I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA E IL SISTEMA DEI CONTROLLI:

OSSERVAZIONI A MARGINE DELLA RIFORMA DEL TITOLO V (PARTE SECONDA) DELLA COSTITUZIONE E DELLA SUA LEGGE DI ATTUAZIONE.

 di Andrea Crismani*

ricercatore di Diritto amministrativo e contabilità di Stato presso l'Università di Trieste

 

SOMMARIO:  1. I vincoli di finanza pubblica. - 1. 1.  Un ordine armonico dei vari sistemi di contabilità. - 1.2.  La corresponsabilizzazione dei centri di spesa e di finanziamento: il Patto di stabilità interno. - 2. Il sistema dei controlli. - 2.1. Il controllo sulla gestione. - 2.2. La riforma del Titolo V della Costituzione.       

 

 

1.         La stabilità finanziaria a livello macro, cioè sovranazionale nell’ambito dell’Unione europea, rappresenta una delle maggiori priorità di ogni Stato membro. L’attuale settore statale  (dei vari paesi europei e mondiali, come anche il nostro) è inondato da cambiamenti e pressioni tutti puntati in una stessa direzione: rendere maggiormente responsabile – accountable - la gestione finanziaria pubblica. Questi cambiamenti  e pressioni stanno creando un expectation gap tra quanto richiede la collettività e i singoli cittadini e quanto i governi sono in grado di offrire (per certi casi l’espressione “concedere” calzerebbe meglio) in una situazione contraddistinta da un costante e crescente livello di servizi.

Le maggiori ragioni di questi cambiamenti nella natura della pubblica amministrazione si rinvengono nella tendenza a voler sostituire la presunta inefficienza della burocrazia gerarchica con la presunta efficienza dei mercati. L’intento è di trasformare lo Stato in senso imprenditoriale e così andare oltre la mera contrattualizzazione dei rapporti tra Stato e terzi ([1]). Altro aspetto, che è generatore del primo, è la necessità di dover procedere a una riduzione della pressione fiscale. Il terzo è rappresentato dalla necessità di accrescere la accountability dell’amministrazione pubblica e dei fornitori dei pubblici servizi, non solo in termini di legittimità, ma anche, e soprattutto, in termini di risultato.

Questi tre punti costituiscono le basi fondamentali per la creazione del c.d. New Public Management (NPM). Si tratta di un impianto concettuale ripreso dalla pratica amministrativa del settore privato che enfatizza il controllo dei costi, la trasparenza nella gestione finanziaria, la progressiva autonomia delle unità organizzative, il decentramento dell’autorità manageriale, la creazione di meccanismi di mercato e di quasi-mercato che attuano la separazione tra fornitori ed acquirenti dei servizi e li collegano con i meccanismi contrattuali e l’incremento, tramite la definizione degli indicatori di performance, della responsabilità nei confronti degli utenti per la qualità del servizio ([2]). Scopo di questa combinazione di elementi, che hanno valenza programmatica, è la tutela della collettività, cioè dei cittadini, in quanto consumatori dei pubblici servizi, che hanno diritto di sapere come viene speso il loro danaro e hanno diritto di monitorare il rispetto degli standard di performance resi dai prestatori dei servizi sotto i profili delle tre E (efficienza, efficacia ed economicità) e delineati nelle varie Carte dei servizi. Le tre E definiscono ciò che viene chiamato il value for money (VFM) e che forma oggetto dei controlli di tipo gestionale. In questo quadro di sostanziale svuotamento dello Stato da una serie di prestazioni, di disgregazione e di devoluzione nell’erogazione dei servizi pubblici, la collettività e i singoli cittadini spesso sono testimoni di inefficienze e sprechi e si aspettano, anzi hanno una legittima aspettativa (in qualità di titolari di garanzie obiettive), di avere un sistema di controlli, valutazioni e ispezioni che colmino questo vuoto e permettano l’evidenziazione di inefficienze e di sprechi e in qualche modo indirizzino gli organi di governo ad aggiustarli.

Com’è noto e da più parti evidenziato ([3]), anche e soprattutto dopo essersi confrontata a livello comunitario, la pubblica amministrazione italiana è stata spesso considerata, nel suo complesso, non come un essenziale fattore di modernizzazione del sistema socio - economico, quale certo dovrebbe essere, ma come un duplice handicap. Funzioni e servizi pubblici costosi e insufficienti comportano, infatti, non solo un onere inaccettabile per la finanza pubblica - anche in relazione agli impegni assunti dall’Italia con l’adesione al Trattato di Maastricht e al Patto di stabilità e crescita - ma altresì una perdita di competitività, in un contesto in cui l’integrazione europea e lo stesso processo di globalizzazione inducono sempre più a comparare le funzioni e i servizi pubblici offerti dai vari Paesi.

Al fine di realizzare l’auspicato rinnovamento dell’amministrazione pubblica, negli ultimi anni è stata attuata un’ampia e profonda revisione di tre settori fondamentali:

a) quello degli assetti organizzativi e funzionali: ordinamento degli enti locali (L. n. 142 del 1990), procedimento amministrativo (L. n. 241 del 1990) organizzazione delle amministrazioni pubbliche e rapporto di impiego pubblico (d.Lgs. n. 29 del 1993), riforma della pubblica amministrazione e la semplificazione dell’attività amministrativa (LL. n.59 e n.127 del 1997, n.191 del 1998 e n.50 del 1999) decentramento di funzioni a regioni ed enti locali (d.Lgs. n.112 del 1998), riforma dei ministeri e della presidenza del consiglio dei ministri (d.Lgs.  300 e n.303 del 1999);

b) quello dei sistemi contabili pubblici (ordinamento finanziario e contabile degli enti locali (d.Lgs. n.77 del 1995, ora TUEL), bilancio dello Stato (L. n. 94 del 1997 e il d.lgs. n.279 del 1997) e sull’armonizzazione delle contabilità pubbliche (L. n. 208 del 1999) bilancio e contabilità delle regioni (L. n. 76 del 2000) ([4]), degli enti pubblici (d.P.R. n. 97 del 2003) ed  infine:

 c) quello dei controlli esterni (L. n. 20 del 1994) e interni (d.Lgs. n. 29 del 1993 e d.Lgs. n. 286 del 1999).

Questa compresenza nel processo di riforma di più aspetti, cioè quello dell’amministrazione, della contabilità e dei controlli che sono tra loro diversi ma strettamente connessi e, in definitiva, ugualmente essenziali per la modernizzazione delle amministrazioni, risulta, ad esempio, molto evidente con riferimento alla distinzione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, prevista per la prima volta dalla L. n.142 del 1990 per gli enti locali e poi dal d.Lgs. n. 29 del 1993 e da varie norme successive per tutte le amministrazioni pubbliche. Questa distinzione può acquistare una sua concreta operatività solo se si riflette e si concretizza in una corretta dialettica contabile tra la programmazione, la gestione delle risorse e l’utilizzazione di adeguati e incisivi strumenti di controllo.

In questo contesto ancora in evoluzione si è poi inserita, con un potenziale di rinnovamento ancora da definire la riforma del Titolo V della parte II della Costituzione disposta con la L.c. n. 3 del 2001. Il fattore essenziale di questa riforma  si individua nella constatazione, che rappresenta un punto di partenza di ogni discorso che si vuol intavolare sia nel settore finanziario che in quello costituzionale, amministrativo e contabile, che lo Stato non è più, nella misura di un tempo, l’ente pubblico esponenziale dell’ordinamento repubblicano, ma uno dei cinque soggetti pubblici territoriali, elencati, appunto, nel medesimo art. 114 nel quale figurano i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni, nei cui confronti lo Stato oggi si è ritrovato in un rapporto di sostanziale equiordinazione.

