francaviglia

ROSA FRANCAVIGLIA

Magistrato della Corte dei Conti

I CONTROLLI SULLA EROGAZIONE DELLE PROVVIDENZE DI INVALIDITA’ CIVILE ED IN MATERIA DI CONTENZIOSO PREVIDENZIALE ED ASSISTENZIALE ALLA LUCE DELLE DISPOSIZIONI ANTIELUSIVE DI CUI AGLI ARTT. 42 E 44 DELLA LEGGE N° 326/2003 DI CONVERSIONE DEL D.L. N° 269/2003

Sul Supplemento Ordinario n° 181 L alla G.U. del 25 novembre 2003 è stato pubblicato il testo del decreto legge 30 settembre 2003 n° 269, coordinato con la legge di conversione 24 novembre 2003, n° 326, recante “ Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’ andamento dei conti pubblici “.

Il Capo III ( Disposizioni Antielusive e di controllo in materia assistenziale e previdenziale ) contempla innovazioni di rilievo in materia di amianto, cassa integrazione,invalidità civile, iscrizione alla gestione separata , accredito della aspettativa sindacale.

Per le invalidità civili, la novità più importante attiene alla abolizione del ricorso amministrativo avverso il provvedimento di rigetto della A.S.L. ( art. 42 comma 3 legge succitata ).

Non è più possibile – infatti – esperire detto ricorso che prima veniva inoltrato con raccomandata con ricevuta di ritorno al Ministero del Tesoro , per contestare l’ accertamento di diniego od il parziale accoglimento delle prestazioni richieste in istanza. Dal 2 ottobre 2003, non esiste più quindi alcun rimedio impugnatorio in via amministrativa. Se si intende impugnare, lo si deve fare davanti al Giudice del Lavoro entro il termine decadenziale di mesi sei decorrente dalla data di comunicazione del provvedimento amministrativo.Sono, quindi, da ritenersi irricevibili i ricorsi presentati dopo il 1 ottobe 2003, per i quali è stabilita la sola via della Magistratura ordinaria con i conseguenti profili di incostituzionalità che potrebbero scaturire dalle nuove disposizioni.

Il messaggio Inps n° 395/2003 chiarisce la portata delle nuove disposizioni .

Agli artt. 42 e 44 viene integralmente ridisegnato il sistema dei controlli in materia di erogazione delle provvidenze di invalidità civile e di contenzioso assistenziale e previdenziale specie per quanto attiene le esecuzioni passive in danno degli enti pubblici previdenziali.

L’ art. 42 – concernente “Disposizioni in materia di invalidità civile “-al terzo comma recita testualmente:

“A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto non trovano applicazione le disposizioni in materia di ricorso amministrativo avverso i provvedimenti emanati in esito alle procedure in materia di riconoscimento dei benefici di cui al presente articolo. La domanda giudiziale è proposta , a pena di decadenza, avanti alla competente Autorità Giudiziaria entro enon oltre sei mesi dalla data di comunicazione all’ interessato del provvedimento emanato in sede amministrativa “.

Ciò comporta che una volta intervenuta la comunicazione del provvedimento adottato in sede amministrativa non si deve più esperire l’ iter impugnatorio al Comitato Provinciale dell’ Istituto , bensì adire l’ A.G. ordinaria nel termine decadenziale di mesi sei decorrente dalla data di tale comunicazione.

Il chè significa che i ricorsi amministrativi pervenuti ante 1° ottobre 2003 seguono il regime pregresso ( ergo: devono essere esaminati ) – mentre quelli pervenuti in data successiva devono qualificarsi come “IRRICEVIBILI “. Tant’è vero che la Direzione Centrale delle Prestazioni dell’ Istituto ha precisato che “le Sedi avranno cura di comunicare a mezzo raccomandata con avviso di ricevimento , nel più breve tempo possibile , a coloro che hanno presentato ricorso dopo il primo ottobre 2003 l’ irricevibilità dello stesso e le nuove modalità previste dal citato art. 42 , comma terzo”.

E’ evidente che l’ eliminazione della fase impugnatoria in via amministrativa – se da un lato elimina la possibilità che il provvedimento possa essere modificato e/o riformato senza intentare causa all’ Istituto – dall’ altro costituisce sicuramente una positiva innovazione di sicuro rilievo – in quanto – in prospettiva – dovrebbero venire meno quei profili di estrema criticità che avevano connotato il regime anteriore e, tuttora, lo connotano sino ad esaurimento. In particolare: non dovrebbe più porsi la problematica del silenzio-rifiuto in ipotesi di impugnativa di provvedimento innanzi alla autorità amministrativa competente; né dovrebbe riproporsi la discrasia fra decisioni amministrative tardive e provvedimenti giurisdizionali contestuali, successivi e talora anche anteriori rispetto a tali decisioni. La discrasia viene eliminata a monte: non più rimedi impugnatori amministrativi – ma solo rimedi giudiziali. Se così è – o l’ assistito non impugna il provvedimento nel termine decadenziale di legge e, pertanto, non potrà più dolersi dello stesso - a lui sfavorevole in tutto od in parte - ovvero impugna, ma se impugna è soggetto all’ osservanza del termine di mesi sei a pena di inammissibilità per tardività della domanda giudiziale da lui proposta intempestivamente.

