1. L’ordinanza n. 261 del 2006 della Corte costituzionale

 

Con ordinanza n. 750 del 28.6.2004, la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Abruzzo propose una questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 comma 1 del d.l. n. 453 del 1993, convertito dalla legge n. 19 del 1994 e poi modificato dall’art. 1 del d.l. n. 543 del 1996 convertito dalla legge n. 639 del 1996.[1]

Come si evince dalle premesse dell’ordinanza, la vicenda traeva origine da un atto di citazione in giudizio di un ex assessore regionale alla Sanità e di un ex manager del Servizio Sanitario Nazionale, per il risarcimento dei danni subiti, secondo la Procura, dalla Regione Abruzzo (€ 12.590.319) e dall’AUSL di Chieti (€ 23.322.617), a causa di erogazioni indebitamente corrisposte per servizi resi da una Casa di Cura.

Nel corso del giudizio, la Sezione aveva ritenuto necessario disporre, “su richiesta dei convenuti”, “l’acquisizione del provvedimento di archiviazione che, a detta degli stessi, risultava adottato dalla Procura Regionale il 20/10/1998 su pregressa vertenza riguardante gli stessi fatti di causa, nonché copia del fascicolo dell’istruttoria allora compiuta, fatta eccezione per gli scritti anonimi e per quelli che potrebbero avere rilevanza penale nei confronti di altre persone terze rispetto al presente giudizio”.

Senonché, il Procuratore Regionale aveva proposto reclamo avverso l’ordinanza della Sezione, evidenziando “i limiti che dovrebbe incontrare il giudice contabile nel potere acquisitivo o meglio integrativo delle prove” e inoltre la “natura interna e provvisoria, nonché priva di qualunque rilevanza autoritativa o giustiziale”, di un provvedimento di archiviazione emesso dal pubblico ministero contabile.

Orbene, la Sezione osservava: “suscita fondati dubbi di costituzionalità la norma di cui all’art. 5, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 19, come modificato dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, che configurerebbe, secondo l’interpretazione data dal Procuratore Regionale, un atto interno, non conoscibile né dal giudice né dai convenuti tratti a giudizio successivamente alla disposta chiusura di istruttoria a carico di altri soggetti non convenuti. Tale disposizione appare in contrasto con gli artt. 24 e 111 della Costituzione, in quanto, non essendo prescritto né l’obbligo di motivazione né l’obbligo di comunicazione alla parte interessata né l’obbligo di deposito del provvedimento in parola in giudizio, per i riflessi che tali omissioni possono avere sull’esercizio pieno del diritto di difesa da parte degli altri soggetti che sono stati successivamente convenuti in giudizio, ciò viene a violare il diritto di difesa e ad impedire l’instaurarsi di un pieno contraddittorio tra le parti. La mancata previsione da parte del legislatore di un qualsiasi controllo esterno rende verosimile la tesi sostenuta dal Procuratore che si tratterebbe di un atto interno, che perciò stesso si sottrarrebbe a qualsiasi forma di pubblicità e controllo giurisdizionale, con conseguente impossibilità per il giudice di acquisizione”.

 

Con ordinanza n. 261 del 4.7.2006, la Corte costituzionale ha rilevato che la questione proposta dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo riguardava “la configurazione dell’archiviazione - come atto proprio del pubblico ministero o come atto soggetto al vaglio di un giudice terzo - nonché la forma di tale atto”, ma in realtà risultava proposta quando ormai era già stato instaurato, nei confronti di altri soggetti, un giudizio di responsabilità: pertanto, “la soluzione del dubbio avanzato non è in alcun modo necessaria ai fini del giudizio di cui è investita la Corte rimettente” e la questione va in definitiva dichiarata “manifestamente inammissibile”.[2]

Peraltro, con la stessa ordinanza il giudice delle leggi ha ritenuto di precisare che nella fattispecie “vengono in considerazione, non la norma denunciata dal  rimettente, ma gli artt. 14 e 26 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038 - e, per il tramite di quest'ultima disposizione, l'art. 210 del codice di procedura civile -, che  consentono di ordinare alle parti di produrre gli atti e i documenti ritenuti necessari alla decisione della controversia, e quindi di richiedere l'esibizione dell'atto di archiviazione disposto nei confronti di altri soggetti, concorrenti nel medesimo fatto produttivo di responsabilità amministrativa”.

