IL CONTROLLO  DI GESTIONE COME STRUMENTO DI VALUTAZIONE DELL'AMMINISTRAZIONE PER RISULTATI NELL' OTTICA DELLA TUTELA DEL BENE PUBBLICO

di Cons.Giovanni COPPOLA

 

            Il dibattito sul "Controllo di gestione", sui soggetti che ne sono protagonisti, sulle metodologie ed i "tools" che ne consentono la realizzazione "in concreto" (e tra questi un discorso specifico concerne gli "indicatori")[1] è quanto mai attuale e costituisce importantissimo terreno di confronto tra gli "operatori" - e tra questi noi magistrati della Corte dei conti - e gli accademici dei quali anche noi siamo spesso parte.

            Nel recente incontro, tenutosi il 16 dicembre scorso, per la presentazione delle linee-guida che un gruppo di noi ha cercato di individuare al fine di mettere a fattor comune le esperienze fin qui realizzate[2] si è avuto un riscontro importantissimo proprio da parte della dottrina - rappresentata nell'occasione da Picozza, Grandis e Terracciano - dalla quale è venuto l'invito alla Corte a marcare il terreno della "legalità sostanziale" che costituisce la prima area d'indagine nel controllo di gestione, soprattutto per un controllore esterno dotato della veste magistratuale come la Corte dei conti.

            Aldilà, infatti di sterili dispute sulla distinzione tra controllo di gestione e controllo sulla gestione, che finiscono per attribuire  un'eccessiva rilevanza ad un dato nominalistico che soprattutto distingue tra controllore esterno e controllore interno e fanno perdere di vista l'elemento più importante che, allo stato dell'arte costituisce ancora un traguardo da raggiungere: la condivisione, da parte dei due livelli di controllo, di programmi e metodologie, la nostra attenzione deve andare alla combinazione dei fattori che devono coesistere in qualsiasi gestione pubblica: la regolarità , l'efficienza, l'economicità e l'efficacia.

            Se si sottolinea la rilevanza della legalità sostanziale, anche da parte di aziendalisti come Grandis, ciò è dovuto a quello che sembra essere la messa in discussione di un feticcio: lo standard ; lo strumento di misurazione che nel sistema privatistico ed in ambito internazionale (si richiamano gli "I.S.A."-International standards accounting) costituisce la quintessenza della predeterminazione degli elementi di valutazione in un sistema di "Auditing".

            In sostanza, i più recenti avvenimenti, dal caso ENRON a quelli che ci riguardano più da vicino, come CIRIO e PARMALAT, indicano i limiti dei tanto mitizzati sistemi di revisione contabile.

            Fermo restando, che in questa sede ci si astiene da valutazioni di merito al riguardo, vengono oggi in evidenza i paradossi di rilevazioni che rimangono esse stesse su di un piano "formale" senza indagare in profondità i fenomeni gestionali, permettendo in tal modo alchimie contabili che nascondono le operazioni fraudolente in danno degli investitori, fondandosi sull'"affidamento" che per un numero, spesso assai rilevante di esercizi contabili, la certificazione dei bilanci societari offre.

            Se si parla, dunque, di paradossi è proprio per sottolineare come sotto l'"ombrello" della ricerca dell'economicità, efficienza ed efficacia della gestione (e negli esempi citati abbiamo scomodato i miti del sistema capitalistico) possano celarsi irregolarità gestionali talmente gravi da integrare fattispecie di reato.

            Si torna quindi al concetto di "legalità sostanziale" che deve permeare qualsiasi gestione e, per quanto ci concerne, qualsiasi gestione pubblica.

            Se si correla tale concetto  con quello della tutela del bene pubblico, inteso sia nell'ottica del patrimonio pubblico, sia in quella dell'interesse del cittadino all'erogazione di servizi pubblici, esso viene reso palpabile ed assume una valenza teleologica: il perseguimento della legalità sostanziale dell'azione pubblica si realizza nella misura in cui si ottengono i  risultati prefigurati dallo stesso sistema normativo.

            Pertanto la valutazione dell'azione amministrativa di settore non può mai prescindere dall'analisi dei risultati ottenuti in rapporto con le finalità statuite dalla normativa che, soprattutto laddove si occupa dell'intervento pubblico per il sostegno dell'economia, è dichiaratamente finalistica.

