Progressività del disavanzo di parte corrente e stabilità dell’avanzo d’amministrazione: una preoccupante anomalia della finanza locale italiana*  **

di Luciano Cimbolini, Dirigente dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica

1) Il risultato di amministrazione: definizione e utilizzo. 2

2) I dati aggregati di finanza locale. 15

3) Perché questi dati sono incongruenti 19

4) Conclusione. 26

1) Il risultato d’amministrazione: definizione e utilizzo

Tra i documenti richiesti dal Legislatore per riassumere l'attività amministrativa dell'ente, il conto del bilancio riveste la funzione di rappresentare sinteticamente le risultanze della gestione autorizzatoria, ponendo a confronto i dati di previsione, eventualmente modificati ed integrati a seguito di variazioni intervenute nel corso dell'anno, con quelli finali.

Il documento finanziario in esame mette in evidenza, infatti, un insieme molto ricco di informazioni che interessano la gestione di competenza e di cassa, oltre a quella dei residui, per giungere alla determinazione del risultato finale che, a sua volta, si compone della somma di risultati parziali.

Il conto del bilancio si compone di due parti: una riguardante le entrate e l'altra le spese e trova, negli allegati finali, le tabelle di sintesi volte a determinare il risultato d’amministrazione a livello complessivo o nelle sue aggregazioni principali.

Ai sensi del D.P.R. n. 194/96, esso espone le entrate e le spese secondo la medesima articolazione, tenendo conto delle unità elementari previste nel bilancio di previsione ed evidenziando per ciascuna di esse:

Ø     le entrate di competenza dell'anno previste, accertate, riscosse e rimaste da riscuotere o, in alternativa, le spese di competenza previste, impegnate, pagate o rimaste da pagare;

Ø     la gestione dei residui degli anni precedenti ottenuta attraverso l'indicazione della consistenza dei residui iniziali ed un loro confronto con quelli finali;

Ø      il conto del tesoriere in cui trovano riscontro le movimentazioni di cassa avvenute nel corso dell'esercizio.

Passando all'analisi delle componenti del risultato d’amministrazione risultante dalla gestione, [1] si deduce che il risultato complessivo può essere scomposto analizzando in modo separato:

Ø     il risultato della gestione di competenza; [2]

Ø     il risultato della gestione dei residui, comprendente il fondo cassa iniziale.

In tal modo la somma algebrica dei due dati permette di ottenere il valore complessivo ma, nello stesso tempo, l'analisi disaggregata fornisce elementi utili per una lettura più approfondita del conto consuntivo dell'ente locale.

Il risultato complessivo può derivare da differenti combinazioni delle due gestioni: in altre parole l'avanzo può derivare sia dalla somma di due risultati parziali positivi, sia da un saldo passivo di una delle due gestioni in grado di compensare i valori negativi dell'altra. La stessa cosa si può dire, a parti invertite, per quanto concerne il disavanzo.

A loro volta, ciascuno dei parziali può essere scomposto ed analizzato quale combinazione di risultanze di cassa (che misurano operazioni amministrativamente concluse) da altre che, attraverso i residui dimostrano con diverso grado di incertezza, la propria idoneità a generare in futuro movimenti monetari.

In linea generale si può affermare che un risultato positivo (avanzo di amministrazione) costituisce un indice positivo per la gestione ed evidenzia, al termine dell'esercizio, la capacità dell'ente di coprire le spese correnti e quelle d'investimento con un adeguato flusso di entrate.

Al contrario, un risultato negativo (disavanzo d’amministrazione) indica, in genere, una scarsa capacità di previsione nell'andamento delle entrate che inevitabilmente conduce, al termine dell'esercizio, ad un valore complessivo delle spese che non trova integralmente copertura da parte delle entrate.

D'altra parte, se in una visione molto sintetica potrebbe apparire sufficiente conseguire adeguati livelli d’avanzo finanziario, in realtà non sempre un risultato complessivo positivo è segnale di buona amministrazione come, allo stesso modo, non sempre un risultato negativo misura un'incapacità gestionale.

Il risultato d’amministrazione, come richiesto dall’art. 187, comma 1, del Testo unico, deve essere scomposto, ai fini del successivo utilizzo o ripiano, in:

Ø     fondi vincolati;

Ø     fondi per il finanziamento delle spese in conto capitale;

Ø     fondi di ammortamento;

Ø     fondi non vincolati.

I fondi vincolati si riferiscono per lo più ad economie di spesa di stanziamenti finanziati con entrate finalizzate o a contributi pervenuti oltre il termine massimo per effettuare le variazioni di bilancio e che, pertanto, hanno contribuito alla determinazione del risultato d’amministrazione; i fondi per il finanziamento delle spese in conto capitale evidenziano anch’essi risorse confluite nel risultato d’amministrazione che presentano tuttavia una destinazione a spese in conto capitale in relazione alla natura dell’entrata originaria; i fondi di ammortamento [3] derivano invece dall’applicazione al titolo primo della spesa del bilancio preventivo degli ammortamenti di cui all’art. 167 del Testo unico e dall’impossibilità di impegnare i relativi stanziamenti: ciò comporta economie di spesa ed il rifluire delle stesse nel risultato d’amministrazione con l’evidenziazione del vincolo di destinazione per il riacquisto di beni ammortizzabili. I fondi non vincolati hanno carattere residuale.

