. Presso il Ministero delle finanze è istituito l'albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni.

2. L'esame delle domande di iscrizione, la revisione periodica, la cancellazione e la sospensione dall'albo, la revoca e la decadenza della gestione sono effettuate da una apposita commissione in cui sia prevista una adeguata rappresentanza dell'ANCI e dell'UPI.
3. Con decreti del Ministro delle finanze, da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, tenuto conto delle esigenze di trasparenza e di tutela del pubblico interesse, sentita la conferenza Stato-città, sono definiti le condizioni ed i requisiti per l'iscrizione nell'albo, al fine di assicurare il possesso di adeguati requisiti tecnici e finanziari, la sussistenza di sufficienti requisiti morali e l'assenza di cause di incompatibilità da parte degli iscritti, ed emanate disposizioni in ordine alla composizione, al funzionamento e alla durata in carica dei componenti della commissione di cui al comma 2, alla tenuta dell'albo, alle modalità per l'iscrizione e la verifica dei presupposti per la sospensione e la cancellazione dall'albo nonché ai casi di revoca e decadenza della gestione. Per i soggetti affidatari di servizi di liquidazione, accertamento e riscossione di tributi e altre entrate degli enti locali, che svolgano i predetti servizi almeno dal 1° gennaio 1997, può essere stabilito un periodo transitorio, non superiore a due anni, per l'adeguamento alle condizioni e ai requisiti per l'iscrizione nell'albo suddetto (1).

4. Sono abrogati gli articoli da 25 a 34 del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, concernenti la gestione del servizio di accertamento e riscossione dell'imposta comunale sulla pubblicità.

(1) Comma così modificato dall'art. 15, d.lg. 10 aprile 1998, n. 137.

Articolo 59        

Potestà regolamentare in materia di imposta comunale sugli immobili.

1. Con regolamento adottato a norma dell'articolo 52, i comuni possono:
(…)

LEGGE 28 dicembre 2001, n. 448 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002).

Articolo 10        

(Modificazioni all'imposta sulle insegne di esercizio)

(…)2. I comuni che abbiano in corso di esecuzione rapporti di concessione del servizio di accertamento e di riscossione dell'imposta comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni possono avvalersi, previa rinegoziazione dei contratti in essere, dei titolari dei medesimi rapporti anche per la riscossione di altre entrate comunali e per le relative attività propedeutiche, connesse o complementari.
(…)

Decreto Ministeriale 11 settembre 2000, n. 289 (Regolamento relativo all'albo dei soggetti abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni, da emanarsi ai sensi dell'art. 53, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446).

Articolo 1        

Istituzione dell'albo

1. Presso il Ministero delle finanze, dipartimento delle entrate, direzione centrale per la fiscalità locale, è istituito l'albo dei gestori delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e delle entrate delle province e dei comuni, previsto dall'art. 53, comma 3, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, di seguito denominato "albo".

Articolo 2        

Soggetti iscrivibili.

1. Nell'albo possono essere iscritti:

a) i concessionari di cui al decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112;
b) le società di capitale aventi per oggetto la gestione delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate e delle attività connesse o complementari indirizzate al supporto delle attività di gestione tributaria e patrimoniale, con esclusione di qualsiasi attività di commercializzazione della pubblicità, i cui soci non esercitino direttamente o indirettamente influenza dominante, ai sensi dell'art. 2359 del codice civile, nei confronti di altri soggetti iscritti nell'albo o che effettuino attività di commercializzazione della pubblicità, nè abbiano soci che siano imprenditori individuali che svolgono tale attività o siano controllate da società i cui soci siano imprenditori individuali che svolgono tale attività;
c) le società miste costituite a norma dell'art. 12, comma 1, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, disciplinate dal decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre 1996, n. 533, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 247, del 21 ottobre 1996, il cui socio privato sia prescelto con procedura ad evidenza pubblica tra i soggetti di cui alle lettere a ) e b ), del presente comma, per la gestione presso altri comuni.
2. Le società miste costituite a norma dell'art. 22, comma 3, lettera e ) della legge 8 giugno 1990, n. 142, con prevalente capitale pubblico locale, il cui socio privato sia prescelto con procedura ad evidenza pubblica tra i soggetti di cui alle lettere a ) e b ) del comma 1, ovvero siano già costituite prima della data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 446 del 1997, non sono tenute all'iscrizione nell'albo per lo svolgimento di attività in favore dell'ente locale titolare della quota prevalente di capitale; l'iscrizione (della società) è in ogni caso necessaria qualora dette società intendano partecipare a gare per la gestione presso altri comuni.

(…)

Articolo 3        

Requisiti per l'iscrizione.

1. L'iscrizione nell'albo è subordinata al riconoscimento da parte della commissione, di cui all'art. 53, comma 2, del decreto legislativo n. 446 del 1997, nei confronti dei legali rappresentanti e dei soci delle società dei prescritti requisiti di onorabilità, di professionalità e dell'assenza di cause di incompatibilità; nonchè, nei confronti delle società, dell'idoneità finanziaria, tecnica ed organizzativa alla gestione delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e di quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni.

2. Non è iscrivibile, in ogni caso, la società precedentemente cancellata dall'albo o dichiarata decaduta ai sensi dell'art. 10 del decreto legislativo n. 112 del 1999.
3. La sussistenza dei requisiti cui è subordinata l'iscrizione nell'albo viene verificata annualmente.

Articolo 6        

Requisiti finanziari.

1. Per l'iscrizione nell'albo sono richieste le seguenti misure minime di capitale interamente versato:

a) 1 miliardo di lire, per l'effettuazione, anche disgiuntamente, delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e delle altre entrate nei comuni fino a 10.000 abitanti, con un numero di comuni contemporaneamente gestiti che, in ogni caso, non superino complessivamente i 100.000 abitanti;

b) 3 miliardi di lire, per l'effettuazione, anche disgiuntamente, delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni.

2. L'ammontare minimo del capitale richiesto per l'iscrizione nell'albo può essere aumentato, all'inizio di ogni triennio, con decreto del Ministero delle finanze su proposta della commissione di cui all'art. 53 comma 2, del decreto legislativo n. 446 del 1997 (1) .

(1) Vedi l'articolo 2 del D.M. 13 luglio 2004 e l'articolo unico del D.M. 24 marzo 2005.

Articolo 7        

Requisiti di onorabilità.

1. Non possono essere amministratori, sindaci dipendenti muniti di rappresentanza anche temporanea, procuratori generali o speciali, soci di società iscritte nell'albo:
a) coloro che, per legge o per provvedimento giudiziale, non hanno la libera amministrazione dei loro beni ovvero sono in stato di fallimento dichiarato, salvi gli effetti della riabilitazione;

b) coloro che sono stati sottoposti a misure di prevenzione disposte dall'autorità giudiziaria, ai sensi della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, o della legge 31 maggio 1965, n. 575 e successive modificazioni, salvi gli effetti della riabilitazione;
c) coloro che sono stati condannati con sentenza irrevocabile, salvi gli effetti della riabilitazione:
1) a pena detentiva per un tempo non inferiore a sei mesi, per uno dei reati previsti dalle norme che disciplinano l'attività bancaria, finanziaria, mobiliare, assicurativa e dalle norme in materia di mercati e valori mobiliari e di strumenti di pagamento;
2) alla reclusione per un tempo non inferiore a sei mesi, per uno dei delitti previsti nel titolo XI del libro V del codice civile e nel regio decreto 16 marzo 1942, n. 267;
3) alla reclusione per un tempo non inferiore a un anno, per un delitto contro la pubblica amministrazione, contro la fede pubblica, contro il patrimonio, contro l'ordine pubblico, contro l'economia pubblica ovvero per un delitto in materia tributaria;
4) alla reclusione per un tempo non inferiore a due anni, per un qualunque delitto non colposo;
d) coloro che siano stati condannati ad una delle pene di cui alla lettera c) per tempi non inferiori a quanto ivi previsto, con sentenza che applica la pena su richiesta delle parti, salvo il caso dell'estinzione del reato.

Articolo 8

Requisiti tecnici.

1. Ai fini dell'iscrizione nell'albo, le società interessate sono tenute a dimostrare i seguenti requisiti tecnici:

a) il possesso di idoneo apparato organizzativo, funzionale allo svolgimento dei servizi affidati, nonchè la presenza delle necessarie figure professionali;
b) la disponibilità di idonei sistemi informativi le cui caratteristiche tecniche, anche al fine di consentire i necessari interscambi di dati con gli enti locali interessati e con il sistema dell'anagrafe tributaria, sono stabilite con decreto del Ministero delle finanze;
c) il rispetto degli obblighi derivanti dalle leggi in materia di lavoro e di previdenza, nonchè dei contratti collettivi di lavoro degli addetti.

Più in generale, sembra utile soffermarsi sull’art.23 del d.lgs. n.157/1995, che – per quanto riguarda specificamente gli appalti pubblici di servizi – può applicarsi, in mancanza di precise norme, anche alle concessioni che danno luogo al trasferimento di pubbliche funzioni al concessionario e cioè all’affidamento delle attività di liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi e delle altre entrate locali. In particolare, occorre soffermarsi sull’affidamento in applicazione della lett. b), secondo i criteri precisati nei commi 2 e 3 dello stesso articolo di legge. Sembra chiaro, infatti, che il criterio di aggiudicazione (prezzo più basso) di cui alla lett. a) non possa applicarsi all’affidamento in argomento in cui il concessionario del servizio si sostituisce all’ente impositore. Pertanto, in sede di redazione del capitolato d’oneri e del bando di gara, volendosi dar corso in sostanza ad una gara a progetto, devono essere indicati i criteri di misurazione delle offerte, possibilmente nell’ordine decrescente di importanza che si vuole loro attribuire. In materia di tributi ed entrate locali è da tener presente, d’altra parte, che ciò che conta non è solo il risultato economico, ma è anche l’esigenza di comportamenti rispettosi dei diritti del contribuente, nei confronti del quale l’operatore economico, sostituto dell’amministrazione, assume una specifica responsabilità da "contatto qualificato". E’ necessario, quindi, che il concorrente dimostri di aver fatto ogni opportuna indagine sul posto ed assunto tutte le informazioni necessarie che lo portino a redigere una offerta-progetto che adempia effettivamente alle esigenze dello specifico Comune.

Articolo 23

1. Fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative riguardanti la remunerazione di particolari servizi, gli appalti pubblici di servizi di cui al presente decreto sono aggiudicati in base a uno dei seguenti criteri:
a) unicamente al prezzo più basso;

b) a favore dell'offerta (progetto) economicamente più vantaggiosa, valutabile in base ad elementi diversi, variabili secondo il contratto in questione, quali, ad esempio, il merito tecnico, la qualità, le caratteristiche estetiche e funzionali, il servizio successivo alla vendita (intendesi alla stipulazione del contratto), l'assistenza tecnica, il termine di consegna o esecuzione (che per il caso che ci occupa intendesi la gestione delle attività concernenti i tributi e le altre entrate locali per tutto il periodo del contratto di concessione), il prezzo (aggio).

2. Nel caso di aggiudicazione ai sensi del comma 1, lettera b), le amministrazioni aggiudicatrici devono menzionare, nel capitolato d'oneri o nel bando di gara, i criteri di aggiudicazione di cui si prevede l'applicazione, possibilmente nell'ordine decrescente d'importanza (avendo cura di menzionare ai sensi del successivo comma 3 e quindi di assicurare un efficace e continuo collegamento con la stessa amministrazione ed in particolare con il responsabile dell’ufficio tributi).

3. L'amministrazione aggiudicatrice può richiedere, nel bando di gara, che i concorrenti formulino l'offerta precisando modalità atte ad assicurare, in caso di aggiudicazione in loro favore, l'efficace e continuativo collegamento con la stessa amministrazione aggiudicatrice per tutta la durata della prestazione del servizio.
4. L'affidamento della progettazione non è compatibile con l'aggiudicazione, a favore dello stesso affidatario, degli appalti pubblici relativi ai lavori e ai servizi progettati; della suddetta incompatibilità deve essere data notizia nel bando di gara.
5. L'amministrazione aggiudicatrice comunica, entro dieci giorni dall'espletamento della gara, l'esito di essa all'aggiudicatario e al concorrente che segue nella graduatoria.
6. I parametri di valutazione e di ponderazione degli elementi di cui al comma 1, lettera b), volti a garantire il corretto rapporto prezzo-qualità in relazione al servizio da affidare, sono stabiliti dalle singole amministrazioni aggiudicatrici in sede di bando o di lettera di invito.

Consiglio di Stato – sez. V – 5 ottobre 2005, n. 5318

Diritto

"Venendo ad esaminare il merito, deve dirsi che le questioni implicate dal giudizio in esame attengono, da un lato, alla possibilità o meno per l’Amministrazione aggiudicatrice di richiedere, negli atti di indizione delle gare d’appalto, requisiti di ammissione o di partecipazione diversi ed ulteriori rispetto a quelli fissati ex lege, dall’altro, ai limiti entro i quali tale facoltà può essere esercitata dall’Amministrazione medesima.

Preliminarmente, tuttavia, si impone il corretto inquadramento della fattispecie concreta che, lungi dall’avere riguardo ad un mero appalto di servizi, ha ad oggetto una concessione di pubblico servizio, ossia un modulo organizzativo/procedimentale in cui viene in considerazione l’esercizio di attività che implicano l’espletamento di pubblici poteri. Nella fattispecie in esame, infatti, l’oggetto della concessione messa a gara dal Comune di Parabita inerisce ad un complesso di attività che comprende non solo la gestione di tutti i tributi e di tutte le entrate locali in ognuna delle fasi del relativo procedimento (accertamento, liquidazione e riscossione), ma anche la "gestione dell’attività di competenza dell’ufficio tributi comunali" unitamente a tutta una serie di attività accessorie.

Dalla corretta sussunzione della fattispecie all’esame nell’ambito della concessione di servizi, con relativo trasferimento di poteri e funzioni pubblicistiche al concessionario, discende che il concessionario di questo specifico servizio - ossia il servizio di gestione dei tributi comunali - in relazione ai compiti ed ai poteri anche autoritativi attribuitigli, non agisce in un mercato liberalizzato e ciò comporta, a livello comunitario, che gli art. 49, 50 e 51 del Trattato non si applichino alla fattispecie, in base al tenore dell’art. 45 (ex 55), riferibile ai servizi per il rinvio dell’art. 55 (ex 66) Trattato CE («sono escluse dall’applicazione delle disposizioni del presente capo, per quanto riguarda lo Stato membro interessato, le attività che in tale Stato partecipano, sia pure occasionalmente, dell’esercizio dei pubblici poteri »).

In tal senso, essendo, dunque, la fattispecie in esame ascrivibile non già al novero degli appalti pubblici di servizi ma a quello dei pubblici servizi il cui espletamento implica l’esercizio di particolari prerogative tipiche dei pubblici poteri, il parametro di legittimità dell’azione amministrativa viene ad essere costituito non già dalle norme della legislazione sugli appalti pubblici di servizi, bensì dalle norme e dai principi del Trattato (Corte di Giustizia, 7/12/2000, in C-324/98 - Teleaustria).
Conseguentemente, il parametro della legittimità o meno del potere dell’Amministrazione aggiudicatrice di richiedere, ai fini della partecipazione, requisiti ulteriori e diversi rispetto a quelli fissati ex lege non può, nel caso di specie, essere ricercato solo ed esclusivamente nelle norme di cui al DLgs 157/95.
Individuata e qualificata la fattispecie all’esame, è possibile ora passare ad affrontare la questione relativa alla possibilità o meno per la stazione appaltante di richiedere, nei bandi di gara, requisiti di ammissione o di partecipazione diversi ed ulteriori rispetto a quelli fissati ex lege, nonché ai limiti entro i quali tale facoltà può essere esercitata dall’Amministrazione medesima. Collegata a tale questione è quella relativa alla portata e al valore da riconoscere all’iscrizione delle imprese esercenti l’attività di gestione tributi all’«albo per l’accertamento e la riscossione delle entrate degli enti locali» di cui all’art. 53 del DLgs 446/97. In tal senso, l’esistenza di un «albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle Province e dei Comuni» (art. 53 del DLgs 446/97) impone di accertare e valutare il significato dell’iscrizione allo stesso sulla scorta del dato normativo rappresentato dall’art. 17 del DLgs 157/95. Tale ultima disposizione, rubricata come "Elenchi ufficiali di prestatori di servizi", dopo avere sancito, al primo comma, che "i concorrenti iscritti in elenchi ufficiali di prestatori di servizi possono presentare all’Amministrazione aggiudicatrice, per ogni appalto, un certificato di iscrizione indicante le referenze che hanno permesso l’iscrizione dell’impresa e la relativa classificazione", statuisce, al secondo comma, che «del prestatore di servizi in uno degli elenchi di cui al comma 1, certificata dall’Autorità che ha istituito l’elenco, costituisce, per le Amministrazioni aggiudicatici, presunzione di idoneità alla prestazione dei servizi, corrispondente alla classificazione del concorrente iscritto...».
Ora, contrariamente ai rilievi formulati dall’appellata G., l’iscrizione dell’impresa in un elenco o albo ufficiale, costituisce, dunque, solo "presunzione di idoneità" allo svolgimento del servizio, ma non impedisce all’Amministrazione aggiudicatrice di ricercare sul mercato prestatori di servizi ulteriormente qualificati alla stregua di particolari requisiti di partecipazione autonomamente individuati dalla stazione appaltante.