            La Corte dei conti ha quindi uno spazio rilevante da coprire.

            Cito, al riguardo, due tra le indagini di cui sono stato relatore: la prima concernente la gestione di tutta la cosiddetta "Legge Marcora", la legge 49 del 1985, recentemente modificata dalla legge 57 del 2001, dopo il tentativo non riuscito della legge "Bersani", la legge 266 del 1997. La seconda ha avuto per oggetto i "Programmi di sviluppo" previsti dalla legge 236 del 1993 con la quale è stato convertito il decreto-legge 148 del 1993.

            Entrambi i contesti riguardavano crisi imprenditoriali ed il tentativo, da un lato, di evitare l'"esclusione sociale" dei lavoratori interessati e, dall'altro, di ripristinare un circuito virtuoso nel contesto di riferimento sia per le imprese direttamente coinvolte sia per quelle toccate da quell'effetto volano che viene costantemente richiamato ed assai spesso, in concreto, disatteso.

            Vengono dunque analizzati contesti fondamentali per il recupero di soglie di credibilità dell'azione pubblica in aree di crisi, sia in senso territoriale sia con riferimento a settori occupazionali.

            La stretta interconnessione tra nuove scelte imprenditoriali ed la creazione di nuovi posti di lavoro (ed assai più spesso il mantenimento di quelli a rischio) costituisce, del resto, un indefettibile portato dell'attuale fase di congiuntura economica ed, in fondo, rappresenta l'unica alternativa concreta ad un'osservazione passiva dell'impasse dello sviluppo economico ed al soggiacere alla mera logica di apprestare un  più adeguato sistema di ammortizzatori sociali, settore questo che necessita di una riforma globale, peraltro nell'agenda governativa.

            Se dunque prestiamo attenzione all'ambiente appena descritto, ci rendiamo facilmente conto di quale rilevanza abbiano i risultati raggiunti (o quelli mancati) dai soggetti pubblici (o comunque legati alla pubblica amministrazione da compiti da questa a loro affidati e, nei settori oggetto delle citate indagini, previsti dallo stesso disegno normativo, con la conseguente gestione di fondi pubblici) non solamente per i diretti destinatari degli interventi, ma per tutto il contesto di riferimento.

            Un'approfondita analisi della gestione, come si è ampiamente constatato nelle indagini citate (così come in altre che hanno avuto per oggetto l'intervento pubblico nell'economia) conduce non solamente a rilevazioni puntuali sui comportamenti dei soggetti  ai quali è stato affidato il compito di dare esecuzione alle scelte del legislatore, ma anche all'individuazione dei buchi neri del sistema, delle carenze normative, degli equivoci che forme di incentivazione non ben governate possono determinare e che hanno portato al sostanziale, perlomeno parziale fallimento del sistema.

            Un’altra convinzione che merita se non di essere smantellata per ragioni di opportuna cautela, perlomeno di esser rivista - che questa volta ci riguarda da vicino in quanto siamo spesso noi stessi scarsi conoscitori delle nostre attività e tendiamo all’ “autofustigazione” – è quella che non sia facilmente rinvenibile la cosiddetta “misura del controllo”.

            Si tratta di un’affermazione che ormai costituisce un vero e proprio “leit-motiv”,  portato del contesto specifico del controllo di legittimità che sembra ancora essere, secondo molti, il vero DNA del controllo esercitato dalla Corte dei conti, affermazione contraddetta dalla stessa realtà essendo ormai abbondantemente limitato l’ambito relativo rispetto a quello del controllo sulle gestioni che coinvolge, oltre alle Sezioni Riunite,   ben quattro su cinque delle Sezioni centrali[3] e che sempre più sarà l’ambito di competenza delle Sezioni regionali di controllo, nel nuovo contesto disegnato dalla legge 131/2003.