Ulteriore conseguenza di ciò è che il grave fenomeno delle plurime cause identiche ( e/o continenti e/o connesse ) – particolarmente pesante nell’ area romana e nel Sud Italia - dovrebbe diminuire essendo palese che ben difficilmente si potrà intentare più volte la stessa causa ( identità soggettiva ed oggettiva ) per una provvidenza civile denegata con un certo verbale sanitario ottenendo molteplici pronunzie giurisdizionali eventualmente in conflitto fra di loro. Come è noto, più cause identiche possono comportare giudicati configgenti . Il caso classico è quello di chi ottenuta una pronunzia a lui sfavorevole, intenti una seconda causa con petitum e causa petendi uguali a quelli della prima che vada a sentenza a lui favorevole laddove la difesa dell’ Ente convenuto non abbia eccepito il “ne bis in idem “.

Non solo: spesso accade che la seconda causa venga promossa nelle more del primo giudizio e , precisamente, quando , a seguito di deposito della C.T.U. medico-legale, emerga che il ricorrente è privo delle patologie invalidanti ( rectius: dei requisiti sanitari) a base della declaratoria del diritto alle provvidenze assistenziali giudizialmente richieste .

Da ciò ne deriva che – nonostante un primo giudicato favorevole – l’ Inps possa essere condannato al pagamento delle prestazioni di cui a domanda, prestazioni che, a differenza di quelle proprie del contenzioso previdenziale, sono di importo predeterminato per legge.

Di conseguenza, le sentenze di condanna apparentemente generica emesse dal Giudice del Lavoro in materia di invalidità civile sono suscettibili di autoquantificazione avversaria senza alcuna necessità di esperire giudizio di esecuzione della sentenza presupposta ( necessario solo nell’ ipotesi di sentenza cosiddetta accertativa o meramente dichiarativa ).

Il chè implica che - se il disposto giurisdizionale non viene ottemperato dall’ Istituto soccombente con la liquidazione e conseguente pagamento del quantum dovuto nel termine di legge di gg. 120 dalla notifica del titolo giudiziale con la formula esecutiva - seguirà precetto per sorte ed accessori di legge e – di poi – atto di pignoramento presso terzi ( terzi pignorati: le banche con cui l’ Inps è convenzionato ). Con seri rischi – per l’ altrettanto - che intervenga duplicazione di pagamento in via amministrativa ed in via esecutiva.

Se si considera, inoltre, che , temerariamente , spesso accade che non ci si limiti a due giudizi identici, ma anche a plurimi giudizi con le stesse parti, oggetto e titolo, è di tutta evidenza che siffatte evenienze si traducono – da un lato - in rilevanti danni erariali per l’ Ente e – dall’ altro in obblighi recuperatori delle somme indebitamente riscosse a cui non è affatto agevole far fronte .

A ciò aggiungasi che è il giudicato posteriore a prevalere e che il secondo giudicato ( in quanto invocato da parte di chi vi ha interesse ) a dettare la regola di diritto sostanziale su un punto pregiudiziale comune alle due cause ( Cass. Sez. II nn° 5166/1990 e Sez. I n° 10169/90) .

Alla luce dell’ art. 42 terzo comma succitato diviene, quindi, di fondamentale importanza che la difesa dell’ Ente ponga attenzione alle date indicate in domanda essendo palese che se il ricorso giudiziale è stato depositato oltre il termine di mesi sei decorrente da data comunicazione provvedimento amministrativo, deve essere sollevata eccezione di inammissibilità per tardività dell’ atto introduttivo del giudizio. Ed ovviamente laddove il ricorso avversario taccia sul punto onde indurre in errore gli Avvocati dell’ Istituto, l’ eccezione di inammissibilità andrebbe comunque formulata a fronte dell’ onere per il Giudicante di vagliare la documentazione allegata da controparte e di ritenere inammissibile l’ atto introduttivo del giudizio dal quale non sia desumibile l’ osservanza del termine decadenziale di legge in virtù di quanto ora prescritto inderogabilmente dalle nuove disposizioni ( e per di più se l’ osservanza del termine non sia desumibile ex actis dalla documentazione allegata all’ avverso ricorso ).

Tutto ciò si traduce in indubbi vantaggi erariali, in quanto situazioni di estrema criticità - proprie del contenzioso assistenziale perlomeno in certe aree geografiche nazionali - dovrebbero essere se non normalizzate, quantomeno ricondotte entro una soglia di tollerabile patologia ( semprechè la patologia possa essere ritenuta tollerabile ).

