ANCORA SUL DANNO ALL’IMMAGINE,

 di Stefano Imperiali, magistrato della Corte dei conti

 

1. Il sistema del codice civile sui danni patrimoniali e non patrimoniali

 

Nel sistema del codice civile, l’art. 2043 sul “risarcimento per fatto illecito” - “qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno” - disciplina in realtà il solo risarcimento del danno patrimoniale, inteso come danno conseguente alla lesione di un interesse ad un bene “valutabile, per sua natura e tradizionalmente, in denaro”.[1] 

Infatti, il successivo art. 2059 stabilisce che “il danno non patrimoniale” - si tratta, “conformemente alla sua espressione letterale”, di ogni altro “danno privato che non rientra nel danno patrimoniale, avendo per oggetto un interesse non patrimoniale, vale a dire relativo a bene non patrimoniale”[2] - “deve essere risarcito solo nei casi determinati dalla legge”.

Su questo limite al risarcimento dei danni non patrimoniali, nella relazione al codice civile è precisato: “circa il risarcimento dei danni morali, ossia circa la riparazione o compensazione indiretta di quegli effetti dell’illecito che non hanno natura patrimoniale, si è ritenuto di non estendere a tutti la risarcibilità o la compensabilità che l’art. 185 del c.p. pone soltanto per i reati. La resistenza della giurisprudenza a tale estensione può considerarsi limpida espressione della nostra coscienza giuridica. Questa avverte che soltanto nel caso di reato è più intensa l’offesa all’ordine giuridico e maggiormente sentito il bisogno di una più energica repressione con carattere anche preventivo. Il nuovo codice si è perciò limitato a dichiarare che il danno non patrimoniale deve essere risarcito (in senso largo) solo nei casi determinati dalla legge, presente o futura, e nelle forme, eventualmente diverse da un’indennità pecuniaria, da essa stabilite”.

In sostanza, l’art. 2059 c.c. - nelle intenzioni del legislatore chiaramente connesso con l’art. 185 c.p. per il quale “ogni reato, che abbia cagionato un danno patrimoniale o non patrimoniale, obbliga al risarcimento il colpevole e le persone che, a norma delle leggi civili, debbano rispondere per il fatto di lui” - poneva una disposizione finalizzata a “prevenire-reprimere le forme che si ritengono più gravi di violazioni di diritti”.[3]

 

Ovviamente, nel caso del danno non patrimoniale manca per definizione una perdita economica da riequilibrare e il “risarcimento” persegue solo una finalità genericamente “satisfattiva” (“creare alla vittima utilità alternative”) oltre che, appunto, di “sanzione civile indiretta, introdotta legislativamente in ragione della particolare riprovevolezza di un certo fatto o del particolare interesse sociale alla sua prevenzione”.[4]

Va precisato - ed è un punto di rilevanza determinante nella materia in esame (v. capitoli 4 e 5) - che col danno non patrimoniale non va confuso il danno patrimoniale indiretto: da un fatto illecito lesivo di un interesse non patrimoniale può infatti anche derivare, come ulteriore conseguenza, la lesione di un distinto interesse patrimoniale.[5]

 

2. L’affermazione del danno biologico e la stagione del danno esistenziale

 

La chiara limitazione al risarcimento dei danni non patrimoniali prevista dall’art. 2059 c.c. risultò presto non coerente con la progressiva affermazione della “preminenza dei valori della persona”.[6]

In particolare, “ciò che destava via via una crescente perplessità era il fatto che la lesione del diritto alla salute, pure costituzionalmente garantito, non potesse essere considerata come un danno effettivamente esistente e percepibile, a prescindere dalla sua incidenza sull’eventuale attività lavorativa della vittima dell’illecito”.[7]

Orbene, per superare la “strettoia” dell’art. 2059 c.c., ne fu elaborata un’interpretazione restrittiva e il danno non patrimoniale fu in sostanza identificato con il mero dolore fisico o psichico provocato dall’illecito (sofferenze, patemi d’animo, vergogna, turbamento etc.).[8]

Dopo che alcune decisioni avevano pertanto ammesso la risarcibilità della menomazione psico-fisica in sé considerata - quale danno ingiusto ai sensi dell’art. 2043 c.c. distinto sia dal danno morale soggettivo sottoposto ai limiti dell’art. 2059 c.c. che dalla incidenza sulla capacità di produrre reddito[9] - la materia fu affrontata dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 87 e n. 88 del 1979.