            Un’osservazione più attenta di come si svolgono le indagini - perlomeno quelle che non si limitano ad un mero scambio cartolare con i soggetti di riferimento, con la conseguenza di avere un tenore meramente ricognitivo, e, quindi le più significative, sia per l’oggetto di interesse sia per la capacità mostrata di interloquire validamente con i medesimi – permette di riscontrare come, proprio nel corso dell’indagine il dialogo, validamente instaurato dalla Corte, sulla base di un reale approfondimento delle tematiche affrontate e quindi supportato dalla necessaria “autorevolezza” dell’ Istituto, determini quelle azioni correttive che costituiscono, a mio avviso, la vera “misura” del controllo sulla gestione, che non ha certamente quelle caratteristiche sanzionatorie, intese come penalizzazione e, peraltro, sostanzialmente riconducibili in un contesto ristretto alla procedura di controllo di legittimità, in un’azione interdittiva dell’efficacia del provvedimento, anch’essa, a ben vedere, nemmeno attuale, stante l’inversione operata dalla legge di semplificazione 340 del 2000 da integrazione dell’efficacia a sospensione dell’efficacia nell’area temporale, ora limitata, dell’azione della Corte.

            Ovviamente, parte rilevante del circuito di controllo è costituita dall’analisi e dalla verifica dei provvedimenti consequenziali, ma sarebbe meglio definirli comportamenti, che l’Amministrazione adotterà o meno nel periodo successivo alla chiusura dell’indagine, al contraddittorio finale con l’Amministrazione (ma contraddittorio, proprio per le ragioni suesposte deve esservi durante l’intero svolgimento dell’indagine), anche nella fase dibattimentale dinanzi alla Sezione del controllo, alla deliberazione di questa, all’invio al Parlamento della relazione definitiva.

            Sarebbe dunque di estrema importanza e la recente deliberazione della Sezione centrale sulla programmazione 2004 sembra andare in questo senso, attuare un’azione di filiera. Come in sostanza si vorrebbe che i Servizi di controllo interno (dovrebbero essere peraltro le strutture di controllo di gestione presso i Centri di responsabilità e non il “Controllo strategico”) siano in grado di intercettare i fenomeni gestori di grande rilevanza dell’Amministrazione, seguirne l’evolversi, individuare le discrasie, correggerne le patologie, alla stessa stregua, anzi a maggior ragione, l’attenzione della Corte dovrebbe rappresentare un continuum, un’attenzione costante su quei temi che rappresentano aspetti fondamentali per i servizi resi al cittadino e per l’impulso all’economia. In sostanza per il Sistema Paese.

            Va ribadito, per coerenza con quanto detto, che il raggiungimento dei risultati, o, per meglio dire di risultati che, tenendo conto delle risorse a disposizione, a loro volta, siano coerenti con gli obiettivi - fissati dalla normativa, e dalle direttive dell’”indirizzo politico”, ulteriormente declinati e resi più specifici in quelle che vengono definite le “direttive dipartimentali”, nonché nei contratti dirigenziali – non costituisce un’opzione ma  un obbligo il cui rispetto andrà valutato nelle sedi proprie, come quella, appunto, della “valutazione dei dirigenti”.

            I percorsi indicati determinano, in concreto, l’accertamento puntuale delle irregolarità, dell’inefficienza e dell’inefficacia dell’azione amministrativa.

            Appare evidente che l’accertamento dell’economicità dell’azione amministrativa è strettamente legato alla gestione efficiente delle risorse ed al raggiungimento o meno degli obiettivi e quindi all’efficacia dell’azione e tutto ciò in un quadro di regolarità della gestione.

            Di particolare interesse è, a questo punto, l’individuazione di una cerniera che metta a sistema le funzioni della Corte, proprio ponendo quale fulcro il concetto richiamato di “legalità sostanziale”.

            In un contesto complessivo che, dopo la Sentenza 500/99 delle Sezioni Unite della Cassazione, sottolinea la valenza giurisdizionale dell’interesse del cittadino alla realizzazione effettiva di servizi adeguati al soddisfacimento delle sue esigenze, l’azione pubblica è, a maggior ragione, chiamata al rispetto della “legalità sostanziale”; non può dunque limitarsi all’emanazione di atti formali senza curarsi delle conseguenze dei medesimi in termini di risultati raggiunti.

            Per tale ragione, se da un lato, viene sottolineata la finalità ultima “di correzione” delle patologie rilevate che viene riservata alla Corte, nell’esercizio del controllo sulla gestione, nel quadro delineato dalla Sentenza della Corte Costituzionale 29 del 1995, dall’altro, si aprono due strade, segnate dall’individuazione dei risultati ottenuti e dalla loro coerenza con gli obiettivi assegnati e, dobbiamo aggiungere, le risorse disponibili.