La revisione comporta una ragguardevole diminuzione dei compiti di diretta gestione delle pubbliche risorse di pertinenza dello Stato ed esalta la caratterizzazione pluralistica ed autonomistica già propria della nostra Costituzione. Si esprime essenzialmente attraverso una serie di principi di rilevanza amministrativo - contabile di non indifferente spessore che riguardano:

1.      il potere legislativo: una delle innovazioni di maggior rilievo della legge in questione è costituita dal rovesciamento del principio enumerativo circa le materie di competenza dello Stato e delle regioni, nel senso che è sancita l’attribuzione alle regioni della potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione statale (commi II e IV dell’art. 117 novellato).

2.      l’ordine degli enti tra i quali è distribuito il potere amministrativo: sul versante delle funzioni amministrative sono i comuni gli enti che hanno acquisito una posizione di marcato rilievo. Principalmente perché essi sono diventati titolari, in via generale, di tutte le funzioni di amministrazione attiva, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, le funzioni medesime non debbano essere conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (comma I, art.  118), e

3.      l’elevata autonomia finanziaria di entrata e di spesa ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni che in conseguenza hanno risorse autonome e stabiliscono ed applicano tributi propri.

Da quest’ultimo enunciato deriva il corollario di qualità secondo cui l’esercizio delle funzioni pubbliche da parte degli enti del governo territoriale deve avvenire con integrale copertura delle risorse proprie. In prospettiva, vengono soppressi i trasferimenti erariali e, probabilmente, anche quelli regionali. Tutto ciò dovrebbe condurre, col tempo, ad un maggior rispetto del pubblico denaro da parte dei soggetti gestori e dei cittadini-contribuenti e favorire il rafforzamento della capacità di scelta dell’amministrazione, nonché l’utilizzazione delle sue risorse - libere da vincoli imposti dallo Stato - per la crescita e lo sviluppo in un contesto di amministrazione autenticamente responsabile, trasparente, efficiente ed onesta.

Un altro aspetto di rilievo da prendere in considerazione riguarda l’attuazione del sistema perequativo. Tale sistema pone in contrapposizione gli Enti che tendono a massimizzare le perequazioni e le risorse aggiuntive di cui possono beneficiare e quelli– le autonomie territoriali più ricche – che aspirano invece a ridurle nei limiti delle effettive necessità.

La determinazione dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” dovrebbe assicurare un livello minimo dell’intervento pubblico. Tale funzione, che nel nuovo sistema appare come il fondamento della coesione nazionale e la base dei principi di solidarietà e uguaglianza tuttora richiamati dalla nostra Costituzione dovrà esplicarsi individuando le prestazioni che dovranno essere assicurate in tutto il territorio della Repubblica.

La L. n. 131 del 2003 (c.d La Loggia) recante le misure per adeguare l’ordinamento alle nuove norme costituzionali si dà carico di rendere operativa la riforma costituzionale, anche modificando ed integrando le recenti riforme che hanno costituito le basi per lo sviluppo delle autonomie. In particolare, affronta tre complesse problematiche: la prima, relativa all’attuazione del primo comma dell’art. 117 della Cost.; la seconda, riguardante la potestà legislativa concorrente ed, infine, la terza, concernente la individuazione delle funzioni amministrative conferite, prevedendo le correlative risorse finanziarie e di personale che dovranno essere trasferite in base al precetto dell’art. 118.

Per il sistema contabile degli Enti locali, che rappresentano o rappresenteranno il motore trainante dell’intero sistema così delineato dalle nuove norme costituzionali ([5]), nell’ottica del  coordinamento e dell’equilibrio della finanza pubblica e della verifica della stabilità, si profilano esigenze di uniformità, trasparenza ed affidabilità oltre che, chiaramente, di armonizzazione.

Due sono gli aspetti che necessitano di essere considerati al fine di poter realizzare gli obiettivi del coordinamento e dell’equilibrio della finanza pubblica e quello della verifica della stabilità: 1) un ordine armonico dei vari sistemi di contabilità e 2) la corresponsabilizzazione dei centri di spesa e di finanziamento, in particolare, ma non solo, degli enti di autonomia territoriale.

 

1.1.      In ordine al primo aspetto dell’armonizzazione delle contabilità è stato osservato ([6]) che si è in presenza di una vera e propria “Babele di linguaggi e sistemi contabili” e questo per due ordini di ragioni: l’una riguarda i differenti sistemi di contabilità applicabili alle varie componenti della nostra Repubblica, l’altro, invece, riguarda il raccordo tra i sistemi contabili nazionali e le regole e i principi comunitari utilizzati per accertare il rispetto dei vincoli del Patto di stabilità e di crescita. Differenti sono le contabilità dello Stato e delle altre amministrazioni pubbliche che seguono gli stessi principi (legge n. 94 e d.Lgs n. 279 del 1997, legge n. 208 del 1999), delle Regioni (d.Lgs n. 56 del 2000), degli Enti locali (d.Lgs. n. 77 del 1995 ed ora d.Lgs. n. 267 del 2000) e delle aziende sanitarie locali (d.Lgs. n. 502 del 1992) degli enti pubblici (d.P.R. n. 97 del 2003). E poi ancora diverso è il sistema contabile previsto per il consolidamento dei dati ai fini comunitari, cioè il Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità europea, definito con Regolamento (CE) n.2223/96 del Consiglio del 25.6.1996 e denominato SEC 95. I riferimenti normativi costituiti dal Trattato di Maastricht, dal Protocollo sui disavanzi eccessivi, dal Patto si stabilità e crescita dell’Unione economica e monetaria e dal Patto di stabilità di Amsterdam, fanno tutti riferimento agli aggregati dei conti nazionali definiti secondo lo standard del SEC95. Si tratta di un sistema contabile di basilare rilevanza, poiché proprio secondo i suoi criteri e le sue regole viene periodicamente verificata - calcolando il rapporto tra l’indebitamento netto del settore delle amministrazioni pubbliche e il prodotto interno lordo - l’osservanza del divieto dei disavanzi eccessivi posto dal Patto di stabilità e crescita. I saldi principali del conto delle amministrazioni pubbliche, rappresentati dall’indebitamento netto e dal debito, costituiscono infatti, rapportati al Prodotto Interno Lordo, gli indicatori fondamentali delle verifiche di convergenza imposte dal Trattato. Com’è noto, il SEC 95 è ispirato al criterio della competenza economica o accrual in base al quale ogni transazione è registrata “allorché un valore economico è creato, trasformato o eliminato o allorché crediti o obbligazioni insorgono, sono trasformati o vengono estinti”. Si tratta di un criterio diverso sia da quello di cassa (riscossioni/pagamenti) che da quello della competenza giuridica (accertamenti/impegni). Chiaro è che notevoli sono le difficoltà per elaborare il conto delle amministrazioni pubbliche e vi è una costante e continua ricerca della migliore approssimazione possibile a questo principio. Basti pensare le difficoltà che sono state notate dalla Corte dei conti in sede di approvazione del rendiconto statale circa la scarsa chiarezza del raccordo tra rendiconto dello Stato e la contabilità nazionale dovuta alla complessità delle operazioni per il passaggio alla competenza economica. Ma ancora meno chiara è la situazione per i conti degli enti locali e delle Regioni, per i quali non è disponibile alcuna informazione di raccordo tra i consuntivi assunti a base delle elaborazioni di contabilità nazionale e i conti economici SEC 95.

