La definizione dell’appello contabile ad istanza di parte e le sentenze della Corte costituzionale n. 183 e n. 184 del 2007 e delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 3/QM del 2007

di Stefano Imperiali, magistrato della Corte dei conti

 

1. Le disposizioni sulla definizione dell’appello contabile ad istanza di parte

 

1.1 L’art. 1 della legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria 2006) ha stabilito: “con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non inferiore al dieci per cento e non superiore al venti per cento del danno quantificato nella sentenza” (comma 231); “la sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al trenta per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il versamento” (comma 232); “il giudizio di appello si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello” (comma 233).

Si tratta di disposizioni temporanee, perché applicabili appunto solo ai giudizi di appello che abbiano per oggetto “fatti commessi” entro il 31.12.2005, ma destinate in concreto ad essere applicate per molti anni, in quanto rilevanti anche per i giudizi instaurati, per i fatti in questione, dopo il 1°.1.2006.[1]

1.2 Le disposizioni in questione sono state diffusamente criticate, almeno nell’ambito della magistratura contabile, poiché vi si è ravvisato, in sostanza, “un duro colpo alla funzione di deterrenza che ha la giurisdizione contabile nei confronti di chi è nelle condizioni di procurare un danno alle pubbliche finanze”.[2]

Inoltre, la nuova normativa è apparsa per più aspetti di non univoca interpretazione, anche per la carenza di “ausilii provenienti dagli atti parlamentari e dalla discussione in sede legislativa, perché le disposizioni sono state incluse in un maxiemendamento oggetto di voto di fiducia”.[3]

 

2. La ratio dell’istituto e l’interpretazione giurisprudenziale

 

2.1 Orbene, sembra in primo luogo doversi escludere che il nuovo istituto abbia una specifica finalità deflattiva dei giudizi di appello in materia di responsabilità davanti alla Corte dei conti. Infatti, da una parte non risulta per tali giudizi un “consistente arretrato” che debba essere smaltito “in tempi rapidi, per evitare un’eccessiva durata dei processi”;[4] dall’altra, l’innovazione ha fatto sì che mentre “prima della legge i giudizi di secondo grado, quasi sempre, ricevevano trattazione in unica udienza”, attualmente “a seguito della richiesta di parte il processo si disarticola in tre fasi, l’una camerale, l’altra riferita al periodo per il versamento delle somme, la terza di definizione finale”.[5]

Alla normativa in questione va invece riconosciuta, verosimilmente, la “finalità di garantire l’incameramento certo ed immediato di almeno una parte del danno accertato nelle sentenze di condanna, stante la (notoria) modesta entità degli importi recuperati in sede di esecuzione” e “la lunga durata dei tempi della procedura esecutiva”.[6]

2.2 Ora, la mera finalità di “far cassa” e l’assenza di delimitazioni soggettive dell’ambito di applicazione dell’art. 1 comma 231 della legge n. 266 del 2005 - la disposizione si limita a stabilire che la richiesta del beneficio può essere avanzata dai “soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna” -  avrebbero consentito di ritenere che la decisione del giudice dovesse essere in realtà limitata “alla verifica dei presupposti di ammissibilità previsti dalla legge che sono: 1) l’esistenza di una condanna in primo grado pronunciata per fatti commessi prima del 31 dicembre 2005; 2) l’inesistenza di un giudicato ex art. 324 c.p.c.; 3) la pendenza di un giudizio d’impugnazione”. Accertata la sussistenza di tali presupposti, il giudice non avrebbe potuto in definitiva negare il beneficio della definizione agevolata dell’appello e avrebbe dovuto solo “motivare l’esercizio della propria discrezionalità nel quantum dei limiti previsti dal legislatore (dal 10% al 30%)”.[7]

 2.3 In considerazione delle espressioni “delibera in merito alla richiesta” e “in caso di accoglimento”, la giurisprudenza della Corte dei conti ha invece subito ritenuto, in sostanza, che sussista “una discrezionalità” che consente al giudice di appello di valutare e distinguere le varie vicende, respingendo in particolare l’istanza in presenza di comportamenti illeciti caratterizzati da dolo.

Per la verità, i fondamenti di questa restrittiva interpretazione giurisprudenziale risultano non univoci, in quanto le citate espressioni - “delibera in merito alla richiesta” e “in caso di accoglimento” - potrebbero essere senza difficoltà diversamente interpretate, come riferite ad un mero potere del giudice di verificare l’effettiva instaurazione o pendenza di un appello avverso una sentenza di condanna e la commissione dei fatti entro il 31.12.2005: presupposti appunto necessari e sufficienti, secondo questa possibile diversa interpretazione, per accordare una riduzione della condanna di primo grado.