A questo riguardo, la giurisprudenza di questo Consiglio ha affermato che sulla base della lettura sistematica del secondo e del terzo comma dell’art. 17 del DLgs 157/95, deve ritenersi che, in materia di appalti di servizi, l’Amministrazione aggiudicatrice abbia il potere discrezionale di fissare requisiti di partecipazione ad una singola gara anche molto rigorosi e superiori a quelli previsti dalla legge e che possa, pertanto, pretendere l’attestazione di requisiti di capacità diversi ed ulteriori rispetto alla semplice iscrizione nell’elenco ufficiale dei prestatori di servizi (cfr. CdS, Sezione quarta, 6972/04). A giustificazione di tale assunto, la giurisprudenza in esame ha espressamente ribadito che, secondo quanto si desume dal comma 2 dell’art. 17 del DLgs 157/95, l’iscrizione di un concorrente in uno degli elenchi di prestatori di servizi costituisce per l’Amministrazione aggiudicatrice presunzione di idoneità alla prestazione di servizi, ed ha aggiunto che i requisiti di cui è in tal modo presunto il possesso si atteggiano a requisiti minimi di partecipazione ad una gara, essendo stabiliti in modo astratto dalla legge, indipendentemente dal valore di una concreta procedura concorsuale e dalle capacità tecniche, organizzative e finanziarie di cui l’aggiudicatario deve essere effettivamente in possesso per poter espletare in modo completo ed esauriente il servizio oggetto di appalto.
Del resto, diversamente opinando, la normativa in esame sarebbe irragionevole nella misura in cui pretenderebbe di disciplinare in maniera standard, fissa, identica ed immutabile, situazioni (ovverosia gare d’appalto) diverse tra di loro quanto a valore economico e difficoltà tecnico-organizzative.

La richiamata giurisprudenza ha, al riguardo, inoltre affermato che detto potere discrezionale, lungi dall’essere espressione di mero arbitrio dell’Amministrazione aggiudicatrice, costituisce in realtà precipua attuazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, predicati dall’art. 97 della Costituzione, e si sostanzia nel potere-dovere dell’Amministrazione di apprestare (proprio attraverso la individuazione degli specifici requisiti di ammissione e di partecipazione ad una gara) gli strumenti e le misure più adeguati, opportuni, congrui, efficienti ed efficaci ai fini del corretto ed effettivo perseguimento dell’interesse pubblico concreto, oggetto dell’appalto da affidare.

La scelta di fissare specifici e più stringenti requisiti di ammissione e/o di partecipazione ad una gara pubblica (rispetto a quelli minimi stabiliti dalla legge e/o a quelli presuntivamente risultanti dalla certificazione di iscrizione in un elenco ufficiale di prestatori di servizi) ai fini della dimostrazione del possesso dell’adeguata (rispetto alla specifica gara in questione) capacità economico-finanziaria (ma lo stesso potrebbe dirsi per quel che concerne la capacità tecnico-organizzativa), secondo la citata giurisprudenza, è ampiamente discrezionale, impinge nel merito dell’azione amministrativa e si sottrae, pertanto, al sindacato del Giudice amministrativo, salvo che essa non sia ictu oculi manifestamente irragionevole, irrazionale, arbitraria, sproporzionata, illogica e contraddittoria (la citata pronuncia, lungi dal costituire un precedente isolato, rappresenta, ormai, espressione di un orientamento consolidato: cfr. CdS, Sezione quinta, 9305/03; Sezione sesta, 5942/02).

In virtù di tale indirizzo giurisprudenziale, pertanto, appare consentito affermare che, nel caso di specie, l’Amministrazione comunale ben poteva richiedere, con riferimento al peculiare oggetto della concessione messa a gara, il possesso di requisiti ulteriori e diversi rispetto alla semplice iscrizione all’albo di cui all’art. 53 del DLgs 446/97. Tale ultima "iscrizione", lungi dal rivestire valore asseverante iuris et de iure circa il possesso in capo ai soggetti iscritti delle capacità effettivamente richieste, introduce, invece, una semplice presunzione di possesso dei requisiti minimi per la partecipazione alla gara, requisiti che, pertanto, non soltanto possono essere oggetto di effettivo accertamento e scrutinio da parte della stazione appaltante ma, altresì, possono essere incrementati, sotto l’aspetto qualitativo e quantitativo, dalla stazione appaltante in relazione alle peculiari caratteristiche del servizio da mettere in gara.

Come si è detto, l’iscrizione all’albo predetto implica, in favore del soggetto interessato, una semplice abilitazione all’esercizio delle attività di accertamento, liquidazione e riscossione dei tributi e delle entrate locali, requisito indispensabile ma non sufficiente all’espletamento di servizi come quello oggetto della concessione di cui si tratta (che, perseguendo una generale funzione sostitutiva del concessionario al Comune relativamente a tutte le funzioni di competenza dell’Ufficio tributi del Comune, appare caratterizzato, invero, da contenuti più ampi del normale). È emblematico, in tal senso, che tanto l’art. 52, comma 5, let. b), quanto l’art. 53 del DLgs 446/97, operano un preciso riferimento all’albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle Province e dei Comuni.

Le norme in questione, per l’ipotesi in cui l’Amministrazione intenda esternalizzare il servizio inerente la gestione dei tributi locali, non avvalendosi del modulo gestionale dell’azienda speciale ovvero delle società miste ma, al contrario, rivolgendosi al mercato degli operatori privati, impone e richiede, quale condicio sine qua non per l’esercizio dell’attività l’iscrizione all’albo, ossia l’abilitazione all’esercizio delle predette attività, il cui possesso delimita e individua la platea dei soggetti che possono aspirare a concorrere per la gestione dei tributi e delle entrate locali. Tale iscrizione, alla stregua di qualsiasi altra abilitazione all’esercizio di una certa attività, se vale a rimuovere in favore del soggetto iscritto un ostacolo giuridico all’esercizio della attività di accertamento, liquidazione e riscossione dei tributi e delle entrate locali, non può valere certo ad impedire all’Amministrazione di ricercare, all’interno della platea dei soggetti abilitati, il possesso di requisiti specifici e ulteriori.

È appena il caso di osservare che l’istituzione dell’albo dei soggetti abilitati di cui all’art. 53 DLgs 446/97, lungi dall’aver creato una figura professionale imprenditoriale prima sconosciuta, ha solo regolamentato ex novo un’attività già prevista dall’ordinamento (cfr. in tal senso quanto previsto dall’ultima parte dell’art. 53, comma 3, del DLgs 446/97: «Per i soggetti affidatari di servizi di liquidazione, accertamento e riscossione di tributi ed altre entrate degli enti locali, che svolgano i predetti servizi almeno dal 1/1/1997, può essere stabilito un periodo transitorio, non superiore a due anni, per l’adeguamento alle condizioni e ai requisiti per l’iscrizione nell’albo suddetto»). Conseguentemente, richiedendo gli specifici requisiti di partecipazione in concreto richiesti, l’Amministrazione comunale di Parabita ha fatto sicuro riferimento ad una platea di operatori già presente al momento dell’istituzione dell’albo con l’effetto che la ragionevolezza delle richieste dell’Amministrazione aggiudicatrice trova riscontro e misura nella oggettiva e risalente presenza di un mercato di operatori già avviato, in cui non era difficile trovare i requisiti di specifica esperienza nel settore in concreto richiesti.

Né, d’altra parte, a smentire quanto fin qui sostenuto (iscrizione all’albo come requisito necessario ma non di per sé sufficiente a concorrere all’aggiudicazione del servizio), vale allegare comparativamente il dato concernente le attestazioni Soa e la ritenuta sufficienza delle stesse a compendiare i requisiti tecnici e finanziari necessari a concorrere alla gara d’appalto di lavori pubblici. Ciò perché, anche con riferimento a tali ultimi requisiti, la giurisprudenza amministrativa ha affermato – posto che le norme in materia di appalto di lavori pubblici si preoccupano di assicurare i requisiti minimi che i concorrenti devono possedere per l’ammissione alla gara – che non è precluso alle Amministrazioni di valutare, caso per caso, se ricorra l’esigenza di chiedere requisiti tecnici o economici superiori a quelli previsti dalla legge, senza che, peraltro, occorra una specifica indicazione delle ragioni dell’aggravamento delle condizioni di gara, qualora esso venga mantenuto nei limiti della ragionevolezza e sia comunque assicurata la par condicio (cfr. CdS, Sezione quinta, 241/03).

D’altra parte, un qualsiasi riferimento alle attestazioni Soa appare inconferente.
L’attestazione Soa, infatti, a differenza dell’iscrizione all’albo ex art. 53 del DLgs 446/97, certifica tra l’altro la «adeguata capacità economica e finanziaria» e la «adeguata idoneità tecnica e organizzativa» attraverso, rispettivamente, «la cifra d’affari ... realizzata con lavori svolti mediante attività diretta ed indiretta non inferiore al 100% degli importi delle qualificazioni richieste nelle varie categorie» (art. 18, comma 1, let. b), DPR n. 34/2000) e mediante l’avvenuta esecuzione di lavori, documentata dai certificati di esecuzione lavori, realizzati in ciascuna delle categorie oggetto della richiesta di qualificazione (art. 18, comma 5, Dpr 34/2000), ossia attraverso la positiva dimostrazione di dati inerenti tanto al fatturato maturato, che all’esperienza conseguita alla luce dei lavori concretamente eseguiti, dati questi che, al contrario, non si rinvengono affatto nell’iscrizione all’albo ex art. 53 DLgs 446/97.

Fermo restando, pertanto, il dato della titolarità, in capo alla stazione appaltante, del potere di richiedere, ai fini della partecipazione, requisiti più rigorosi e restrittivi di quelli minimi stabiliti dalla legge – nonché del valore meramente presuntivo che possiede l’iscrizione dell’impresa concorrente in un elenco o albo ufficiale di prestatori di servizi – si pone il problema dei limiti ravvisabili in capo a tale potere, limiti che, come anticipato in precedenza, sono stati individuati dalla giurisprudenza nei principi di logicità, ragionevolezza e proporzionalità, a garanzia a presidio di un accesso ragionevolmente ampio alla procedura concorsuale. Trattasi dei limiti "esterni" alla discrezionalità amministrativa il cui accertamento rifiuta, in linea di principio, un sindacato giurisdizionale penetrante (cfr. CdS, Sez. IV, 6972/04).

Nella vicenda in esame, contrariamente a quanto ritenuto dai primi giudici, le scelte dell’Amministrazione hanno pienamente riscontrato i canoni della logicità, della coerenza e della proporzionalità. A conferma di tale assunto, sovviene il semplice esame dei caratteri e della natura del servizio affidato, il quale ha ad oggetto la devoluzione all’affidatario di tutto il complesso delle funzioni di competenza dell’Ufficio tributi comunale, con integrale subentro a questo del concessionario in tutti gli obblighi e in tutte le responsabilità facenti capo al primo, anche agli effetti processuali, in uno con l’attività di assistenza legale a supporto della gestione del contenzioso.
Ciò in quanto il capitolato d’oneri, approvato con delibera di Cc 61 del 22 dicembre 2003, individua, all’art. 1, l’oggetto dell’affidamento in maniera ampia e articolata.

La previsione in esame, infatti, comprende, prima ancora dell’ordinaria gestione delle attività di liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi locali, più in generale la "gestione dell’attività di competenza dell’ufficio Tributi comunali", non disgiunta da una "attività di assistenza legale a supporto della gestione del contenzioso ed ai rapporti con i cittadini", nonché delle ulteriori attività di "manutenzione e sviluppo delle banche dati tributarie e territoriali", necessarie al controllo delle posizioni contributive ed alla loro relazione con gli oggetti di imposizione, e di "fornitura nei confronti dell’ente di servizi nel campo dell’elaborazione e trasmissione dati". Il capitolato d’oneri prefigura cioè l’esternalizzazione di un complesso di pubbliche funzioni ben più ampio della semplice attività di accertamento, liquidazione e riscossione dei tributi locali, implicando appunto l’esercizio di una più lata funzione di gestione delle attività di competenza dell’Ufficio Tributi del Comune di Parabita, concepita fino al punto di prefigurare, all’art. 18, una più generale sostituzione e subentro del concessionario al Comune "in tutti i diritti e obblighi", assumendo altresì "la veste di Funzionario responsabile ai sensi dell’art. 1 del DLgs 507/03, anche ai fini dello svolgimento del processo tributario".

Del tutto coerentemente, pertanto, lo stesso capitolato, dopo avere posto a carico dell’affidatario la "perfetta funzionalità del sistema entrate" nella prospettiva di assicurare la "necessaria efficacia del servizio", "in ogni ambito e fase" (art.1) ha previsto, all’art. 5, quali requisiti per la partecipazione alla gara, oltre alla iscrizione all’Albo nazionale dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi e delle altre entrare delle Province e dei comuni, "l’esperienza maturata nel settore" concepita quale "requisito essenziale" da evincersi, in particolare, da tutta una serie di indici, tra cui, il conseguimento nell’ultimo triennio (2000/2002) di un fatturato complessivo pari ad almeno 1.500.000,00 Euro; lo svolgimento di servizi di gestione di tributi e, più in generale, di entrate locali, per almeno 10 Comuni; la presenza, all’interno della struttura organizzativa del concessionario di un ufficio legale.

Alla luce di tale quadro di insieme, appare chiaro come l’Amministrazione comunale di Parabita abbia individuato requisiti di accesso alla procedura perfettamente logici, congruenti e per nulla sproporzionati: trattasi di requisiti di esperienza che, anche in ragione della preesistenza del mercato degli operatori in questione rispetto all’istituzione dell’albo ex art. 53 del DLgs 446/97 non era irragionevole richiedere, trovando giustificazione da un lato nella durata novennale del contratto e nell’entità dell’importo del medesimo, dall’altro nella circostanza che il contratto medesimo, lungi dal limitarsi soltanto ad alcuni tributi, ha riguardo alla gestione della totalità dei tributi e delle entrate del Comune di Parabita, in tutte le fasi procedimentali (accertamento, liquidazione e riscossione)".