Pur tuttavia, è palese che l’ intento del Legislatore è quello di frenare gli abusi che -entro le maglie del pregresso sistema normativo - era alquanto agevole porre in essere con conseguenti profili di illeciti erariali e/o penali di notevole incidenza sui conti dell’ Istituto.

In ultima analisi, ne dovrebbe scaturire un contenimento della spesa pubblica da contenzioso assistenziale , ma l’ effettività delle norme e la capacità di perseguire obiettivi a favore dell’ Erario non si misura mai in tempi brevi, ma a medio-lungo periodo specie in una materia estremamente “ sensibile “- a cagione delle rilevanti connotazioni sociali che la caratterizzano - qual è quella in esame.

E che la “ ratio legis “ sia quella sopraevidenziata lo si evince chiaramente dalla circostanza per la quale l’ art. 42 è inserito nel Capo III rubricato “ Disposizioni antielusive e di controllo in materia assistenziale e previdenziale “.

Altresì, occorrerà verificare se il dettato normativo di cui al succitato art. 42 possa essere ritenuto compatibile con le disposizioni codicistiche , in considerazione di quanto prescritto dall’ art. 443 c.p.c., stante il contenuto - almeno parzialmente - derogatorio delle nuove disposizioni in materia .

La limitazione al solo rimedio giudiziale potrebbe – quindi – presentare risvolti di incostituzionalità perché nulla è innovato in materia di contenzioso previdenziale per il quale si serba inalterato l’ iter amministrativo impugnatorio – eliminato invece per il contenzioso assistenziale. Il chè induce a ritenere che si potrebbe paventare l’ incostituzionalità della norma per violazione del principio di parità di trattamento di cui all’ art. 3 Cost. ( e non solo ).

Quindi: o si modificava l’ intero sistema relativo ai ricorsi amministrativi in materia previdenziale ed assistenziale incidendo anche sulle disposizioni processualcivilistiche o ben difficilmente siffatta innovazione potrà rimanere indenne nella sua formulazione atteso che già in plurime occasioni sia la Cassazione che la Corte Costituzionale hanno assimilato il regime a cui sono assoggettati i due tipi di contenzioso – che seppure fondati su diversi presupposti ( una cosa è la previdenza – ben altro è l’ assistenza )– presentano comunque affinità e comunanze che non possono essere ignorate.

L’ art. 42 – peraltro – non incide soltanto sull’ iter amministrativo e sul termine di proposizione del ricorso giudiziale, bensì prevede anche il passaggio delle competenze nella materia assistenziale dal Ministero dell’ Interno a quello dell’ Economia e delle Finanze – Direzione Centrale degli uffici locali e dei servizi del Tesoro ( comma nono ).

Detto dicastero viene espressamente qualificato come litisconsorte necessario ex art. 102 c.p.c. ( statuendosi l’ onere di controparte della doppia notifica del ricorso giudiziale sia presso gli Uffici della Avvocatura dello Stato che presso le competenti Direzioni Provinciali dei servizi vari del Ministero ) e la sua difesa in giudizio assicurata o dalla Avvocatura dello Stato o da propri funzionari o da avvocati Inps od Inail - in base ad apposite convenzioni – “ senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica “.

Sul punto è d’ obbligo precisare che l’ art. 130 del D. Leg.vo n° 112/1998 ha individuato nell’ I.N.P.S. l’ Ente erogatore e pagatore dei trattamenti economici a favore degli invalidi civili. In sostanza – a far data dal 3 settembre 1998 – l’ Istituto è legittimato passivo anche relativamente a provvedimenti concessori anteriori a tale data subentrando come parte sia nei procedimenti giurisdizionali che nelle procedure esecutive passive. Tuttavia, vigendo il principio della separazione fra la fase dell’ accertamento sanitario ( che non compete all’ Ente ) e quella concessoria dei benefici di legge e relativa erogazione, il contenzioso assistenziale rimane diversificato rispetto a quello previdenziale di invalidità pensionabile di cui alla Legge n° 222/84 ( pensione di inabilità ed assegno di invalidità I.N.P.S. – prestazioni fondate su requisiti oltrechè sanitari, anche assicurativo - contributivi) per il quale dette fasi , invece, coincidono.

Il contenzioso di invalidità civile - prima di esclusiva competenza dei Ministeri Interno e Tesoro difesi in giudizio dalla Avvocatura dello Stato- è venuto dunque ad aggravare ulteriormente la situazione del contenzioso prestazioni ( ben distinto dal contenzioso contributivo ) in danno dell’ Ente ed attualmente costituisce la parte numericamente prevalente dello stesso.