I vincoli di destinazione delle risorse confluite nel risultato d’amministrazione permangono anche se quest’ultimo non è capiente a sufficienza o è negativo (disavanzo di amministrazione); [4] in questi casi l’ente dovrà ricercare le risorse necessarie per finanziare tutte le spese derivanti da entrate vincolate rifluite nel risultato d’amministrazione.

Il risultato d’amministrazione si collega a quello dell’esercizio precedente e all’evoluzione della gestione finanziaria dell’esercizio considerato; infatti, il risultato d’amministrazione è calcolabile partendo dal risultato d’amministrazione precedente +/- i maggiori o minori residui attivi riaccertati, dedotti i minori residui passivi riaccertati, +/- i maggiori o minori accertamenti di competenza rispetto alle previsioni definitive di entrata del bilancio, dedotti i minori impegni di competenza rispetto alle previsioni definitive di spesa del bilancio.

Il risultato d’amministrazione può essere calcolato anche mediante una diversa modalità e precisamente sommando algebricamente il risultato dalla gestione della competenza (accertamenti di competenza - impegni di competenza) al risultato della gestione dei residui (accertamenti di residui - impegni di residui) e al fondo cassa iniziale.

Un altro metodo per determinare il risultato d’amministrazione, infine, è quello normativamente predeterminato (art. 186 del Testo unico) che si ottiene sommando algebricamente il fondo di cassa finale ( fondo cassa iniziale + riscossioni – pagamenti) + i residui attivi (provenienti dalla gestione competenza e dalla gestione dei residui) – residui passivi (provenienti dalla gestione della competenza e dalla gestione dei residui).

Il risultato d’amministrazione deve essere misurato nel rispetto dei principi di veridicità e prudenza enunciati nel Testo unico e nei Principi contabili.

Di conseguenza l’ente:

Ø     nella relazione al rendiconto deve dettagliare e motivare la suddivisione dell’avanzo di amministrazione scaturente dalla gestione in conto residui e in conto competenza, spiegando le ragioni dei fondi vincolati, nel rispetto dei principi della comprensibilità (chiarezza) e della verificabilità dell’informazione; inoltre, è necessario dettagliare e motivare le condizioni di effettiva liquidabilità dello stesso.

Ø     deve valutare, sulla base del trend storico, l’andamento del risultato della gestione di competenza, al fine di evidenziare sia eventuali trend negativi strutturali, sia la capacità dell’ente di conseguire gli obiettivi finanziari che lo stesso si era prefissato all’inizio dell’anno. L’eventuale disavanzo della gestione di competenza è attentamente analizzato e motivato nel rendiconto, con l’ausilio del quadro generale riassuntivo dei risultati differenziali che sottolinea sia l’equilibrio economico-finanziario che l’equilibrio finale;

Ø     deve scomporre il risultato della gestione di competenza, della gestione dei residui, al fine di comprenderne e analizzarne la formazione, in base alle seguenti componenti: bilancio corrente (entrate correnti e spese correnti), bilancio investimenti (entrate in conto capitale e mutui con le spese in conto capitale), bilancio dei movimenti di fondi e bilancio dei servizi per conto terzi;

Ø     sulla base della scomposizione sopra descritta, l’ente deve analizzare il risultato finale di amministrazione, dettagliandolo per anno di formazione, ed in caso di risultato positivo, deve indicare quanta parte di questo risulti formata da residui da incassare con l’evidenziazione della loro anzianità, in modo da rendere manifeste le eventuali difficoltà di incasso di alcuni residui attivi, e, ove vi sia una presenza significativa di residui con elevato grado di anzianità, risulti possibile condizionarne l’impiego al loro effettivo realizzo.

Nella relazione al rendiconto, l’eventuale disavanzo d’amministrazione deve essere oggetto d’analisi e devono trovare spiegazione i risultati parziali della gestione di competenza e di quella residui. Deve essere valutata, di conseguenza, la situazione finanziaria complessiva dell’ente in relazione ai parametri di deficitarietà strutturale, [5] al fine di evidenziare sia eventuali trend negativi strutturali, sia la capacità di ripristinare in tempi brevi gli equilibri di bilancio.

Questi passaggi risultano essenziali, assieme al corretto procedimento di riaccertamento dei residui precedentemente descritto, al fine di arrivare alla determinazione di un esatto risultato d’amministrazione.

Al fine di una corretta rendicontazione contabile, occorre evitare in primis l’inserimento nel conto del bilancio dei residui, soprattutto di quelli attivi, che risulti effettuato senza una previo ed approfondito riesame dei presupposti che hanno determinato l’accertamento dell’entrata e l’impegno della spesa.

Un comportamento contrario determinerebbe un’incertezza della parte del risultato d’amministrazione derivante dalla gestione dei residui e potrebbe implicare anche il mancato rispetto del principio di veridicità del rendiconto, potendo anche prefigurare, in casi estremi, una violazione dell’art. 476 del Codice penale.

Un altro aspetto critico che può manifestarsi è quello relativo alla disaggregazione dell’avanzo di amministrazioni fra fondi vincolati e non vincolati: in assenza di una corretta gestione delle somme vincolate non è possibile effettuare una corretta disaggregazione dell’avanzo, con la possibile conseguenza di rilevare un avanzo libero ben superiore alla parte da vincolare.