Con la prima delle due sentenze, la Corte dichiarò infondata una questione di legittimità costituzionale dell’art. 2059 c.c., nella parte in cui, in correlazione a quanto disposto dall’art. 185 c.p., limita il risarcimento dei danni non patrimoniali a quelli derivanti da illeciti costituenti anche reato. In ragione della “differenza sostanziale tra fatto produttivo di danno costituente reato e fatto dannoso consistente in un illecito meramente civile”, fu infatti ritenuto che “rientra nella discrezionalità del legislatore adottare un trattamento differenziato, ove non vengano in considerazioni situazioni soggettive costituzionalmente garantite”.

Con la seconda sentenza, fu invece dichiarata infondata una questione di legittimità costituzionale dell’art. 2043 c.c., in quanto non comprendente la risarcibilità del danno alla salute, autonomamente considerato rispetto alle conseguenze economiche del fatto lesivo e al danno morale puro. Fu infatti rilevato che “l’espressione danno non patrimoniale, adottata dal legislatore, è ampia e generale e tale da riferirsi, senza ombra di dubbio, a qualsiasi pregiudizio che si contrapponga, in via negativa, a quello patrimoniale, caratterizzato dalla economicità dell’interesse leso. Il che porta a ritenere che l’ambito di applicazione dei sopra richiamati artt. 2059 c.c. e 185 c.p. - contrariamente a quanto affermato nell’ordinanza di rimessione - si estende fino a ricomprendere ogni danno non suscettibile direttamente di valutazione economica, compreso quello alla salute”. Ne consegue che “la tutela del diritto alla salute, riconosciuto dalla Costituzione come diritto fondamentale dell’individuo oltre che come interesse della collettività, riceve, nella particolare ipotesi esaminata (che è la sola che in questa sede può venire in considerazione), concreta applicazione”.[10]

Come può notarsi, la Corte costituzionale si poneva in contro-tendenza rispetto all’orientamento che tendeva a limitare l’ambito del “rigoroso” art. 2059 c.c. ai soli danni morali soggettivi, in quanto considerava espressamente come danno non patrimoniale qualsiasi pregiudizio diverso dalla lesione dell’integrità economica. Peraltro, veniva già riconosciuto, sia pure incidenter tantum, che le “situazioni soggettive costituzionalmente garantite” vanno comunque pienamente tutelate.

 

Una logica in parte diversa fu invece seguita dalla nota sentenza della Corte costituzionale n. 184 del 1986, che dichiarò non fondate due questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2059 c.c., proposte in ordine alla riparazione del c.d. danno biologico, inteso come danno non patrimoniale derivante dalla lesione del diritto costituzionalmente garantito alla tutela della salute.

L’articolato iter argomentativo della sentenza può essere così sintetizzato:

- “nella nozione di danno non patrimoniale, di cui all’art. 2059 c.c.”, vanno “compresi soltanto i danni morali subiettivi”;

- “il danno biologico costituisce l’evento del fatto lesivo della salute mentre il danno morale subiettivo ed il danno patrimoniale appartengono alla categoria del danno-conseguenza in senso stretto”;

- “l’ingiustizia del danno biologico e la conseguente sua risarcibilità discendono direttamente dal collegamento tra gli artt. 32, comma 1, Cost. e 2043 c.c.; più precisamente dall’integrazione di quest’ultima disposizione con la prima”;

- “quand’anche si sostenesse che il riconoscimento, in un determinato ramo dell’ordinamento, d’un diritto subiettivo non esclude che siano posti limiti alla sua tutela risarcitoria”, andrebbe comunque “energicamente sottolineato che ciò, in ogni caso, non può accadere per i diritti e gli interessi dalla Costituzione dichiarati fondamentali”.