Considerato che la SESIT é concessionaria per la Provincia di Brindisi del servizio (nazionale) di riscossione ex DPR 26 gennaio 1988 n. 43, in forza del rinnovo di cui al decreto ministeriale 5 agosto 1994; che tale concessione (per l'espletamento del servizio di riscossione nazionale) é diversa da quella, prevista dall'art. 3 del d. lgs 13 aprile 1999 n. 112, ottenibile a seguito di pubbliche gare e avente durata massima di dieci anni; la stessa é invece disciplinata dall'art. 57 con durata limitata al 2004;
che il medesimo decreto legislativo (art. 3, V e VI comma) precisa che <<per le province ed i comuni restano ferme le disposizioni contenute negli articoli 52 e 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997 n. 446>> e che <<la riscossione delle entrate di province e comuni che non abbiano esercitato la facoltà di cui agli articoli 52 e 59, comma 1, lettera n), del decreto legislativo 15 dicembre 1997 n. 446, viene effettuata dai concessionari del servizio nazionale della riscossione>>;
che tale disposizione si riferisce alla situazione in essere alla data di entrata in vigore della norma in quanto disciplina lo svolgimento del servizio (evidentemente da parte dei concessionari individuati in applicazione del DPR 26 gennaio 1988 n. 43) fino all'esercizio della facoltà di cui ai citati articoli 52 e 59, sicché a tale accadimento consegue la cessazione del servizio svolto dai concessionari in questione;
che tale situazione del concessionario appare perciò del tutto provvisoria;
che l'art. 10 della legge 28 dicembre 2001 n. 448 introducendo la possibilità di avvalersi dei titolari del servizio di accertamento e riscossione dell'imposta di pubblicità per le attività relative ad altre entrate ha ampliato le opzioni regolamentari offerte dall'art. 52 del decreto leg. N. 446/1997, quanto alle scelte organizzative di gestione, sicché la formazione da parte del Comune di Brindisi della volontà di avvalersi dell'art. 10 della legge n. 448/01 ha concretato la scelta organizzatoria cui l'art. 3, VI comma, del decreto leg. N. 112/99 connette la cessazione del servizio svolto dal concessionario nazionale della riscossione;
che, di conseguenza, i motivi attinenti alla necessità di assicurare le garanzie di partecipazione al procedimento alla SESIT, in quanto concessionaria nazionale della riscossione, e alla tutela di una posizione giuridica convenzionale (come tale insuscettibile di essere incisa dall'esercizio del potere organizzatorio) sono infondate sia per l'estraneità della SESIT all'esercizio del potere organizzatorio sia per l'insussistenza di una posizione giuridica convenzionale;

che si deve comunque notare , quanto alla pretesa violazione dell'art. 7 della legge n.241/1990, che la ricorrente ha avuto modo di presentare le proprie osservazioni all'Amministrazione in ordine all'annunciata decisione di riorganizzare l'accertamento e la riscossione delle entrate comunali (con la memoria del 28.10.2002); il fatto di non aver conseguito alcun risultato con tale memoria non modifica il dato della sostanziale partecipazione al procedimento, vista la distanza tra gli intenti e nell'impostazione delle parti;

Circa la pretesa della SESIT allo svolgimento di una gara pubblica, cioé alla tutela di un interesse strumentale, essa non può essere accolta.

L'accertamento e la riscossione di entrate comunali (affidate alla controinteressata in forza dell'art. 10 della L. 28 dicembre 2001, n. 448) integrano senza dubbio un servizio pubblico (per una recente ricostruzione degli indici d'identificazione: Cons. Stato, V sez., 30 aprile 2002 n. 2294).

Occorre osservare in proposito che sulla vicenda non incide il disposto dell'art. 113 del decreto legislativo n. 267/2000, come modificato dall'art. 35 della legge n. 448, nella parte in cui impone che i servizi di carattere industriale siano affidati con procedure di evidenza pubblica, sia perché é la stessa legge n. 448 a introdurre la deroga per i servizi di riscossione, sia perchè, in radice, gli stessi non sono servizi industriali, in quanto sono caratterizzati da particolari prerogative, tipiche di pubblici poteri e da esigenze generali che escludono la natura meramente economica dell'attività in questione.

Le censure dedotte vanno quindi esaminate con riferimento alla violazione del principio di concorrenzialità (estrinsecantesi nelle gare pubbliche) e, in definitiva, al contrasto con la direttiva CEE 92/50.

Nella specie gli artt. 49, 50 e 51 del Trattato, richiamati dalla SESIT, non sono stati violati.

I concessionari di questo specifico servizio (in relazione ai compiti e ai poteri anche autoritativi, loro attribuiti) infatti non agiscono in un mercato liberalizzato (stante anche l'esistenza di un apposito albo ex DPR 28 gennaio 1988 n. 43 prima, ed ex art. 53 D. Lgs. 5.12.1997 n. 446 e DM 11.9.2000 n. 289 poi,) e ciò comporta, a livello comunitario, che gli artt. 49, 50 e 51 del Trattato non si applichino alla fattispecie, in base al tenore dell'art. 45 (ex 55), riferibile ai servizi per il rinvio dell'art. 55 (ex 66), Trattato C.E. ("sono escluse dall'applicazione delle disposizioni del presente capo, per quanto riguarda lo Stato membro interessato, le attività che in tale Stato partecipino, sia pure occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri").

A ciò consegue l'infondatezza delle censure dedotte e quindi la reiezione del ricorso.
Si ritiene tuttavia di aggiungere che, anche a voler verificare, alla luce del criterio della proporzionalità della misura normativo organizzatoria rispetto al fine perseguito (sentenza 7 dicembre 2000, in causa C-324/98), l'art. 10 (Modificazioni all'imposta sulle insegne di esercizio) della legge 28 dicembre 2001 n. 448, in applicazione del quale è stato affidato il servizio, esso appare una misura congrua, logica e rispondente ai canoni di economicità ed efficienza dell'attività amministrativa, di cui all'art. 97 Cost., in quanto tende a prevenire in via legislativa un diffuso contenzioso, derivante dal verificarsi di un sopravvenuto squilibrio sinallagmatico nei contratti in corso con i concessionari del servizio di accertamento e di riscossione dell'imposta comunale sulla pubblicità, a seguito della disposta esenzione concessa agli esercizi con superficie complessiva fino a 5 metri quadrati (comma 1-bis dell'art. 17, D. Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, aggiunto dal comma 1, lett. c), dell'art. 10, L. 28 dicembre 2001, n. 448).

A identico risultato si giunge tenendo conto del principio di trasparenza, anch'esso richiamato dalla detta sentenza della Corte di giustizia, poiché la lesione dell'interesse attoreo discende direttamente dall'applicazione della norma di legge (appunto l'art. 10, II comma, della legge 28 dicembre 2001, n 448, in base al quale "i comuni che abbiano in corso di esecuzione rapporti di concessione del servizio di accertamento e di riscossione dell'imposta comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni possono avvalersi, previa rinegoziazione dei contratti in essere, dei titolari dei medesimi rapporti anche per la riscossione di altre entrate comunali e per le relative attività propedeutiche, connesse o complementari").

E’ necessario premettere che è attualmente al via la riforma della riscossione prevista dall’art.3 del menzionato decreto legge 203 del 2005 – collegato alla Finanziaria 2006 – 30 settembre 2005, n. 203. Con la nascita della nuova Società Riscossione s.p.a., dal 1° ottobre 2006 sarà soppresso l’attuale sistema di affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione, la cui scadenza era fissata al 31.12.2006. Da quel momento, tutti i riferimenti del sistema legislativo ai concessionari della riscossione saranno riferiti a Riscossione s.p.a. ed alle società da questa partecipate. Le funzioni ora attribuite al concessionario-esattore verranno trasferite all’Agenzia delle Entrate, che le eserciterà attraverso la nuova società. La nuova società di riscossione si potrà avvalere, senza che ciò comporti nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, di personale dell’Agenzia delle entrate e dell’INPS e svolgerà l’attività di riscossione a mezzo ruolo, in base alla disciplina contenuta nel DPR 602/1973, con alcuni aggiustamenti introdotti per efficientarne i risultati.

E’ frattanto partita l’operazione per la scelta degli advisors che porteranno all’acquisto e alla fusione delle 43 società concessionarie della riscossione, ora in mano soprattutto alle banche. L’advisor dovrà definire i criteri generali del prezzo d’acquisto delle società concessionarie e la scelta sarà fatta con una gara a licitazione privata in accordo con il Tesoro.

Previa formulazione di una proposta diretta alle società concessionarie del servizio nazionale della riscossione, Riscossione s.p.a. potrà acquistare una quota non inferiore al 51% del capitale sociale delle società concessionarie o il ramo d’azienda delle banche che hanno operato la gestione diretta della riscossione.

In proposito, occorre riflettere sui limiti, anche costituzionali o di derivazione comunitaria, che una tale operazione inevitabilmente evoca e sulle possibili ragioni di sindacato della scelta concernente l’istituzione di un apposito soggetto di diritto privato, cui affidare in esclusiva la gestione del servizio e lo svolgimento di funzioni ad esso correlate. La gestione in insourcing, in materia di servizio nazionale della riscossione, viene ad essere attribuita, per il tramite della società strumentale appositamente costituita, al medesimo soggetto (Agenzia delle Entrate) che svolge le funzioni (di accertamento e liquidazione) presupposte a quella di riscossione e che pone in essere l’atto idoneo a divenire titolo esecutivo in senso stretto (iscrizione a ruolo). Diversamente, per quanto attiene alla riscossione delle entrate proprie degli enti locali, la riforma prevede un percorso coerente con il nuovo Titolo V della Costituzione, prevedendo unicamente la possibilità di effettuare, per il tramite della neo nata società, "le attività di riscossione spontanea, liquidazione ed accertamento delle entrate tributarie o patrimoniali". Per la fiscalità locale è, al contrario del sistema autarchico sopra delineato, collaudato da tempo l’appalto esterno – nella forma prevalente della concessione amministrativa – della gestione c.d. in outsourcing, esteso negli ultimi anni anche alle attività di accertamento e liquidazione di tutta una serie di entrate di natura extratributaria, quali le tariffe per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani. Resta fermo che Riscossione s.p.a., in relazione a soggetti diversi dallo Stato, non può che atteggiarsi quale soggetto terzo ed esterno, al pari degli altri operatori economici pubblici e privati, per cui gli enti pubblici territoriali non possono sottrarsi, nel conferimento di attività incluse nell’oggetto sociale di detta società, alle ordinarie procedure di evidenza pubblica nella scelta del contraente cui affidare il servizio in argomento. Vanno segnalate le indicazioni, in parte qua vincolanti, fornite dalla Corte di Giustizia Ce, con la nota pronuncia della sez. VI, 7 dicembre 2000, in causa C-324/98, Teleaustria e dalla Commissione europea, nella comunicazione interpretativa sulle concessioni del 29 aprile 2000, che collocava al centro del sistema i principi fondamentali enucleabili dagli artt.43 e 49 del Trattato e dalle direttive in materia di appalti di servizi, fatte proprie dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella Circ. del 19 ottobre 2001, n.12727 ("affidamento a società miste della gestione di servizi pubblici locali") contenente l’invito, rivolto alle pubbliche amministrazioni in genere, a seguire procedure selettive, onde evitare l’apertura di procedure di infrazione per la violazione delle disposizioni comunitarie. Anche il nuovo Titolo V della Costituzione impone una seria riflessione al riguardo, considerato che disposizioni legislative come quella in esame finiscono col regolare aspetti confluiti nella competenza normativa – quanto meno concorrente ex art.117, comma 3 Cost., quale quella identificabile nella seguente locuzione: "armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario" – legislativa e regolamentare, sub-statale. Sicchè, la disciplina dell’insourcing unificato non si offre ad una applicazione estesa e generalizzata a tutte le amministrazioni pubbliche, dal momento che lo Stato può legiferare (solo) riguardo ai propri uffici, rientrano tale incombenza nella competenza esclusiva prevista dall’art.117, secondo comma, lett. g) Cost. (cfr. Corte Cost. 26 gennaio 2005, n.30). E’ per questo che, a differenza di quanto previsto nell’iniziale versione del decreto 203/05 collegato alla finanziaria 2006, l’art.3, comma 4, lett. b), ha subito significative modifiche relativamente alla gestione delle attività di riscossione spontanea, liquidazione e accertamento delle entrate, tributarie o patrimoniali, degli enti pubblici, anche territoriali, e delle loro società partecipate. Queste attività, infatti, non potranno più essere gestite con la stipula di un’apposita convenzione e gli affidamenti dovranno, pertanto, avvenire nel rispetto delle procedure di gara, a meno che non si tratti di entrate delle Regioni o delle società da queste partecipate. In quest’ultimo caso sarà sufficiente la richiesta da parte della Regione interessata, senza che sia necessario esperire la gara. Questa soluzione, se da un lato si mostra rispettosa dell’equiordinazione costituzionale tra lo Stato e la Regione in subiecta materia, dall’altro rischia di impingere nei principi di concorrenza del Trattato CE, mostrando il fianco alle giuste critiche di quanti – in attesa di un riordino complessivo della materia relativa ai servizi nel mercato interno, preconizzato dalla direttiva in fieri del Parlamento europeo e della Commissione – dubitano della capacità di resistenza dell’impianto normativo in argomento. Forse, proprio per questo, il legislatore consapevole di una tale precarietà, ha inteso delineare, come vedremo, un sistema caratterizzato dalla transitorietà della sua disciplina. Infatti, è stato previsto nell’ultima e definitiva stesura del collegato alla finanziaria (vedi comma 25-bis) che dal 1° gennaio 2011, le società cessionarie del ramo d’azienda, la Riscossione s.p.a. e le società da quest’ultima partecipate potranno svolgere l’attività di riscossione delle entrate degli enti pubblici territoriali soltanto a seguito di affidamento mediante gara. Una tale correzione si è resa all’evidenza necessaria in quanto, nell’impianto normativo di che trattasi, è previsto (comma 24) che le attuali aziende concessionarie del servizio di riscossione, fino al momento dell’eventuale cessione, totale o parziale, del proprio capitale sociale alla Riscossione s.p.a. – conseguente all’acquisto operato da quest’ultima ai sensi del comma 7 – possono trasferire ad altre società il ramo d’azienda relativo alle attività che attualmente svolgono per conto degli enti locali o comunque a quelle società che sono regolarmente iscritte all’albo istituito presso il Ministero delle Finanze. Da ciò è stato fatto discendere, infatti, il corollario che, in mancanza di diversa determinazione degli enti locali, le suddette attività verranno gestite da queste società cessionarie del ramo d’azienda, purchè possiedano i requisiti per l’iscrizione all’albo, fino al 31 dicembre 2010. Le società cessionarie, però, non potranno riscuotere a mezzo ruolo, ma, esclusivamente, a mezzo ingiunzione, con la procedura meno agevole di cui al r.d. 639/1910, salvo che per i ruoli che fossero stati già consegnati fino alla data del trasferimento del ramo d’azienda da parte delle ex concessionarie. Diversamente, sempre fino alla medesima data del 31 dicembre 2010, in mancanza del trasferimento suddetto e di diversa determinazione dell’ente, le attività di cui trattasi "sono gestite dalla Riscossione s.p.a. o dalle società dalla stessa partecipate ai sensi del comma 7, fermo il rispetto di procedure di gara a evidenza pubblica". Quest’ultima opzione è prevista come alternativa alla proroga, fino alla stessa data (31.12.2010), dei contratti in corso tra i concessionari e gli enti locali. E’ stato, così, surrettiziamente ampliato il termine prima fissato nel decreto legge (31.12.2008) per lo svolgimento delle attività per conto degli enti locali. E’ quest’ultimo un ulteriore grave vulnus inferto, a nostro parere, ai principi comunitari di concorrenza e non discriminazione.