Le relazioni tecniche esplicative del rendiconto dovrebbero fornire chiarimenti in merito alle modalità con le quali l’Amministrazione è arrivata a determinare tale scomposizione.

In sostanza, per quanto concerne le modalità di determinazione del risultato d’amministrazione, occorre evitare nei propri documenti di consuntivo la rappresentazione di un risultato positivo o in pareggio che occulti in realtà un disavanzo.

Le conseguenze di una situazione d’occultamento del disavanzo, specialmente se prolungata nel tempo, possono essere estremamente negative per la solidità finanziaria dell’ente.

Passiamo ora alle modalità d’utilizzo dell’avanzo d’amministrazione.

L’art. 187 del Testo unico prevede che:

“L'avanzo di amministrazione è distinto in fondi non vincolati, fondi vincolati, fondi per finanziamento spese in conto capitale e fondi di ammortamento.

L'eventuale avanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, può essere utilizzato:

a) per il reinvestimento delle quote accantonate per ammortamento, provvedendo, ove l'avanzo non sia sufficiente, ad applicare nella parte passiva del bilancio un importo pari alla differenza;

b) per la copertura dei debiti fuori bilancio riconoscibili a norma dell'articolo 194;

c) per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all'articolo 193 ove non possa provvedersi con mezzi ordinari, per il finanziamento delle spese di funzionamento non ripetitive in qualsiasi periodo dell'esercizio e per le altre spese correnti solo in sede di assestamento;

d) per il finanziamento di spese di investimento.

Nel corso dell'esercizio al bilancio di previsione può essere applicato, con delibera di variazione, l'avanzo di amministrazione presunto derivante dall'esercizio immediatamente precedente con la finalizzazione di cui alle lettere a), b) e c) del comma 2. Per tali fondi l'attivazione delle spese può avvenire solo dopo l'approvazione del conto consuntivo dell'esercizio precedente, con eccezione dei fondi, contenuti nell'avanzo, aventi specifica destinazione e derivanti da accantonamenti effettuati con l'ultimo consuntivo approvato, i quali possono essere immediatamente attivati”. [6]

Abbiamo già commentato il comma 1. Ora passiamo ad analizzare i commi 2 e 3.

Il comma 2 individua, nello specifico, quale tipo di destinazione può essere data all’avanzo d’amministrazione approvato ai sensi dell’art. 186 del Testo unico.

La disposizione di cui alla lettera a), del comma 2 (reinvestimento delle quote accantonate per ammortamento), si riferisce ad un istituto di fatto poco applicato, di cui abbiamo parlato anche in precedenza. L’art. 167 del Testo unico dispone che “E’ data facoltà agli enti locali di iscrivere nell'apposito intervento di ciascun servizio l'importo dell'ammortamento accantonato per i beni relativi, almeno per il trenta per cento del valore calcolato secondo i criteri dell'articolo 229. L'utilizzazione delle somme accantonate ai fini del reinvestimento è effettuata dopo che gli importi sono rifluiti nel risultato d’amministrazione di fine esercizio ed è possibile la sua applicazione al bilancio in conformità all'articolo 187”.

Le lettere b) e d) trattano rispettivamente dell’utilizzo dell’avanzo ai fini del ripiano dei debiti fuori bilancio e per il finanziamento delle spese per investimento. In merito a tali tipologie di impiego non vi sono particolari problemi interpretativi.

Molto più complessa risulta l’interpretazione della lettera c), che prevede l’utilizzo della avanzo determinato ex art. 186, innanzi tutto, per l’adozione dei provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all'articolo 193 [7] ove non possa provvedersi con mezzi ordinari.

A fronte dell’accertamento da parte dell’Amministrazione di:

Ø     debiti fuori bilancio;

Ø      di un disavanzo di amministrazione risultante dall’approvazione del rendiconto;

Ø      della previsione di un disavanzo di amministrazione o di gestione, per squilibrio della gestione di competenza ovvero della gestione dei residui (qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere una simile evenienza);

l’Amministrazione stessa, ove non sia grado di adottare le misure necessarie a ripristinare il pareggio finanziario con i mezzi ordinari, può utilizzare, a tal fine, l’avanzo di amministrazione in precedenza accertato. Questo significa che, in caso di fenomeni di disequilibrio di bilancio comunque determinatisi, l’Amministrazione, prima deve cercare di farvi fronte con i mezzi ordinari e pertanto mediante riduzione delle spese o aumento delle entrate; qualora questa strada non sia percorribile può (ma a nostro avviso in realtà deve) utilizzare l’avanzo di amministrazione.

Qualora l’ente, invece, non abbia problemi a mantenere il pareggio di bilancio con i mezzi ordinari, l’avanzo può (e non deve) essere destinato a:

Ø     in qualsiasi periodo dell’esercizio, a finanziarie spese di funzionamento non ripetitive;

Ø     in sede di assestamento, per finanziare altre spese correnti.

Nell’ambito delle spese correnti, le spese di funzionamento [8] ripetitive sono rappresentate dagli interventi n. 1- Personale; n. 2 - Acquisto beni; n. 3 – Prestazione di servizi; n. 4 - Utilizzo beni di terzi; n. 7 – Imposte. [9]

Non rientrano, pertanto, nel concetto di spese di funzionamento gli interventi n. 5 – Trasferimenti e n. 6 - Interessi passivi.