Problema questo che nel prossimo futuro si farà sentire anche all’interno dei confini nazionali contraddistinto oramai dal passaggio da un sistema di finanza essenzialmente derivata ad uno basato sull’autonomia impositiva degli enti territoriali. Mentre il precedente sistema aveva la caratteristica di addossare gli squilibri finanziari all’amministrazione centrale, ora invece, il nuovo sistema può generare disavanzi negli enti di autonomia. Il nuovo assetto costituzionale prevede che i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni al fine di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite a) “stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri”, b) “dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”, c) fruiscono di assegnazioni a valere su un “fondo perequativo istituito con legge dello Stato” d) “senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante” ed e) gli enti territoriali determinati disporranno di “risorse aggiuntive” e di “interventi speciali” “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni”.

Chiaro è che tutto questo necessariamente richiede una piena conoscibilità e comparabilità delle varie gestioni e dei suoi bilanci, anche perché il nuovo art. 117 della Cost. ci ricorda che sussistono dei precisi  “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali” e tra questi “vincoli” rientrano gli impegni derivanti dall’adesione al Patto di stabilità e crescita. Essi necessariamente andranno osservati e tenuti debitamente in conto quando nell’ambito della legislazione concorrente le Regioni - con la loro più ampia “potestà legislativa” - e lo Stato - con il compito di determinare “i principi fondamentali” – adempieranno a quanto previsto  dall’art. 117, comma 2, cioè procedere alla “armonizzazione dei bilanci pubblici” e al “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”. In riferimento allo specifico aspetto ora trattato lo Stato alla lettera g) del comma 4 dell’art. 2 della L. n. 131 del 2003 ha provveduto ad indicare espressamente, tra i principi e i criteri direttivi della delega per l’adeguamento delle disposizioni sull’ordinamento contabile degli Enti locali, l’obbligo di garantire sulla base di parametri obiettivi ed uniformi la rilevazione delle situazioni economiche e finanziarie degli Enti ai fini dell’attivazione degli interventi previsti dall’art. 119, commi 3 e 5.

 

1.2.    Il secondo aspetto sopra accennato parte dalla considerazione che la finanza autonoma comporta l’assunzione di maggiori responsabilità da parte di tutte le componenti del sistema per la tenuta dei conti pubblici e richiede  la corresponsabilizzazione dei centri di spesa e di finanziamento, in particolare, ma non solo, degli enti di autonomia territoriale. Questa necessità si raccorda con l’aspetto ora trattato al punto precedente di avere una esatta conoscenza della situazione complessiva della finanza pubblica attraverso l’apposizione di regole per una rendicontazione tempestiva, trasparente e uniforme su tutto il territorio. Infatti, l’esponenziale incremento del potere/responsabilità di spesa e del potere/responsabilità di finanziamento è obiettivamente altrettanto in grado di aumentare il rischio che il sistema delle autonomie possa produrre disavanzi suscettibili di incidere sull’equilibrio finanziario complessivo e incidere negativamente sul raggiungimento degli obiettivi europei ([7]).

E’ fondamentale per ciascuna componente del sistema sia centrale che locale che le altre non si indebitino senza limitazioni il che rende necessaria l’introduzione di strumenti che rafforzino il collegamento tra responsabilità di spesa e di entrata, essendo oggettivamente aumentati, con la maggiore discrezionalità attribuita, i rischi che il sistema delle autonomie possa produrre disavanzi cioè  situazioni di squilibrio finanziario che verrebbero inevitabilmente a gravare sull’intero sistema.

Importante è il ruolo del Patto di stabilità interno che deriva per diretto riflesso dal Patto di stabilità e crescita comunitario che ha inciso, nel senso di ridurla, sulla sovranità di bilancio nazionale ([8]). Il Patto interno è uno strumento nato in un sistema di finanza prevalentemente derivata e che ora si trova a ridosso del passaggio verso un sistema basato sull’autonomia impositiva degli enti territoriali le cui connotazioni sono già cambiate nel corso degli anni e indubbiamente ancora cambieranno (si noti che la continua mutevolezza non ha mai avuto una vita che eccede l’esercizio entro il quale deve essere applicato ed è stato stabilito di anno in anno attraverso la legge finanziaria). Esso costituisce una trasposizione delle ora accennate regole derivanti dagli impegni assunti in sede comunitaria nell’ordinamento interno e nei confronti degli enti di autonomia territoriale operata dal legislatore ordinario che ha previsto per tutte le amministrazioni e nel complesso e per ciascuna di esse l’impegno a non dar luogo a disavanzi eccessivi. Principio che ora è tenacemente riaffermato dalla riforma in senso federalista del sistema di entrata e di spesa che non può non essere coerente con la necessità di una salvaguardia della stabilità complessiva del sistema. Il parallelismo della nuova parte della Costituzione con i vincoli europei del Patto di stabilità e crescita che prevede per gli Stati aderenti il pareggio o il leggero avanzo di bilancio è oggi evidente nel nuovo articolo 119 Cost. il quale stabilisce che i livelli di governo territoriale possono indebitarsi limitatamente al finanziamento delle spese d’investimento e che è esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti ([9]).

Il Patto di stabilità interno potrebbe definirsi come la misura di coordinamento della finanza pubblica predisposta al fine di assicurare la stabilità finanziaria dei vari comparti territoriali. Infatti, come appena notato, l’impegno che lo Stato (inteso in senso ampio) si è assunto non può che essere attuato attraverso il pieno coinvolgimento delle autonomie territoriali nelle politiche di stabilizzazione nell’ambito del Patto di stabilità e crescita. Si noti come l’art. 28, comma 1, L. n. 448 del 1998 faccia uso del termine “Paese” quando dice che “(N)el quadro del federalismo fiscale (…) le regioni, le province autonome, le province, i comuni e le comunità montane concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica che il Paese ha adottato con l’adesione al Patto di stabilità e crescita (…) impegnandosi a ridurre progressivamente il finanziamento in disavanzo delle proprie spese e a ridurre il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il prodotto interno lordo”. Questo vincolo interno è oggi, in un sistema policentrico, ancora più necessario dato che sono gli enti territoriali i nuovi forti protagonisti nella scena finanziaria di gestione delle risorse pubbliche. Necessari sono pertanto i vincoli di bilancio per coinvolgere direttamente gli enti territoriali. L’ulteriore aspetto riguarda la natura di questi vincoli. Si ritiene che nel Patto siano presenti due anime, quella cogente e quella pattizia. Cogente perché contiene una puntuale indicazione dei modi, dei tempi, degli obiettivi e delle grandezze da considerare ([10]). Pattizia perché oltre ad essere riconducile all’accordo che lo Stato ha assunto in sede comunitaria con la adesione al Patto di Stabilità europeo è concertato dalle parti in causa. Il Patto già inizialmente andava inteso come regola programmatica di controllo della stabilità degli enti decentrati, nel senso che il rispetto della stessa non poteva assurgere a parametro di legittimità dei bilanci degli enti e non poteva essere sanzionata direttamente ([11]). Sono stati però introdotti dei meccanismi sanzionatori. L’art. 28, c. 8 della L. n. 448 del 1998 ha previsto che qualora venga comminata la sanzione prevista dalla normativa europea per l’accertamento di deficit eccessivo, la sanzione stessa verrà posta a carico degli enti che non hanno realizzato gli obiettivi di cui ai commi precedenti per la quota ad essi imputabile, secondo modalità da definire in sede di Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e di Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Da questo si possono individuare gli elementi qualificanti la natura del Patto e precisamente quello: a) pattizio o tendenzialmente tale, anche in ordine alla delineazione delle sanzioni, b) essenzialmente programmatorio e flessibile, in quanto sono flessibili i mezzi per raggiungere gli obiettivi, c) cogente nella parte in cui si indicano in modo puntale e quantitavamente definito gli obiettivi.