In punto accertamenti medico-legali, la novella legislativa prevede quanto segue:

“….Nei casi in cui il Giudice nomina un Consulente Tecnico (C.T.U.), alle indagini assiste un componente delle commissioni mediche di verifica indicato dal Direttore della Direzione Provinciale su richiesta, formulata a pena di nullità, del consulente nominato dal Giudice. Al predetto componente competono le facoltà indicate nel secondo comma dell’ articolo 194 del codice di procedura civile “ (art. 42 – 1° comma cpv ).

Disposizione estremamente importante perché consente che alle operazioni peritali possa presenziare un componente della amministrazione che ha gli stessi poteri del C.T.U. in virtù dell’ espresso richiamo all’ art. 194 c.p.c. con l’ unico limite della richiesta avanzata dal Consulente di nomina giudiziale.

Ciò consente che si possa esplicare un controllo in sede di C.T.U. da parte della P.A. attribuito a soggetti qualificati nella materia specifica con conseguente eliminazione di quei profili di criticità riscontrati a seguito della applicazione della riforma del 1998 che - individuando nell’ Inps l’ ente pagatore ( salvo poi quell’ orientamento giurisprudenziale evolutivo teso ad accentrare nell’ Istituto anche le funzioni accertative limitatamente ai soli requisiti reddituali), finiva – di fatto - con lo svilire ogni forma di possibile sindacato dell’ Ente in sede di espletamento delle operazioni peritali.

Ergo: l’ Ente si è spesso trovato menomato nella difesa giudiziale non potendo assicurare la presenza di propri medici quali C.T. di parte . E che il consulente di parte ( I.N.P.S. o Ministero convenuto ) assolva un ruolo di controllo ineliminabile a supporto del vaglio giudiziale è innegabile e di fondamentale importanza per il corretto andamento di dette operazioni onde evitare l’ innescarsi di meccanismi distorsivi del sistema fin troppo noti e che si risolvono, in buona sostanza, a tutto danno dell’ Istituto e dei conti pubblici.

Tuttavia la portata innovativa della norma è delimitata dal fatto che la nomina di detto componente è subordinata alla richiesta del C.T.U. “ a pena di nullità “. Il chè significa che se il C.T.U. a ciò soprassede, il componente delle commissioni mediche di verifica non avrà alcun titolo a presenziare alle operazioni peritali.

Viene, altresì, tenuta in debita considerazione l’ esigenza di apprestare adeguata formazione al personale ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio della Amministrazione mediante corsi organizzati di intesa dal Ministero Economia e delle Finanze con la Scuola Superiore Economia e Finanze ( art. 42 – secondo comma ).

Al quarto comma viene previsto che – in sede di verifica della sussistenza dei requisiti medico-legali effettuata dal Ministero dell’ Economia e Finanze – Direzione Centrale degli uffici locali e dei servizi del Tesoro – nei confronti dei titolari delle provvidenze economiche di invalidità civile, cecità e sordomutismo – siano valutate le patologie riscontrate all’ atto della verifica con riferimento alle tabelle indicative delle percentuali di invalidità esistenti .

Nel caso in cui il giudizio sullo stato di invalidità non comporti la conferma del beneficio in godimento è disposta la sospensione dei pagamenti ed il conseguente provvedimento di revoca opera con decorrenza dalla data della verifica .

In sintesi: verifica patologie di tipo tabellare – o si conferma il beneficio o non lo si conferma affatto con conseguenti sospensione dei pagamenti e revoca della provvidenza in godimento con effetti ex nunc retroagenti a data verifica .

E’ principio desumibile dal sistema normativo vigente ( ed, in particolare, dalla legge n° 241/1990 ) che la sospensione dei pagamenti della provvidenza e la successiva revoca devono ritenersi provvedimenti amministrativi di secondo grado sfavorevoli e/o restrittivi o – meglio – la sospensione è prodromica alla revoca – integrandosi una fattispecie a formazione progressiva che si conclude nel venir meno del beneficio assistenziale.

O si ritiene – quindi - che gli atti della sequenza procedimentale de qua abbiano autonoma rilevanza lesiva nel senso che la sospensione della provvidenza ( non ancora seguita dalla revoca ) legittima l’ assistito alla impugnativa giudiziale salvo poi procedere anche all’ impugnativa del provvedimento di revoca che eventualmente dovesse intervenire nel prosieguo o – se si aderisce ad altro orientamento – si qualifica la mera sospensione come atto non impugnabile ex se , ma assoggettato esclusivamente ad impugnativa congiunta unitamente al provvedimento di revoca.

Peraltro, giova rammentare che la materia delle invalidità civili è connessa alla tutela dei disabili e, perciò, a garantire i diritti di soggetti che – a cagione delle loro menomazioni psico-fisiche – versino in situazioni di minorazione nel contesto sociale e lavorativo.