 

Una volta ricondotto il danno biologico nell’ambito di applicazione dell’art. 2043 c.c., si ebbe un vero e proprio “effetto domino”: infatti, la stessa “costruzione giuridica” che aveva “permesso al danno biologico di collocarsi sotto l’ombrello dell’art. 2043 c.c. (violazione di un diritto costituzionalmente garantito = ingiustizia del danno = diritto al risarcimento del danno ex art. 2043 c.c.)” indusse vari giudici di merito a delineare la categoria del danno esistenziale.[11]

In tal modo, un danno esistenziale fu rinvenuto in vari pregiudizi che avevano determinato un peggioramento della qualità della vita della persona, impedendone il libero sviluppo della personalità: a cagione della perdita di un congiunto, di un turbamento alla vita lavorativa, della privazione di un ambiente salubre a causa di immissioni etc.

Alla categoria del danno esistenziale si richiamò anche la Corte di Cassazione con la sentenza n. 7713 del 2000, in un giudizio instaurato nei confronti di un padre naturale che per anni aveva fatto mancare al figlio i mezzi di sussistenza non provvedendo al suo mantenimento: la Corte ritenne infatti che “l’art. 2043 c.c., correlato agli artt. 2 ss. Cost.,” andasse “necessariamente esteso fino a ricomprendere il risarcimento non solo dei danni in senso stretto patrimoniali, ma di tutti i danni che almeno potenzialmente ostacolano le attività realizzatrici della persona umana”.

La stessa Cassazione confermò poi, con la sentenza n. 9009 del 2001 emessa per una vicenda di mancato godimento del riposo settimanale, che “tanto i pregiudizi alla salute quanto quelli alla dimensione esistenziale, sicuramente di natura non patrimoniale, non possono essere lasciati privi di tutela risarcitoria, sulla scorta di una lettura costituzionalmente orientata del sistema della responsabilità civile”. E ritenne che nella categoria del danno esistenziale andassero ricomprese “tutte le compromissioni delle attività realizzatrici della persona umana (es. impedimenti alla serenità familiare, al godimento di un ambiente salubre e di una situazione di benessere, al sereno svolgimento della propria vita lavorativa)”.[12]

 

3. L’evoluzione giurisprudenziale del 2003 sul danno non patrimoniale

 

Con alcune importanti decisioni della Corte di Cassazione del maggio 2003, si è avuta infine una nuova svolta giurisprudenziale.

Infatti, con le sentenze n. 7281, n. 7282 e n. 7283 del 2003, la Cassazione ha in primo luogo definitivamente chiarito che per il risarcimento dei danni non patrimoniali, in applicazione degli artt. 2059 c.c. e 185 c.p., è sufficiente l’astratta configurabilità di un reato, senza che rilevi, nella fattispecie concreta, il carattere solo presunto della colpa del responsabile dell’illecito civile.

Inoltre e soprattutto, con le sentenze n. 8827 e n. 8828 del 2003, la Cassazione ha affermato che “la tradizionale restrittiva lettura dell’art. 2059, in relazione all’art. 185 c.p., come diretto ad assicurare tutela soltanto al danno morale soggettivo, alla sofferenza contingente, al turbamento dell’animo transeunte determinati da fatto illecito integrante reato” non può essere più condivisa. Infatti, “nel vigente assetto dell’ordinamento, nel quale assume posizione preminente la Costituzione - che, all’art. 2, riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo -, il danno non patrimoniale deve essere inteso come categoria ampia, comprensiva di ogni ipotesi in cui sia leso un valore inerente alla persona. Tale conclusione trova sostegno nella progressiva evoluzione verificatasi nella disciplina di tale settore, contrassegnata dal nuovo atteggiamento assunto, sia dal legislatore che dalla giurisprudenza, in relazione alla tutela riconosciuta al danno non patrimoniale, nella sua accezione più ampia di danno determinato dalla lesione di interessi alla persona non connotati da rilevanza economica”.