 

2.       Da questi assunti si passa ad analizzare l’aspetto dei controlli e precisamente il sistema dei controlli, esterni ed interni. L’indice di questo necessario collegamento va individuato già nella lettura del citato art. 28, L. n. 448 del 1998 sul Patto di stabilità interno e, in particolare, nel raccordo tra la parte prima del comma 1 quando stabilisce che le regioni, le province autonome, le province, i comuni e le comunità montane concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica che il Paese ha adottato con l’adesione al Patto di stabilità e crescita e il comma 7 il quale dispone che nella riduzione del disavanzo annuo deve essere mantenuta la corrispondenza tra funzioni e risorse al fine di assicurare l’efficienza e l’efficacia dell’attività amministrativa e che la verifica di tali corrispondenze da parte dei soggetti interessati (regioni, province autonome, province e comuni) avviene attraverso le procedure del controllo economico di gestione.

Da questa lettura si può trarre l’assunto che l’aspetto finanziario e quello di gestione amministrativa siano strettamente congiunti, in quanto la finanza pubblica e la stessa esistenza delle amministrazioni pubbliche sono giustificate solo dalle prestazioni che concretamente vengono rese alla collettività e dai risultati amministrativi effettivamente raggiunti e che pertanto anche la programmazione, la gestione e i controlli sono intrinsecamente collegati. A tal fine si possono individuare tre dimensioni che evidenziano il raccordo tra il momento finanziario e quello amministrativo gestionale nel quale si inseriscono le attività di programmazione, di gestione e di controllo. Sostanzialmente sono riconducibili ai livelli macro, meso e micro: decisioni strategiche sul quadro generale del sistema sociale ed economico (livello macro); decisioni sulle diverse politiche pubbliche settoriali (livello meso); scelte riguardanti gli aspetti gestionali dell’azione amministrativa (livello micro) ([12]). 

In questi ambiti si inserisce appunto il sistema dei controlli composto da tipi di controlli esterni ed interni. Con la riforma Cassese sui controlli della Corte dei conti introdotta con la L. n. 20 del 1994 e quanto viene trasmesso dall’esperienza internazionale in seno all’INT.O.S.A.I. - International Organisation of Supreme Audit Insititutions (le cui linee direttive sono contenute nella Magna Charta del sistema dei controlli esterni - la Dichiarazione di Lima sulle linee generali del controllo delle pubbliche finanze del 1977 ([13])- e nel suo “codice di attuazione” gli Auditing Standards, e che sono riconosciute nella prassi operativa della Corte dei conti italiana, in quella delle Istituzioni di controllo di altri Paesi aderenti e dalla Corte dei conti dell’U. e. che partendo dalla loro base ha redatto un suo Manuale di controllo ([14]) ([15]))  si è venuto a configuare un assetto dei controlli completamente nuovo ([16]). Il controllo preventivo di legittimità su atti da generale e principale è stato relegato su una serie di tipi di atti specificati dalla L. n. 20 (art. 3). Predominanza e importanza invece viene data ai controlli (successivi) di legittimità e di regolarità finanziaria e a quelli sulla gestione che diventano dei “consumatori dei controlli interni”. Infatti, si crea un collegamento determinante tra queste due entità: l’una, il controllo esterno per definizione, svolta da un organo indipendente - la Corte dei conti - che riferisce alle Assemblee elettive, l’altro, il controllo interno, che in sostanza è un procedimento facente parte dell’azione amministrativa attraverso il quale un’organizzazione pubblica governa le proprie attività in modo efficiente ed efficace per il raggiungimento dei propri obiettivi ([17])([18]). In altre parole, uno strumento gestionale volto ad assicurare una ragionevole garanzia per il raggiungimento degli obiettivi di gestione ([19]) in una amministrazione pubblica moderna che si confronta con tecniche di gestione tipiche del “management” privato e si caratterizza da più razionali sistemi di programmazione, di bilancio, di gestione per obiettivi che consentano una valutazione reale e più rapida dei risultati, al fine di attuare quelle linee di intervento che sono di maggiore consonanza con le esigenze della comunità ([20]).

I tipi di controllo che la Corte dei conti svolge possono raggrupparsi in tre principali tipologie che vanno distinte per oggetto. Queste sono: a) atti provvedimenti, titoli di spesa e conti; b) bilanci, rendiconti o contabilità e c) attività. Di conseguenza si distinguono i controlli: a) di legittimità su atti, che di regola è preventivo, ma può essere anche successivo, obbligatorio o eventuale, permanente o temporaneo; b) finanziario - contabile (financial audit) e c) successivo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche (performance audit). Da questo risulta evidente come il nuovo sistema dei controlli è marcatamente pluralistico ([21]).

Lo schema di questo nuovo sistema  persegue lo scopo di conciliare le due diverse culture di controllo esistenti: quella del controllo–verifica della legittimità e quella del controllo–valutazione dei risultati. Possono riconoscersi due grandi linee di controllo funzionalmente, concettualmente e strutturalmente diverse ([22]) che si ripropongono in due sub-sistemi diversi che concorrono, ciascuno per la sua parte nel comune obiettivo di accertare la regolarità della funzione, cioè “la corrispondenza ai parametri previamente determinati” ([23]), a formare un unico grande sistema che può dirsi completo, ma non ancora perfetto.

Un primo tipo di controlli (si parla di controlli di conformazione) mira essenzialmente a garantire la conformità dell’azione amministrativa e più spesso il singolo atto a vincoli rigidamente predeterminati o a regole procedimentali che si individuano in vincoli finanziari rigidi, normalmente indicati nei bilanci di previsione e in forme e moduli procedimentali predeterminati. Le verifiche, di regola parcellizzate, sono spesso condotte su singoli atti e in via preventiva, ma anche, come nel controllo successivo di legittimità e di regolarità, in via successiva.

Un secondo tipo di controlli tende invece ad investire il risultato dell’azione amministrativa o della gestione finanziaria, ovvero, comunque, a valutare in rapporto al risultato stesso e, tenendo conto delle risorse a vario titolo utilizzate, la funzionalità e la proficuità delle scelte effettuate ([24]) (si parla di controlli di integrazione).

Questa distinzione, come notato ([25]), oltre ad evidenziare le diverse finalità dei controlli (in un caso il controllo è “orientato alla garanzia del rispetto delle regole procedurali”, nell’altro “l’efficienza e la trasparenza delle gestioni e dei rispettivi risultati”) “connota la missione assegnata al soggetto che effettua il controllo e sia quella affidata al soggetto che pone in essere l’attività, o l’atto, su cui è portato il controllo” ([26]).