Per quanto concerne l’intervento n. 8 - Oneri straordinari della gestione corrente, al fine di una loro qualificazione come spesa di funzionamento, bisogna esaminare la singola tipologia della spesa straordinaria e vedere se essa è riferibile agli interventi nn. 1-4 o a quelli nn. 5-7.

Nella sostanza, pertanto, con l’avanzo derivante dal rendiconto approvato non risultano finanziabili in qualunque periodo dell’esercizio, ma soltanto in sede di assestamento, le seguenti tipologie di spese:

Ø     gli interessi passivi, compresi quelli derivanti dall’utilizzo dell’anticipazione di tesoreria;

Ø     le erogazioni liberali;

Ø     i trasferimenti a qualunque titolo;

Le spese di funzionamento, per poter essere finanziate con l’avanzo in qualunque periodo dell’anno, devono essere non ripetitive (cosiddette spese una tantum).

Per fare qualche esempio, per quanto concerne il personale, non sono finanziabili:

Ø     il trattamento tabellare e i relativi incrementi contrattuali annuali;

Ø     la parte stabile del fondo per il trattamento accessorio.

Al contrario, risultano finanziabili gli arretrati contrattuali degli anni precedenti. Ad avviso di chi scrive, inoltre, risulta finanziabile anche la parte variabile del fondo per il trattamento accessorio, poiché si tratta di risorse che l’Amministrazione, annualmente ed in base alle proprie disponibilità di bilancio, mette a disposizione del fondo e che sono finalizzate a politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività. Queste risorse, tuttavia, dal punto di vista strettamente giuridico, possono considerasi una tantum, poiché l’Amministrazione non è obbligata a confermarle nella stessa misura o ad incrementarle ogni esercizio e teoricamente [10] potrebbe, di conseguenza, anche decurtarle, anche totalmente, nell’esercizio successivo, qualora venisse a trovarsi in situazione di difficoltà finanziaria.

Per quanto concerne gli acquisti di beni e servizi risultano finanziabili quelle tipologie di uscite eccezionali relative all’esercizio in corso, che non dovranno essere replicate negli anni successivi.

Non sono finanziabili, pertanto, quote annuali d’affitti pluriennali, quote annuali di contratti pluriennali di servizi resi da esterni in favore dell’ente, acquisti di beni di consumo che rivestano, per dimensioni e qualità, un carattere ordinario, considerata la normale attività dell’Amministrazione, e che, di conseguenza, risulti evidente che dovranno essere ripetuti anche in futuro.

Di questi aspetti, che rappresentano i presupposti di legittimità dell’operazione, l’ente deve dare conto, con adeguata motivazione, nel provvedimento di variazione di bilancio, con il quale viene deliberato l’utilizzo dell’avanzo di amministrazione.

In sede d’assestamento, invece, l’ente può destinare l’avanzo al finanziamento d’ogni tipo di spesa corrente, senza alcuna limitazione.

L’art. 175, comma 8, difatti, prevede che “Mediante la variazione di assestamento generale, deliberata dall'organo consiliare dell'ente entro il 30 novembre di ciascun anno, si attua la verifica generale di tutte le voci di entrata e di uscita, compreso il fondo di riserva, al fine di assicurare il mantenimento del pareggio di bilancio”.

In sede d’assestamento, proprio perché questo momento di controllo è obbligatorio ed è finalizzato alla verifica di tutte le voci d’entrata e di spesa ed al connesso equilibrio di bilancio, vengono meno tutti i limiti in precedenza descritti circa l’utilizzo dell’avanzo per il finanziamento di spese correnti: trattasi, quindi, dell’avanzo già accertato dall’ente, poiché derivante da rendiconti precedenti già approvati, [11] da applicare al bilancio di competenza già deliberato ed in fase di gestione.

Fattispecie ben diversa è quella dell’utilizzo dell’avanzo d’amministrazione presunto ex art. 187, comma 3, del Testo unico. Questa norma stabilisce che nel corso dell’esercizio, al bilancio di previsione possa essere applicato, con delibera di variazione, l’avanzo di amministrazione presunto derivante dall’esercizio immediatamente precedente con la finalizzazione di cui alle lett. a), b) e c), del comma 2. Per tali fondi l’attivazione delle spese può avvenire solo dopo l’approvazione del conto consuntivo dell’esercizio precedente, con eccezione di quelli, compresi nell’avanzo, aventi specifica destinazione e derivanti da accantonamenti effettuati con l’ultimo consuntivo approvato, i quali possono essere immediatamente attivati.

Il risultato d’amministrazione presunto consiste in una previsione ragionevolmente certa, fatta in base alla chiusura dei conti al 31 dicembre (di solito per mezzo di un “verbale di chiusura” previsto e disciplinato dal regolamento di contabilità), di quale sarà, al momento dell’approvazione del consuntivo, il definitivo risultato (avanzo, pareggio o disavanzo), che può, a certe condizioni, essere inserito nel bilancio di previsione. [12]

Questo istituto, che, sostanzialmente, può essere definito come il risultato derivante dall’elaborazione del preconsuntivo, nello spirito originario della normativa del Testo unico, doveva servire a far sì che l’ente, il quale teoricamente tuttora ha l’obbligo [13] di approvare il bilancio di previsione entro il 31/12 (e, pertanto, prima della chiusura della contabilità), potesse essere in grado, una volta chiusa la contabilità e redatto un preconsuntivo, di applicare al bilancio corrente in modo tempestivo (nei primi mesi dell’esercizio), l’eventuale avanzo e, soprattutto, il disavanzo presunto.