Quanto poi alla “questione cruciale del limite al quale l’art. 2059 del codice del 1942 assoggetta il risarcimento del danno non patrimoniale, mediante la riserva di legge, originariamente esplicata dal solo art. 185 c.p. (ma v. anche l’art. 89 c.p.c.)[13]”, la Cassazione afferma che “una lettura della norma costituzionalmente orientata impone di ritenere inoperante il detto limite se la lesione ha riguardato valori della persona costituzionalmente garantiti. Occorre considerare, infatti, che nel caso in cui la lesione abbia inciso su un interesse costituzionalmente protetto la riparazione mediante indennizzo (ove non sia praticabile quella in forma specifica) costituisce la forma minima di tutela, ed una tutela minima non è assoggettabile a specifici limiti, poiché ciò si risolve in rifiuto di tutela nei casi esclusi”. “D’altra parte”, si rileva, “il rinvio ai casi in cui la legge consente la riparazione del danno non patrimoniale può ben essere riferito, dopo l’entrata in vigore della Costituzione, anche alle previsioni della legge fondamentale, atteso che il riconoscimento nella Costituzione dei diritti inviolabili inerenti alla persona non aventi natura economica implicitamente, ma necessariamente, ne esige la tutela, ed in tal modo configura un caso determinato dalla legge, al massimo livello, di riparazione del danno non patrimoniale”.

Infine, la Cassazione ha chiarito che “la lettura costituzionalmente orientata dell’art. 2059 c.c. va tendenzialmente riguardata non già come occasione di incremento generalizzato delle poste di danno (e mai come strumento di duplicazione del risarcimento degli stessi pregiudizi), ma soprattutto come mezzo per colmare le lacune, secondo l’interpretazione ora superata della norma citata, nella tutela risarcitoria della persona, che va ricondotta al sistema bipolare del danno patrimoniale e di quello non patrimoniale: quest’ultimo comprensivo del danno biologico in senso stretto, del danno morale soggettivo come tradizionalmente inteso e dei pregiudizi diversi ed ulteriori, purché costituenti conseguenza della lesione di un interesse costituzionalmente protetto”.

 

La nuova ricostruzione sistematica così delineata dalla Corte di cassazione, e più volte in seguito ribadita,[14] è stata anche subito confermata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 233 del 2003.

Nel dichiarare conforme alla Costituzione l’art. 2059 c.c., ritenendo che consenta anche il risarcimento del danno non patrimoniale da fatto illecito, a prescindere dall’accertamento in concreto di un reato, la Consulta ha avuto infatti modo di affermare, tra l’altro, che “può dirsi ormai superata la tradizionale affermazione secondo la quale il danno non patrimoniale riguardato dall’art. 2059 cod. civ. si identificherebbe con il c.d. danno morale soggettivo. In due recentissime pronunce (Cass., 31 maggio 2003, nn. 8827 e 8828), che hanno l’indubbio pregio di ricondurre a razionalità e coerenza il tormentato capitolo della tutela risarcitoria del danno alla persona, viene, infatti, prospettata, con ricchezza di argomentazioni - nel quadro di un sistema bipolare del danno patrimoniale e di quello non patrimoniale - un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 2059 cod. civ., tesa a ricomprendere nell’astratta previsione della norma ogni danno di natura non patrimoniale derivante da lesione di valori inerenti alla persona: e dunque sia il danno morale soggettivo, inteso come transeunte turbamento dello stato d’animo della vittima; sia il danno biologico in senso stretto, inteso come lesione dell’interesse, costituzionalmente garantito, all’integrità fisica e psichica della persona, conseguente ad un accertamento medico (art. 32 Cost.); sia infine il danno (spesso definito in dottrina ed in giurisprudenza come esistenziale) derivante dalla lesione di (altri) interessi di rango costituzionale inerenti alla persona”.[15]

 

