di Giampiero Pietro Ferraro, avvocato

L’aspetto del regolamento delle spese prodotte nel giudizio di responsabilità amministrativa ha assunto, a seguito della nuova conformazione del giudizio in discorso e della istituzione delle sezioni regionali della Corte in funzione giurisdizionale, una accresciuta rilevanza, e tuttavia appare ancora, tranne episodici pronunciamenti, non esaustivamente approfondito.

Esso merita invece adeguata attenzione, essendo per nulla esigua l’incidenza che le spese in discorso sovente assumono non soltanto nel bilancio complessivo delle amministrazioni pubbliche , ma anche e non di meno nel bilancio personale e familiare dei soggetti che affrontano questo giudizio. In tale tematica ben possono tralasciarsi i casi, limitatissimi, in cui può ricorrersi al patrocinio a spese dello Stato ( azionabile nel giudizio in discorso solo laddove le ragioni dell’incolpato risultino non manifestamente infondate), essendo in massima parte i soggetti passibili di giudizio di responsabilità titolari di stipendio o altra remunerazione che, pur eccedendo i contenuti limiti reddituali posti per l’accesso alla tutela gratuita, (Euro 9.296,22 ) sovente non è tale da non risentire sensibilmente della spesa occorrente per la difesa.

Posto che, ai sensi dell’art 26 del R.D. 1038 del 13.8.1933, nei procedimenti contenziosi di competenza della Corte dei conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del presente regolamento, né, (aggiungiamo), incompatibili con successive leggi, senza dubbio è da ritenersi applicabile, nella misura in cui è compatibile con la particolare figura dell’attore di questo tipo di giudizio, la regolamentazione delle spese contenuta negli articoli 90, 91 e 92 del codice di procedura civile, nonché quella dell’art 75 delle disposizioni di attuazione del suddetto codice.

Ai sensi dell’art 91 del c.p.c. 1° comma il giudice, con la sentenza che chiude il processo davanti a lui, condanna la parte soccombente al rimborso delle spese a favore dell'altra parte e ne liquida l'ammontare insieme con gli onorari di difesa. Eguale provvedimento emette nella sua sentenza il giudice che regola la competenza.

Nessun particolare scostamento dalla letterale applicazione della normativa citata si verifica allorquando il giudizio amministrativo si risolve con la condanna del pubblico agente evocato in giudizio.

Ben più complessa è invece la situazione che si determina nel caso in cui il soggetto viene prosciolto, e si pone dunque il problema della corretta applicazione dell’art. 3 comma 2 bis del D.L. 543/96 nel testo definitivo.

Sulla esatta portata e sulla interpretazione di tale norma, e dunque sulle sue condizioni di applicabilità e modalità di applicazione non v’è, da parte della giurisprudenza contabile, univocità di orientamenti ; così, se alcune sezioni ritengono che " In sede di giudizio di responsabilità amministrativa non spetta al collegio liquidare le spese legali, per le quali è previsto il rimborso dell'amministrazione di appartenenza ai convenuti definitivamente prosciolti, in base all'art. 3 del D.L. n. 543 del 1996, convertito in l. n. 639 del 1996" (cfr Corte conti, sez. Giurisdiz. Calabria, 14-05-1997, n. 22 ) altre ( Corte conti, sez. Giurisdiz. Campania, 13-12-1999, n. 88 ) sono di avviso contrario, ritenendo che "La disciplina recata dall'art. 3 c. II bis D.L. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito in l. 20 dicembre 1996 n. 639, è limitata a individuare nell'amministrazione di appartenenza il soggetto passivo dell'obbligazione di risarcimento delle spese legali nell'ipotesi di proscioglimento del convenuto, per cui non può ritenersi preclusiva della pronuncia in merito da parte del giudice contabile di primo grado. ) Secondo il Consiglio di Stato "… ai sensi dello stesso art. 91 c.p.c., la liquidazione delle spese del processo rientra per ogni aspetto e in tutta la sua estensione nella competenza esclusiva ed inderogabile del giudice investito della questione di merito".( Cons. Stato, sez. IV, 02-05-2001, n. 2490 ).