            Una di esse è già stata indicata ed attiene alla cosiddetta “valutazione dei dirigenti”, per la quale le Amministrazioni stanno apprestando, con rilevante ritardo, come per tutti gli adempimenti previsti dal d.lgs. 286/99, appositi “sistemi” in grado di rendere la procedura, per quanto possibile, neutra e quindi affidata ad indici numerici (in perenne dissidio con i profili qualitativi).

            Da molti, questo momento viene visto come quello del “redde rationem”, laddove la valutazione dei risultati, finora negletta o indifferente rispetto ai soggetti attuatori, emerge come nemesi e prefigura una sanzione possibile, come quella prevista dall’art.21, 1° comma dell’attuale d.lgs.165/2001, come modificato dalla legge 145/2002,[4] una vera capitis deminutio maxima.

            Sono evidenti i profili psicologici inerenti a questa posizione, non scevra di timori di una possibile strumentalizzazione di tale momento valutativo (ma proprio per questo vengono richiamati “sistemi e garanzie” che dovrebbero evitare tale rischio).

            Ma ciò deriva, soprattutto, da due fattori: il primo è dato dalla sottovalutazione della stessa attività posta in essere che spesso, come viene riscontrato dalle rilevazioni della Corte, dà scarso rilievo proprio ai risultati ed alla loro maggiore o minore corrispondenza agli obiettivi; il secondo risiede nell’altrettanto scarsa consapevolezza di dover raggiungere gli obiettivi non attraverso una serie di adempimenti formali ma in una filiera nella quale dovrebbe essere costante una verifica dell’azione amministrativa e della sua efficienza ed efficacia.

            L’errore fondamentale è quello di fermare l’attenzione agli adempimenti e non curarsi della loro reale adeguatezza a produrre i risultati voluti.

            In tale ambiente è anche possibile che ci si convinca di un’eccessiva enfatizzazione in capo al dirigente della valutazione dei risultati in un contesto che mette in gioco più attori e più fattori. 

            Esiste dunque una linea, già prevista dalla normativa vigente, che mette in diretta relazione l’elemento oggettivo (il mancato raggiungimento degli obiettivi e, comunque, i risultati negativi della gestione) con quello soggettivo (il dirigente al quale gli obiettivi erano stati assegnati e che era il responsabile della gestione).

            Come si vede, in ultima analisi, non può nemmeno dirsi che non esista una “sanzione”, nel senso afflittivo del termine, quale esito del controllo sulla gestione esercitato dalla Corte dei conti, in quanto, soprattutto nel momento attuale, che vede ancora stentare le strutture di controllo interno a realizzare effettivi programmi di controllo di gestione, molto spesso i risultati delle indagini della Corte costituiscono elementi determinanti per la valutazione dell’operato dei dirigenti.

            In pratica, il livello di conoscenza degli effettivi andamenti gestionali, da parte delle Amministrazioni è in molti casi approssimativo ed è proprio per le indagini della Corte che lo stesso viene approfondito, determinando scelte che, sempre nella discrezionalità dell’Amministrazione, si sono anche risolte in rimozioni di dirigenti dagli incarichi assegnati.

            Per quanto concerne l’altra strada, dobbiamo tener conto che tematiche come la capacità di organizzare l’Amministrazione e di portarla a risultati congrui rispetto ai mezzi impiegati vanno viste, nell’accezione “negativa” anche come elementi che, al tempo stesso, costituiscono oggetto di interesse anche sotto il profilo della responsabilità amministrativa, nell’ottica, sottolineata dal collega Orefice nella precedente “conversazione”, dell’utilizzazione del “parametro di buona amministrazione”, richiamato dalla Corte costituzionale.

            E’ ovvio che tutto ciò ha un senso se lo si ambienta in un contesto culturale di un’Amministrazione che agisce in un’ottica di perseguimento in concreto delle finalità espresse dalla normativa, finalità concernenti il benessere dei cittadini e lo sviluppo dell’economia.

            Sembra essere quindi una conditio sine qua non che l’Amministrazione stessa si organizzi opportunamente in modo da assicurare i necessari risultati perché le finalità perseguite siano effettivamente raggiunte.

            Convengo con Mauro Orefice che non possa sottovalutarsi, in un contesto che vede fortemente procedimentalizzato il rapporto tra cittadino ed Amministrazione, la rilevanza dell’”ingiustizia del danno”, ai sensi dell’art.2043 c.c., che il medesimo ritiene di aver subito, anche a prescindere dalla posizione sostanziale, purché l’interesse sia giuridicamente rilevante (secondo le affermazioni della Sentenza 10.1.2003, n.157 della Sez.I^ Civile della Cassazione).