Occorre, inoltre, chiedersi fin dove possa spingersi la nozione di pubblico servizio e dove inizi l’area dei servizi di natura solo economica, che possano eventualmente affiancarsi alla riscossione in senso stretto. Un recente pronunciato del Consiglio di Stato, sez. V, 10 marzo 2003, n.1289, è significativo al riguardo. La problematica sottoposta all’esame del collegio concerneva proprio la possibilità da parte di un Comune di affidare direttamente in gestione ad una propria azienda speciale, ex art.22 della legge n.142 del 1990, il servizio di riscaldamento degli immobili comunali (con affidamento anche dei relativi lavori di manutenzione), senza alcuna preventiva procedura concorsuale. In proposito, viene rilevato che, "non solo la natura oggettiva del servizio - approvvigionamento di gasolio e manutenzione degli impianti di esercizio per gli immobili comunali - non costituisce una produzione di beni o attività rivolti ai fini sociali e di promozione economica (secondo la tassativa enucleazione della richiamata norma, attualmente riprodotte nell’art.112 TUEL), ma al contrario di quanto stabilito dalla norma medesima, il servizio non viene svolto dal Comune a favore della collettività, ma viene erogato in senso inverso, cioè a favore del Comune, con notevoli conseguenti perplessità sulla qualificazione "pubblica" di tale erogazione che, viceversa, pare più esattamente potersi qualificare quale pura e semplice "prestazione economica" sia pure svolta nei confronti di un soggetto pubblico…Peraltro, ritiene il Collegio di dover meglio puntualizzare la qualificabilità del servizio pubblico ex art.22 L. n.142/1990, confermata dal successivo art.112 del D.P.R. n.267/2000, che prevede che gli Enti locali possono provvedere direttamente alla gestione dei "servizi pubblici" (anche tramite proprie aziende speciali), servizi cioè che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.
Orbene, ritiene il Collegio, che la gestione del "servizio calore", così come ipotizzata ed attuata nella fattispecie, non possa annoverarsi nella nozione richiamata dalla menzionata norma di "pubblico servizio", non solo per le rilevate modalità (pura attività economica, erogazione non "del" Comune ma "al" Comune, rilevanza della manutenzione ecc.) ma soprattutto perché mancano quelle connotazioni "sociali" che giustificano l'eccezionale previsione. In altri termini la possibilità, derogatoria, prevista dall'ordinamento di poter prescindere dal rispetto delle regole generali sul previo esperimento di idonee procedure selettive - stabilite dalla normativa nazionale e comunitaria -, deve trovare la sua giustificazione non in una vuota rilevanza pubblicistica basata sulla semplice riconducibilità del servizio ad un ente pubblico, ma su una sua (soggettiva ed) oggettiva qualificazione che deve garantire (anche alla prestazione economica) una realizzazione di prevalenti fini sociali e di promovimento dello sviluppo economico e civile delle relative comunità, realizzazione che certo non può essere riferita ad una mera prestazione economica svolta a favore di un Comune.
In tale contesto di riferimento è altresì certo che, secondo la normativa (nazionale ed europea) vigente, l'affidamento de quo doveva comunque avvenire previo il necessario espletamento di una procedura concorsuale, in quanto nell'appalto controverso si deve anche registrare una pacifica prevalenza dei lavori (di manutenzione straordinaria degli impianti) sulla fornitura, per cui comunque - ai sensi della disposizione di cui all'art.2, comma 1, della L. n.109/1994 e s.m. - consegue l'applicabilità della normativa generale sui lavori pubblici, con la conseguente necessità della scelta del contraente secondo una delle procedure tassativamente previste dalla legge-quadro (e dalla normativa comunitaria)".
Dal tenore di tali argomentazioni consegue che l’indiretto rapporto finalistico o strumentale con la riscossione non può certo snaturare gli eventuali servizi accessori di supporto tecnico-economico che si intendano affidare unitariamente, in quanto detti servizi non sono svolti "in favore della collettività" tramite un organo indiretto dotato del diritto speciale od esclusivo di esercitare, per conto dell’amministrazione concedente, un’attività di servizio pubblico (ex art.3 della direttiva 2004/18/CE), ma sono bensì diretti in favore dell’amministrazione, che se ne avvale per l’esercizio della funzione di riscossione, risultando privi di quella oggettiva connotazione funzionale e/o sociale che sola può giustificare un regime di ius singolare: tale, sia per l’attribuzione di speciali prerogative al prestatore, sia per l’esclusione della concorrenza. Non a caso lo stesso Trattato CE, dopo avere all’art.16 rilevato l’importanza, ai fini della promozione sociale della Comunità, dei servizi di interesse economico generale, dispone all’art.86.2 che "le imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale, sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità". Il principio fondamentale di un'economia di mercato aperta in regime di libera concorrenza continua, comunque, ad essere la regola.

Senso e scopo della disposizione divengono comprensibili solo se si pongono in correlazione con l’art. 295 ce, secondo cui il Trattato non intacca l'ordinamento sulla proprietà (pubblica e privata) dei diversi Stati membri: di qui, secondo l'opinione comune, la libertà degli Stati membri di svolgere un'attività economica attraverso imprese pubbliche o in senso lato di nazionalizzare imprese o al contrario di privatizzarle. Senonchè, in alcuni Stati,come il nostro, una completa esenzione delle imprese pubbliche dal rispetto delle regole di concorrenza era fuori questione in considerazione del peso del «settore pubblico». Ecco, allora, che l'art. 86, paragrafo 2, ce si pone come soluzione di compromesso, che fissando un ambito di eccezione limitato, assolve due diverse istanze: da un lato, la tutela dei «servizi di interesse economico generale» la cui esistenza verrebbe messa in pericolo da un'applicazione illimitata dei regolamenti del Trattato Ce; dall'altro, la possibilità per gli Stati membri di perseguire obiettivi di politica fiscale generale attraverso imprese afferenti al settore pubblico, come la neonata "Riscossione s.p.a.

La Commissione, con la comunicazione 20 settembre 2000, n.580, fa riferimento ai «servizi di interesse generale» intendendo con questo termine attività riferite e non riferite al mercato, espletate nell'interesse della collettività e assoggettate dalle autorità a specifici obblighi di servizio pubblico. I «servizi di interesse economico generale» si distinguono esclusivamente perché comprendono esclusivamente attività riferite al mercato. Dunque, il diritto europeo della concorrenza è applicabile nell'ambito dei servizi di interesse generale solo in presenza di un'attività economica. A questa bipartizione si ispirano gli artt.113 e 113-bis del T.U.E.L.(vedi infra).

È ovvio dedurre da questa evoluzione, come dai pronunciamenti della Corte di giustizia e della Commissione sul potere di definizione in riferimento ai servizi di interesse economico generale, il riconoscimento di un ambito di competenza originario degli Stati membri nel trasferimento di compiti particolari ai sensi dell'art. 86, paragrafo 2, comma 1, ce. Un correttivo tuttavia è costituito dall'art. 86, paragrafo 2, comma 2, ce, in base al quale «lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità». La competenza normativa secondaria, sub specie iuris di direttive o decisioni di cui all'art. 86, paragrafo 3, ce gioca, inoltre, un ruolo di particolare importanza, come quello che sarà auspicabilmente giocato dalla direttiva servizi in corso di elaborazione. Questa norma attribuisce, infatti, alla Commissione ampia discrezionalità nella percezione dei propri compiti di vigilanza e di attuazione del principio di concorrenza. In vero, alla Commissione compete la funzione di configurare lo sviluppo del settore economico pubblico. La Commissione, dunque, può precisare ampiamente gli obblighi derivanti dall'art. 86, paragrafo 1 e 2 ce.: l'art. 86, paragrafo 3, ce va considerato, in tal guisa, come uno strumento efficace e necessario della Comunità, volto ad affermare il concetto di concorrenza proprio della Ce e a controbilanciare l'interesse degli Stati membri di ingerirsi nell'economia.

Inoltre, la stessa collocazione dell'art. 16 ce nella prima parte del trattato Ce tra i «principi fondamentali» sembra indicare una crescita di importanza dei «servizi di interesse economico generale», senza tuttavia costituire una deroga settoriale al sistema di concorrenza della Comunità. Questa opinione si conferma anche in riferimento al contenuto, poiché l'art. 16 ce già attraverso la sua dizione («senza pregiudizio degli artt. 73, 86 e 87...») chiarisce che non è intesa alcuna deroga rispetto alle previsioni generali del diritto sulla concorrenza.

L'esistenza della norma dimostra però l'aspirazione a livello europeo ad assicurare fondamentale stabilità ai servizi di interesse economico generale, il che significa per i servizi una garanzia di continuità. Ciò è ipotizzabile ad esempio nel caso dell'art. 86, paragrafo 2, ce, quando la misura del pregiudizio all'interesse della Comunità sia contrapposta all'adempimento di particolari compiti configuranti una specifica missione. V’è da considerare, infatti, che a fronte di meritevoli propositi di liberalizzazione e privatizzazione si delineano conflitti, poiché è messa in discussione la capacità del mercato di garantire servizi di interesse generale. Sarebbe, comunque, un errore interpretare l'art. 16 Tce come una "frenata" da parte della Comunità in aperta contraddizione con le regole sulla concorrenza. In vero, qualora si volesse limitare l'esercizio delle funzioni di controllo da parte della Commissione o della Corte di Giustizia previste dalla normativa sulla concorrenza, come da più parti si propone, le prestazioni di interesse economico generale finirebbero per essere il cavallo di Troia di un'economia aperta con libertà di concorrenza.

Tornando alla comunicazione della Commissione n.580 del 2000, il quadro dalla stessa tratteggiato può sintetizzarsi come segue: se le Autorità degli stati membri ritengono che alcuni servizi siano di interesse generale e che i meccanismi del mercato potrebbero non essere in grado di garantire una prestazione soddisfacente, esse possono stabilire che le richieste di taluni specifici servizi siano soddisfatte mediante obblighi di servizio d’interesse generale. Per l’esecuzione di questi obblighi possono essere concessi diritti speciali o esclusivi, sotto forma di concessioni previa licitazione, specie quando trattasi di servizi d’interesse generale che possono essere prestati da una cerchia ristretta di operatori che siano in grado di operare in condizioni di redditività. Le Autorità medesime possono, in tal caso, garantire un adeguato finanziamento affinché gli operatori incaricati del servizio pubblico possano assolvere i compiti loro assegnati. In buona sostanza, i tre paragrafi dell’art.86 del Trattato, se è vero che censurano comportamenti degli Stati capaci di sortire effetti discriminanti sul mercato a favore di imprese pubbliche o beneficiarie di diritti esclusivi, ammettono tuttavia una deroga in relazione alle imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale, attribuendo alla Commissione le competenze per il controlloo su dette fattispecie. Alla radice del suddetto regime speciale, in ragione del quale le attività di servizio pubblico sono compromissoriamente affrancate dall’ambito applicativo delle regole della concorrenza – sempre che lo sviluppo degli scambi non ne abbia a soffrire in misura contraria agli interessi della Comunità – v’è il tentativo di conciliare la tutela della concorrenza con le scelte di politica sociale. A questo proposito, la stessa Corte di Giustizia CE (cfr. sentenza 6 novembre 2003, n.C-243) individua tutta una serie di condizioni che devono concorrere perché il quadro di diritto singolare di esercizio di una attività di servizio generale sia legittimamente derogatorio dei principi comunitari sulla concorrenza: in primo luogo, le suddette restrizioni devono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale; in secondo luogo, devono essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e, in terzo luogo, non devono andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di quest’ultimo (c.d. principio di proporzionalità). La valutazione della sussistenza dell’interesse generale al servizio è rimessa agli organi dello stato membro e questo dovrebbe indurre a valorizzare la distinzione tra il servizio di riscossione in senso stretto (consistente nel governo e nell’attuazione del prelievo, che ridondano in favore del benessere della collettività) e quei servizi (accessori) costituenti oggetto di attività di natura prettamente economica.

Occorre, quindi, farsi carico di verificare, in primo luogo, se l’attuale normativa di riforma della riscossione risulti conforme alle suddette coordinate comunitarie.

Il nucleo essenziale della riforma è nella tendenza autarchica ed accentratrice per una opzione di gestione del governo e dell’attuazione delle procedure esecutive in insourcing, sottesa all’esigenza presupposta di restituire efficienza al sistema della riscossione. Il peso di maggiore impatto sulla concorrenza era inizialmente dato dall’auspicata estensione del progetto di riforma alla riscossione delle entrate sub-statali e dalla previsione di un ruolo strategico per l’istituenda S.p.a. nazionale, che fosse coerente con l’attuale gestione in outsourcing dei servizi di accertamento e liquidazione di tali entrate ex art.52 del d.lgs. n.446/1997 (vedi infra) e con il coinvolgimento necessario degli attuali attori privati di questo particolare settore. La soluzione compromissoria prescelta, quale delineata in termini possibilisti dalla lett. b), par.1) del comma 4 dell’art.3 del D.L. n.203/2005 configura un dualismo tra le fasi di liquidazione ed accertamento delle entrate e quella di attuazione delle procedure esecutive, che certamente non va incontro alle esigenze di unitarietà del sistema. Inoltre, la possibilità di ricorrere alla società pubblica è stata, sul filo di lana della conversione legislativa del decreto 203/05, contemperata dalla previsione del necessario ricorso alle procedure concorsuali per la scelta del contraente cui affidare le suddette attività accertative in senso stretto, unitamente a quella di riscossione spontanea. Non sono state, per contro, previste uguali forme di affidamento concorsuale per le medesime attività riguardanti entrate delle Regioni o di società da queste partecipate, né per quelle strumentali alle attività dell’Agenzia, di cui al successivo par. 2. Una tale apparente discrasia si giustifica con il fatto che

la norma, così come concepita in origine, aveva sicuramente la pretesa di generalizzare il principio stabilito dalla nota sentenza Teckal S.r.l. (), che ha fornito un contributo decisivo alla definizione dell'in house providing delineandone i limiti ed individuando due criteri cumulativi la cui contemporanea sussistenza consente di sottrarre, alle procedure di aggiudicazione previste per gli appalti pubblici, tutti quei rapporti intercorrenti tra una pubblica amministrazione ed un ente soggetto all'influenza dominante di quest'ultima.

La Corte ha stabilito — si legge nella motivazione, ai punti 50 e 51 —, che "le norme sugli appalti vengono in rilievo conformemente all'art. 1, lett. a), della direttiva 93/36, ove il contratto sia stipulato, da una parte, da un ente pubblico e, dall'altra, da una persona giuridicamente distinta da quest'ultimo. Può avvenire diversamente solo nel caso in cui, nel contempo, l'ente locale eserciti sulla persona di cui trattasi un controllo analogo a quello da esso esercitato sui propri servizi e questa persona realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o con gli enti locali che la controllano".

La Corte, pertanto, osserva come la direttiva 93/36/CEE debba essere applicata ogni qual volta un'amministrazione aggiudicatrice decida di stipulare per iscritto, con un ente distinto da essa sul piano formale e autonomo rispetto ad essa sul piano decisionale, un contratto a titolo oneroso avente ad oggetto la fornitura di prodotti, indipendentemente dal fatto che tale ultimo ente sia a sua volta un'amministrazione aggiudicatrice o meno.

La normativa europea in tema di appalti pubblici non trova applicazione, invece, quando manchi un vero e proprio rapporto contrattuale tra due soggetti, come nel caso, secondo la terminologia della Corte, di « delegazione interorganica » o di servizio affidato eccezionalmente in house. In altri termini, quando un contratto sia stipulato tra una pubblica amministrazione ed una persona giuridica (formalmente) distinta, l'applicazione delle direttive comunitarie può essere esclusa solo quando ricorrano contemporaneamente i seguenti requisiti:

1) l'amministrazione aggiudicatrice deve esercitare sul soggetto aggiudicatario un "controllo analogo" a quello da essa esercitato sui propri servizi;

2) il soggetto aggiudicatario deve "realizzare la parte più importante della propria attività con l'ente o con gli enti pubblici che lo controllano".

L'in house providing, pertanto, assume un fondamento giuridico autonomo rispetto alla clausola di esclusione contenuta nell'art. 6 della direttiva 92/50/CEE. L'amministrazione, infatti, può prescindere dall'applicazione delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, qualunque sia il loro oggetto (servizi, forniture o, anche, lavori), e tanto può fare non in virtù di apposite clausole di esclusione contenute nelle rispettive normative di settore, ma, piuttosto, perché si è in presenza di un modello di organizzazione meramente interno, qualificabile in termini di delegazione interorganica.

Applicando i principi sopra enunciati, non può che concludersi nel senso dell'applicabilità della normativa europea tutte le volte in cui l'ente pubblico aggiudicatario dell'appalto sia un soggetto distinto sul piano formale dall'amministrazione aggiudicatrice ed autonomo da essa sul piano decisionale, indipendentemente dalla sua natura pubblica o privata. Il che non sembra sia ravvisabile nelle ipotesi derogatorie di cui sopra, marginalmente sopravvissute all’opera di emendamento compiuta dal legislatore sull’iniziale stesura del decreto 203/05, modellato su di una configurazione generalizzata dell’in house.

Come già detto, infatti, nel caso in cui si sia in presenza di un vincolo contrattuale a titolo oneroso, si deve sempre verificare la sussistenza o meno di un forte controllo da parte dell'amministrazione aggiudicatrice nei confronti dell'ente aggiudicatario, analogo a quello da esso esercitato sui propri servizi, tale da portare a considerare i due soggetti, pur organicamente distinti, come una sola persona. Solo allora si esulerebbe dal regime della direttiva. In tal caso, infatti, la volontà negoziale verrebbe vanificata dalla capacità dell'amministrazione aggiudicatrice di influire sul funzionamento del prestatore e dall'assenza di autonomia di quest'ultimo.