Vengono così considerati i tipi di controllo che si distinguono in base agli obiettivi che perseguono. C’è la figura più tradizionale che è costituita dal controllo di legittimità e di regolarità sulla gestione e sulle contabilità (comunemente chiamata financial audit). Accanto ad essa vi è, quella relativa all’efficienza, all’utilità, all’economicità dell’operato dei pubblici poteri non limitata a singoli casi di gestione, bensì estesa a tutto l’insieme dell’attività della pubblica amministrazione e degli istituti a questa connessi ( il c.d. performance audit).

Il nuovo assetto normativo sui controlli della L. n. 20 del 1994  ha rinvigorito, per non dire introdotto, il controllo successivo, che può svolgersi anche in corso di esercizio, e precisamente: a) il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche; b) il controllo sulle gestioni fuori bilancio e c) il controllo sui fondi di provenienza comunitaria. 

Il controllo è svolto sulla base dei parametri della legittimità, della regolarità, dell’efficacia (“rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge”, così per inciso l’art. 3, c. 4, L. n. 20 del 1994), dell’efficienza (“valutazione comparativa dei costi, dei modi e dei tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa”, così per inciso l’art. 3, c. 4, L. n. 20 del 1994) e dell’economicità (razionale acquisizione delle risorse e dei materiali). Esso  verifica anche il funzionamento dei controlli interni del cui esito si avvale per effettuare i propri accertamenti.

 

2.1.      Il controllo sulla gestione, esercitato dalla Corte dei conti (in un panorama comparatistico con le istituzioni superiori di controllo e con le linee guida INT.O.S.A.I) si colloca nel circuito istituzionale Parlamento-Governo o/e Assemblee elettive (organi di governo per le Regioni e gli enti locali) ovvero opera attraverso “osservazioni” o (solo per le amministrazioni statali) “richieste di riesame” direttamente rivolte agli organi di governo e di alta amministrazione ([27]). La sua funzione non è quella di essere un controllo-conoscenza e neppure un controllo-consulenza, ma un controllo-collaborazione, nel senso che la sua attività di verifica è diretta a suscitare processi di autocorrezione di modelli organizzativi e di moduli operativi non idonei sotto il profilo della regolarità e contemporaneamente incongrui e diseconomici sotto quello dei risultati. La natura collaborativa fa sì che l’amministrazione sia portatrice di un interesse ad ottenere un controllo esauriente ed adeguato all’universo della propria attività ([28]). La sua funzione è quella di facilitare tanto il Parlamento o/e le Assemblee elettive a far conoscere le realtà amministrative e l’assunzione di eventuali iniziative riconducibili alla sua sovranità, quanto gli organi di governo e l’amministrazione, per l’adozione di conseguenziali e discrezionali provvedimenti di autocorrezione volti a migliorare l’esplicarsi del servizio reso al cittadino. La sua missione (che è quella della Corte stessa) è di corrispondere, al meglio possibile, al bisogno espresso dai cittadini e dalle forze politiche di conoscere in concreto l’uso che viene fatto delle risorse pubbliche ed i risultati effettivi che si sono avuti attraverso l’impiego di esse, non limitandosi tale controllo a mere verifiche comportamentali o formali.

Allo stato attuale, con l’affermarsi in maniera sempre più vigorosa dei principi INT.O.S.A.I. e di quelli della Corte dei conti dell’U.e. ([29]) si può parlare piuttosto di più tipi di controllo, tipologicamente e strutturalmente diversificati, ciascuno con caratteristiche proprie ed esclusive, cadenzati e modulati in relazione alla natura e alle funzioni attribuite ai diversi uffici ed enti gestori di denaro pubblico, nonché alla diversa specificità degli atti da essi emanati.

Tenendo conto dell’attuale momento di conduzione della pubblica finanza il sistema di controlli è previsto e costruito, sia sulla base di criteri di distinzione orizzontale secondo il momento della produzione dell’atto (controllo preventivo di legittimità) o dell’esaurimento del comportamento (controllo successivo) e nell’ambito dell’accertamento del comportamento stesso (controllo successivo finanziario-contabile e controllo successivo sulla gestione), sia su un livello verticale in relazione alla collocazione politico-funzionale dell’ufficio, dell’ente o dell’organo.

Preliminarmente, bisogna notare che non esiste un modello unico di controllo sulla gestione. La Corte, già subito dopo la riforma del 1994 ([30]), ha evidenziato la necessità di adottare modelli differenziati di controlli in ragione dei contenuti e delle caratteristiche delle gestioni, delle attività amministrative, dei servizi, dei beni e dei prodotti. Il che è riconducibile alla varietà stessa dei tipi di controllo previsti dalla L. n. 20 del 1994 (sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche (art. 3, c. 4,), sulle gestioni fuori bilancio (art. 3, c. 4), sui fondi di provenienza comunitaria (art. 3, c. 4), sulla gestione del bilancio regionale, sotto forma di  perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di programma (art. 3, c. 5), sulla gestione del bilancio e del patrimonio degli enti locali (art. 3, c. 7), sulla gestione del bilancio e del patrimonio degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (art. 3, c. 7) e ancora sui contratti e sui relativi atti di esecuzione in materia di sistemi informativi automatizzati stipulati dalle amministrazioni (art. 14, d.Lgs. n. 39 del 1993), sui provvedimenti pensionistici (art. 166, L. n. 312 del 1980).

Sotto un aspetto generale, in riferimento alla direzione orizzontale riferita al momento dell’esaurimento del comportamento, nell’ambito dell’art. 3, c. 4, la Corte dei conti ([31]), sempre sulla scia dell’esperienza internazionale in seno all’INT.OS.A.I e a quella della Corte dei conti dell’U. e. ([32]), distingue tra il controllo che verifica “la legittimità e la regolarità delle gestioni” che può definirsi controllo economico/finanziario con funzione referente e quel controllo che “accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa” che può definirsi controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche.

 La distinzione tra queste due funzioni del controllo successivo inizia appena ora ad emergere ([33]) come del resto si individua dalla lettura degli atti della Corte ([34]). Questa distinzione è funzionale, sia in riferimento all’ambito temporale di svolgimento di ciascun (tipo di) controllo ([35]), ma anche in riferimento al momento (inteso sequenza temporale dei due aspetti del controllo) e al contenuto. I due punti sono strettamente legati tra loro. Vediamoli.

Si ritiene che i controlli contabili-finanziari (l’auditing finanziario-contabile) dovrebbero aver riguardo sempre all’esercizio finanziario precedente all’anno in cui si approva il referto conclusivo (infatti, questo tipo di controllo costituisce, per tutte le indagini fondate su conti consuntivi, una fase preliminare). I controlli gestionali riferiti all’esercizio più prossimo possibile, invece, dovrebbero far riferimento a serie storiche pluriennali, sia per gli indicatori contabili, sia per gli indicatori di prodotto e di impatto ([36]).