Di conseguenza, dovrebbe propendersi per la tesi favorevole alla immediata impugnabilità del provvedimento di sospensiva atteso che lo stesso si traduce nella mancata erogazione della provvidenza seppure non ancora revocata ( impugnativa configurabile anche nei termini di cui all’ art. 700 c.p.c. ).

Ne deriva l’ obbligo - per l’ amministrazione procedente - di ottemperare alla comunicazione di avvio del procedimento - secondo quanto prescritto dall’ art. 7 della Legge n° 241/90 - nei confronti dell’ assistito ed, in ogni caso, di comunicare l’ adottanda sospensione con decorrenza dal rateo del mese X indicando i motivi a sostegno della stessa.

A maggior ragione, va comunicato e/o notificato il provvedimento di revoca – debitamente motivato e con indicazione in calce dei rimedi esperibili avverso lo stesso.

Spesso si dimentica che una parte non indifferente del contenzioso assistenziale scaturisce proprio dalla impugnativa di provvedimenti amministrativi non adeguatamente motivati o con motivazione di mero stile .

L’ art. 42 cpv. prevede poi che il numero delle verifiche straordinarie sia definito con decreto ministeriale annuale tenendo conto delle risorse disponibili . Il decreto del Ministero Economia e Finanze definisce anche i criteri informatori di dette verifiche.

In quanto ai controlli sui requisiti reddituali dei titolari delle provvidenze economiche , nonché per quelli necessari per poter procedere alla sospensione dei pagamenti non dovuti ed al recupero degli indebiti, viene stabilito che gli stessi vengono effettuati in via telematica con modalità tecniche oggetto di determinazione interdirigenziale Inps , Ministero Economia e Finanze – Direzione Centrale degli uffici locali e dei servizi del tesoro ed Agenzia delle Entrate .

In materia , poi, di indebiti pensionistici, l’ art. 42 – 5° comma – ultimo cpv. – esclude la ripetizione delle somme percepite indebitamente prima della data di entrata in vigore del Decreto-Legge n° 269/2003 dai soggetti privi dei requisiti reddituali ( ipotesi di sanatoria totale ).

Con riferimento alla legge n° 104/1992, si dispone l’ integrazione delle commissioni mediche di verifica preposte al controllo dei verbali relativi alla valutazione dell’ handicap e della disabilità , con un operatore sociale e con un esperto.

Si sostituisce, inoltre, il secondo comma dell’ art. 97 della legge n° 388/2000 sancendo che per talune patologie, individuate con decreto ministeriale dal Ministro Economia e Finanze – di concerto con il Ministro della Salute - sono esclusi gli accertamenti di controllo ed è indicata la documentazione sanitaria, da richiedere agli interessati od alle commissioni mediche delle A.S.L. qualora non acquisita agli atti, idonea a comprovare l’ invalidità.

In particolare, si evita ai disabili, colpiti da menomazioni fisiche gravi e permanenti, di ripetere la visita medico- legale annuale: sono, pertanto, esonerate , anche a campione, le persone affette da pesanti handicap fisici permanenti, gravi anomalie cromosomiche ed i disabili mentali gravi permanenti.

Viene anche prevista la rimodulazione della composizione e dei criteri di funzionamento della Commissione medica superiore e delle commissioni mediche di verifica.

L’ art. 152 Disposizioni di attuazione del c.p.c. viene novellato prevedendo che, salvo quanto disposto dall’ art. 96 c.p.c. ( lite temeraria ), la parte soccombente nei giudizi di contenzioso previdenziale od assistenziale non può essere condannata al pagamento delle spese,competenze ed onorari laddove risulti titolare , nell’ anno precedente a quello della pronuncia , di un reddito imponibile ai fini IRPEF, risultante dall’ ultima dichiarazione, pari od inferiore a due volte l’ importo del reddito stabilito ai sensi degli articoli 76, commi da 1 a 3, e 77 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia di cui al D.P.R. n° 115/2002. Pertanto, l’ interessato che, con riferimento all’ anno precedente a quello di instaurazione del giudizio, si trova nelle condizioni suindicate, formula apposita dichiarazione sostitutiva di certificazione nelle conclusioni del ricorso giudiziale e si impegna a comunicare, fino a che il processo non sia definito, le variazioni rilevanti dei limiti di reddito verificatesi nell’ anno precedente.

Tuttavia, è d’ obbligo evidenziare che sia nel caso di cui all’ art. 152 Disp. Att. C.p.c. novellato che nell’ ipotesi di produzione di dichiarazioni reddituali in corso di causa a comprova della sussistenza dei requisiti di legge per la legittima concessione dei benefici assistenziali, si imporrebbero i prescritti controlli incrociati con le risultanze in possesso della Amministrazione Finanziaria anche in via telematica in considerazione del fatto che non è affatto ipotesi di rara verificazione che i dati dichiarati in sede giudiziale non corrispondano affatto a verità con tutte le conseguenze che ciò comporta sia a livello penale che a livello erariale.