La più recente evoluzione giurisprudenziale sui danni non patrimoniali non ha comportato una “liberalizzazione incondizionata nella disciplina della riparazione delle perdite non patrimoniali”, come pure veniva da molti auspicato: ove non sia almeno in astratto configurabile un reato, il ristoro del danno non patrimoniale è possibile solo se risulti leso un diritto costituzionalmente qualificato e “un tale parametro, per quanto dotato della flessibilità propria di una categoria di rilievo costituzionale, certamente non può essere qualificato in termini di assoluta atipicità, in tal senso distinguendosi dal significato comunque assegnato all’art. 2043”.[16]

Anche secondo la nuova impostazione sistematica, “il vero problema del danno non patrimoniale” resta comunque quello della “quantificazione del risarcimento”: in presenza di danni che per loro natura non incidono sulla situazione economico-patrimoniale del soggetto leso, è infatti reale “il rischio di una lottery, cioè di un sistema nel quale la concreta quantificazione del danno avvenga in modo casuale, con grave pericolo per esigenze inderogabili di certezza”.[17]

 

4. Il risarcimento del danno all’immagine nella responsabilità amministrativa

 

Mentre la giurisprudenza della Corte costituzionale e della Cassazione sul risarcimento del danno non patrimoniale ha presentato la complessa evoluzione brevemente ricordata, nell’ambito della giurisdizione contabile si è affermata, sia pure con non minori incertezze, la risarcibilità del danno all’immagine.

Sul punto, la sentenza delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 580/A del 1988 affermò chiaramente che l’unico danno erariale che può dar luogo alla responsabilità amministrativa oggetto della giurisdizione contabile è il “nocumento patrimoniale effettivo subito dalla Pubblica Amministrazione”, poiché “le chiare espressioni normative ripetute nelle disposizioni che concernono questa giurisdizione” nel r.d. n. 1214 del 1934 (deficienze accertate, debito dell’agente, danno accertato, o valore perduto) “si riferiscono con evidenza ad ipotesi di danno patrimoniale”.[18]

Nonostante questa autorevole “chiusura”, la questione fu riconsiderata e risolta in senso opposto da alcune sentenze, le quali ritennero invece che davanti alla Corte dei conti potesse essere chiesto il risarcimento anche del danno non patrimoniale connesso al discredito subito da un’amministrazione pubblica in conseguenza di un comportamento illecito penalmente rilevante.[19]

 

L’estensione della giurisdizione contabile al risarcimento del danno all’immagine ebbe poi il necessario riconoscimento della Cassazione, che peraltro del danno in questione prospettò una configurazione particolare e ben delimitata.

Con la sentenza n. 5668 del 1997, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione ritennero infatti ammissibile il risarcimento davanti alla Corte dei conti del “danno conseguente alla grave perdita di prestigio e grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato” il quale, “anche se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta è, tuttavia, suscettibile di una valutazione patrimoniale, sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso. Una volta chiarito tale punto, ne consegue che va affermata la giurisdizione della Corte dei conti, in coerenza, d’altra parte, con l’orientamento manifestatosi nella giurisprudenza di questa Suprema corte con la sentenza 2 aprile 1993, n. 3970, la quale ha escluso che il danno sul cui risarcimento la Corte dei conti è chiamata a pronunciarsi sia esclusivamente ravvisabile in una diminuzione patrimoniale già verificatasi ed ha affermato che comprende anche i maggiori costi che la pubblica amministrazione è eventualmente chiamata a sopportare”.[20]

Venne così delineata una “sostanziale patrimonialità” del danno all’immagine,[21] peraltro ripetutamente confermata dalla successiva giurisprudenza della Cassazione.[22]

 

La stessa impostazione in chiave “patrimoniale” venne poi seguita dalla sentenza della Corte dei conti a Sezioni riunite n. 16/QM del 1999, che si richiamò appunto alla citata sentenza della Corte di Cassazione n. 5668 del 1997, e precisò espressamente che “la lesione del bene immateriale (alla cui categoria va ricondotto il bene ‘immagine’ o gli altri beni che soprattutto più recentemente hanno impegnato l’elaborazione dei giudici contabili) e del corrispondente interesse dell’amministrazione qui rilevano non meramente ex se, ma in quanto abbiano comportato la necessità di sostenere spese per il ripristino del bene leso. Pertanto, se è indubbio che il bene leso ha natura immateriale, il risarcimento del danno erariale rientrante nella categoria della Corte dei conti conserva la sua natura patrimoniale: cioè, la stessa Corte ha giurisdizione sulle conseguenze patrimoniali, economiche prodotte dalla lesione del bene”.