In ordine al contenuto, l’auditing finanziario-contabile è finalizzato ad attestare l’affidabilità ed l’attendibilità della contabilità delle amministrazioni e la conformità a legge e regolarità delle procedure amministrative e contabili ([37]). Vi è l’orientamento evolutivo della Corte italiana di riprendere, con opportuni adattamenti, la scia di quanto accade nell’ambito dell’attività di controllo della Corte dei conti dell’Unione europea con la dichiarazione di affidabilità (DAS). Questa concerne l’affidabilità dei conti, la legittimità e la regolarità delle relative operazioni. Tramite tale dichiarazione la Corte rilascia un certificato sui rendiconti finanziari dell’Unione ed un parere qualitativo sulle operazioni e sui sistemi di gestione. In sostanza, l’auditing finanziario-contabile è funzionale al giudizio di parificazione del rendiconto, tuttavia il suo efficace svolgimento richiederebbe (anche per non finire ad essere un doppione del giudizio di parificazione) un’attività di controllo settorializzata, selettiva e mirata che si esegue per campioni ma che sia indirizzata su una scala più ampia che comprende i conti della gestione e quelli patrimoniali ([38]).

Le attività del controllo sulla gestione, invece, partono laddove finisce l’attività di auditing finanziario - contabile ([39]) ([40]). Implicano, in primo luogo, la verifica della legittimità riferita sia alla disciplina del procedimento come “garanzia” per il cittadino-utente, che al perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi ed al buon andamento della gestione. La legittimità è in quest’ipotesi un concetto funzionale che rappresenta una prima fase (appunto di verifica della legittimità) alla quale si congiunge la valutazione dei risultati della gestione con il ricorso ad una pluralità di strumenti analitici derivanti dalle scienze economiche, statistiche, aziendalistiche, politologiche e sociologiche aventi ad oggetto l’attività dei pubblici poteri.

L’esito, cronologico e metodologico, di questi due aspetti è che le attività di auditing finanziario-contabile costituiscono, per tutte le Sezioni della Corte dei conti che svolgono il controllo sulla gestione, una prima fase necessaria ([41]). Ecco perché la necessità di distinguere e definire i tempi, e depurare preventivamente gli aspetti di illegittimità.

Anche gli esiti di queste diverse funzioni di controllo successivo vanno tenuti distinti. Occorre, infatti, distinguere fra attività di referto a contenuto finanziario e attività di referto a contenuto gestionale e con metodi appropriati collegare le conclusioni raggiunte in termini di affidabilità ed attendibilità delle risultanze contabili e di regolarità e conformità a legge delle procedure amministrative e contabili con le indagini sui risultati della gestione ([42]).

Si prendono ora in considerazione i livelli della valutazione e della misurazione delle attività dei pubblici poteri. La proposta classificatoria della dottrina ([43]) e della Corte dei conti ([44]) fa riferimento a tre livelli o scale dei fenomeni gestionali (macro, meso e micro) che funzionalizzano i controlli. Quest’ultimi, infatti, vengono programmati in relazione al livello in cui operano e conseguentemente assumono una specifica finalità ed obiettivo da raggiungere.

I. Al primo livello (macro) il controllo consiste nella valutazione strategica dei risultati delle politiche di bilancio di portata generale. Questa viene compiuta con la relazione sul rendiconto generale dello Stato, che è la sede “generale” di referto della Corte ed espone partendo dalle analisi dei conti consuntivi delle amministrazioni statali, valutazioni sulle politiche pubbliche riferite all’intero settore pubblico (conto consolidato delle pubbliche amministrazioni) tenendo conto di tutti i referti deliberati dalle altre Sezioni ([45]) e si esprime, fondamentalmente, attraverso:

a) l’analisi dei risultati complessivi della finanza pubblica (gestione di bilancio, settore statale, conto consolidato delle pubbliche amministrazioni) nel quadro delle compatibilità di carattere macroeconomico poste dall’Unione Europea e definite dai documenti di programmazione economico-finanziaria del Governo approvati dal Parlamento; b) l’analisi del processo di attuazione e dell’impatto finanziario ed economico della manovra di breve periodo oggetto della decisione annuale di bilancio; e c)  l’esame della congruità della definizione degli oneri e delle modalità di copertura delle leggi di spesa e della legge finanziaria (relazioni quadrimestrali).

Questa attività in quanto compiuta con la relazione sul rendiconto generale dello Stato si inserisce nell’attività di giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato svolto dalla Corte dei conti (così come previsto dall’art. 607 del Regolamento di contabilità dello Stato e artt. 23 e 24 della L., n. 468 del 1978).

Infatti, nella sua funzione costituzionale di organo di verifica dei complessivi equilibri di finanza pubblica la Corte dei conti ha nel tempo ampliato le sue valutazioni in sede di parificazione, tenendo conto della evoluzione legislativa della decisione di bilancio (esposizione dal tesoro al Parlamento del fabbisogno di cassa del settore statale e del settore pubblico) includendo perciò nella relazione che accompagna il giudizio sul rendiconto i risultati della gestione finanziaria con riferimento all’intero settore pubblico. Ma non solo: le valutazioni della Corte dei conti sugli andamenti complessivi della gestione del settore pubblico, sono anche volte a verificare il rispetto dei parametri comunitari (come il rispetto del Patto di stabilità).

            II. Il secondo livello (meso) consiste nella valutazione dei risultati delle politiche pubbliche di settore ed ha ad oggetto la verifica dell’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle leggi di programma e nei programmi, nelle direttive e negli atti di indirizzo politico degli organi di governo. Le analisi finalizzate alla valutazione delle politiche pubbliche muovono dalle risultanze dei rendiconti delle amministrazioni statali o regionali ovvero individuano comparti orizzontali dell’azione dei pubblici poteri la cui responsabilità è attribuita a diversi livelli di governo e a diversi soggetti pubblici.

I termini di riferimento programmatici per l’impostazione dei controlli strategici sono offerti: dalle leggi di programma; dai programmi approvati dal Consiglio dei Ministri o dal CIPE; dal Documento di programmazione economico-finanziaria; dalle note preliminari premesse agli stati di previsione dei Ministeri; dalle direttive dei Ministri previste dagli articoli 3 e 14 del d.Lgs.. n. 29 del 93; dall’esame dell’attuazione del “bilancio politico” secondo la classificazione per funzioni-obiettivo e per centri di responsabilità.

            III. Il terzo livello (micro) ha ad oggetto l’accertamento dei risultati dell’attività di determinati centri di responsabilità in termini di misurazione e valutazione dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa e della gestione finanziaria.

I compiti del controllo esterno sulla gestione, a livello “micro”, sono riconducibili alle seguenti tipologie: a) “metavalutazione” del reale funzionamento, delle metodologie e delle conclusioni dei controlli interni; b) comparazione fra fenomeni gestori riconducibili a standard, prodotti e servizi forniti, indicatori di risultato, tra loro confrontabili entro sistemi a maglie di rete (secondo la metodologia e terminologia internazionale si parla di “benchmarking”); c) programmazione selettiva di indagini autonome concernenti leggi di programma o fenomeni gestori di particolare rilievo secondo i criteri fissati dalle regole INT.O.S.A.I.

Il termine di riferimento per la definizione delle analisi di “controllo di gestione” è offerto dal “bilancio amministrativo” articolato sulla base di un “sistema di contabilità economica fondato su rilevazioni analitiche per centri di costo”. Le componenti del sistema di contabilità economica per centri di costo sono: il piano dei conti; la individuazione dei centri di costo; la definizione dei prodotti e dei servizi erogati (art. 10 d.Lgs. n. 279/97).