Si voleva offrire la possibilità, pertanto, di intervenire già a partire dai primi mesi dell’esercizio sul bilancio di previsione tramite variazioni che permettessero di tenere conto, sin da subito, di risultanze provvisorie ma caratterizzate da un elevato grado di attendibilità, senza dover aspettare la scadenza del 30 giugno prevista per l’approvazione del rendiconto. Il tutto al fine di arrivare ad una programmazione di bilancio più efficace possibile. La logica intrinseca di questo sistema viene a saltare nel momento in cui si stabiliscano delle proroghe per l’approvazione dei preventivi, poiché, di fatto, essendo il bilancio approvato non entro il 31/12, bensì qualche mese dopo (vale a dire dopo la chiusura della contabilità e durante l’esercizio in corso), risultano nella sostanza già disponibili, sin dal momento della sua deliberazione, i dati del consuntivo in materia di risultato d’amministrazione.

Il testo dell’art. 187, comma 3, tuttavia, è piuttosto chiaro nello specificare che l’avanzo presunto derivante dall’esercizio immediatamente precedente può essere applicato

Ø     con delibera di variazione;

Ø     per le finalità e con le limitazione di cui al comma 2, lettere a), b) e c), dell’art. 187;

e che l’attivazione delle spese può avvenire soltanto dopo l’approvazione del conto consuntivo, vale a dire dopo che l’avanzo da presunto sia divenuto definitivo, con l’eccezione delle spese finanziate con fondi contenuti nell’avanzo derivanti da entrate (accertate o incassate) aventi specifica destinazione e che derivino da accantonamenti effettuati con l’ultimo consuntivo approvato. Queste spese possono, pertanto, essere attivate immediatamente.

Questo significa che, innanzi tutto, l’avanzo d’amministrazione non può essere utilizzato in fase di redazione del bilancio di previsione per il raggiungimento dell’equilibrio di parte corrente e dell’equilibrio finale, salvo che intervengano specifiche disposizioni legislative che ne autorizzino l’utilizzo in tale senso.. [14]

Le delibere di variazione, che utilizzino l’avanzo presunto, inoltre, devono rispettare le condizioni poste dal comma 2, lettere a), b) e soprattutto c). [15]

Queste risorse, infine, diventano attivabili, con l’eccezione relativa alle somme vincolate, soltanto dopo l’approvazione del rendiconto. Questo significa, dal punto di vista operativo, che l’ente, con variazione di bilancio, potrà applicare l’avanzo presunto alla parte entrata e contestualmente finanziare i relativi interventi dalla parte spesa. Questo, in ogni caso, potrà avvenire soltanto a livello di stanziamento. L’effettivo impegno a valere sulle spese finanziate con l’avanzo, potrà essere effettuato soltanto dopo l’approvazione del rendiconto, che trasformerà l’avanzo da presunto a definitivo. Questo al fine di evitare che le spese vengano liquidate mediante risorse inesistenti, qualora il rendiconto, di fatto, smentisca le previsioni di avanzo contenute nel preconsuntivo (a causa, ad esempio, dell’attività di riaccertamento dei residui che porti alle luce uno deficit derivante da questa gestione).

Come si può notare, il sistema ha una sua logica, connotata da un carattere prudenziale e finalizzata ad evitare che l’ente dia copertura a spese con risorse di cui in realtà non dispone.

E’ necessario, invece, applicare direttamente al bilancio previsionale un disavanzo presunto qualora le chiusure contabili palesino la presenza di un risultato negativo certo, già prima dell’approvazione del consuntivo.

Si rileva che anche la destinazione dell’avanzo definitivo al finanziamento di spese correnti, senza che siano tenuti presenti i limiti di temporali ed oggettivi, di cui all’art. 187, comma 2, lett. c), rappresenta una modalità operativa irregolare ed in contrasto con le norme del Testo unico (salvo specifiche deroghe accordate dal Legislatore) e soprattutto con il principio di prudenza.

La pericolosità di questi meccanismi nell’ambito del raggiungimento e del mantenimento degli equilibri finanziari (soprattutto di parte corrente) a mezzo dell’utilizzo dell’avanzo, diventa ancora maggiore e più facilmente comprensibile, qualora si verifichino non corrette modalità di gestione e mantenimento in bilancio dei residui, soprattutto quelli attivi di parte corrente. [16]

L’insieme di queste circostanze potrebbe condurre in un circolo vizioso, nel quale, anno dopo anno, fittizi residui attivi incidono in modo positivo sulla quantificazione dell’avanzo (o del minor disavanzo), che viene utilizzato per chiudere i bilanci e, allo stesso tempo, per finanziarie nuove spese che vengono realmente liquidate, mentre le entrate a residuo non vengono mai riscosse.

2) I dati aggregati di finanza locale

Ora passiamo ad analizzare alcuni dati relativi alla finanza locale.