Sul punto, pur ben condivisibili, le argomentazioni sulle spese articolate dalla Sezione Calabria nella sent. 181/2002, ( nelle quali tra l’altro si ribadisce l’impossibilità della Corte di condannare al pagamento l’amministrazione), appaiono tuttavia non esaustive dell’intera problematica; infatti nella indicata sentenza afferma la Corte che "Ai fini di ottenere il risarcimento delle spese legali sostenute non vi è dubbio che il dipendente o funzionario debba rivolgersi non alla Corte dei conti, bensì all'Amministrazione od Ente per il quale abbia prestato la propria opera e - in relazione al rapporto di servizio intrattenuto con tale Amministrazione o Ente - sia stato chiamato a giudizio dinanzi alla Corte dei conti per responsabilità amministrativa patrimoniale, rappresentando - eventualmente - le proprie doglianze in merito al mancato soddisfacimento di detto diritto al rimborso dinanzi alla sede propria dell'a.g.o. in sede civile.

Ma cosa accade se ad esempio, una volta passata in giudicato la sentenza assolutoria silente sulle spese, l’amministrazione si rifiuta di pagare la parcella intimata ritenendola eccessiva? Come è noto, per regolamento ministeriale, gli onorari di avvocato sono divisi ( oltre che per autorità giudiziaria), in scaglioni di valore della questione trattata, ed all’interno degli scaglioni vi è un importo minimo ed uno massimo entro il quale il professionista determina il proprio compenso professionale, avuto riguardo alla qualità del lavoro svolto ed alla complessità della problematica affrontata. Il giudice ordinario, adito per ingiungere il pagamento, cosa potrebbe statuire in ordine ad una parcella che ad es. rechi gli importi massimi di legge quanto agli onorari e di cui, di contro, l’amministrazione intimata, opponendosi, affermi congrui gli importi minimi? Nulla potrebbe dire il giudice ordinario, posto che per legge ( art. 91 c.p.c.) la liquidazione ( ovvero la determinazione puntuale ) degli onorari di difesa, in uno con quella delle spese, spetta al giudice investito del giudizio che ha ingenerato quelle spese, che è il solo che può e deve valutare la complessità della questione affrontata ed il maggiore o minor pregio dell’attività defensionale posta in essere avanti a lui ( o ad esempio la straordinaria importanza della causa, che può comportare addirittura il raddoppio degli onorari ). Ed infatti funzionalmente connessa al dovere-potere di liquidazione di cui all’art. 91 c.p.c. è la disposizione dell’art. 75 delle disposizioni di attuazione, che stabilisce che il difensore, al momento del passaggio in decisione della causa deve unire al fascicolo di parte la nota delle spese, indicando in modo distinto e specifico gli onorari e le spese, con riferimento all'articolo della tariffa dal quale si desume ciascuna partita. A quale funzione assolve tale onere, se non a quella di consentire al giudice di esaminare la nota per regolare su di essa, ( approvandola o riducendola ) la liquidazione delle complessive spese, inclusi gli onorari?

Per addivenire ad una corretta individuazione dei limiti della giurisdizione della Corte sull’argomento, ritiene lo scrivente che debba, avuto riguardo alla peculiarità del giudizio di responsabilità amministrativa, tenersi presente la netta scissione che nel giudizio in discorso avviene tra la statuizione su tutte le spese ( nella quale rientra la liquidazione degli onorari ) e la condanna al pagamento delle somme accertate e liquidate, che nel giudizio ordinario si verifica di norma in maniera contestuale.