Va peraltro riconosciuto che l’orientamento restrittivo della giurisprudenza contabile, se pure comporta un allontanamento dalla presumibile ratio dell’istituto, non contrasta comunque con la lettera delle disposizioni in esame e delinea inoltre un’interpretazione che vuole essere in qualche modo costituzionalmente orientata, affrancando l’istituto da temuti contrasti con i principi del diritto di difesa e del giusto processo previsti dagli artt. 24 e 111 della Costituzione. In ogni caso, si tratta di un orientamento che va ormai considerato, in sostanza, come diritto vivente.

 

3. Le sentenze della Corte costituzionale n. 183 e n. 184 del 2007

 

3.1 L’interpretazione restrittiva seguita dalla giurisprudenza della Corte dei conti è stata sostanzialmente confermata, ed anzi rafforzata, dalla sentenza della Corte costituzionale n. 183 del 12.6.2007.

Il giudizio costituzionale deciso con tale sentenza trae origine da tre ordinanze della Sezione d’appello della Corte dei conti per la Regione Sicilia che avevano dubitato della legittimità costituzionale del “sistema di regole” posto dall’art. 1, commi 231-233, della legge n. 266 del 2005: un “sistema” caratterizzato, secondo il giudice rimettente, da una “indeterminatezza assoluta sullo scopo perseguito dal legislatore” o meglio dall’assenza di “una qualsiasi ratio normativa che non sia quella della limitazione patrimoniale del risarcimento per sé stessa”; da un “effetto premiale ingiustificato” contrastante con i “principi del buon andamento e del controllo contabile”; da “una riduzione predeterminata e pressoché automatica della responsabilità amministrativa e della misura del risarcimento”; dall’affidamento al giudice contabile di “un potere discrezionale illimitato nella individuazione delle ragioni da porre a fondamento dell’accoglimento della domanda” e “della concreta determinazione della misura del risarcimento”; dall’irragionevole esclusione dal beneficio dei soggetti condannati solo in secondo grado, a seguito di un appello del pubblico ministero; dalla limitazione ad un mero “parere” della possibilità del pubblico ministero di partecipare al procedimento per la definizione agevolata del gravame.[8]

Orbene, con la sentenza n. 183 del 2007 la Corte costituzionale ha rilevato che “le ordinanze di remissione muovevano dal presupposto interpretativo che, in presenza di una istanza di definizione, in appello, del giudizio di responsabilità amministrativa avanzata dal condannato in primo grado, il potere di cognizione della Corte dei conti sia limitato alla verifica delle condizioni formali di ammissibilità della domanda”.

Secondo il giudice delle leggi, invece, le disposizioni in questione richiedono che il giudice “valuti tutti gli elementi desumibili dall’accertamento dei fatti, già compiuto nella sentenza di primo grado (sussistenza del dolo, illecito arricchimento, gravità dei fatti, entità del danno, grado di intensità della colpa, condizione patrimoniale del condannato)”. E proprio questo “ampio potere del giudice contabile di rigettare l’istanza in caso di non meritevolezza della definizione in via abbreviata” costituisce “un presidio adeguato alla tutela dei principi costituzionali - buon andamento della pubblica amministrazione; ragionevolezza delle scelte del legislatore, alla luce del principio di responsabilità dei pubblici dipendenti; effettività della giurisdizione contabile - evocati dalle ordinanze di rimessione”.

Infine, viene precisato che si tratta di disposizioni che “non comportano alcuna deroga al sistema della responsabilità amministrativa”, ove fin dagli artt. 82 e 83 del r.d. n. 2440 del 1923 viene distinto “chiaramente il danno accertato secondo il principio di causalità materiale, cioè il danno subito dall’amministrazione, dal danno addossato al responsabile: la relativa sentenza di condanna della Corte dei conti è pertanto determinativa e costitutiva del debito risarcitorio”.[9]

3.2 Le disposizioni dei commi 231 e 232 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 erano state impugnate anche con un ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, che aveva lamentato un contrasto con le competenze riconosciute alla Provincia stessa in materia di ordinamento degli uffici e del personale. Il ricorso aveva inoltre sostenuto la violazione degli artt. 97 e 3 della Costituzione a causa dell’introduzione di un anomalo provvedimento di “clemenza” contrario ai principi di buon andamento della amministrazione, di certezza del diritto, di razionalità ed uguaglianza e comportante inoltre disparità di trattamento tra responsabili di fatti dannosi commessi prima o dopo l’entrata in vigore della legge n. 266 del 2005 e inoltre tra possibili beneficiari condannati o assolti in primo grado.