            La tanto enfatizzata discrezionalità dell’Amministrazione – si pensi al principio di insindacabilità delle scelte discrezionali dell’Amministrazione, sancito dalla legge 639/96 – oltre, infatti ai limiti del cosiddetto eccesso di discrezionalità, rappresentato da una scelta illegittima rispetto a quelle legittime disponibili alternativamente[5] trova certamente un limite ancora più alto rappresentato dalle  “regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione alle quali l’esercizio della funzione pubblica deve ispirarsi e che il giudice ordinario può valutare, in quanto si pongono come limiti esterni alla discrezionalità”, come indicato dalla Sentenza delle SS.UU della Cassazione 500 del 1999.

   E’ senz’altro un passaggio molto forte quello rappresentato  dall’individuazione di un danno ingiusto, di per sé azionabile ai sensi dell’art.2043, non più considerata “norma in bianco”, così come la configurazione delle norme fondanti del sistema di responsabilità amministrativa (l’art. 82 del r.d. n. 2440 del 1923, l’art. 52 del r.d. n. 1214 del 1934, l’art. 18 del d.p.r. n. 3 del 1957) come norme in bianco o clausole generali che si completano con ogni altra norma che, attribuendo protezione e quindi assumendo tra le finalità perseguite dallo Stato un determinato interesse di carattere generale, conferisce a questo natura di bene giuridico, riferendolo al contempo alle amministrazioni stesse[6].

Da qui l’affermazione che, nell’ottica del danno esistenziale, l’azione di responsabilità possa spingersi alla verifica della produttività e dei risultati dell’azienda pubblica.

In proposito, ritengo che, dal punto di vista di chi esercita il controllo sulle gestioni delle Amministrazioni pubbliche, sulla base dell’esperienza fin qui realizzata,[7] non possa sottacersi che queste ultime sono in sensibile ritardo, sia nell’evoluzione dei loro processi organizzativi i quali, nonostante siano state portate a regime, anche per l’Amministrazione centrale, con il d.lgs.300/99, nuove figure, come le Agenzie – come è stato riscontrato dall’indagine generale sullo stato di attuazione delle medesime e da quella specifica sul passaggio dal Dipartimento all’Agenzia delle Dogane – spesso risentono di forti vischiosità, sia in termini di dotazione di personale (maldistribuito ed eccessivo) sia, soprattutto per ciò che concerne i loro moduli organizzativi che stentano a riconvertirsi in strutture snelle ed orientate per programmi e progetti, proprio al fine di perseguire i loro obiettivi ed, in sostanza, l’erogazione dei servizi alla collettività con maggiore speditezza  e dimostrando, sul campo, la loro efficienza ed efficacia.

In molti casi, si assiste, infatti al mantenimento di strutture pesanti e burocratiche che devono fare i conti con la grandissima difficoltà di ridistribuire altrove un gran numero di addetti.

Possono farsi al riguardo due esempi che mostrano il diverso atteggiarsi di un soggetto privato rispetto ad un soggetto pubblico ma che indicano anche come l’area delle opzioni disponibili sia veramente molto esigua.

Il primo attiene, infatti ai soggetti che stanno raggiungendo il traguardo della “privatizzazione sostanziale” – per quanto sia avvenuta la loro trasformazione in società per azioni di diritto privato il capitale è ancora prevalentemente, laddove non totalmente, in mano pubblica[8] - come   “Poste Italiane S.p.a.”, ed in tal caso la ristrutturazione, secondo quanto prevede il Piano Industriale, prevedendo un forte taglio del personale, ha determinato il consueto outplacement del medesimo verso il settore pubblico, con due effetti: liberare il soggetto ormai privato di un fardello che ne appesantiva la gestione e trasferire il medesimo, con forti problemi di ricollocazione del personale su di un settore che non ne sentiva assolutamente il bisogno e che, da tale trasferimento, ricaverà ulteriori appesantimenti e, soprattutto un sensibile ritardo nella sua opera di riorganizzazione su modelli più efficienti ed efficaci.