I dati indicati e commentati riguardano il settore degli enti locali in senso proprio (sono escluse, pertanto, le Regioni) e sono ricavati dalla Relazione annuale 2007 della Banca d’Italia e, soprattutto, dal pregevole Rapporto di Dexia-Crediop del 25/06/2007 sulla “Congiuntura della finanza degli enti Territoriali” a cura di Fabio Vittorini. Entrambi i documenti sono rinvenibili nei siti web delle rispettive istituzioni.

I dati rivenibili nel rapporto di Dexia-Crediop rappresentano un’elaborazione statistica su un campione di circa 665 Comuni nel 2004 (57% della popolazione italiana) e 643 Comuni nel 2005 (54% della popolazione). Per quanto concerne le Province, il campione è composto di 99 enti e non include le province autonome di Trento e Bolzano e Valle d’Aosta.

I dati di bilancio, inoltre, si riferiscono alla gestione di competenza, sono ricavati dai certificati del conto del bilancio e sono indicati al netto dei servizi per conto di terzi (titolo VI delle entrate e titolo IV delle spese).

Per quanto concerne i bilanci dei Comuni, nel 2006:

Ø     le entrate correnti sono state pari ad 29.776 milioni di Euro;

Ø     le entrate in conto capitale sono state pari ad 16.617 milioni di Euro.

Il totale delle entrate finali, pertanto, è stato pari a 46.393 milioni di Euro. Le entrate derivanti da accensioni di prestiti sono state pari ad 6.545 milioni di Euro. Il totale delle entrate è stato, pertanto, di 52.939 milioni di Euro.

Dal lato delle spese risulta che:

Ø     le spese correnti sono state pari a 29.149 milioni di Euro;

Ø     le spese in conto capitale sono state pari a 21.029 milioni di Euro.

Il totale delle spese finali, di conseguenza, è stato pari a 50.175 milioni di Euro.

Le spese per rimborso prestiti sono state pari 4.739 milioni di Euro.

Il totale delle spese è stato, perciò, di 54.914 milioni di Euro.

La situazione degli equilibri finanziari dei Comuni, nel periodo 2001/2005, è risultata la seguente: [17]

Tab. n. 1

Per quanto concerne, invece, i bilanci delle Province, nel 2006.

Ø     le entrate correnti sono state pari ad 9.636 milioni di Euro;

Ø     le entrate in conto capitale sono state pari ad 3.717 milioni di Euro.

Il totale delle entrate finali, pertanto, è stato pari a 13.353 milioni di Euro. Le entrate derivanti da accensioni di prestiti sono state pari ad 1.827 milioni di Euro. Il totale delle entrate è stato, pertanto, di 15.180 milioni di Euro.

Dal lato delle spese risulta che:

Ø     le spese correnti sono state pari a 8.746 milioni di Euro;

Ø     le spese in conto capitale sono state pari a 6.217 milioni di Euro.

Il totale delle spese finali, di conseguenza, è stato pari a 14.963 milioni di Euro.

Le spese per rimborso prestiti sono state pari 937 milioni di Euro.

Il totale delle spese è stato, perciò, di 15.900 milioni di Euro.

La situazione degli equilibri finanziari delle Province, nel periodo 2001/2005, è risultata la seguente:

Tab. n. 2

La finalità di questo articolo consiste proprio nel riflettere su questi dati e suscitare un dibattito su alcune incongruenze.

In primo luogo è possibile avere contezza dell’importanza quantitativa delle cifre e del loro rilievo ai fini della tenuta della finanza pubblica nazionale.

Dalla lettura degli equilibri finanziari, inoltre, si può notare come si sia verificato un progressivo deterioramento dei bilanci degli enti locali per quanto concerne sia l’equilibrio finanziario complessivo, sia, aspetto molto più importante, per quanto riguarda l’equilibrio di parte corrente.

Particolarmente rilevante è il peggioramento dell’equilibrio di parte corrente verificatosi tra il 2004 ed il 2005 sia nei Comuni, sia nelle Province.

Nei Comuni abbiamo un avanzo della parte capitale del bilancio; nelle Province, invece, si è verificato un disavanzo anche della parte capitale. [18]

L’equilibrio finanziario, infine, risulta in progressivo deterioramento nelle Province; nei Comuni, invece, il peggioramento pesante si è verificato negli 2004 e 2005.

A fronte di questo complessivo e crescente deterioramento dei saldi di bilancio, soprattutto di quello di parte corrente, tuttavia, vediamo che il risultato d’amministrazione risulta sostanzialmente stabile chiudendo, nel 2005, in notevole avanzo (3.423 M/€ per i Comuni e 1.099/M/€ per le Province, per un totale di 4.522 M/€). [19]

Anche se si tratta di cifre relative ad un’indagine a campione e che sono state analizzate a livello aggregato, queste indicano due tendenze (progressività del disavanzo di parte corrente e stabilità dell’avanzo d’amministrazione) che risultano difficilmente conciliabili fra di loro.