Nel giudizio di responsabilità non può farsi luogo, in tutta evidenza, in caso di proscioglimento dell’incolpato, alla condanna alle spese a carico del soccombente processuale, giacchè non può condannarsi il Pubblico Ministero, atteso che questi è un organo giurisdizionale, che detiene l’esclusiva titolarità dell’azione nell’interesse della legge; la rifusione delle spese sopportate dall’assolto viene pertanto garantita direttamente dalla legge, con la introduzione di un generale obbligo posto a carico dell’amministrazione cui il prosciolto è legato, (ovvero lo era all’epoca dei fatti ), da un rapporto di servizio o impiego, come correttamente osservato dalla giurisprudenza citata.

Questo tuttavia non comporta che la statuizione sul regolamento delle spese processuali e legali sia sottratto alla giurisdizione della Corte, tant’è vero che quando pronuncia sentenza di condanna, il Giudice contabile di norma liquida le prime in favore dell’erario e ne statuisce la condanna al pagamento, mentre quando pronuncia sentenza di proscioglimento, talora dispone la compensazione di tutte le spese, con un pronunciamento che di fatto statuisce sulla applicabilità ( denegandola ) della normativa sul rimborso.

La individuazione, per legge, dell’amministrazione di appartenenza quale soggetto "soccombente" quanto alle spese di difesa nel caso di sentenza di proscioglimento, e la apposizione a suo carico del generale obbligo di rimborso non comporta pertanto il venir meno del potere-dovere della Corte di conoscere e decidere su tutte le spese, e conseguentemente, anche di liquidare, ove richiesto, i diritti ed onorari di patrocinio e difesa spettanti all’impiegato prosciolto, nel senso che rientra nella giurisdizione della Corte dichiararne: 1 ) la spettanza ( o meno ) in funzione della formula di proscioglimento non disgiunta dalla condotta esaminata e dalle circostanze comunque dedotte o emerse in giudizio, 2 ) l’ammontare ( ovvero la congruità dell’ammontare, in caso di rituale deposito di nota spese, che il giudice può anche ridurre ) rispetto al valore della domanda attorea ed all’attività difensiva espletata.

L’impianto normativo in discorso infatti fa venire meno, in presenza di proscioglimento, soltanto il potere-dovere di statuire la condanna al pagamento di tali spese, vale a dire di ordinare l’esborso, atteso che non può condannarsi chi non è parte in un giudizio ( l’amministrazione ), e che, come sopra visto, non necessita nella fattispecie una statuizione di condanna da parte della Corte, in quanto l’obbligo alla rifusione nasce direttamente dalla legge.

A questo limite perciò non consegue che la Corte non possa e non debba esplicitamente dichiarare, negandola ( come peraltro implicitamente avviene con la compensazione ) ma anche affermandola ( allorquando ne sia evidente la giustizia ), la applicabilità della normativa sul rimborso all’esito del giudizio, atteso che tale potere ricognitivo-dichiarativo senz’altro rientra in quelli del giudice della causa.

Significativa sul punto è la sentenza della Corte dei conti, sez. Giurisdiz. Molise, 27-05-1997, n. 276 - Pres. Vincenti - Rel. - Est. Santoro c. Di Tempora ed altri (massima 3 ), nella quale il collegio riconosce che Il regolamento delle spese processuali è compito specifico del giudice e la sua omissione, se richiesto, potrebbe costituire un vizio di omessa pronuncia; e, pertanto, la liquidazione delle spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti, ai fini previsti dall'art. 3, comma secondo bis, del decreto legge n. 453 del 1996, può avvenire nella sua sede propria che è quella del giudizio a cui si riferiscono.

Di recente sulla questione è intervenuta la Corte Regolatrice, che, preso atto delle peculiarità del giudizio di responsabilità avanti alla Corte dei Conti, ha tuttavia ritenuto che la sentenza che provvede su tutte le spese di giudizio ( in specie con dichiarazione di compensazione ) non eccede i limiti della giurisdizione della Corte dei conti. (Cass. civ., sez. Unite, 12-11-2003, n. 17014 ). Le conclusioni cui addiviene la Cassazione sono tuttavia ancora insoddisfacenti in quanto riduttive, laddove ipotizzano che la pronuncia che vada oltre la sola ipotesi di compensazione possa integrare errore di diritto. L’errore di diritto sussisterebbe infatti nel caso in cui la legge sul rimborso prevedesse in sé limiti alla statuizione sulle spese e criteri prestabiliti di liquidazione delle somme ripetibili; in tal caso infatti la quantificazione del rimborso sarebbe sottratta, in via normativa e derogatoria al giudice naturale.