 

Il danno all’immagine perseguibile davanti alla Corte dei conti è stato in seguito esaminato anche dalla nota sentenza delle Sezioni Riunite della stessa Corte n. 10/QM del 2003 che ha affermato, tra l’altro, quanto segue:

- Per le amministrazioni pubbliche, “il diritto di realizzarsi e di operare in modo efficace, efficiente, imparziale e trasparente nei confronti dei propri dipendenti e dei propri amministrati” è “costituzionalmente garantito dall’art. 97” e “rafforzato dalla tutela accordata dagli artt. 7 e 10 c.c. al nome ed all’immagine della persona, ritenute applicabili anche alle persone giuridiche”.

- Il danno all’immagine subito da un’amministrazione pubblica “non rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 2059 del codice civile ma è una delle fattispecie del danno esistenziale”, che va risarcito sulla base del “sillogismo secondo cui, premesso che lo svolgimento di attività non remunerative costituisce un interesse dell’individuo tutelato dall’ordinamento, ne consegue che la lesione della possibilità di svolgere tali attività rappresenta un danno ingiusto ex art. 2043 c.c. e l’ingiustizia del danno ne determina necessariamente la risarcibilità”.

- “La violazione di questo diritto all’immagine, intesa come diritto al conseguimento, al mantenimento ed al riconoscimento della propria identità come persona giuridica pubblica, è economicamente valutabile. Essa infatti si risolve in un onere finanziario che si ripercuote sull’intera collettività, dando luogo ad una carente utilizzazione delle risorse pubbliche ed a costi aggiuntivi per correggere gli effetti distorsivi che sull’organizzazione della pubblica amministrazione si riflettono in termini di minor credibilità e prestigio e di diminuzione di potenzialità operativa”.

- “Il danno all’immagine deve essere individuato nell’ambito dei danni non patrimoniali come danno-evento e non come danno-conseguenza” e tale connotazione “rileva essenzialmente sul piano probatorio”, in quanto “evita il pericolo che il torto, riconosciuto in astratto, sia vanificato in concreto ogniqualvolta l’offeso si trovi in difficoltà nella dimostrazione delle potenzialità ed identità personali che sono state, caso per caso, compromesse. Una tutela risarcitoria sarà infatti possibile per il semplice fatto che una determinata prerogativa risulti danneggiata, restando in discussione soltanto gli aspetti relativi alla quantificazione del danno, rimessi al giudice che deciderà secondo parametri anche discrezionali”.

- “Per la quantificazione del danno in questione si può fare riferimento, oltre che alle spese di ripristino del prestigio leso già sostenute, posto che si dimostrino coerenti con lo scopo perseguito, anche, e sul medesimo presupposto, a quelle ancora da sostenere. In quest’ultimo caso, la valutazione equitativa, ex art. 1226 c.c., dovrà fondarsi su prove anche presuntive od indiziarie. Tra di esse potranno collocarsi le ‘perdite assertivamente a carico dell’ente’ posto che si riferiscano a conseguenze negative che, per dato di comune esperienza e conoscenza, siano riferibili al comportamento lesivo dell’immagine e dell’identità della pubblica amministrazione offesa”.

 

La sentenza delle Sezioni Riunite n. 10/QM del 2003 si inserisce nell’orientamento volto a restringere il campo di applicazione dell’art. 2059 c.c. alla sola pecunia doloris e a ricomprendere la lesione dei diritti della personalità nell’ambito del danno ingiusto previsto dall’art. 2043 c.c. letto in connessione con i principi costituzionali: un’impostazione che potrebbe essere in effetti superata qualora venisse definitivamente recepito il nuovo sistema dei danni non patrimoniali delineato dalla Cassazione e della Corte costituzionale (v. al capitolo precedente).