Inoltre e soprattutto, la Corte costituzionale ha ritenuto di precisare anche - e il punto sembra meritare una sia pur breve riflessione - che la Sezione giudicante ha la possibilità, “all'esito di quella esibizione, non solo di ordinare, se del caso, l'intervento in causa dei concorrenti nella causazione del danno pubblico (allargamento del contraddittorio non  impedito dal fatto che la loro posizione sia stata archiviata dal Procuratore regionale, non formandosi il giudicato con l'archiviazione), ma anche, eventualmente, di procedere ad una più esatta personalizzazione ed individualizzazione della responsabilità nei confronti di coloro che sono stati citati a giudizio dal  pubblico  ministero, e ciò alla luce del principio - ribadito  dall'art. 1, comma 1-quater, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (aggiunto  dall'art. 3  del  decreto-legge  23 ottobre  1996, n. 543, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione) - secondo cui se il fatto dannoso e' causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”.

 

2. L’integrazione del contraddittorio ex art. 102 c.p.c. e la chiamata iussu iudicis ex art. 107 c.p.c.

 

L’espressione “ordinare, se del caso, l'intervento in causa dei concorrenti nella causazione del danno pubblico” induce a ritenere che la Corte costituzionale abbia inteso riferirsi all’intervento iussu iudicis, previsto dall’art. 47 del r.d. n. 1038 del 1933 e dall’art. 107 c.p.c., e non invece all’integrazione del contraddittorio prevista dall’art. 102 c.p.c. per il caso del litisconsorzio necessario. [3]

In effetti, è stato ormai da tempo chiarito che si ha un litisconsorzio necessario, oltre che nei casi espressamente previsti dalla legge, solo quando, per la particolare natura inscindibile del rapporto giuridico plurisoggettivo dedotto in giudizio, la decisione non può conseguire il proprio scopo se non è resa nei confronti di tutti i soggetti interessati.[4] 

Ora, una tale inutilità non sussiste certo nel caso in cui solo alcuni dei corresponsabili siano condannati al risarcimento (di una parte) di un danno erariale, per cui la giurisprudenza della Corte dei conti è giustamente orientata ad escludere un litisconsorzio necessario tra più corresponsabili dello stesso danno erariale.[5]

La prevalente giurisprudenza contabile ritiene invece possibile un intervento iussu iudicis  in applicazione dell’art. 107 c.p.c.[6] ed anche in dottrina l’applicabilità di tale istituto nel giudizio di responsabilità amministrativa viene generalmente ammessa: vi si ravvisa anzi un “limite fisiologico al principio della domanda”, ritenuto “coerente con il sistema processuale della Corte dei conti, stante il carattere pubblico e inderogabile dell’azione di responsabilità dedotta in giudizio obbligatoriamente su istanza del Pubblico Ministero”.[7]

 

3. L’intervento iussu iudicis e il principio della domanda

 

L’art. 107 del vigente codice di procedura civile trae origine dall’art. 205 del precedente codice del 1865, che peraltro si limitava a consentire al giudice di ordinare l’intervento di un terzo qualora ne fosse stata riconosciuta l’opportunità ed aveva pertanto dato luogo a rilevanti incertezze.[8]

Richiedendo il presupposto della comunanza di causa, l’art. 107 del codice del 1940 ha comportato il superamento della vecchia tesi dell’intervento per finalità meramente istruttorie[9] e ha delineato invece un potere discrezionale del giudice giustificato dall’interesse superiore della giustizia ad attuare l’economia dei giudizi e ad evitare una contraddittorietà di giudicati che potrebbe verificarsi se cause aventi appunto elementi comuni fossero decise separatamente.[10]

Non sono state comunque risolte tutte le incertezze, tanto che è stato affermato: “che cosa si sia pensato o voluto con questo articolo, è uno dei piccoli misteri della procedura”.[11]

In effetti, l’istituto dell’intervento iussu iudicis pone all’evidenza il problema - che “non fu adeguatamente avvertito in sede di codificazione”[12] - dei suoi rapporti con il principio della domanda posto dall’art. 99 c.p.c.[13]

Orbene, proprio perché nel nostro ordinamento “il giudice civile non ha il potere di proporre domande, né può costringere alcuno a proporne”,[14] l’istituto viene così ricostruito:

I) “La parte chiama il terzo solo perché il giudice lo ha imposto, ma non pretende (rectius, non è necessario che pretenda) niente dal terzo”.[15] In sostanza, la parte “può limitarsi alla chiamata o può proporre nei confronti del terzo autonoma domanda, introducendo nel processo una causa connessa”.[16]

II) Se pure non è possibile pronunciare una sentenza di condanna del terzo in favore dell’attore se questi non l’ha voluta, tuttavia la domanda nei confronti del terzo può anche essere ritenuta implicita, qualora l’originario convenuto abbia declinato la titolarità dell’obbligazione dedotta in giudizio indicando quella del terzo e risulti pertanto opportuno accertare nel contraddittorio di tutti gli interessati, senza alcun mutamento di causa petendi o petitum, quale sia la parte realmente obbligata.[17]