La Corte di giustizia , con sentenza 11 gennaio 2005, n. 2603 in C-26/03, ha da ultimo stabilito la necessità che la partecipazione pubblica sia totalitaria ai fini della ricorrenza dei requisiti per l’affidamento in house. Più precisamente, la Corte ha rilevato che "il rapporto tra un’autorità pubblica, che sia un’amministrazione aggiudicatrice, ed i suoi servizi sottostà a considerazioni e ad esigenze proprie del perseguimento di obiettivi di interesse pubblico. Per contro, qualunque investimento di capitale privato in un’impresa obbedisce a considerazioni proprie degli interessi privati e persegue obiettivi di natura differente". A giudizio della Corte, pertanto, "l’attribuzione di un appalto pubblico ad una società mista pubblico-privata senza fare appello alla concorrenza pregiudicherebbe l’obiettivo di una concorrenza libera e non falsata ed il principio della parità di trattamento degli interessi contemplato dalla direttiva 92/50, in particolare nella misura in cui una procedura siffatta offrirebbe ad una impresa privata presente nel capitale di detta società un vantaggio rispetto ai suoi concorrenti". In conclusione, dichiara la Corte, "nell’ipotesi in cui un’amministrazione aggiudicatrice intenda concludere un contratto a titolo oneroso relativo a servizi rientranti nell’ambito di applicazione ratione materiae della direttiva 92/50 con una società da essa giuridicamente distinta, nella quale la detta amministrazione detiene una partecipazione insieme con una o più imprese private, le procedure di affidamento degli appalti pubblici previste dalla citata direttiva debbono essere applicate". Viceversa, nel gioco di "scatole cinesi" delineato dal legislatore nazionale con il decreto in commento, "la Riscossione s.p.a., previa formulazione di apposita proposta diretta alle società concessionarie del servizio nazionale della riscossione, può acquistare una quota non inferiore al 51% del capitale sociale di tali società ovvero il ramo d’azienda delle banche che hanno operato la gestione diretta dell’attività di riscossione, a condizione che il cedente, a sua volta, acquisti una partecipazione al capitale sociale della stessa Riscossione s.p.a.", le cui azioni, così trasferite ai predetti soci privati, decorsi 24 mesi dall’acquisto, "possono essere alienate a terzi, con diritto di prelazione a favore dei soci pubblici"(comma 7 dell’art.3). Questi ultimi, poi, entro il 31 dicembre 2010, "riacquistano le azioni cedute ai privati ai sensi del comma 7" ed entro lo stesso termine "la Riscossione s.p.a. acquista le azioni eventualmente ancora detenute da privati nelle società da essa non interamente partecipate" e soltanto dopo la scadenza del termine suddetto è finalmente previsto che "i soci pubblici possono cedere le loro azioni anche a soci privati, (questa volta) scelti in conformità alle regole di evidenza pubblica, entro il limite del 49% del capitale sociale della Riscossione s.p.a.".

Pertanto, almeno fino alla suindicata data del 31 dicembre 2010 perdurerà una situazione di palese incompatibilità con i principi comunitari sulla concorrenza ut supra delineati che, almeno stando alla ultima sentenza sopra citata della Corte di giustizia, si manterrà, anche dopo, stante la presenza di capitale privato nella compagine sociale. Ne discende che il regime sopra delineato continuerebbe ad essere in palese contraddizione con i medesimi principi comunitari, con la sola eccezione degli enti pubblici territoriali e delle loro società partecipate, almeno per quanto riguarda le attività menzionate dal par.1 della lettera b) del comma 4. Senonchè, anche a quest’ultimo riguardo, non può sottacersi il fatto che, all’evidenza, non di vera e propria concorrenza tratterebbesi, stante che la stessa presuppone pur sempre una scelta tra possibili candidati in concorso tra loro, mentre nel caso che ne occupa il contraente è di fatto predeterminato ab initio e l’evidenza pubblica si ridurrà, in tal guisa, ad una trattativa alla ricerca delle condizioni più convenienti per l’affidamento. Infine, non può sottacersi che, ai sensi del comma 8, dopo il 31 dicembre 2010, i soci pubblici della Riscossione s.p.a. – che nel frattempo hanno riacquistato le azioni cedute ai soci privati ai sensi del comma 7 e quelle eventualmente ancora detenute da detti privati nelle società dalla stessa non interamente partecipate – possono (nuovamente) cedere le loro azioni anche a soci privati, (purchè) scelti in conformità alle regole di evidenza pubblica, entro il limite del 49% del capitale sociale della Riscossione s.p.a. Senonchè, a tal ultimo riguardo occorrerà tener conto delle implicazioni della citata decisione della Corte dei Giustizia dell’11 gennaio 2005, n. 2603 nell’ordinamento italiano, quanto alle società miste. In breve, può dirsi che, in relazione agli affidamenti a società miste, tre sono le tematiche sulle quali ha riflessi la suddetta decisione: la scelta del socio privato; l’affidamento dell’appalto cui è finalizzata la costituzione della società; l’affidamento di ulteriori appalti alla società mista. In vero, in relazione al primo profilo, nel diritto italiano è incontroverso da tempo che per la scelta del partner privato occorra seguire procedure di evidenza pubblica, anche se si tratta di socio di minoranza; mentre se si è seguita la procedura di evidenza pubblica per la scelta del socio privato, si ritiene corretto che non occorra un’ulteriore gara per l’affidamento (contestuale) alla società mista dell’originario appalto (concessione) cui è finalizzata la sua costituzione, costituendo i due momenti fasi di un unicum procedimentale. Sebbene, infatti, quest’ultimo specifico profilo non sia esaminato espressamente dalla sentenza, tuttavia dalla disamina della stessa si evince che si trattava di affidamento, nel 2001, ad una società mista già costituita e operante dal 1996 e dunque si rientrava in un’ipotesi di affidamento successivo ad una società mista già costituita. In sostanza, quindi, una corretta esegesi del diritto comunitario porterebbe a ritenere che – fermo restando l’obbligo di gara per la scelta del socio privato – mentre non occorre seguire una procedura di evidenza pubblica per l’affidamento alla società mista dell’appalto cui è originariamente finalizzata la costituzione della società, per gli affidamenti ulteriori alla società occorrerà seguire le procedure di evidenza pubblica. Questa precisazione ci sembra utile al fine di scongiurare per il futuro (ulteriori) possibili lesioni del principio comunitario della concorrenza, definito nell’art.86 del Trattato CE, ispirate da una mai sopito propensione nazionale all’intervento pubblico nell’economia. In vero, è bene sottolineare che ogni forma di affidamento in house si pone come fenomeno antitetico alla privatizzazione, nella sua forma specifica di "esternalizzazione" o outsourcing. Nel campo dei servizi pubblici locali, le opportunità fornite dalla esternalizzazione – consistenti nell’apporto di capitali, tecnologie, organizzazione e competenze imprenditoriali specifiche –sono state colte fin dalla originaria formulazione degli artt.113 (dedicato ai servizi aventi rilevanza industriale) e 113-bis (dedicato a quelli privi di detta rilevanza) del T.U.E.L. ad opera dell’art.35 della legge n.448 del 2001 (Finanziaria 2002), che aveva inteso superare il sistema dell’affidamento diretto di cui in passato avevano potuto beneficiare le società miste a partecipazione pubblica locale. La successiva fase è stata caratterizzata, com’è noto, dal DL n.269 del 2003, convertito nella legge n.326 del 2003, il cui art.14 ha riscritto gli artt.113 e 113-bis , sostituendo alla distinzione tra servizi di rilevanza industriale e servizi di rilevanza non industriale, quella tra servizi di rilevanza economica e servizi di rilevanza non economica e confermando, per il resto, la regola generale dell’obbligo di indire procedure di gara ad evidenza pubblica per la selezione del soggetto cui affidare il servizio, con la sola eccezione di due ipotesi contemplate dalle lettere b) e c) del comma 5 dell’art.113: la prima riferentesi, per l’appunto, alle società miste, nelle quali il socio privato fosse stato scelto attraverso l’espletamento di gara e la seconda riferentesi a società a capitale interamente pubblico, a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano. A nostro modo di vedere, non c’è alcuna plausibile ragione per eludere, su scala nazionale, le ragioni del diritto comunitario che militano in favore dell’outsourcing a vantaggio della sola necessità per l’ente pubblico di non estraniarsi dall’attività di gestione e di essere presente nella compagine societaria in misura preponderante, in modo tale da esercitare surrettiziamente un controllo analogo a quello esercitato sui propri organi. A ben vedere, infatti, la normativa delineata su Riscossione s.p.a. presenta molti lati oscuri, sui quali sarà bene riflettere, giacchè, fra l’altro, ogni normativa interna ostativa all’esternalizzazione dei servizi contrasta palesemente con il principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale recentemente introdotto (ai sensi dell’art.118. comma 4, Cost.), in base al quale "Stato, regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli ed associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà". A maggior ragione, un tale principio che valorizza la dimensione privata rispetto all’intervento pubblico deve valere quando, come nella fattispecie dell’attività in argomento, il servizio di interesse generale è di tipo economico-imprenditoriale e, dunque, quando le esigenze sottese – come nel caso di Riscossione s.p.a. – alla costituzione di una situazione di pubblica dominanza nell’erogazione del medesimo risultino in chiara controtendenza con l’esigenza di liberalizzazione del mercato comune europeo. Purtroppo, però, una certa cultura ancora dominante nel nostro paese costituisce un forte ostacolo ad uno sviluppo liberale della concezione dei pubblici servizi, al quale fa eco la giurisprudenza sopra citata, ancora fortemente ancorata ad una concezione di dipendenza dall’istituto concessorio. Costituisce riprova di ciò quanto evidenziato dal Consiglio di Stato, nella decisione della Sez. V del 18 settembre 2003, n.5316 e cioè la non interferenza dei principi comunitari sulle scelte discrezionali delle Amministrazioni pubbliche in ordine alle soluzioni organizzative da adottare per l’affidamento del servizio, in virtù della miglior rispondenza "alle esigenze che esse stesse ritenevano di dover soddisfare, conformemente alle leggi che le disciplinano". Queste osservazioni, come ognun vede, non sono in grado di risolvere la questione di fondo. Infatti, se è ovvio che il potere di scelta delle modalità del servizio deve essere condotto in relazione alle leggi che ne determinano la disciplina, tuttavia non possono ignorarsi i principi comunitari, immediatamente applicabili, suscettibili di condizionare tali valutazioni, come quello di cui al citato art.86 del Trattato CE, in base al quale non può ritenersi del tutto indifferente la scelta delle modalità di gestione del servizio stesso, al fine precipuo di non sottrarre aree assai ampie di mercato all’iniziativa imprenditoriale privata, in contrasto con la stessa ragion d’essere dell’Unione Europea. Non a caso, la sentenza della Corte di Giustizia dell’11 gennaio 2005 sopra citata si è mossa, come già visto, nella direzione di una maggiore concretizzazione del principio del "controllo analogo" assunto dalla sentenza Teckal quale parametro di legittimità dell’affidamento in house. Ora, non c’è chi non veda i possibili riflessi di tale pronuncia su Riscossione s.p.a. per la fase in cui detta società, costituita da Agenzia delle Entrate ed INPS, si troverà ad operare come società mista pubblico-privata. Spetterà al giudice nazionale (rectius, del rinvio pregiudiziale) verificare, in primo luogo, se la normativa in argomento, alla luce delle sue concrete modalità di applicazione – prefiguranti interventi (talvolta "espropriativi") nell’area dei servizi accessori a quello di riscossione in senso stretto, quali le attività strumentali delineate dal par.2), lettera b) del comma 4 – risponda realmente ad obiettivi tali da giustificarla; e, quindi, se le restrizioni che essa impone non risultino sproporzionate rispetto a tali obiettivi.

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RIFORMA DELLA RISCOSSIONE

Art. 3

(Disposizioni in materia di servizio nazionale della riscossione)

1. A decorrere dall’1 ottobre 2006, è soppresso il sistema di affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione e le funzioni relative alla riscossione nazionale sono attribuite all’Agenzia delle entrate, che le esercita mediante la società di cui al comma 2.

2. Per l’immediato avvio delle attività occorrenti al conseguimento dell’obiettivo di cui al comma 1 ed al fine di un sollecito riordino della disciplina delle funzioni relative alla riscossione nazionale, volto ad adeguarne i contenuti al medesimo obiettivo, l’Agenzia delle entrate e l’Istituto nazionale della previdenza sociale (I.N.P.S.) procedono, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, alla costituzione della "Riscossione s.p.a.", con un capitale iniziale di 150 milioni di euro, di cui il 51 per cento versato dall’Agenzia delle entrate ed il 49 per cento versato dall’INPS.

3. All’atto della costituzione della Riscossione s.p.a. si procede all’approvazione dello statuto ed alla nomina delle cariche sociali; la maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione è composta da dirigenti di vertice dell’Agenzia delle entrate e dell’I.N.P.S. ed il presidente del collegio sindacale è scelto tra i magistrati della Corte dei conti.

4. La Riscossione s.p.a., anche avvalendosi senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, di personale dell’Agenzia delle Entrate e dell’I.N.P.S. ed anche attraverso altre società per azioni, partecipate ai sensi del comma 7:

a) effettua l’attività di riscossione mediante ruolo, con i poteri e secondo le disposizioni di cui al titolo I, capo II, e al titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, nonchè l’attività di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 237;

b) può effettuare:

2) altre attività, strumentali a quelle dell’Agenzia delle Entrate, anche attraverso la stipula di appositi contratti di servizio e, a tal fine, può assumere finanziamenti e svolgere operazioni finanziarie a questi connesse.

(…)

6. La Riscossione s.p.a. effettua le attività di riscossione senza obbligo di cauzione ed è iscritta di diritto, per le attività di cui al comma 4, lettera b), n. 1, all’albo di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446

7. La Riscossione s.p.a., previa formulazione di apposita proposta diretta alle società concessionarie del servizio nazionale della riscossione, può acquistare una quota non inferiore al 51 per cento del capitale sociale di tali società ovvero il ramo d’azienda delle banche che hanno operato la gestione diretta dell’attività di riscossione, a condizione che il cedente, a sua volta, acquisti una partecipazione al capitale sociale della stessa Riscossione s.p.a.; il rapporto proporzionale tra i prezzi di acquisto determina le percentuali del capitale sociale della Riscossione s.p.a. da assegnare ai soggetti cedenti, ferma restando la partecipazione dell’Agenzia delle entrate e dell’INPS, nelle medesime proporzioni previste nell’atto costitutivo, in misura non inferiore al 51 per cento. Decorsi 24 mesi dall’acquisto, le azioni della Riscossione s.p.a. così trasferite ai predetti soci privati possono essere alienate a terzi, con diritto di prelazione a favore dei soci pubblici.

8. Entro il 31 dicembre 2010, i soci pubblici della Riscossione s.p.a. riacquistano le azioni cedute ai sensi del comma 7 a privati; entro lo stesso termine la Riscossione s.p.a. acquista le azioni eventualmente ancora detenute da privati nelle società da essa non interamente partecipate. Dopo la scadenza del termine di cui al precedente periodo, i soci pubblici possono cedere le loro azioni anche a soci privati, scelti in conformità alle regole di evidenza pubblica, entro il limite del 49 per cento del capitale sociale della Riscossione SpA.

9. I prezzi delle operazioni da effettuare ai sensi dei commi 7 e 8 sono stabiliti sulla base di criteri generali individuati da primarie istituzioni finanziarie, scelte con procedure competitive.

10. A seguito degli acquisti delle società concessionarie previsti dal comma 7, si trasferisce ai cedenti l’obbligo di versamento delle somme da corrispondere a qualunque titolo in conseguenza dell’attività di riscossione svolta fino alla data dell’acquisto, nonché di quelle dovute per l’eventuale adesione alla sanatoria prevista dall’articolo 1, commi 426 e 426-bis, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.

11. A garanzia delle obbligazioni derivanti dal comma 10, i soggetti di cui allo stesso comma 10 prestano, fino al 31 dicembre 2010, con le modalità stabilite dall’articolo 28 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, ovvero mediante pegno su titoli di Stato o garantiti dallo Stato o sulle proprie azioni della Riscossione s.p.a., una cauzione per un importo pari al venti per cento della garanzia prestata dalla società concessionaria; nel contempo, tale ultima garanzia è svincolata.

(…)

15. A decorrere dall’1 ottobre 2006, il Consorzio nazionale concessionari – C.N.C., previsto dall’articolo 1, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 44, opera in forma di società per azioni.