Soprattutto, va considerato che la sentenza n. 10/QM del 2003 qualifica il danno all’immagine come una “fattispecie del danno esistenziale”, ma nello stesso tempo afferma che si tratta di un danno “economicamente valutabile” - poiché “si risolve in un onere finanziario che si ripercuote sull’intera collettività, dando luogo ad una carente utilizzazione delle risorse pubbliche ed a costi aggiuntivi per correggere gli effetti distorsivi” che si sono verificati “sull’organizzazione della pubblica amministrazione” - e precisa anche che per la quantificazione del danno si può far riferimento non solo alle “spese di ripristino del prestigio leso già sostenute”, ma anche a “quelle ancora da sostenere”, da valutare equitativamente in applicazione dell’art. 1226 c.c..

In sostanza, appare chiaro che al di là dell’espressa qualificazione del danno all’immagine come una species del danno esistenziale, viene in qualche modo delineato un danno pur sempre patrimoniale (indiretto).

Ne consegue che anche il richiamo alla valutazione equitativa in applicazione dell’art. 1226 c.c. risulta non chiaro. E’ infatti evidente che il danno non patrimoniale per sua natura non può essere mai “provato nel suo preciso ammontare” ed è pertanto sempre “liquidato dal giudice con valutazione equitativa” in applicazione dell’art. 1226 c.c.. Per il danno patrimoniale, invece, la valutazione equitativa in questione è possibile solamente se è ragionevolmente provata l’esistenza del danno emergente (o del lucro cessante) e ne risulta invece non possibile un’esatta quantificazione.[23]

 

Questa incertezza e/o contraddittorietà di fondo si riflette in qualche modo anche sulla più recente giurisprudenza contabile.

Se infatti molte decisioni recepiscono senza difficoltà l’impostazione della sentenza n. 10/QM/2003,[24] altre sentenze sottolineano invece che la ricostruzione del sistema operata da tale sentenza va ora “integrata” alla luce delle sentenze della Cassazione n. 8827 e 8828 del 2003,[25] senza peraltro chiarire compiutamente le implicazioni di tale “integrazione”.

Inoltre e soprattutto, mentre alcune decisioni sembrano prescindere del tutto da un pregiudizio patrimoniale e in particolare da spese di ripristino sostenute o da sostenere,[26] in altri casi il danno all’immagine viene invece considerato come un danno patrimoniale indiretto e quindi pur sempre valutato in termini di danno emergente e lucro cessante.[27] 

Le “valutazioni prognostiche” e le “presunzioni” sul quantum delle spese di ripristino ancora da effettuare coincidono poi, in genere, con le stesse valutazioni sulla gravità della perdita d’immagine,[28] spesso sinteticamente formulate sulla base di tre criteri: in relazione alla gravità degli illeciti, desunta dalle circostanze del fatto, dalla sua reiterazione e anche dall’importo delle tangenti ricevute (criterio oggettivo); in relazione alle funzioni espletate dai responsabili (criterio soggettivo); in relazione alla ripercussione sull’opinione pubblica conseguente alla diffusione di fatti sugli organi di informazione (criterio sociale).[29]

 

5. Alcune considerazioni conclusive

 

La distinzione tra danno-evento e danno-conseguenza - già ampiamente ridimensionata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 372 del 1994[30] e qualificata come “inutile sovrastruttura teorica” dalla sentenza della Corte di Cassazione n. 2515 del 2002 - appare ormai superata dalla più recente evoluzione giurisprudenziale.

Nella citata sentenza n. 8828 del 2003, la Cassazione ha infatti chiarito, con riferimento al danno non patrimoniale,  che “volendo far riferimento alla nota distinzione tra danno-evento e danno-conseguenza (introdotta da Corte costituzionale 184/86, che ha collocato nella prima figura il danno biologico, ma abbandonata dalla successiva sentenza della Corte costituzionale 372/94), si tratta di danno-conseguenza. Non vale pertanto l’assunto secondo cui il danno sarebbe in re ipsa, nel senso che sarebbe coincidente con la lesione dell’interesse. Deve affermarsi invece che dalla lesione dell’interesse scaturiscono, o meglio possono scaturire, le suindicate conseguenze che, in relazione alle varie fattispecie, potranno avere diversa ampiezza e consistenza, in termini di intensità e protrazione nel tempo. Il danno in questione quindi deve essere allegato e provato”.