Il secondo esempio può trarsi dalla vicenda dell’ “Agenzia Industrie-Difesa” dalla quale si attende il ripristino di una gestione “economica” che dia luogo ad un utile d’esercizio (ma il termine “ripristino” non è preciso in quanto ciò non è forse mai accaduto in passato) degli Enti e Stabilimenti della Difesa per i quali l’operazione, dopo attenta analisi, appare possibile, e la dismissione degli altri.

In questo caso l’operazione si presenta molto più difficile, sia per il primo aspetto che per il secondo e, per entrambi, il problema è essenzialmente legato alla destinazione del personale, ritenuto esuberante nella prima fattispecie, sempre secondo il Piano industriale, e privo di un contesto operativo nel futuro prossimo, nella seconda.

Attualmente la Corte sta portando avanti un’indagine, di cui sono relatore insieme al collega Nispi Landi, che ha per oggetto la ristrutturazione dell’Amministrazione scolastica e, senza ovviamente anticiparne gli esiti, il primo riscontro che si può avere è che la riforma, intesa ad avere, sul territorio, strutture maggiormente orientate all’erogazione del “servizio istruzione”, meno burocratiche ed in grado di sostenere il nuovo sistema delle autonome “Istituzioni scolastiche”, ha impattato nei grandi numeri del personale dirigente che ha dovuto trovare comunque una collocazione, con una proliferazione degli Uffici, una segmentazione delle competenze e le conseguenti sovrapposizioni nelle procedure che, in taluni casi, hanno reso ancor più complessa la gestione che, nella fattispecie, si riverbera su utenti particolarmente sensibili come gli studenti e le loro famiglie.

L’azione della Corte, in tali contesti, prende necessariamente in esame, nel quadro delle scelte di riforma operate dal legislatore, la coerenza della regolamentazione amministrativa con la realtà da modificare ed, assai spesso, è proprio in questo passaggio che si individuano i buchi neri ai quali si è fatto cenno all’inizio. Beninteso la stessa normativa risente spesso di lacune ma è dalla regolamentazione amministrativa che ci si attende la necessaria implementazione in modo da rendere possibile una gestione efficiente ed efficace.

E’ in queste fattispecie, piuttosto frequenti, che appare arduo, pur adottando il “parametro di buona amministrazione” citato innanzi, intestare la responsabilità per  la “carenza di risultati economici per l’azienda pubblica” a soggetti determinati, pur rivestenti qualifiche dirigenziali.

In realtà, come si è già sottolineato, il controllo di gestione deve sempre più rappresentare una “costante”, un continuum, realizzato, si auspica, in primo luogo, dalle strutture di controllo interno, presso i Centri di responsabilità, che, per loro natura, possono seguire l’evolversi dell’azione amministrativa.

Dall’ottica del Feed-back, che sconta i tempi lunghi dell’evolversi di una gestione, sia pure convenzionalmente circoscritta ad un periodo definito, di solito l’esercizio finanziario, è necessario passare a quella del Feed-forward che dall’azione di indirizzo, guarda avanti e ne misura la realizzazione, attraverso un’azione di monitoraggio che, per definizione, deve essere “costante” e legata a steps ravvicinati nel tempo e rappresentati in un’adeguata reportistica.

L’analisi delle procedure, la verifica dei risultati, la valutazione della loro corrispondenza con gli obiettivi, ma, soprattutto, la capacità di intercettare la cosiddetta “customer satisfaction” e cioè la vera e propria risposta dell’utente finale a colui che eroga il servizio, sono gli elementi che consentono di tutelare, in concreto, il “bene pubblico” inteso come il complesso dei mezzi umani, finanziari e strumentali legati da un progetto finalizzato all’erogazione, appunto di un servizio alla collettività, che trova la remunerazione del suo impiego nel livello riscontrato di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. 

Il ruolo della Corte che, attualmente, non può ancora contare su controlli interni generalmente adeguati, perlomeno al livello delle amministrazioni centrali, come le recenti indagini della Corte sul loro funzionamento hanno indicato, va riconosciuto dunque nella sua concretezza e nella capacità di individuare le carenze e le patologie affinché l’azione amministrativa possa essere utilmente corretta non solamente nella fase esecutiva più propriamente gestionale, ma anche al livello programmatico, al fine di non disperdere risorse pubbliche ma di recuperarle al soddisfacimento degli interessi collettivi.