Dal punto di visto soggettivo destinatari di questi controlli sono le amministrazioni pubbliche ([46]).

Per quanto riguarda le Regioni, la Corte dei conti, in base all’art. 3, c. 5, della L. n. 20, svolge il controllo della gestione concernente il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma ([47]).

In riferimento agli enti locali la L. n.20 del 1994 ha mantenuto in vigore i controlli già  previsti dalla L. n.51 del 1982 e successive modifiche (e cioè l’esame dei conti consuntivi delle province e dei comuni con popolazione superiore ad ottomila abitanti, con esito di referto al Parlamento) ([48]).

 

 

2.2.            Significativa è a questo punto, anche per determinare la “tenuta” della L. n. 20 del 1994, l’analisi del sistema dei controlli esterni e il ruolo della Corte dei conti a seguito della riforma costituzionale del Titolo V. La Corte dei conti oggi sta affrontando due grosse modifiche: 1) la ridefinizione dei tipi di controlli mediante il passaggio da un sistema monistico, rigido, assimetrico, statico, entropico e incentrato sul solo controllo preventivo di legittimità a un sistema pluralistico, flessibile, assimetrico, dinamico, sinergico caratterizzato da più tipi di controlli ([49]) e 2) la riconfigurazione del ruolo di organo nel nuovo assetto ordinamentale della Repubblica che si configura in uno “Stato delle autonomie”.

La Corte dei conti trova una prima impostazione con l’unificazione dello Stato italiano e le sue funzioni di controllo si identificano esattamente con l’assetto centralista ed accentratore dell’epoca. L’idea sottostante di un tale regime di controlli era quella di sostenere il sistema di legittimità dell’azione amministrativa, vero perno dell’ordinamento dell’amministrazione nell’età in cui sorgeva lo stato di diritto. A quest’idea si accompagnava l’ulteriore assunto in base al quale (indubbiamente) l’amministrazione agiva dentro gli ambiti circoscritti dalla legge, ma per un interesse proprio cioè per l’unico  interesse che era quello dello Stato. Da questo la giustificazione del controllo preventivo di legittimità intestato alla Corte dei conti e dei controlli di merito esercitati dallo Stato amministrazione sugli atti delle Regioni a mezzo della Commissione statale di controllo (art. 125, c. 2, Cost., oggi abrogato con la L. cost. n. 3 del 2001) e quelli delle Regioni sugli atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali a mezzo del Co.re.co (art. 130, c. 2, Cost., oggi abrogato con la citata  L. cost. n. 3). Con l’abrogazione di detti articoli non può ritenersi che si sia inteso eliminare dallo scenario della gestione della cosa pubblica il profilo della legittimità dell’azione amministrativa e, quindi, il principio di legalità. Ciò che si voleva cancellare sono invece gli organi che esercitavano questo controllo, in quanto si trattava di organi dello Stato amministrazione. Ciò chiaramente collideva con il principio di autonomia degli enti territoriali previsto dagli artt. 5 e 114 della Cost. medesima e coerentemente considerati nella nuova versione degli  art. 117, c. 3, e art. 119, c. 2 (coordinamento della finanza pubblica), art. 119, c. 3 (fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante), art. 119, c. 4 (finanziamento integrale delle funzioni pubbliche), art. 119, c. 5 (risorse aggiuntive e finanziamento aree sotto sviluppate).

Oggi la Corte dei conti definitivamente va incontro ad una sua completa ristrutturazione che ben poco ha a che vedere con il passato. Si inserisce in un sistema decentralizzato e settorializzato, sia in senso orizzontale che in senso verticale di una pluralità di centri esponenziali che è ricollegabile ad una conseguente moltiplicazione degli interessi collettivi giuridicamente rilevanti che non necessariamente coincidono con quelli dello Stato-apparato. Va incontro, per un certo senso, ad una disgregazione dalla quale nell’800 era nata. L’attuale idea sottostante è invece quella di sostenere l’esistenza di un’amministrazione che agisce per obiettivi, dalla quale la società civile attende dei risultati. Infatti, il predicato “pubblico” cessa di indicare la supremazia dell’istituzione politica ed esprime piuttosto la direzione dell’attività amministrativa verso la soddisfazione di una generalità di soggetti, i quali, in questo nuovo rapporto con il potere pubblico, possono pretendere il rispetto di canoni di qualità in merito all’organizzazione e all’erogazione dei servizi ([50]).

Dalla lettura delle norme costituzionali riformate si può argomentare come i controlli esterni della Corte dei conti siano destinati a subire una evoluzione e una maggiore importanza nell’assetto del nostro Paese. Vi era una iniziale tendenza interpretativa volta a sostenere che il ruolo della Corte fosse destinato ad essere relegato ai controlli riguardanti le attività dello Stato in quanto organo dello Stato. Si era creata una certa confusione con l’abrogazione degli artt. 125 e 130 della Cost. e si tentava di interpretare questa abrogazione come l’abrogazione dei controlli e non invece come la cancellazione dei controllori dello Stato – Regione amministrazione.  Già con la sentenza della Corte costituzionale n. 29 del 1995 la Corte dei conti veniva definita quale organo “al servizio dello Stato-comunità”, “garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico” e “della corretta gestione delle risorse collettive, sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità” e pertanto organo di verifica dei complessivi equilibri di finanza pubblica (artt.100, 119, 81, 97 della Cost.).

Oggi con la modifica del Titolo V della Cost. per realizzare una linea di coerenza con il nuovo assetto (specie) dell’amministrazione si sta profilando la necessità di ricalibrare la Corte dei conti nelle sue funzioni e nella sua struttura organizzativa ([51]) che, alla luce di questo, può definirsi nell’ambito interno “organo ausiliare della Repubblica” ossia organo ausiliario di tutte le componenti della Repubblica, con interlocutori (almeno potenziali) tutte le pubbliche amministrazioni coinvolte nella finanza pubblica e nell’ambito esterno “organo ausiliare dell’Unione europea” ossia organo che concorre assieme alle altre Istituzioni Superiori di controllo europee e alla Corte dei Conti europea a rendere controllabili sia le finanze dell’U.e. e sia quelle proprie nazionali che devono essere compatibili con i vincoli comunitari.

A conferma di questa posizione vanno considerati i seguenti punti della nuova Costituzione.

Innanzitutto, si impone 1) la necessità di un “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” (art.117 c. 3) e 2) il rispetto dei “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario” (art. 117 c. 1), vincoli tra i quali rientrano indubbiamente anche gli obiettivi per la finanza pubblica assunti dal nostro Paese con l’adesione al Trattato di Maastricht e al Patto di stabilità e crescita.

Da questo deriva 3) la conseguenziale necessità di controllare il nuovo assetto delle entrate e delle spese che non può essere lasciato a sé stesso o ai soli enti impositori. Come notato il nuovo art. 119 della Cost. prevede che per “finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite” Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni “stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri” e “dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio” (c. 2 e 4) e prevede altresì le assegnazioni a valere su un “fondo perequativo istituito con legge dello Stato”, “senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante” (c. 3) ed inoltre “risorse aggiuntive” ed “interventi speciali” in favore di enti territoriali determinati “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni” (c. 5).