III) L’interveniente in causa iussu iudicis acquista comunque la qualità di parte indipendentemente dalla circostanza che egli proponga domande o che queste siano proposte nei suoi confronti.[18]

 

4. Un’ipotesi di ricostruzione dell’istituto della chiamata iussu iudicis nel giudizio di responsabilità amministrativa

 

Le finalità dell’intervento iussu iudicis individuate dalla dottrina e dalla giurisprudenza della Cassazione possono venire in rilievo nel processo contabile solo qualora sia concretamente possibile che la Procura Regionale chiami in un altro processo, ma in ragione della partecipazione alla stessa fattispecie dannosa, soggetti diversi da quelli già chiamati in un primo giudizio: in tal caso, il simultaneus processus assicurerebbe in effetti un’economia di giudizi ed eviterebbe inoltre una possibile contraddittorietà di giudicati.

Senonché, va considerato che le Procure Regionali della Corte dei conti in genere provvedono spontaneamente a chiamare nello stesso giudizio tutti i soggetti che ritengono corresponsabili di uno stesso danno erariale: più precisamente, tutti i soggetti nei confronti dei quali ritengono di poter validamente formulare e sostenere in giudizio l’accusa.

Orbene, a fronte della posizione di un Pubblico Ministero contabile che dichiari di non avere elementi sufficienti per chiamare in giudizio altri soggetti, formulando a tal fine specifiche e motivate richieste di condanna, non può certo configurarsi un’implicita domanda di condanna del terzo[19] e non sembra proprio che al mancato esercizio della azione di responsabilità possa in concreto sostituirsi l’ordine del giudice.

Vengono infatti in rilievo il già ricordato generale principio della domanda previsto dall’art. 99 c.p.c. e la stessa posizione di terzietà del giudice ora ribadita dal nuovo testo dell’art. 111 della Costituzione.[20]

 

Tutto ciò considerato, sembrerebbe più coerente con il sistema la seguente ricostruzione sistematica della chiamata iussu iudicis nel giudizio di responsabilità amministrativa.

A) L’ordine del giudice di disporre l’intervento in giudizio di un altro soggetto viene attuato dal pubblico ministero contabile senza una specifica domanda nei confronti del terzo. In tal caso, con la sua più o meno attiva partecipazione al giudizio il terzo stesso può evitare che dal giudice siano formulate valutazioni negative del suo operato, in sua assenza e sia pure solo incidenter tantum ai soli fini di una più esatta quantificazione della condanna degli originari convenuti. Per converso, i fatti accertati in un giudizio in cui il terzo è comunque intervenuto (ed è stato quindi parte) potranno anche essergli opposti in un eventuale giudizio che il pubblico ministero ritenga successivamente di instaurare nei suoi confronti.

B) A seguito dell’ordine del giudice, la Procura Regionale provvede invece a formulare una specifica domanda di condanna del terzo. Questi assume allora subito la veste di convenuto a tutti gli effetti e può essere pertanto anche condannato ad un risarcimento di danni.

 

5. Due precisazioni e un auspicio.

 

Per consentire alla Procura Regionale di percorrere, se lo ritiene, la via sub B), il giudice dovrebbe assegnare per l’estensione del contraddittorio un termine congruo, che consenta di formulare anche nei confronti del terzo - prima dell’eventuale specifica e motivata domanda di condanna e sempre che un invito non gli sia già stato in passato notificato per gli stessi fatti - l’invito a presentare le proprie deduzioni previsto dall’art. 5 comma 1 del d.l. n. 453 del 1993: diversamente, si avrebbe tra l’altro una chiara disparità di trattamento nei confronti degli originari convenuti, che tale invito avevano invece a suo tempo necessariamente ricevuto.[21]

Qualora poi venisse esclusa una qualsiasi responsabilità del terzo, solo nel caso sub B) in cui ha assunto la veste di convenuto per effetto di una specifica richiesta di condanna - e non anche nel caso sub A) in cui è restato un mero “interventore” - il terzo stesso avrebbe evidentemente diritto al rimborso delle spese di giudizio previsto dall’art. 3 comma 2 bis del d.l. n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996.

 

Infine, va ricordato che l’A.S. n. 702 - comunicato alla Presidenza del Senato il 29.6.2006 ad iniziativa di vari senatori per il conferimento di una “delega al Governo per la redazione del Codice di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti” - indica, tra i “principi e criteri direttivi” per la disciplina del giudizio di responsabilità, la “previsione delle ipotesi di partecipazione di terzi al giudizio di responsabilità amministrativa, con particolare riferimento alla chiamata in causa per ordine del giudice di altri soggetti ritenuti responsabili del danno”. Sarebbe indubbiamente opportuno che in quell’occasione il punto fosse oggetto di un attento esame e di un’equilibrata disciplina.

 

 

 

24.10.2006

Stefano Imperiali