Orbene, con la sentenza n. 184, anch’essa depositata il 12.6.2007, la Corte costituzionale ha ribadito che “l’operatività delle disposizioni denunciate presuppone una valutazione di merito da parte del giudice contabile sul fatto che l’esigenza di giustizia possa ritenersi soddisfatta a mezzo della procedura accelerata” e che si tratta di disposizioni da collocare “nell’ambito del sistema tradizionale della responsabilità amministrativa”.[10] 

3.3 Le decisioni della Corte costituzionale appena ricordate hanno ravvisato nel “sistema” previsto dall’art. 1, commi 231-233, della legge n. 266 del 2005 un potere del giudice contabile di accogliere o respingere la domanda di definizione agevolata dell’appello - nel primo caso determinando anche l’importo della condanna nell’ambito dei limiti minimo e massimo previsti - caratterizzato da un’amplissima discrezionalità: basti considerare che viene fatto espresso riferimento non solo alla gravità dell’elemento psicologico, ma anche all’entità del danno e alle stesse condizioni economiche della parte privata interessata.

Senonché, la conformità di tale orientamento alla presumibile ratio delle disposizioni in esame - la soddisfazione della mera esigenza di “far cassa” - è in realtà almeno dubbia (v. supra al paragrafo 2.1).

Inoltre, l’affermazione secondo la quale le disposizioni dell’art. 1, commi 231-233, della legge n. 265 del 2005 “non comportano alcuna deroga al sistema della responsabilità amministrativa” appare in realtà discutibile, o almeno va ben compresa. Poiché infatti al giudice di appello è attribuito il potere di modificare l’importo della condanna di primo grado sulla base dello stesso “accertamento dei fatti” già compiuto dal primo giudice, senza un vero e proprio giudizio di secondo grado (dibattimento in udienza, eventuale istruttoria etc.) sui motivi di appello prospettati, appare innegabile che in applicazione delle nuove disposizioni il gravame viene ad essere definito secondo un regime che almeno sotto l’aspetto processuale risulta per più aspetti eccezionale.

 

4. Le questioni non affrontate dalla Corte costituzionale

 

4.1 La ricostruzione sistematica della definizione agevolata dell’appello proposta dalla Corte costituzionale sembra destinata a trovare un largo seguito nella giurisprudenza contabile: per l’autorevolezza della fonte, ma anche per la sostanziale consonanza con il precedente orientamento delle sezioni d’appello della Corte dei conti, le quali già negavano la concessione del beneficio in presenza di comportamenti illeciti caratterizzati da dolo (v. supra al paragrafo 2.3).

Al momento (settembre 2007), restano peraltro in qualche misura ancora aperte almeno tre questioni.

I) E’ costituzionalmente legittima la limitazione del beneficio in esame ai soli soggetti condannati per “fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore” della legge n. 266 del 2005, ovverosia per fatti commessi entro il 31.12.2005?

II) Inoltre, è costituzionalmente legittima la limitazione della possibilità di una definizione agevolata dell’appello ai soli casi in cui la parte privata sia stata condannata in primo grado, con esclusione quindi dei casi in cui la sentenza della sezione territoriale, pienamente favorevole al convenuto, venga riformata a seguito dell’appello del pubblico ministero?

III) Infine, quid iuris se la sentenza di condanna di primo grado è stata impugnata anche o solo dal pubblico ministero?

4.2 La prima delle tre questioni appena ricordate - sulla limitazione dell’applicabilità dell’istituto ai fatti commessi entro il 31.12.2005 - era stata prospettata nel ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano, ma non è stata esaminata dalla Corte costituzionale, poiché non implicava una possibile “lesione delle sfere di competenza provinciale”.

Si trattava comunque di una questione di assai dubbia fondatezza.

Appare infatti evidente che ammettere alla definizione agevolata dell’appello anche i responsabili di illeciti contabili commessi dopo il 31.12.2005 avrebbe comportato un rilevante svuotamento dell’effetto deterrente della responsabilità amministrativa, nei confronti di possibili responsabili già a conoscenza, al momento della commissione dei fatti dannosi, della possibilità di avvalersi del più favorevole regime previsto dalla legge finanziaria 2006.

4.3 La questione sulla limitazione dell’ammissione alla definizione agevolata di un appello ai soli soggetti già condannati in primo grado, prospettata dalla Sezione d’appello siciliana e non esaminata dal giudice delle leggi in quanto non rilevante per la decisione del giudizio a quo, appare invece più fondata.[11]

Sul punto, dalle premesse della sentenza della Corte costituzionale n. 184 del 2007 si evince che nella sua memoria l’Avvocatura dello Stato aveva ritenuto che “le norme censurate” fossero in realtà applicabili “a tutti i giudizi di responsabilità amministrativa pendenti per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge e a tutti i soggetti coinvolti, anche se assolti in primo grado (in questo caso la loro richiesta sarebbe ammissibile, dovendo essere formulata in via subordinata)”.