Secondo una recente sentenza del Tribunale di Pisa – S.L. – n° 617/2003 – l’ applicazione dell’ art. 42, 11° comma, della Legge n° 326/2003 – che ha novellato il richiamato art. 152 Disp. Att. C.P.C. ,è applicabile ai soli procedimenti introdotti a far data dall’ 1.10.2003, in quanto l’ applicazione della norma ai procedimenti in corso alla data dell’ 1.10.2003, oltre a violare il principio di certezza dei rapporti giuridici, comporterebbe accollare il rischio di sostenere le spese processuali alla parte soccombente, rischio che per il periodo precedente all’ 1.10.2003 non sussisteva .

Il nuovo regime può essere sintetizzato come segue:

a) Se si integrano gli estremi della lite temeraria ( Responsabilità processuale aggravata ) per dolo o per colpa grave : Condanna alle spese;

b) Anche se non si verte in ipotesi di lite temeraria, ma ricorrendo la fattispecie di reddito superiore a quello sopraindicato: Condanna alle spese;

c) Esclusa l’ ipotesi di cui all’ art. 96 c.p.c. e qualora il reddito sia pari od inferiore a quello di cui sopra : Non interviene condanna alle spese.

Ne deriva che non si esige più che per la condanna alle spese la lite sia manifestamente infondata e temeraria, essendo sufficiente il rigetto della domanda e la titolarità di un reddito superiore ad un certo limite.

L’ innovazione normativa non è di poco momento, perché tende a scoraggiare domande giudiziali infondate e/o pretestuose, che, fino ad oggi, non comportavano, salvo i rari casi di pronunzie favorevoli agli Enti con condanna alle spese di lite ex art. 96 c.p.c. , alcun esborso di somme da parte del ricorrente soccombente. E, quindi, in tale logica perversa, si fa comunque causa all’ Istituto, perché tanto , pure andasse male, neanche le spese sono dovute. A ciò aggiungasi che neanche le spese di C.T.U. vanno accollate all’ attore soccombente, in quanto, come è noto, a prescindere che la sentenza sia favorevole o sfavorevole all’ Ente, è sempre l’ Inps che deve pagare il C.T.U.. La legge n° 326/2003 si è limitata ad incidere solo sulle spese di lite, ma non in punto competenze dovute al C.T.U. ; pertanto, da tale punto di vista, il regime pregresso deve intendersi immutato.

Ora se è pur vero che tale sistema ha indubbiamente lo scopo di tutelare i soggetti o disabili o pensionati o – comunque – le categorie sociali deboli – ha anche il difetto di favorire, suo malgrado, il proliferare di un contenzioso che non ha alcun fondamento, aggrava inesorabilmente le strutture degli uffici legali dell’ Ente, gli uffici giudiziari, gli avvocati dell’ Istituto ed i Giudici del Lavoro. E – per inciso – è noto che un terzo del contenzioso in esame su scala nazionale è accentrato presso il Tribunale di Roma con tutte le conseguenze che ciò comporta .

Si tenga anche in debita considerazione che un numero rilevante di atti introduttivi dei giudizi di primo grado vengono notificati in limine al termine di legge ( addirittura al penultimo od all’ ultimo giorno utile per la notifica – termine di 30 giorni liberi rispetto alla prima udienza di comparizione delle parti ). Il chè ovviamente è legittimo, ma complica oltremodo un sistema di gestione tempestiva del contenzioso costringendo gli uffici legali degli enti a tappe forzate per gli adempimenti di rito prodromici alla costituzione in giudizio. Ciò si traduce, spesso, in costituzioni tardive e/o meramente seriali o finanche nella contumacia dell’ Ente.

Tuttavia, le regole del gioco sono sempre le stesse : se la costituzione non interviene o non è tempestiva, interviene decadenza dai mezzi istruttori, rimangono le prove documentali se ed in quanto sufficienti.

In tale contesto è palese che le disposizioni in punto condanna alle spese hanno un rilievo importante quale strumento deflativo del contenzioso e delle relative connesse criticità.

Il nuovo art. 152 Disp. Att. C.p.c. è norma da ritenersi applicabile soltanto ai procedimenti iniziati dopo l’ 1.10.2003 e non a quelli incardinati anteriormente a tale data e non ancora definiti compresi i gradi successivi ( appello e Cassazione ), stante il chiaro disposto degli artt. 11 e 12 delle Preleggi ( irretroattività ed interpretazione letterale della legge ) e l’ esistenza del principio di certezza dei rapporti giuridici. Ne segue che l’ art. 42 comma 11° della Legge n° 326/2003 concerne le sole controversie iniziate col deposito del ricorso in cancelleria in data successiva al 30 settembre 2003. In sintesi:

1) I giudizi introdotti prima del 30.09.2003 sono assoggettati alla disciplina pregressa che prevedeva la condanna alle spese del soccombente nelle sole ipotesi di cui all’ art. 96 c.p.c. .