16. Dal 1 ottobre 2006, i dipendenti delle società non partecipate dalla Riscossione s.p.a, in servizio alla data del 31 dicembre 2004 con contratto di lavoro a tempo indeterminato e per i quali il rapporto di lavoro è ancora in essere alla predetta data dell’1 ottobre 2006, sono trasferiti alla stessa Riscossione s.p.a, sulla base della valutazione delle esigenze operative di quest’ultima, senza soluzione di continuità e con garanzia della posizione giuridica, economica e previdenziale maturata alla data di entrata in vigore del presente decreto.

17. Gli acquisti di cui al comma 7 lasciano immutata la posizione giuridica, economica e previdenziale del personale maturata alla data di entrata in vigore del presente decreto; a tali operazioni non si applicano le disposizioni dell’articolo 47 della legge 29 dicembre 1990, n. 428.

(…)

23. Le società partecipate dalla Riscossione s.p.a. ai sensi del comma 7 restano iscritte all’albo di cui all’articolo 53, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, se nei loro riguardi permangono i requisiti previsti per tale iscrizione.

24. Fino al momento dell’eventuale cessione, totale o parziale, del proprio capitale sociale alla Riscossione s.p.a., ai sensi del comma 7, o contestualmente alla stessa, le aziende concessionarie possono trasferire ad altre società il ramo d’azienda relativo alle attività svolte in regime di concessione per conto degli enti locali, nonché a quelle di cui all’articolo 53, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446. In questo caso:

a) fino al 31 dicembre 2010 ed in mancanza di diversa determinazione degli stessi enti (locali), le predette attività sono gestite dalle società cessionarie del predetto ramo d’azienda, se queste ultime possiedono i requisiti per l’iscrizione all’albo di cui al medesimo articolo 53, comma 1, del decreto legislativo n. 446 del 1997, in presenza dei quali tale iscrizione avviene di diritto;

b) la riscossione coattiva delle entrate di spettanza dei predetti enti (locali) è effettuata con la procedura indicata dal regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, salvo che per i ruoli consegnati fino alla data del trasferimento, per i quali il rapporto con l’ente locale è regolato dal decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, e si procede nei confronti dei soggetti iscritti a ruolo sulla base delle disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, applicabili alle citate entrate ai sensi dell’articolo 18 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46.

25. Fino al 31 dicembre 2010, in mancanza di trasferimento effettuato ai sensi del comma 24 e di diversa determinazione dell’ente creditore, le attività di cui allo stesso comma 24 sono gestite dalla Riscossione s.p.a. o dalle società dalla stessa partecipate ai sensi del comma 7, fermo il rispetto di procedure di gara ad evidenza pubblica. Fino alla stessa data possono essere prorogati i contratti in corso tra gli Enti locali e le società iscritte all’albo di cui all’art. 53, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n.446.

25-bis. Salvo quanto previsto al comma 25, le società di cui al comma 24, lettera a), la Riscossione SpA e le società da quest’ultima partecipate possono svolgere l’attività di riscossione delle entrate degli enti pubblici territoriali soltanto a seguito di affidamento mediante procedure ad evidenza pubblica e dal 1º gennaio 2011. Le altre attività di cui al comma 4, lettera b), n. 1), relativamente agli enti pubblici territoriali, possono essere svolte da Riscossione SpA e dalle società da quest’ultima partecipate a decorrere dal 1º gennaio 2011, e nel rispetto di procedure di gara ad evidenza pubblica.

26. Relativamente alle società concessionarie delle quali la Riscossione s.p.a non ha acquistato, ai sensi del comma 7, almeno il 51 per cento del capitale sociale, la restituzione delle anticipazioni nette effettuate in forza dell’obbligo del non riscosso come riscosso avviene:

a) per le anticipazioni a favore dello Stato, nel decimo anno successivo a quello di riconoscimento dell’inesigibilità;

b) per le restanti anticipazioni, nel ventesimo anno successivo a quello di riconoscimento dell’inesigibilità.

27. Le disposizioni del presente articolo, relative ai concessionari del servizio nazionale della riscossione, trovano applicazione, se non diversamente stabilito, anche nei riguardi dei commissari governativi delegati provvisoriamente alla riscossione.

28. A decorrere dall’1 ottobre 2006, i riferimenti contenuti in norme vigenti ai concessionari del servizio nazionale della riscossione si intendono riferiti alla Riscossione s.p.a ed alle società dalla stessa partecipate ai sensi del comma 7 del presente articolo, anche ai fini di cui all’articolo 9 del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140, ed all’articolo 23-decies, comma 6, del decreto legge 24 dicembre 2003, n. 355, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47, per l’anno 2005 nulla è mutato quanto agli obblighi conseguenti all’applicazione delle predette disposizioni. All’articolo 1 del decreto-legge 10 dicembre 2003, n. 341, convertito con modificazioni dalla legge 9 febbraio 2004, n. 31, sono abrogati i commi 1, 3, 4, 5 e 6.

29. Ai fini di cui al capo II del titolo III della parte I del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, la Riscossione s.p.a e le società dalla stessa partecipate ai sensi del comma 7 sono equiparate ai soggetti pubblici; ad esse si applicano altresì le disposizioni previste dall’articolo 66 dello stesso decreto legislativo n. 196 del 2003.

29-bis. Sul territorio della Regione Siciliana, relativamente alle entrate non spettanti a quest’ultima, le funzioni di cui al comma 1 sono svolte dall’Agenzia delle entrate mediante la Riscossione S.p.A. ovvero altra società per azioni a maggioranza pubblica, che, con riferimento alle predette entrate, opera con i medesimi diritti ed obblighi previsti per la stessa Riscossione S.p.A.

(…)

31. Agli acquisti di cui al comma 7 del presente articolo non si applicano le disposizioni del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, relative all’obbligo di preventiva autorizzazione.

32. Nei confronti delle società partecipate dalla Riscossione s.p.a. ai sensi del comma 7 del presente articolo non si applicano altresì le disposizioni di cui all’articolo 5 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (vigilanza del Ministero sui concessionari della riscossione).

(…)

36. Al decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) nell’articolo 18:

1) al comma 1, le parole da "agli uffici" a "telematica" sono sostituite dalle seguenti: ", gratuitamente ed anche in via telematica, a tutti i dati rilevanti a tali fini, anche se detenuti da uffici pubblici";

2) al comma 3, dopo la parola "decreto", sono inserite le seguenti: "di natura non regolamentare";

3) dopo il comma 3, è inserito il seguente: "3-bis. I concessionari possono procedere al trattamento dei dati acquisiti ai sensi dei commi 1 e 2 del presente articolo senza rendere l’informativa di cui all’articolo 13 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196.";

b) nell’articolo 19, comma 2, lettera d-bis), dopo la parola "segnalazioni", sono inserite la seguente: "di azioni esecutive e cautelari";

c) nell’articolo 20, dopo il comma 1, è inserito il seguente: "1-bis. Il controllo di cui al comma 1 è effettuato a campione, sulla base dei criteri stabiliti da ciascun ente creditore.";

c-bis) all’articolo 42, dopo il comma 1 è inserito il seguente: "1-bis. All’indizione degli esami per conseguire l’abilitazione all’esercizio delle funzioni di ufficiale della riscossione si procede senza cadenze temporali predeterminate, sulla base di una valutazione delle effettive esigenze del sistema di riscossione coattiva dei crediti pubblici".

d) nell’articolo 59:

1) è abrogato il comma 4-bis;

2) il comma 4-quater è sostituito dal seguente:"4-quater. Per i ruoli consegnati fino al 30 giugno 2003 la comunicazione di inesigibilità di cui all’articolo 19, comma 2, lettera c), è presentata entro il 30 giugno 2006.";

3) al comma 4-quinquies, le parole "1 ottobre 2005" sono sostituite dalle seguenti: "1 luglio 2006".

(…)

40. Al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, sono apportate le seguenti modificazioni:

Articolo 86

Fermo di beni mobili registrati.

1. Decorso inutilmente il termine di cui all'articolo 50, comma 1 (sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, salve le disposizioni relative alla dilazione ed alla sospensione del pagamento ex artt.19 e 19-bis), il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, dandone notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla regione di residenza.

2. Il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne dà altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede.

3. Chiunque circola con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione (confisca) prevista dall'articolo 214, comma 8, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada).

E’ divenuta, così, nuovamente operativa la possibilità, da parte dei concessionari incaricati della riscossione, di iscrivere nei pubblici registri del Pra il fermo amministrativo dei beni mobili registrati (c.d. "ganasce fiscali"). Nella prospettiva di un rafforzamento dell’attività di riscossione dei tributi e di maggior incisività nella lotta all’evasione fiscale, il legislatore del decreto collegato alla finanziaria ha dato al comma 41 dell’art.3 un’interpretazione autentica alla disposizione del comma 4 dell’art.86 del DPR 602/73: fino all’emanazione delle norme regolamentari di attuazione previste dal citato comma 4, i concessionari della riscossione possono sempre disporre l’esecuzione del fermo amministrativo del veicolo registrato, applicando per la registrazione (iscrizione) e la cancellazione del fermo quanto previsto in proposito dal Decreto ministeriale 7 settembre 1998, n. 503 (Regolamento recante norme in materia di fermo amministrativo di veicoli a motore ed autoscafi, ai sensi dell'articolo 91- bis del d.del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, introdotto con l'articolo 5, comma 4, del d.l. 31 dicembre 1996, n. 669, conv., con modificazioni, dalla l. 28 febbraio 1997, n. 30). Ma, già in precedenza, era balzato all’evidenza come tale regolamentazione fosse riferibile unicamente al fermo amministrativo disposto dalla Direzione Regionale delle Entrate e non dal concessionario esattore. Gli interventi del TAR Lazio, Sezione II (ordinanza n.3402 del 23 giugno 2004) e del Consiglio di Stato (ordinanza n.3259 del 23 luglio 2004) hanno di seguito permesso di portare chiarezza, attestando che il fermo amministrativo del veicolo, così come applicato, fosse illegittimo, inducendo l’Agenzia delle Entrate alla risoluzione del 22 luglio 2004, n.92/E che disponeva ai concessionari di astenersi dall’iscrizione di provvedimenti di fermo amministrativo. Ora, però, le ganasce fiscali tornano tra gli strumenti di deterrenza delle esattorie, essendo chiarita al riguardo l’utilizzabilità del DM 503/98. Sicchè, il cittadino debitore, anche di una piccola multa, ha la concreta possibilità di vedersi sottrarre definitivamente il veicolo, poiché non è previsto alcun importo minimo del carico iscritto a ruolo. E’ possibile, inoltre, che questa misura possa essere applicata anche per i ruoli non erariali, come ad esempio quelli formati dall’INPS e dagli enti locali. In sostanza, dopo il decorso di 60 giorni dalla notifica della cartella di pagamento e previo avvertimento rivolto al debitore, il concessionario potrà procedere al fermo dei veicoli a motore. Il fermo è iscritto nel Pra e va successivamente comunicato al contribuente. Le conseguenze sono pesanti per i soggetti colpiti dalla misura cautelare: la circolazione del veicolo è infatti vietata e in caso di violazione del divieto è comminata la sanzione da 656 a 2628 euro ed è disposta la confisca del veicolo. Inoltre, le vendite del veicolo effettuate successivamente all’iscrizione del fermo non sono opponibili al concessionario. Si tratta di una misura rafforzativa dell’obbligazione tributaria che fa il palio con l’altra novità introdotta dal collegato alla finanziaria, secondo cui i concessionari possono pignorare presso il datore di lavoro il quinto dello stipendio del debitore (art.3, comma 40, lettera b) del DL 203/05).

41-bis. All’articolo 7. comma 3, della legge 9 luglio 1990, n. 187, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: "È, comunque, gratuita, anche se effettuata mediante supporto informatico o tramite collegamento telematico, qualunque fornitura di dati agli organi costituzionali, agli organi giurisdizionali, di polizia e militari, alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato e alle Agenzie fiscali, nonché, limitatamente ai casi in cui l’erogazione si renda necessaria ai fini dello svolgimento dell’attività affidata in concessione, ai concessionari del servizio nazionale della riscossione; su tali forniture non è dovuto all’ACI alcun rimborso dei costi sostenuti per il collegamento telematico".

Con il D.L. 203/2005 (convertito con modificazioni nella legge 30 novembre 2005) il Governo ha apportato una modifica radicale al sistema della riscossione, sostanzialmente riconducendolo alla mano pubblica. Il provvedimento, nella sua stesura definitiva, è entrato in vigore il 3 dicembre 2005, ai sensi del comma 5 dell’art.15 della legge 400/88, secondo cui le modifiche eventualmente apportate al decreto-legge in sede di conversione hanno efficacia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione, salvo che quest'ultima non disponga diversamente.

Prima di questo intervento, il sistema era articolato in due distinte fasi gestite da due soggetti completamente diversi fra di loro:

la prima, diretta alla formazione del ruolo, era gestita dai singoli enti impositori in collaborazione con il Consorzio Nazionale per i Concessionari della Riscossione (C.N.C.), ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico, previsto dall’art.1, comma 1, del DPR 28.1.1988, n.44 che, a decorrere dal 1° ottobre 2006, opera in forma di società per azioni ex art. 3 c. 15 D.L. 203/2005;

la seconda, volta alla materiale adprehensio dell’entrata, gestita in quasi totale libertà, salvo il doveroso controllo da parte degli enti impositori, dai singoli concessionari per la riscossione, ossia da soggetti privati rispondenti a particolari caratteristiche tipologiche ed iscritti ad un particolare albo "professionale" previsto dalla L. 446/1997.

Il nuovo concessionario unico per la riscossione: Riscossione S.p.A..

Per quanto riguarda la riscossione materiale dell’entrata tributaria, l’art. 3, comma 1, D.L. 203/2005 prevede che, a decorrere dal 1° ottobre 2006, sia soppresso l’attuale sistema di affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione e che le relative funzioni siano attribuite direttamente all’Agenzia delle Entrate.

Questa, però, non opererà direttamente con i propri mezzi ed il proprio personale –anche perché, nonostante i passi da gigante fatti dall’Amministrazione Finanziaria con la riforma del 1999 e la trasformazione dei suoi "bracci operativi" in agenzie, non sarebbe comunque in grado di raggiungere il task – ma per il tramite di un nuovo organismo di diritto privato, la Riscossione S.p.A., ossia per il tramite di una società, con capitale iniziale di 150 milioni di euro, interamente partecipata, al momento della costituzione, da detta Agenzia (51%) e dall’I.N.P.S. (49%).

Sarà pertanto la Riscossione S.p.A. a svolgere – ricevendo in cambio il previsto aggio riscossione - tutte le funzioni necessarie ed occorrenti per la materiale esecuzione del ruolo e la adprehensio ed il versamento nelle casse erariali delle entrate.

Lo statuto concede a Riscossione s.p.a. ampi poteri allo scopo di raggiungere gli obiettivi prefissati dalla Finanziaria 2006 per la lotta all'evasione. Si va dalle attività di riscossione spontanea, di liquidazione e accertamento delle entrate, a tutte le altre attività strumentali. Tra l'altro, nello statuto, è prevista una clausola di gradimento che stabilisce che il trasferimento a terzi non soci di azioni o di diritti di opzione è sempre subordinato alla preventiva autorizzazione del consiglio di amministrazione.
Lo statuto depositato alla Camera di commercio di Roma stabilisce poi che spetta ai soci il diritto di prelazione in caso di trasferimento di azioni o di diritti di opzione relativi ad aumenti di capitale, fatta eccezione per i trasferimenti a favore di società il cui capitale sia interamente posseduto dal socio cedente.