Ancora più chiaramente, la successiva sentenza della Cassazione n. 16525 del 2003 ha precisato che “nella struttura della responsabilità aquiliana il danno sia esso patrimoniale che non patrimoniale non si identifica con l’evento illecito (che rimane pur sempre una componente dell’elemento materiale e, in buona sostanza, del fatto illecito), ma è una conseguenza dello stesso, cioè un pregiudizio (o, se si vuole, una perdita intesa in senso ampio, cioè come elemento negativo rispetto alla situazione preesistente patrimoniale o non patrimoniale) subito dal danneggiato, alla cui riparazione, in caso di danno non patrimoniale, non si può provvedere che con criterio equitativo, a norma del combinato disposto degli art. 1226 e 2056 c.c.”[31].

In definitiva, la categoria del c.d. danno evento non presenta nella materia in esame alcuna concreta utilità, in quanto “tutto il danno risarcibile è conseguenza dell’illecita ingerenza nell’altrui sfera giuridica”,[32] e al più potrebbe significare che il danno all’immagine sussiste anche indipendentemente dalle ulteriori conseguenze dell’illecito di natura patrimoniale.

 

Ma in realtà, è proprio questo il nodo ancora da sciogliere: la natura - patrimoniale o non patrimoniale? - del danno all’immagine perseguibile davanti alla Corte dei conti.

Una volta chiarito dalla più recente giurisprudenza della Cassazione e della Corte costituzionale (v. ai capitoli 1 e 3) che non vi sono ragioni per eludere la chiara alternativa proposta dal codice civile tra danno patrimoniale e danno non patrimoniale (tertium non datur),[33] occorre infatti stabilire:

A) se il danno all’immagine della pubblica amministrazione perseguibile davanti alla Corte dei conti abbia natura di danno patrimoniale indiretto, conseguente certo ad un illecito lesivo anche di un bene immateriale ma comunque sostanziato dalle spese di ripristino dell’immagine già sostenute o eventualmente ancora da sostenere, così come finora ritenuto dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione (v. al capitolo precedente);

B) se il danno in questione abbia invece natura di danno non patrimoniale, come lesione di un bene immateriale, appunto la buona reputazione dell’amministrazione e l’affidabilità che le viene per conseguenza attribuita.

Nel primo caso (A), il principio dell’onere della prova (artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c.) richiede che vengano realmente provate non solo le eventuali spese di ripristino eventualmente già effettuate ma anche, contrariamente a quanto al momento avviene, quelle eventualmente ancora da effettuare. Quest’ultime infatti possono anche essere quantificate in via equitativa, ma devono comunque risultare ragionevolmente certe, sulla base di precisi riscontri fattuali e senza meri generici richiami ad un id quod plerumque accidit in realtà anch’esso tutto da dimostrare.

Nel secondo caso (B), i principi costituzionali (cfr. in particolare gli artt. 97-98) possono in effetti anche giustificare un risarcimento (rectius: una riparazione) per il mero provato discredito subito dall’amministrazione, indipendentemente da qualsiasi danno emergente o lucro cessante, attuale o anche solo futuro. E la condanna in tal caso presenterebbe anzi una valenza anche preventivo-sanzionatoria (v. anche al capitolo 1) in effetti non estranea alla natura della responsabilità amministrativa.[34] Ma si tratta di una tesi che deve ancora superare il vaglio delle Sezioni Unite della Cassazione come giudice della giurisdizione e comporta comunque l’opportunità, per una ragionevole certezza del diritto e del processo, di criteri e parametri per la “riparazione” del danno per quanto possibile più specifici.

 

6.6.2006

Stefano Imperiali