2) I giudizi introdotti dopo il 30.09.2003 sono sottoposti alle nuove disposizioni di cui alla norma succitata . Ne segue la possibilità, in caso di soccombenza del ricorrente, di condanna alle spese non solo nel caso di lite temeraria, ma anche se egli gode di un reddito superiore a determinati limiti fissati con riferimento alla normativa sul gratuito patrocinio. Ora – se è pur vero che il novellato art. 152 ha indubbie finalità antielusive ed è , perciò, apprezzabile nei termini sopraevidenziati quale strumento correttivo di talune anomalie riscontrabili nel sistema del contenzioso assistenziale e previdenziale – è tuttavia giocoforza ritenere che è alquanto presumibile che verrà sollevata questione di legittimità costituzionale come già accaduto in passato.

La Consulta, difatti, con la sentenza n° 85/79 aveva già esteso la portata dell’ art. 152 Disp. Att. C.p.c. ai procedimenti assistenziali e – di poi – con la sentenza n° 134/97 che aveva dichiarato incostituzionale l’ art. 4 – comma 2° - del D.L. n° 384/92 nella parte in cui abrogando l’ art. 152, non faceva salva la situazione dei lavoratori soccombenti . Secondo il Giudicante di Pisa, “il Legislatore del 2003, forse non molto attento all’ insegnamento della Corte, ha inteso nuovamente ghigliottinare l’ art. 152 Disp. Att. C.p.c.. “

Infine, l’ art. 44 della legge succitata ( Disposizioni varie in materia previdenziale )– al terzo comma - modifica il testo dell’ art. 14 D.L. n° 669/1996 convertito nella legge n° 30/97 – prevedendo che prima del termine di 120 giorni, il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto.

E’ – ordunque – inibito a controparte poter notificare il titolo con pedissequo precetto per sorte e/o per spese: prima si notifica il titolo; si attendono 120 giorni decorrenti dalla data di notifica; se il debitore I.N.P.S. non adempie sua sponte, può seguire la notifica del precetto prodromica alla esecuzione forzata mobiliare presso terzi.

L’ innovazione si è resa necessaria a fronte del fatto per cui – nonostante quanto disposto dal testo previgente dell’ art. 14 della Legge succitata ( che non brillava certo per chiarezza ) - accadeva frequentemente che venivano notificati i titoli con pedissequi precetti e, quindi, con aggravio delle spese di precetto.

Essendo il precetto – secondo l’ orientamento dottrinale e giurisprudenziale prevalente – atto prodromico al processo di esecuzione, teoricamente non era vietato che il creditore procedesse alla notifica del titolo col precetto così eludendo, peraltro, la “ratio legis” che era ben altra.

Si poteva, quindi, verificare che l’ Ente pagava quanto dovuto per sorte e/o per spese, ma non liquidava le competenze di precetto: ne seguiva pignoramento per la minor somma dovuta.

Come per l’ altrettanto è noto che la somma precettata può essere di maggiore entità rispetto a quella di cui al titolo presupposto - anche per la sorte e non solo per le spese - quantificando gli accessori di legge - qualora non indicati in detto titolo nel loro preciso ammontare ( conteggi avversari che non sempre coincidono con quelli dell’ Inps).

L’ art. 14 si prestava , quindi, nel suo testo pregresso, a svariate ipotesi elusive non garantendo affatto che la P.A. debitrice avesse effettivamente a disposizione il termine di gg. 120 per liquidare le somme dovute in forza del disposto giurisdizionale . E le opposizioni all’ esecuzione od agli atti esecutivi ex artt. 615 e 618 bis c.p.c. - promosse dalla difesa dell’ Inps - non sempre hanno sortito gli effetti sperati. Ben venga, quindi, l’ innovazione normativa .

L’ art. 44 succ. stabilisce, altresì, che gli atti introduttivi del giudizio di cognizione , gli atti di precetto, gli atti di pignoramento e di sequestro debbano essere notificati a pena di nullità presso la struttura territoriale dell’ ente pubblico nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati interessati e contenere i dati anagrafici dell’ interessato, il codice fiscale ed il domicilio.

Tuttavia, non è affatto detto che chi agisce in giudizio coincida esattamente con il soggetto privato interessato; è chiaro che chi agisce in giudizio deve avervi interesse e, quindi, generalmente le due nozioni coincidono, ma possono esservi casi-limite. Pertanto, non è affatto escluso che i difensori avversari, per non sbagliare, effettueranno più notifiche degli atti indicati all’ art. 44 , terzo comma in base al brocardo “ Medium abundare quam deficere “.