Su quest’aspetto vale la pena riflettere, perché l’avanzo d’amministrazione, in una contabilità finanziaria, può essere utilizzato per fornire copertura a nuove spese dell’esercizio corrente. Di conseguenza l’avanzo dovrebbe essere certo nella sua consistenza, nella sua disaggregazione e, soprattutto, deve scaturire da procedure di bilancio coerenti con quanto previsto dall’Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali. [20]

Questa contraddizione nei dati aggregati dovrebbe far scattare già un primo campanello d’allarme e dovrebbe far riflettere sulle dinamiche di bilancio degli enti locali. Un contesto nel quale, a fronte di un progressivo deterioramento del bilancio corrente, gli avanzi rimangono sostanzialmente stabili desta molte preoccupazione.

Questo segnale, infatti, assieme ad altri ben più eclatanti, [21] impongono, in tutti gli addetti ai lavori, alcune riflessioni che vadano oltre il consueto dibattito sull’entità complessiva delle manovre finanziarie, sulla parte di queste di cui viene fatto carico agli enti locali, sui contenuti e sulle modalità di calcolo del Patto di stabilità, sulla quantificazione dei trasferimenti erariali e sulla maggiore e minore libertà fiscale a livello territoriale.

E’ fuori di dubbio che questi argomenti siano importanti. Ma per comprendere l’attuale situazione della finanza locale è necessario fare un passo indietro e ritornare alle basi dell’Ordinamento finanziario degli enti locali come configurato nel D.Lgs. 267/2000 e comprendere come, di concreto, questo viene applicato a livello operativo nei singoli enti. Da ciò, infatti, dipendono conseguenze molto importanti a livello di complessiva tenuta del sistema finanziario italiano.

3) Perché questi dati sono incongruenti

Proprio a questo fine, appare necessario, partendo dalla struttura del bilancio degli enti locali, fornire una motivazione analitica a questo giudizio d’incongruenza.

Il bilancio di competenza degli enti si compone di quattro gestioni:

Ø     bilancio corrente, che è deputato ad evidenziare le entrate e le spese finalizzate ad assicurare l'ordinaria gestione dell'ente, oltre al sostenimento di quelle spese che non presentano effetti sugli esercizi successivi;

Ø     bilancio investimenti, che è volto a descrivere le somme destinate alla realizzazione di infrastrutture o all'acquisizione di beni mobili che trovano utilizzo per più esercizi nell'ente e che incrementano o decrementano il patrimonio dell’ente;

Ø     bilancio per movimenti di fondi che è finalizzato a presentare quelle poste compensative di entrata e di spesa che hanno riflessi solo sugli aspetti finanziari della gestione senza influenzare quelli economici;

Ø     bilancio della gestione per conto di terzi che sintetizza posizioni anch'esse compensative e correlate di entrate e di uscite estranee al patrimonio dell'ente.

Ulteriori scomposizioni relative a ciascuna delle componenti sopra riportate possono essere effettuate al fine di analizzare come le principali voci di entrata e di spesa influenzino l'equilibrio di ognuna di esse.

In aggiunta alle descritte gestioni di competenza, c’è poi la già menzionata gestione dei residui, vale a dire, quella deputata ad evidenziare l’andamento degli accertamenti e degli impegni presi in conto competenza che, tuttavia, non hanno trovato una loro definizione in termini di cassa durante l’esercizio.

In una situazione ideale, ognuna di queste gestioni dovrebbe risultare in equilibrio, sia in fase previsionale (e questo è piuttosto semplice da ottenere), sia a consuntivo.

Ai ricordati equilibri, se ne aggiungono altri due.

Il primo è dato dall’equilibrio finale, previsto tra i risultati differenziali del modello di bilancio di previsione. Questo determina la differenza fra i primi quattro titoli dell’entrata, cui va aggiunto l’eventuale avanzo ed i primi due titoli della spesa, cui deve essere sommato l’eventuale disavanzo, fornendo così il “saldo netto da finanziare o impiegare”. Quest’ultimo dato segnala l’incremento o il decremento dello stock d’indebitamento ed il conseguente rischio d’irrigidimento del bilancio di parte corrente.

Il secondo equilibrio è quello introdotto dalla L. 296/2006 (L. Finanziaria 2007) [22] e vale solo per gli enti soggetti al Patto di stabilità e si differenzia dall’equilibrio finale, poiché viene determinato quale differenza tra entrate finale (primi quattro titoli), al netto delle riscossioni di crediti e spese finali (primi due titoli), al netto delle concessione di crediti.

Si segnala che per entrambi gli equilibri citati l’Ordinamento non ha previsto un risultato prefissato (ad esempio pareggio). E’ di tutta evidenza che sarebbe preferibile ottenere un saldo in attivo (avanzo), che determinerebbe riflessi positivi sul bilancio d’esercizio e sui bilanci successivi. Ciò, tuttavia, accade raramente e, per questo motivo, il livello d’indebitamento del comparto Enti locali continua a crescere.

La gestione di parte corrente, in generale, misura la quantità d’entrate destinate all'ordinaria gestione dell'ente e trova un suo vincolo specifico, in fase previsionale, nell’art. 162, comma 6, del Testo unico, che prevede che “Il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario complessivo. Inoltre le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell'entrata e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni previste per legge. Per le comunità montane si fa riferimento ai primi due titoli delle entrate”.

Come visto sopra, i dati del Rapporto di Dexia-Crediop del 25/06/2007 sulla “Congiuntura della finanza degli enti territoriali” esposti in precedenza (asseverati anche dall’esperienza personale di chi scrive), ci danno indicazione del fatto che il bilancio corrente degli enti locali sta progressivamente andando in una condizione di sofferenza e, in molti casi, anche estremamente pesante.