  Un ulteriore aspetto (4) che va a riprova della necessità di una costante e aggiornata conoscenza delle capacità finanziarie di tutti gli altri soggetti è richiesta in seguito alla previsione del dovere dello Stato (legislazione esclusiva, art. 117, c. 2 lett. m) di determinare e di garantire su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali Si tratta, come già notato, di un fondamentale fattore di coesione nazionale e base dei principi di solidarietà e uguaglianza richiamati dalla nostra Costituzione.

Per ultimo (5) il ruolo della Corte e dei suoi controlli non dovrebbe sottovalutarsi nemmeno nel momento in cui lo Stato, in attuazione dell’art. 118 c. 1 della Cost., proceda ad attribuire, ovvero ad individuare, le funzioni amministrative spettanti ai Comuni. Infatti, il metodo di attribuzione non è predefinito anche perché viene lasciato al vaglio politico. Tuttavia, al di là delle scelte politiche, il ruolo della Corte e dei suoi controlli non va sottovalutato in quanto, come appena notato sopra, l’aspetto finanziario è sempre intrinsecamente collegato con l’aspetto dell’azione e della gestione amministrativa che avviene per mezzo delle funzioni di cui si è titolari. Orbene, soprattutto a seguito dell’art. 7, c. 1 e 2, L n. 131 del 2003, potrebbe non risultare sbagliato considerare l’esito dei controlli sulla sana gestione come elemento utile ad individuare in concreto le funzioni necessarie ([52]).

Per ultimo (6) vi è la necessità espressa dall’art. 117 c. 2 lett. r (mediante attribuzione alla legislazione esclusiva dello Stato) che in un sistema istituzionale articolato in più enti autonomi e in qualche misura equiordinati vi sia un “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale”. Infatti, solo un congruo flusso delle informazioni può assicurare una reale comunicazione che è la condizione imprescindibile per la tenuta del sistema stesso.

            Su questa scia, allo scopo di consentire l’integrazione dei controlli locali con quelli sulla “finanza nazionale” è intervenuta la c.d. legge “La Loggia” n. 131 del 2003 che all’art. 7, in attuazione dell’art. 118 della Cost., ha previsto che la “Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al Patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.” Tale compito viene assegnato alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, nell’ambito del già avvenuto decentramento in base alla L. n. 20 del 1994, e l’attività di vigilanza consiste: 1) nell’esercitare il controllo sulla gestione di tipo collaborativo volto a verificare “il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonchè la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni” e 2) nel riferire sugli esiti esclusivamente ai consigli degli enti controllati.

La Corte dei conti, in conseguenza di questa disposizione normativa che dispone il coordinamento della finanza pubblica, ha provveduto ad attuarla nell’ambito della proprià autonomia organizzativa riconosciuta dall’art. 4 della L. n. 20 1994 ed espressa nel Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti (Deliberazione n. 14/DEL/2000) ora modificato con la Deliberazione del 3 luglio 2003, n.2 ([53]). Ha inciso sulla sua struttura organizzativa verticale che è rappresentata dalle Sezioni regionali di controllo e dalla Sezione autonomie. Quest’ultima trova espressione nella Sezione enti locali, istituita già nel 1981 dal d.l. n. 786, convertito nella L. n. 51 del 1982, art. 13, e poi ridenominata dall’art. 9 del Regolamento in Sezione autonomie della Corte dei conti. Questa Sezione ora assume il nome di Sezione delle autonomie e viene definita quale “espressione delle sezioni regionali di controllo”in quanto è previsto che nell’esercizio delle proprie funzioni possa avvalersi dell’attività svolta dalle sezioni regionali ([54]) (così art. 1, comma 1, lett. b. Del. n. 2 del 2003). Un tale rinnovato ruolo le attribuisce, sempre nell’ambito delle funzioni di controllo, il potere di fungere da strumento di coordinamento della finanza pubblica e le permette, oltre che di avvallersi dell’attività svolta dalle sezioni regionali, anche di esaminare ogni tema e questione che rivesta interesse generale o che riguardi le indagini comparative su aspetti gestionali comuni a più sezioni. Infatti, come del resto già lo faceva prima ([55]), proprio con lo scopo di attuare il citato principio del coordinamento della finanza pubblica, riferisce al Parlamento, almeno una volta l’anno, sugli andamenti complessivi della finanza sia regionale che locale per verificare il rispetto degli equilibri di bilancio da parte dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni, in relazione al Patto di stabilità interno e ai vincoli che derivano dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

Viene così rimarcata la natura collaborativa e informativa, attraverso referti, dei controlli sulla gestione nei contenuti sopra evidenziati. Può affermarsi quanto già alcuni anni fa acutamente notava G. della Cananea ([56]) che in alcuni casi “il controllo più che la gestione di un ente concerne un segmento del sistema finanziario pubblico”, e in questo caso, il segmento del sistema finanziario pubblico è rappresentato dalle nuove autonomie terrioriali come riscritte dalla riforma costituzionale. In questo contesto, infatti, il compito della Corte dei conti è di verificare la conformità dei bilanci delle entità territoriali agli obiettivi concordati nell’ambito del Patto di Stabilità interno e la loro coerenza con gli impegni assunti in ambito europeo. Si tratta, come osserva D’Auria ([57]), di uno schema simile al modello di controllo che si applica nell’ambito comunitario. In quella sede, infatti, la Corte dei conti dell’Unione esercita il controllo sulla “sana gestione finanziaria” di qualsiasi organismo (pubblico o privato) “che gestisca le entrate o le spese per conto della Comunità e negli Stati membri”, riferendo al Parlamento europeo e al Consiglio “su ogni caso di irregolarità” (art. 248 T.U.e.). E quando si tratta di eseguire questo tipo di controllo all’interno degli Stati membri, esso si effettua, di norma, “in collaborazione con le istituzioni nazionali di controllo”, ma sotto la direzione e la responsabilità della Corte comunitaria.

Non vi è dubbio, almeno per chi scrive, del ruolo necessario e imprescindibile della Corte dei conti in questo nuovo assetto ordinamentale ovvero di più ordinamenti di stampo autonomistico che sono però legati dai vincoli finanziari sia all’interno che all’esterno verso l’Unione europea. E’ importante rivalutare e rinvigorire il ruolo della Corte dei conti non soltanto per le funzioni che essa svolge o si accinge a svolgere (perché ben potrebbero essere svolte da altri neo istituiti organismi come le “Autorità” o le “Cabine di regia” nazionali o regionali([58])), ma soprattutto, per l’autorevolezza che deriva dalle sue competenze, per l’ausilio che le viene dalla conoscenza (diretta e indiretta) di tutti i conti pubblici e per l’ampia indipendenza che questa gode ([59]) dall’organo legislativo, dall’organo esecutivo, dal soggetto controllato e, ancora, quella economica e finanziaria, organizzativa, operativa, informativa e conoscitiva dei controllori che in definitiva le permette di potersi collocare nella (nuova) pluralità di ordinamenti interni ed esterni sia come organo ausiliare della Repubblica e sia come organo ausiliare dell’Unione europea.

Competenza, terzietà dell’organo controllore ed esiti dei controlli prevalentemente ausiliari e refertuali sono gli aspetti fondamentali che permettono con imparziale (e per nulla confliggente) prospettiva di verificare nella realtà amministrativa, sia la traduzione concreta di norme, di obiettivi previsti dalle leggi, che la compatibilità con i vincoli comunitari e interni, al fine di contribuire al miglioramento della gestione amministrativa e, in definitiva, della finanza pubblica ([60]).