La soluzione prescelta richiedeva, tuttavia, l’apprestamento di misure idonee a "neutralizzare" i concomitanti problemi inevitabilmente scaturenti dalla transizione dei carichi non riscossi (i cosiddetti "residui di gestione") dagli attuali concessionari alla società in mano pubblica e dalle fratture temporali nell’attività di riscossione coattiva. A tal fine, è stata concessa alla società pubblica la facoltà (comma 7) di acquisire le azioni delle attuali società concessionarie, operando come holding incorporante. Ai sensi del comma 31, le acquisizioni regolate dal comma 7 sono esonerate dall’obbligo di acquisizione dell’autorizzazione dell’Agenzia delle entrate ex art.2, comma 4, del d.lg. n.112/1999, in quanto funzionali al raggiungimento degli obiettivi di interesse generale prefissati dalla legge. Il successivo comma 32, per evitare situazioni di conflitto di interessi, dispone altresì che nei confronti delle società concessionarie acquisite da Riscossione s.p.a., non si applicano le disposizioni di cui all’art.5 del d.lg. n.112/1999 che attribuirebbero all’Agenzia delle entrate la vigilanza istituzionale sui concessionari. In tal modo, le società preesistenti, divenute di proprietà di Riscossione s.p.a., potranno continuare ad operare, senza passaggi di residui di gestione, anche dopo il mutamento di regime; la nuova società pubblica, infatti, sarà legittimata ad esercitare l’attività di riscossione anche mediante i soggetti dalla stessa partecipati in misura non inferiore al 51% del capitale sociale. Ciò consentirà, tra l’altro, alla società pubblica di esercitare, senza soluzioni di continuità, l’attività di riscossione coattiva. Per altrettanto, il comma 23 riconosce alle società concessionarie partecipate dalla società pubblica la permanenza dell’iscrizione all’albo dei soggetti abilitati allo svolgimento delle attività di liquidazione, accertamento e riscossione delle entrate degli enti locali; ciò, sempre che tali società possiedano i requisiti normativamente previsti a tal fine.

La nuova società pubblica potrà, quindi, acquistare in tutto o in parte (purchè in misura non inferiore al 51%) il pacchetto azionario di ciascuna azienda concessionaria; l’acquisto è condizionato alla contestuale cessione di proprie azioni agli azionisti delle società concessionarie, entro il limite del 49% del capitale sociale, garantendo in tal modo la necessaria gradualità nella riconduzione in mano pubblica dell’attività di riscossione coattiva. L’individuazione dell’entità del pacchetto azionario da attribuire a ciascun soggetto privato avviene sulla base del rapporto proporzionale tra i prezzi di acquisto. Le quote ut supra trasferite ai soci privati potranno essere cedute a terzi, decorsi 24 mesi dall’acquisto, con diritto di prelazione a favore dei soci pubblici (Agenzia-INPS). Questa fase transitoria terminerà nel 2010 (comma 8), con il riacquisto, da parte dei soci pubblici, delle azioni di Riscossione s.p.a. precedentemente cedute ai soggetti privati concessionari, nonché della parte delle quote azionarie di minoranza delle società concessionarie in precedenza parzialmente acquistate. Dopo tale scadenza, gli stessi soci pubblici potranno, naturalmente, procedere all’alienazione del 49% del capitale sociale di Riscossione s.p.a. a soggetti privati, scelti in conformità alle regole di evidenza pubblica. Il comma 9 attribuisce ad advisors specializzati – scelti con procedure competitive – il compito di definire con carattere di generalità i criteri di individuazione dei prezzi delle operazioni sopra delineate. Il comma 10 individua le conseguenze delle predette operazioni di acquisizione sulla responsabilità delle società divenute di proprietà di Riscossione s.p.a., ponendo in capo ai soggetti che hanno ceduto la società concessionaria (cedenti) le conseguenze patrimoniali delle responsabilità amministrative derivanti dall’attività di riscossione svolta dalle stesse società cedute. Ai medesimi fini, i soggetti cedenti sono, inoltre, tenuti a versare le somme dovute per effetto della sanatoria delle irregolarità delle società concessionarie cui eventualmente essi abbiano aderito ai sensi dei commi 426 e 426-bis dell’art.1 della legge 30 dicembre 2004, n.311 (Finanziaria 2005). Il comma 11, a garanzia delle obbligazioni che derivano dal comma 10, impone ai predetti soggetti cedenti un obbligo cauzionale limitato nel tempo (fino al 2010), per un importo pari al 20% della garanzia prestata dalla società concessionaria che, nel contempo, viene svincolata in quanto, diversamente, graverebbero anche sul socio pubblico (incorporante) i costi di un contratto di garanzia che sarebbe privo di causa. Ai sensi del comma 12, gli acquisti di cui sopra determinano, per le società concessionarie il cui capitale è stato acquistato almeno per il 51% dalla riscossione s.p.a., lo slittamento al 31 ottobre 2008 della presentazione delle comunicazioni di inesigibilità relative ai ruoli in carico alla data del 31 agosto 2005.

In particolare, ai sensi di quanto prescritto dall’art. 3, comma 4, D.L. 203/2005, Riscossione S.p.A. – anche avvalendosi di personale dell’Agenzia e dell’INPS e anche attraverso le società per azioni partecipate ai sensi del comma 7 – senza obbligo di cauzione ex comma 6 (a differenza degli attuali concessionari e delle società che, acquistate da Riscossione S.p.A., continueranno a svolgere attività anche dopo il 1° ottobre 2006):

- dovrà effettuare attività di riscossione mediante ruolo. Il core business - obbligatorio ex lege - della Riscossione S.p.A., pertanto, sarà la riscossione a mezzo ruolo delle sole entrate tributarie (visto che non esistono entrate extra-tributarie riscuotibili con tale procedura, ed accezione della TA.R.S.U. ex D. Lgs. 507/1992 per la quale ancora oggi qualcuno propende per la sua qualificazione in termini di corrispettivo di servizio) che dovrà essere operata secondo le disposizioni di cui al d.P.R. 602/1973, con la conseguenza che tutti i riferimenti in oggi al concessionario per la riscossione territorialmente competente dovranno intendersi operati alla Riscossione S.p.A. ed alle società da questa partecipate (art. 3, comma 28, D.L. 203/2005);

- potrà effettuare – nel rispetto di procedure di gara a evidenza pubblica (ed è questa una novità rispetto all’originaria stesura del decreto legge, poiché le attività di seguito contemplate non potranno essere gestite in affidamento diretto con la semplice stipula di un’apposita convenzione) – le attività di riscossione spontanea, liquidazione ed accertamento delle entrate, tributarie o patrimoniali, degli enti pubblici, anche territoriali, e delle loro società partecipate; altra rilevante novità è costituita dalla necessaria richiesta o preventivo assenso della Regione interessata, qualora dette attività di prelievo fiscale rientrino nelle competenze di quest’ultima (in questo caso, però, il legislatore nazionale giustifica incomprensibilmente l’affidamento diretto senza gara);

- potrà effettuare altre attività, strumentali a quelle dell’Agenzia delle Entrate, anche attraverso la stipula di appositi contatti di servizio e, a tal fine, può assumere finanziamenti e svolgere operazioni finanziarie a questi connesse.

Al fine di aumentare l’incisività dell’azione di recupero coattivo dei crediti pubblici, il comma 5 introduce il principio della cooperazione tra Riscossione s.p.a. e la Guardia di Finanza, rinviando ad un decreto ministeriale la definizione delle modalità operative. Speculare all’indirizzo di efficientamento che muove l’intera riforma è il monito espresso dal comma 21 nei confronti di Riscossione s.p.a. che deve provvedere ad adottare iniziative dirette a diminuire gli oneri che gravano sul bilancio statale in relazione allo svolgimento delle attività di riscossione coattiva: circa 500 milioni di euro all’anno a favore dei concessionari, oltre ai costi economici derivanti dal colloquio informatico con le 42 aziende del settore ed a quelli amministrativi scaturenti dall’esercizio della vigilanza che l’Amministrazione finanziaria è chiamata a svolgere nei confronti di tali aziende. Il comma 22 individua le regole di determinazione dei compensi spettanti a riscossione s.p.a., prevedendo un graduale passaggio alla remunerazione ad aggio ex art.17 del d.lg. n.112/1999.

Il personale

Ai sensi del comma 16, dal 1° ottobre 2006, i dipendenti delle società, oggi concessionarie per la riscossione, non acquistate da Riscossione S.p.A., purché:

assunti con contratto di lavoro a tempo indeterminato;

già in servizio alla data del 31 dicembre 2004;

ed ancora in servizio alla data del 1° ottobre 2006 (data di entrata in vigore del nuovo sistema di riscossione);

saranno trasferiti nei ruoli organici di Riscossione S.p.A., previa valuazione delle sue esigenze operative, senza alcuna soluzione di continuità e con garanzia della posizione giuridica, economica e previdenziale fino ad allora maturata.

Tale disposizione è conseguente al fatto che tali società cesseranno iuris et de iure di esercitare attività di riscossione alla data del 1° ottobre 2006 e, pertanto, ormai divenuto impossibile il conseguimento dell’oggetto sociale, verranno poste in liquidazione. Anche il personale in servizio alla data del 31 dicembre 2004, con contratto di lavoro a tempo indeterminato, alle dipendenze dell’Associazione nazionale fra i concessionari del servizio di riscossione dei tributi (Ascotributi) o del Consorzio nazionale concessionari (Cnc), ovvero delle società da questo partecipate, dal 1° ottobre 2006 verrà trasferito – senza soluzione di continuità e con garanzia della posizione giuridica, economica e previdenziale maturata – ad una delle due società: Riscossione s.p.a. o Cnc s.p.a, sempre che alla stessa data sia in essere il rapporto di lavoro con Ascotributi o con il Consorzio. Inoltre, fino al 31 dicembre 2010 il personale di cui ai commi 16, 17 e 19 (i dipendenti delle società non acquistate e di quelle acquistate da Riscossione s.p.a., nonché i dipendenti dell’Ascotributi o del Cnc) non potrà essere trasferito, senza il consenso del lavoratore, in una sede territoriale posta al di fuori della provincia in cui presta servizio. Al personale, poi, si dovranno applicare i miglioramenti economici contrattuali tabellari che saranno riconosciuti nel contratto collettivo nazionale di categoria, nei limiti di quanto già concordato nel settore del credito.

Bisogna, a questo punto, segnalare alcuni aspetti critici relativi alla "stabilità" del rapporto di lavoro degli odierni dipendenti delle società concessionarie non partecipate da Riscossione s.p.a.

Il trasferimento a Riscossione S.p.A., infatti, non è un loro diritto quesito. A parte il fatto che, come già visto, per potervi ambire devono soddisfare alcune condizioni previste direttamente dal legislatore, in ogni caso l’assunzione in Riscossione S.p.A. è subordinata alla "previa valutazione delle sue esigenze operative": il che significa che, qualora la società pubblica valuti eccedenti (come sicuramente accadrà, visto che si tratta di una mega-società unica a livello nazionale e, come tale, in grado di porre in essere notevoli risparmi di scala specie in materia di gestione di procedure) le risorse umane trasferende… semplicemente non ne consentirà il trasferimento nei propri ruoli.

Per i "fortunati" che, invece, verranno assunti da Riscossione S.p.A., la prevista salvezza della posizione "giuridica, economica e previdenziale" è limitata solo a quanto maturato non alla data dell’effettivo trasferimento, ma alla data di entrata in vigore del D.L. 203/2005 (ossia alla data del 3 ottobre 2005), salvo, bisogna dirlo, due "garanzie" ulteriori, aventi ad oggetto, rispettivamente, il trattamento economico e quello giuridico; rispettivamente:

il riconoscimento degli incrementi economici contrattuali previsti dal c.c.n.l. in corso di rinnovo alla data di entrata in vigore del D.L. 203/2005;

il divieto di trasferimento ad altra sede, senza il consenso del lavoratore, fino a tutto il 31 dicembre 2010.

Bisogna comunque dire che, essendo Riscossione S.p.A. una società unica a livello nazionale, è altamente probabile che, per conseguire consistenti risparmi di gestione ed ottimizzare l’attività, promuoverà il decentramento a livello locale della gestione delle procedure, garantendo in tal modo sufficienti livelli di occupazione.

Si è detto che, ai sensi del comma 7, Riscossione S.p.A., previa formulazione di apposita proposta diretta alle società concessionarie del servizio di riscossione, può acquisire:

una partecipazione non inferiore al 51% al capitale sociale di queste;

ovvero l’intero ramo di azienda preposto alla gestione della riscossione, qualora la relativa attività sia gestita da un istituto di credito.

A ben guardare, però, l’acquisizione di tale partecipazione non è strutturata, dal legislatore, come frutto di un accordo inter privatorum fra le parti, ossia non è frutto di un contratto propriamente detto, ma piuttosto conseguenza dell’esercizio di una potestas, da parte di Riscossione S.p.A., soggetta alle uniche condizioni costituite della formulazione della citata "apposita proposta" e dell’acquisto, da parte del cedente, di una quota di partecipazione al capitale sociale di Riscossione S.p.A. calcolata secondo i criteri generali individuati da primarie istituzioni finanziarie, scelte con procedure competitive.

Come ictu oculi appare, pertanto, Ricossione S.p.A. è una società interamente partecipata dall’Agenzia delle Entrate e dall’I.N.P.S., ma solo al momento della sua costituzione e comunque fino a quando non provvede alla prima acquisizione di capitale ovvero al primo rilievo di ramo d’azienda di cui sopra in quanto, da tale momento, al suo capitale sociale partecipa anche la società acquisita o rilevata. Unico limite posto dal legislatore è che, in ogni caso, la partecipazione pubblica in Riscossione S.p.A. dovrà sempre essere superiore al 51%.

In ogni caso, la società che entra a far parte del capitale di rischio di Riscossione S.p.A. non potrà in alcun caso cedere il proprio pacchetto azionario prima del decorso di 24 mesi dall’acquisto e, dopo tale termine, qualora intenda cederlo a soggetti terzi, dovrà comunque garantire la prelazione a favore del socio pubblico.

Non è ancora ben chiaro che cosa intenda il legislatore per "socio pubblico": la prelazione deve essere garantita a favore della sola Agenzia delle Entrate e dell’I.N.P.S. (soci fondatori) ovvero a favore del Ministero del Tesoro (anche se non partecipa direttamente alla compagine sociale) o, ancora, a favore di un qualsiasi ente pubblico o agenzia incidenter tantum divenuta socia di Riscossione S.p.A.? Al momento, nessuno può dare una risposta a tale quesito anche se, a mio modesto avviso, la citata prelazione debba essere garantita unicamente a favore dei soci fondatori e, pertanto, solo dell’Agenzia delle Entrate e dell’I.N.P.S.

Le attività di riscossione svolte per conto di comuni e province

Il comma 24 consente alle aziende concessionarie che vengono acquisite da Riscossione s.p.a., ai sensi del comma 7, di trasferire ad altre società le attività di riscossione svolte in regime di concessione per conto di comuni e province. Tali ultime società, munite dei requisiti per l’iscrizione all’albo e come tali iscritte di diritto allo stesso, esercitano la predetta attività fino al 31 dicembre 2010: ciò, fermo restando, naturalmente, il potere dell’ente locale di assumere diverse determinazioni, nelle forme previste dalle disposizioni vigenti. Il comma 25 stabilisce che – nei casi in cui non avvenga il trasferimento di cui al comma 24 e sempre salvo diversa decisione dell’ente locale – l’attività di riscossione in argomento viene gestita da Riscossione s.p.a. e dalle sue partecipate, fermo il rispetto di procedure di gara a evidenza pubblica (quest’ultimo inciso non compariva nell’iniziale versione del decreto e l’aggiunta è ancora una volta sintomatica della preoccupazione di non incorrere in una violazione della concorrenza che deve presiedere agli affidamenti di servizi di rilevanza economica da parte degli enti locali). In chiusura, però, è stato aggiunto l’alinea, secondo cui fino alla stessa data (31 dicembre 2010) possono essere prorogati i contratti in corso tra gli enti locali e le società iscritte all’albo di cui all’art.53, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n.446, della cui incompatibilità con il mercato e la concorrenza non può dubitarsi. Si evince, pertanto, che l’ente locale può nell’immediato avvalersi della proroga, qualora non decida di porre in gara un nuovo affidamento, al quale eventualmente invitare la stessa Riscossione s.p.a. che ne faccia richiesta. Diversamente opinando, non si comprenderebbe in cosa consista l’obbligo di un previo ricorso alle procedure concorsuali per l’affidamento a quest’ultima delle attività di riscossione.