In quanto alla indicazione dei dati anagrafici e del codice fiscale , è palese che nel caso in cui un soggetto agisca nell’ altrui interesse ( ad esempio, la madre per il figlio minore, il tutore per l’ interdetto e così via ) , è ineludibile che detti dati si riferiscano anche ed essenzialmente al soggetto per cui si agisce e non solo a chi si fa parte attorea.

Non solo: l’ imposizione legislativa dei dati anagrafici e del codice fiscale è dettata dalla necessità che vengano a cessare notifiche di atti privi di indicazioni essenziali , confezionati ad hoc per rendere difficoltosa l’ identificazione del soggetto attore e, di conseguenza, potere , ad esempio, eludere la competenza territoriale, giocare sulle omonimie, impedire la corretta acquisizione delle notizie presso i Reparti Amministrativi. Ergo: se detti atti sono privi di tali indicazioni, la sanzione di legge è la nullità.

Altrettanto notevoli le novita’ in materia di esecuzioni passive in danno dell’ Ente.

D’ ora in poi il pignoramento presso terzi nei confronti dell’ Inps e degli altri enti pubblici previdenziali – organizzati su base territoriale - andrà instaurato – a pena di improcedibilità rilevabile di ufficio - esclusivamente innanzi al Giudice dell’ Esecuzione della sede principale del Tribunale nella cui circoscrizione ha sede l’ ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento in forza del quale la procedura esecutiva è promossa .

Ciò ad evitare la tardiva pervenienza all’ Ufficio Legale della Sede I.N.P.S. competente che comportava spesso l’ impossibilità in concreto di poter esperire i rimedi oppositivi di legge ed - ovviamente – nel contempo – a scongiurare ipotesi elusive e sinanche truffaldine, non affatto sporadiche.

La violazione del disposto di cui all’ art. 44 – terzo comma – capoverso –è causa di improcedibilità. Pertanto, il Giudice dell’ Esecuzione è tenuto a verificare che il titolo giudiziale azionato in executivis sia stato emesso da ufficio giudiziario ricompresso nella circoscrizione del Tribunale adito.

Inoltre, viene prevista la perdita di efficacia del pignoramento quando dal suo compimento è decorso un anno senza che sia intervenuta l’ assegnazione delle somme dovute.

L’ordinanza di assegnazione delle somme pignorate perde efficacia se il creditore procedente – entro il termine di un anno decorrente dalla data in cui detta ordinanza è stata emessa – non provvede alla esazione delle somme assegnate.

Finalità della norma è quella di evitare che rimangano vincolate somme anche di ingente ammontare presso le banche terze pignorate di cui si avvale l’ Istituto.

A fronte della notifica di ordinanze tardive, il terzo pignorato non può pagare alcunché; se procede ugualmente all’ erogazione del quantum dovuto, ne risponde innanzi all’ Ente.

Pertanto, le somme pignorate immobilizzate preso le banche e non più suscettibili di esazione da parte del creditore procedente, devono essere necessariamente svincolate, a cura dell’ Istituto , integrandosi, in caso contrario, una fattispecie di responsabilità amministrativa e contabile .

Infine, l’ azione giudiziaria relativa al pagamento degli accessori del credito in materia previdenziale ed assistenziale ( ergo: interessi legali e rivalutazione monetaria ) puo’ essere proposta soltanto dopo che siano decorsi 120 giorni da quello in cui l’ attore ne abbia richiesto il pagamento alla sede Inps tenuta all’ adempimento a mezzo di lettera raccomandata con avviso di ricevimento contenente i dati anagrafici, residenza e codice fiscale del creditore, nonché i dati necessari identificativi del credito ( ex art. 44 – 3° comma – 4° capoverso ).

In sostanza, ciò vale solo per gli oneri accessori, ma non per la sorte. Quindi, a fronte di tali richieste stragiudiziali, l’ Ente deve riscontrare ( pagando con urgenza per evitare contenzioso se detti accessori sono dovuti ovvero riscontrando formalmente a mezzo raccomandata a/r in punto infondatezza dell’ avversa richiesta onde precostituirsi anche prova documentale a favore dell’ Ente in ipotesi di giudizio). Pertanto, le nuove disposizioni sicuramente costituiscono un segnale importante nell’ apprestare un sistema di auditing in una materia estremamente complessa qual’ è quella della invalidità civile anche in ragione delle rilevanti connotazioni sociali . Peraltro, è auspicabile che il Legislatore addivenga ad una riforma strutturale della materia e/o quantomeno alla redazione di un testo unico sulla invalidità civile che non sia meramente compilativo e ricognitivo, ma apporti quelle innovazioni necessarie se non ad eliminare le molteplici anomalie del sistema, quantomeno a ridurle sensibilmente proprio nell’ ottica di una sana gestione della finanza pubblica .