La citata legge invece si limita ad individuare il "genus" di pronunciamenti - entro il quale è onere del giudice della causa individuare in concreto le fattispecie alle quali può essere applicata - e il soggetto da escutere, senza quindi togliere al giudice della causa il potere di statuire anche in positivo, e dunque liquidare le spese, potere diverso e non inscindibile da quello di condannare .

Se infatti il legislatore avesse voluto, con l’art. 3 comma 2 bis del Dl. 543/96, sottrarre al giudice contabile il potere di individuare caso per caso le fattispecie di proscioglimento in cui consentire o denegare il diritto al rimborso delle spese legali e, nel caso positivo, di liquidarle, ben avrebbe potuto introdurre nel testo normativo un criterio analogo a quello contenuto nell’ art. 18, primo comma, del D.l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con la legge 23 maggio 1997, n. 135 che stabilisce che "le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità: art. 18, primo comma, del d.l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con la legge 23 maggio 1997, n. 135. Quest’ultima norma come è evidente, introduce un criterio di individuazione delle fattispecie assolutorie e di determinazione delle spese legali precostituito ed avulso dal giudizio nel quale sono state prodotte, attribuendo all’Avvocatura dello Stato l’inusuale potere di valutare la congruità delle stesse ( in sostanza di liquidarle).

Ciò non accade nella norma in discorso, nella quale anzi la stretta subordinazione della sua operatività alla statuizione giudiziale di proscioglimento ( che è atto processuale) induce a ritenere la norma non come surrogatoria ( secondo a quanto affermato dalla Corte regolatrice nella sent. a sez. Unite, 12-11-2003, n. 17014 ) bensì come integrativa delle norme processuali che regolano il giudizio avanti alla Corte dei conti, e dunque, funzionalmente collegata al procedimento del giudizio di responsabilità. Siffatta valenza integrativa comporta che essa vada coordinata e coniugata con le norme del codice di procedura civile in materia di spese processuali, ed in particolare con l’art 91 comma 1 ( che verrebbe dunque ad assumere più o meno il seguente contenuto: Il giudice, con la sentenza che chiude il processo davanti a lui, se accoglie la domanda del pubblico ministero condanna la parte soccombente al rimborso delle spese di giustizia; se rigetta la domanda dichiara se sussistono le condizioni per l’applicazione della legge sul rimborso delle spese legali e ne liquida l’ammontare.

L’esigenza di entrare nel merito del rimborso delle spese legali del soggetto prosciolto e di decidere su questo aspetto è stata peraltro avvertita dalla sezione lombarda della Corte dei conti con la sent. n. 1255/2002, che ha svolto importanti riflessioni sul punto, seppur limitandosi a prendere in considerazione ragioni di tutela di una parte sola, ovvero della Pubblica Amministrazione. "…..è convincimento della Sezione, infatti, che l'intervento legislativo carichi il giudicante di un peculiare potere-dovere di delibare l'aspetto degli oneri processuali, che può spingersi, considerata la detta accessorietà e qualora se ne ravvisino i presupposti, sino a stabilire la compensazione delle spese addossandole alle partì convenute, senza possibilità, per esse, di una loro ripetizione dall'amministrazione di appartenenza. Il limite entro il quale si muove la citata sentenza è tuttavia ancora quello di ritenere la norma sul rimborso accessoria al giudizio di responsabilità. Essa invece è, ad avviso dello scrivente, da considerarsi parte integrante della disciplina processuale del giudizio di responsabilità, in punto di regolamento delle spese, della quale è derogatoria nel solo aspetto sopra indicato.