A conferma di ciò ed in sintonia con la preoccupazione sopra denunciata si legga il comma 25-bis di nuovo conio, secondo cui salvo quanto previsto al comma 25, (la proroga in alternativa alla gara) le società di cui al comma 24, lettera a), (le società cessionarie del ramo d’azienda relativo alle attività di riscossione svolte dalle aziende concessionarie degli enti locali acquisite da Riscossione s.p.a.) la Riscossione s.p.a. e le società da quest’ultima partecipate possono svolgere l’attività di riscossione delle entrate degli enti pubblici territoriali soltanto a seguito di affidamento mediante procedure a evidenza pubblica e dal 1° gennaio 2011. Le altre attività di cui al comma 4, lettera b), numero 1), relativamente agli enti pubblici territoriali, possono essere svolte da Riscossione Spa e dalle società da quest’ultima partecipate a decorrere dal 1° gennaio 2011, e nel rispetto di procedure di gara a evidenza pubblica. Viene meno, cioè, per quanto riguarda gli enti pubblici territoriali la possibilità di Riscossione s.p.a. di eludere le forme concorsuali per l’affidamento della riscossione coattiva ed inoltre si prevede la possibilità di partecipare all’outsourcing relativo alle (altre) attività di riscossione spontanea, liquidazione e accertamento delle entrate, tributarie o patrimoniali soltanto dal 1° gennaio 2011.

Il comma 36 del Dl 203/05 apporta alcune rilevanti modifiche al d.lg. 112/99, tra le quali conviene evidenziare, per il tema della riscossione, le seguenti.

La lettera a), numeri 1), 2) e 3), introduce nell’art.18 del d.lg.112/99 (Accesso dei concessionari agli uffici pubblici) disposizioni dirette ad ampliare i poteri degli agenti della riscossione in materia di accesso e trattamento dei dati personali, allo scopo di garantire una maggiore efficacia nel contrasto all’evasione fiscale. La lettera b) precisa che la decadenza dei concessionari dal diritto al discarico per inesigibilità per mancato svolgimento delle procedure coattive suggerite dall’Amministrazione si verifica esclusivamente per le azioni esecutive e cautelari, ferma restando, pertanto, l’autonomia discrezionale del concessionario per ogni altra azione. La lettera c) precisa che i controlli sulle comunicazioni di inesigibilità vengono svolti a campione, sulla base dei criteri stabiliti da ciascun ente creditore; ciò, al fine di evitare il ripetersi delle disfunzioni che caratterizzavano l’applicazione delle norme antecedenti la riforma del 1999. Infatti, sotto la vigenza del DPR n.43/1988, abrogato con il d.lg. n.112/1999, la verifica delle domande di rimborso e di discarico per inesigibilità veniva effettuata teoricamente "a tappeto", con l’unico risultato che, in concreto, data la materiale impossibilità di procedere in tal senso – a causa dell’elevatissimo numero delle domande – non poteva essere effettuato alcun controllo. La lettera d), numero 1, abroga l’art.59, comma 4-bis, del d.lg. n.112/1999, relativo alla restituzione ai concessionari delle anticipazioni effettuate in dipendenza dell’obbligo del non riscosso come riscosso; ciò, in quanto la materia è stata integralmente ridisciplinata nei commi 13 e 26 dell’articolo 3 del DL 203/2005. La lettera d), numero 2), proroga al 30 giugno 2006 il termine per la presentazione delle comunicazioni di inesigibilità relative ai ruoli consegnati ai concessionari fino al 30 giugno 2003. Il comma 37 estende agli anni 2005 e 2006 la previsione di cui ai commi 118 e 119 dell’art.4 della legge n.350/2003 di un importo complessivo da erogare ai concessionari del servizio nazionale della riscossione a titolo di (speciale) remunerazione per il servizio svolto, svincolato dall’aggio sulle somme riscosse ex art.17 del d.lg. 112/99. La norma è intesa a sostenere l’equilibrio economico e la copertura dei costi, in gran parte relativi al personale, delle aziende concessionarie, anche alla luce della proroga di due anni (dal 31 dicembre 2004 al 31 dicembre 2006) della scadenza delle attuali concessioni del servizio nazionale della riscossione, disposta dall’art.1, comma 427, della legge 30 dicembre 2004, n.311. Il comma 38 modifica i termini previsti dall’art.1, commi 426 e 426-bis, della legge n.311 del 2004, con riferimento alla sanatoria delle responsabilità amministrative relative alle irregolarità compiute dalle società concessionarie del servizio nazionale della riscossione. Inoltre, lo stesso comma 38, alla lettera d), interviene sulla citata norma di proroga (art.1, comma 427, della legge n.311 del 2004) delle concessioni, per farne cessare gli effetti al 30 settembre 2006, in coerenza con quanto previsto dal comma 1 dell’art.3 del DL 203/05.

Il comma 40 introduce, infine, modifiche di significativa incidenza alla disciplina della riscossione mediante ruolo, di cui al DPR 29 settembre 1973, n.602, al fine di potenziarne l’efficacia. Segnatamente, la lettera a) introduce nel Dpr l’art.47-bis che al comma 1 stabilisce che le visure ipotecarie e catastali necessarie nell’ambito dell’attività di esecuzione immobiliare siano rilasciate gratuitamente da parte degli uffici dell’Agenzia del territorio e che questi ultimi provvedano a svolgere gratuitamente anche le perizie sui terreni da espropriare per i quali gli strumenti urbanistici prevedano la destinazione edificatoria. La lettera b) prevede una procedura esecutiva semplificata per il pignoramento degli stipendi e degli altri emolumenti connessi ai rapporti di lavoro, anche al fine di deflazionare i procedimenti giurisdizionali civili aventi ad oggetto i pignoramenti presso terzi. Durante il dibattito parlamentare, in vero, era stata introdotta la procedura per l’espropriazione dei crediti del debitore verso terzi. La versione definitiva dell’articolo 72-bis del DPR 602/1973, introdotto dal comma 40, stabilisce che può essere adottato l’atto di pignoramento del quinto dello stipendio. Questo provvedimento contiene, in luogo della citazione prevista dall’art.543, comma 2, n.4), del codice di rito, un ordine tassativo indirizzato al datore di lavoro di pagare direttamente al concessionario le somme dovute dal debitore, fino a concorrenza del credito per il quale si procede. Ex lege, deve essere pagato: nel termine di 15 giorni dalla notifica del predetto ordine, il quinto degli stipendi non corrisposti per i quali sia maturato, anteriormente alla data della notifica, il diritto alla percezione. Poi, alle rispettive scadenze, il quinto degli stipendi da corrispondere e delle somme dovute a seguito della cessazione del rapporto di lavoro. E’ stato, inoltre, modificato l’articolo 76 del DPR 602/1973 che consentirà di attivare la procedura dell’espropriazione e vendita immobiliare se l’importo complessivo del credito superi gli ottomila euro e non più, come previsto prima, i tre milioni delle vecchie lire.

Le suddette modifiche sono state apportate di sicuro allo scopo di esercitare una forte vis attractiva sugli enti locali per le forme di riscossione a mezzo ruolo esercitate dai concessionari della riscossione (che consentono fra l’altro un accesso diretto, anche per via telematica ex art.18 del d.lg.112/1999, alle informazioni che riguardano la situazione patrimoniale dei debitori). Diverse sono, infatti, le procedure previste per la riscossione coattiva delle entrate degli enti locali a seconda di quale sia il soggetto affidatario. In particolare, il comma 6 dell’art.52 del d.lg.446/1997 prevede che qualora i suddetti enti decidano: a) di affidare la riscossione ai concessionari del servizio della riscossione ex d.lg.112/1999, la riscossione coattiva delle entrate tributarie e patrimoniali si conforma alle norme previste dal Dpr 602/1973 e cioè attraverso il ruolo (costituente un elenco dei debitori e delle somme da essi dovute formato dall’ufficio competente ai fini della riscossione a mezzo del concessionario); b) di riscuotere direttamente, ovvero deliberino di affidarsi agli altri soggetti di cui all’art.52, comma 5, lett. b), del d.lg. 446/1997, la riscossione coattiva deve avvenire attraverso le procedure previste dal r.d. 639/1910 e cioè mediante l’ingiunzione fiscale. Quest’ultima, com’è noto, cumula in sé la duplice funzione di titolo esecutivo e di atto prodromico all’inizio dell’esecuzione coattiva equipollente a quello che nel processo civile ordinario è l’atto di precetto. Il contribuente, una volta ricevuto l’atto ha 30 giorni di tempo per adempiere all’obbligazione ovvero, in alternativa, può proporre ricorso innanzi alle commissioni tributarie, ai sensi dell’art.12, comma 2, della legge 448/2001, per le entrate tributarie e innanzi al giudice ordinario competente per valore per quelle aventi per le entrate patrimoniali.

Regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038 - Approvazione del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti

Articolo 52

I ricorsi contro i provvedimenti definitivi delle Intendenze di finanza (1) in materia di rimborso di quote d'imposta inesigibili, devono essere depositati, nel termine di legge, nella segreteria della sezione, insieme con il provvedimento impugnato ed il relativo referto di notificazione e con la domanda di rimborso.

(1) Ora, Direzioni regionali delle entrate.

Articolo 53

Fissata l'udienza il presidente ordina la comunicazione degli atti al procuratore generale per le conclusioni scritte.

Articolo 54

Il procuratore generale, compiute le istruttorie che ravvisi necessarie formula le sue conclusioni e le deposita nella segreteria della sezione trenta giorni prima dell'udienza fissata.
Il ricorrente è avvertito di tale deposito a cura della segreteria mediante biglietto indirizzato al domicilio eletto, e può nella segreteria stessa prendere visione degli atti depositati e ritirarne copia.

Articolo 58

Gli altri giudizi ad iniziativa di parte, di competenza della Corte dei conti, nei quali siano interessati anche persone od enti diversi dallo Stato, sono istituiti mediante ricorso da notificarsi nelle forme della citazione. Il decreto di fissazione d'udienza, emesso su istanza della parte più diligente, deve, a cura di questa, essere notificato a tutte le altri parti in causa.

Quando lo Stato non abbia interesse in tali giudizi, il procuratore generale conclude solamente all'udienza; in caso diverso, formula le sue conclusioni e le deposita in segreteria nei trenta giorni antecedenti all'udienza fissata.

Le controversie in materia di "aggio esattoriale" rientrano nella giurisdizione della Corte dei conti in quanto afferiscono ad una tipica gestione contabile, qual è quella che si instaura per effetto della convenzione avente ad oggetto il rapporto esattoriale e si inquadrano processualmente nei giudizi ad istanza di parte di cui all'art. 58 del regolamento di procedura n. 1038 del 1933.

C.Conti reg. Basilicata, sez. giurisd., 20 settembre 2001, n. 226

Soc. RI.TRI.MAT c. Ente trasformaz. fondiaria Puglia, Lucania e Irpinia e altro

Riv. corte conti 2001, f. 5, 187 (s.m.)

Il procedimento di definizione automatica previsto dall'art. 60 d.lg. n. 112 del 13 aprile 1999 non è configurabile come una sanatoria di tutte le irregolarità dell'attività di riscossione coattiva infruttuosa e di quella non effettuata, nè preclude all'ente impositore e all'amministrazione finanziaria controlli sulla regolarità delle procedure della medesima; ciò poiché detta disposizione prevede la possibilità di definire automaticamente le domande di rimborso e di discarico per inesigibilità limitatamente a quelle presentate fino al 31 dicembre 1997, giacenti presso gli uffici e non ancora esaminate alla data dell'1 luglio 1999.

C.Conti reg. Emilia Romagna, sez. giurisd., 27 febbraio 2004, n. 403

Cassa risp. Bologna c. Proc. reg.

Riv. corte conti 2004, f. 1, 138

Va ravvisata la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di società concessionaria di riscossione, in quanto investita di pubblica funzione, ed atteso che nello svolgimento della stessa la società si pone come organo indiretto della p.a., cui sono attribuiti poteri di organizzazione, gestione ed esecuzione di attività di interesse pubblico con attività autoritativa e di imperio.

C.Conti reg. Emilia Romagna, sez. giurisd., 16 febbraio 2004, n. 235

Barbatella e altro

Regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (in Gazz. Uff., 1 agosto, n. 179). -Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti

Articolo 56

Gli esattori comunali ed i ricevitori provinciali possono ricorrere alla Corte dei conti nel termine di novanta giorni dalla notificazione del provvedimento definitivo dell'intendenza di finanza (1), col quale sia stato rifiutato il rimborso di quote d'imposta o sovraimposta inesigibili.

Il giudizio innanzi alle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti (ai sensi dell'art. 56 r.d. 12 luglio 1934 n. 1214), instaurato ad istanza di parte, a seguito di ricorso per rimborso o discarico di quote inesigibili non è giudizio di sola legittimità sull'atto, ma coinvolge tutto lo specifico rapporto di delega di riscossione esattoriale, per cui lo stesso può svolgersi, senza che si possa ravvedere una carenza di giurisdizione, anche nei casi di sospensione del credito di rimborso a seguito di definizione automatica, secondo le condizioni e la procedura prevista dall'art. 60 d.lg. 13 aprile 1999 n. 112; in tale giudizio il p.m. è interveniente e concludente necessario nell'interesse dell'erario globalmente inteso, assumendo il ruolo e la veste di parte con tutti i poteri che ne derivano, senza necessità che il ricorso medesimo sia notificato all'amministrazione.

C.Conti reg. Emilia Romagna, sez. giurisd., 23 maggio 2003, n. 1333

Soc. Sifer c. Proc. reg.

Riv. corte conti 2003, f. 3, 191 (s.m.)

Gli esattori concessionari della riscossione dei tributi locali, sono assimilabili agli agenti contabili degli enti locali, ed in tale qualità sono assoggettati all'obbligo di resa del conto, il quale pertanto non può essere limitato alla sola riscossione dei tributi statali.

C.Conti reg. Calabria, sez. giurisd., 20 marzo 2003, n. 102

Proc. reg. c. Soc. ETR e altro

Riv. corte conti 2003, f. 2, 247 (s.m.)

Va ravvisata la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di società concessionaria di riscossione, in quanto investita di pubblica funzione, ed atteso che nello svolgimento della stessa la società si pone come organo indiretto della p.a., cui sono attribuiti poteri di organizzazione, gestione ed esecuzione di attività di interesse pubblico; la pubblica funzione, peraltro, si afferma con pienezza in virtù della natura pubblicistica del rapporto tributario, che non muta anche quando la esazione del tributo viene dall'ente impositore delegata al privato ed in ragione della natura eminentemente autoritativa e di imperio di tale fase del rapporto stesso.

C.Conti reg. Emilia Romagna, sez. giurisd., 22 dicembre 2003, n. 2562

Proc. reg. c. Gerico e altro

Riv. corte conti 2003, f. 6, 116

Cassazione civile, SEZIONI UNITE, 8 luglio 2003, n. 10735
Che il rapporto tra il soggetto cui è attribuita la riscossione di tributi e l'amministrazione finanziaria si riconduca ad un'ipotesi di concessione in senso proprio non può essere posto in contestazione. La costante giurisprudenza delle Sezioni Unite è nel senso che tutte le controversie attinenti allo svolgimento del rapporto di concessione, ancorché non implicanti l'impugnazione di provvedimenti amministrativi e pur se la situazione fatta valere in giudizio si qualifichi come diritto soggettivo, sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo che riguardino canoni o corrispettivi: si veda, tra le numerose pronunce in merito, oltre a quelle indicate dall'amministrazione controricorrente, la sentenza 11 giugno 2001, n. 7861 e le decisioni ivi richiamate. Tra tali controversie rientrano - ovviamente - anche quelle relative a sanzioni che l'amministrazione concedente abbia irrogato nei confronti del concessionario per ritenute violazioni degli obblighi dallo stesso assunti a seguito dell'atto di concessione. Poiché il giudizio sulla debenza della sanzione implica l'accertamento sulla violazione degli obblighi assunti dal concessionario, esso è devoluto alla giurisdizione del giudice amministrativo la quale, per il suo, carattere esclusivo, esercita una vis attractiva anche nei confronti delle controversie sulle sanzioni, con deroga alla giurisdizione del giudice ordinario prevista dall'art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689. Nessuna portata innovativa sul riparto di giurisdizione in materia è contenuta nel d.l.vo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione), il cui art. 46 richiama la legge n. 689 del 1981 soltanto per quanto attiene al principio di legalità ed altri principi generali contenuti nel capo I, Sezione I, di tale legge. In forza del predetto principio, trattandosi di violazioni attinenti allo svolgimento del rapporto di concessione, sanzionabili secondo diverse previsioni della normativa sulla riscossione e sui concessionari, all'epoca vigente (d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e 28 gennaio 1988, n. 43), la controversia ad esse relativa deve ritenersi devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.