Ora, una tale ipotesi interpretativa appare significativa delle ragionevoli perplessità – in relazione al principio di uguaglianza previsto dall’art. 3 della Costituzione - di fronte ad un “sistema” che riconosce l’ammissione al beneficio per chi è stato condannato in primo grado e non anche per chi viene invece condannato solo in secondo grado, e quindi per una responsabilità almeno in linea di principio meno chiara: in ambedue i casi sussiste infatti l’esigenza di agevolare l’esecuzione della condanna (“far cassa”) senza ricorrere agli incerti procedimenti coattivi (v. supra al paragrafo 2.1).

Senonché, il comma 231 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 si riferisce espressamente, appunto, alle sole “sentenze di primo grado” e ai soli “soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata” - sempre in primo grado - una “sentenza di condanna”: la tesi dell’Avvocatura dello Stato prospettava pertanto, più che un’interpretazione estensiva di una disposizione di incerto significato, un’applicazione analogica di una norma pur sempre eccezionale (v. supra al paragrafo 3.3) a casi da questa non espressamente previsti.

4.4 La questione sulla possibilità di ammettere la parte privata alla definizione agevolata del giudizio di appello anche in presenza di un appello della parte pubblica è stata infine recentemente esaminata dall’articolata sentenza delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 3/QM del 25.6.2007, sulla quale occorre pertanto brevemente soffermarsi.

 

5. La sentenza delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 3/QM del 2007

 

5.1 La decisione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 3/QM del 2007 ha esaminato due questioni di massima, proposte dalla Procura Generale della Corte dei conti: I) se la sezione d’appello possa procedere alla definizione abbreviata del gravame nonostante la proposizione di un’impugnazione (principale o incidentale) della parte pubblica; II) se le parti abbiano la facoltà di intervenire nella camera di consiglio prevista dalla nuova normativa per la definizione abbreviata del procedimento di appello.

Su ambedue le questioni si era infatti manifestato un contrasto giurisprudenziale.

La Prima Sezione centrale d’appello, secondo la quale il pubblico ministero non aveva diritto a partecipare alla camera di consiglio necessaria per la definizione della domanda ma solo ad esprimere un “parere” scritto, aveva anche ritenuto che la richiesta della parte privata di definizione agevolata dell’appello potesse essere accolta pur in presenza di un’impugnazione della parte pubblica.

La Seconda Sezione, per la quale ambedue le parti avevano diritto a partecipare alla camera di consiglio, aveva invece sostenuto che la proposizione di un appello della parte pubblica, in via principale o incidentale, rendeva inammissibile la richiesta di definizione agevolata proposta dalla parte privata.

5.2 Orbene, le Sezioni Riunite hanno affermato, “attesa anche la non reclamabilità del decreto” che decide sull’istanza della parte privata, che “l’esame della definizione agevolata del giudizio d’appello richiesta dalla parte privata appellante in presenza di un contrapposto appello da parte della parte pubblica non può essere preclusa dalla proposizione dell’appello della parte pubblica ma che tale esame non possa a sua volta precludere quello di detto appello”.

Ne consegue, sempre secondo le Sezioni Riunite, che “nel caso di appelli contrapposti sulla quantificazione della somma dedotta nella sentenza di condanna, la definizione della richiesta se previamente estesa dalla parte privata, in replica all’appello della parte pubblica, all’eventuale successiva maggior condanna, avverrà dopo l’esame dei due appelli riuniti. L’accertamento in giudizio di un maggior importo sarà oggetto della sentenza di condanna, eventualmente condizionata al mancato tempestivo pagamento della minor somma determinata in applicazione della normativa agevolata di cui ai commi 231, 232 e 233 dell’art. 1 della legge 266 del 2005, ove ne ricorrano i presupposti”. Qualora invece siano respinti entrambi gli appelli, “la sentenza eventualmente condizionata avrà ad oggetto l’importo della condanna di primo grado al quale, ove ne ricorrano i presupposti, si applicherà la normativa agevolata”.

Con riferimento alla seconda questione di massima, le Sezioni Riunite hanno invece affermato che, “in disparte le produzioni di atti scritti delle medesime, nel procedimento della camera di consiglio funzionale all’adozione del decreto di cui all’art. 1 commi 231, 232 e 233 della legge n. 266 del 2005, il contraddittorio tra le parti deve svolgersi in modo paritario, pieno e costante”. Ne consegue, in sostanza, che ambedue le parti hanno diritto a partecipare alla camera di consiglio e la parte pubblica, in particolare, ha diritto a parteciparvi anche qualora abbia già formulato per iscritto il suo parere sull’istanza della parte privata.

5.3 La sentenza n. 3/QM del 2007 può apparire discutibile, almeno nella parte in cui ammette la definizione agevolata del giudizio di appello anche in presenza di un gravame della parte pubblica, ma sulla base di una quota del danno stesso rideterminato a seguito di dibattimento dal giudice di secondo grado, anziché di una quota del “danno quantificato nella sentenza di primo grado” secondo quanto risulta espressamente previsto dal comma 232 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005.

In realtà, le Sezioni Riunite sono partite dallo stesso presupposto della giurisprudenza sul punto della Seconda Sezione centrale d’appello: l’inapplicabilità della nuova normativa nei casi in cui anche il pubblico ministero abbia proposto appello. Ma hanno poi ricostruito, per questi casi, un “sistema” che cerca di contemperare meglio gli interessi delle parti contrapposte.

Infatti, la tesi delle Sezioni Riunite realizza una sostanziale uguaglianza di trattamento in primo luogo tra la parte privata, che non si vede esclusa dalla possibilità di accedere al beneficio della definizione agevolata, e quella pubblica, che non si vede privata del suo diritto all’esame dell’appello. E in secondo luogo tra la parte privata in primo grado soccombente in toto e quella invece soccombente solo parzialmente, che proprio per tale ragione a differenza della prima può trovarsi di fronte ad un appello del pubblico ministero, ma non viene per ciò solo, sempre secondo la sentenza n. 3/QM del 2007, irragionevolmente assoggettata ad un trattamento deteriore.

Senonché, la ricostruzione del sistema proposta dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti sembra in effetti incontrare due difficoltà.

In primo luogo, e considerato che per l’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile l’applicazione analogica di una legge è possibile solo “se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione”, può effettivamente ritenersi che il legislatore non abbia disciplinato l’ipotesi in cui abbia proposto appello contro una sentenza di condanna (anche) la parte pubblica? O non deve invece più semplicemente ritenersi che nel sistema delineato dai commi 231-233 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 l’eventuale proposizione di un appello da parte del pubblico ministero non è stata menzionata perché considerata, a torto o a ragione, irrilevante ai fini dell’applicazione dell’istituto?

In secondo luogo, e sempre che possa per ipotesi ammettersi un vuoto normativo: poiché per l’art. 14 delle citate disposizioni preliminari non è possibile un’applicazione analogica delle “leggi che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi”, può realmente sostenersi che la nuova normativa è applicabile, sia pure con gli opportuni adattamenti, a casi non espressamente previsti?[12] O non dovrebbe invece ritenersi che la definizione agevolata dell’appello contabile sia prevista appunto da un sistema normativo  “eccezionale”, almeno da un punto di vista processuale (v. supra al paragrafo 3.3), e sia pertanto possibile nei soli casi espressamente previsti?

 

6. Considerazioni conclusive

 

6.1 Le disposizioni dell’art. 1, commi 231-233, della legge n. 266 del 2005 sono state oggetto, come si è visto, prima di un’interpretazione da parte della giurisprudenza contabile intesa a limitarne la portata, riconoscendo in sostanza al giudice un potere di attribuire rilevanza alla particolare riprovevolezza del comportamento del responsabile del danno (v. supra al paragrafo 2.3), e poi di una rielaborazione interpretativa da parte della Corte costituzionale, la quale ha ampliato ulteriormente la discrezionalità del giudice d’appello riconducendola anche, espressamente, al “normale” regime della responsabilità amministrativa (v. supra al capitolo 3).

6.2 Al di là della dubbia compatibilità di tali ricostruzioni giurisprudenziali - peraltro ormai un vero e proprio diritto vivente  - con l’originaria ratio dell’istituto, va comunque rilevato che le disposizioni in esame non si applicano al convenuto condannato solo in secondo grado (v. supra al paragrafo 4.3) e si applicano invece, se non si vuole “forzare” il dato normativo, anche al caso in cui la sentenza di primo grado sia stata impugnata dal pubblico ministero (v. supra al paragrafo 5.3).

In ambedue i casi, sembrano peraltro giustificati consistenti dubbi sulla costituzionalità della nuova normativa, per cui non è da escludersi, ed è forse anche auspicabile, che la Corte costituzionale sia nuovamente chiamata a pronunciarsi sulla materia.