Se il bilancio corrente misura la differenza tra le entrate e le spese di breve termine, il bilancio investimenti, di contro, analizza il sistema di relazioni tra fonti ed impieghi relative a quelle risorse che partecipano per più esercizi nei processi di produzione e di erogazione dei servizi dell'ente.

In particolare, le spese che l'ente sostiene per gli investimenti sono quelle finalizzate alla realizzazione ed all’acquisto d’impianti, opere e beni non destinati all'uso corrente. Tali spese permettono di assicurare le infrastrutture necessarie per l'esercizio delle sue funzioni istituzionali, per l'attuazione dei servizi pubblici e per promuovere e consolidare lo sviluppo sociale ed economico della popolazione.

Sotto il profilo contabile, le spese d’investimento sono inserite nel bilancio al titolo II della spesa e, per la maggior parte, trovano specificazione nel programma triennale dei lavori pubblici.

L'ente può provvedere al finanziamento delle spese d’investimento, ai sensi dell'art. 199 Testo unico, mediante:

Ø     entrate correnti destinate per legge agli investimenti;

Ø     avanzi di bilancio, costituiti da eccedenze di entrate correnti rispetto alle spese correnti aumentate delle quote capitali di ammortamento dei prestiti;

Ø     entrate derivanti dall'alienazione di beni e diritti patrimoniali, riscossioni di crediti, proventi da concessioni edilizie e relative sanzioni;

Ø     entrate derivanti da trasferimenti in conto capitale dello Stato, delle Regioni, da altri interventi pubblici e privati finalizzati agli investimenti, da interventi finalizzati da parte di organismi comunitari e internazionali;

Ø     avanzo di amministrazione, nelle forme disciplinate dall'articolo 187;

Ø     mutui passivi;

Ø     altre forme di ricorso al mercato finanziario consentite dalla Legge.

Si ritiene opportuno precisare che il ricorso al credito rappresenta, senza alcun dubbio, la principale forma di copertura delle spese d'investimento che si ripercuote sul bilancio gestionale dell'ente per l'intera durata del periodo di ammortamento del finanziamento.

Ne deriva che la copertura delle quote d’interessi deve essere finanziata o con una riduzione delle spese correnti oppure con un incremento delle entrate correnti.

L'equilibrio parziale del bilancio investimenti può essere determinato confrontando le entrate per investimenti esposte nei titoli IV e V (con l'esclusione delle somme, quali gli oneri d’urbanizzazione, per le parti già utilizzate per raggiungere l’equilibrio del bilancio corrente e le “riscossioni di crediti”) con le spese del titolo II, dalle quali sottrarre l'intervento "concessioni di crediti" che, invece, deve essere ricompreso, al pari delle “riscossioni di crediti”, nell’equilibrio di bilancio del movimento fondi, di cui diremo fra poco.

Tenendo conto del vincolo legislativo di cui all’art. 162, comma 6, previsto dal bilancio corrente, l'equilibrio è rispettato in fase di redazione del bilancio di previsione confrontando i dati attesi, ed in sede di rendicontazione, gli accertamenti e gli impegni, nel caso in cui si verifica la seguente relazione: entrate titoli IV + V minori o uguali alle spese titolo II. Si noti bene che quest’equilibrio parziale presuppone un equilibrio di carattere generale ed un equilibrio di parte corrente, nell’ambito dei quali risulti verificabile l’eventualità che la parte corrente del bilancio generi degli avanzi da destinare al finanziamento degli investimenti.

L'eventuale differenza negativa deve, appunto per questo, trovare copertura o attraverso un risultato positivo dell'equilibrio corrente (cosiddetto avanzo economico) oppure attraverso l'utilizzo dell'avanzo di amministrazione che dovrà essere stato specificatamente vincolato alla realizzazione di investimenti.

Da quanto detto appare chiaro che in una gestione “normale”, [23] in sede di consuntivo, la gestione della parte capitale dovrebbe presentare un sostanziale equilibrio rappresentato da un pareggio o, al massimo, da un avanzo, che, salvo casi eccezionali, dovrebbe essere di dimensioni contenute.

Il motivo tecnico per il quale la gestione della parte capitale del bilancio dovrebbe sempre chiudere in pareggio, almeno a livello teorico, consiste nel fatto che, ai sensi dell’art. 183 del Testo unico, le entrate di parte capitale dovrebbero essere impegnate contestualmente al loro accertamento.

Il presupposto per il quale, invece, potrebbe aversi un avanzo può essere dovuto alla formazione di economie di spesa relative a stanziamenti della parte capitale finanziati con entrate finalizzate o a contributi (sempre di parte capitale), pervenuti oltre il termine massimo per effettuare le variazioni di bilancio e che, pertanto, hanno contribuito alla determinazione del risultato d’amministrazione. Situazioni simili dovrebbero risultare residuali, motivo per cui si sostiene che l’avanzo di parte capitale, qualora vi sia, dovrebbe essere contenuto.

Come rilevato in precedenza, il bilancio dell’ente, oltre alla sezione “corrente” ed a quella “per investimenti”, si compone di altre voci che evidenziano partite compensative che non incidono sulle spese di consumo né tanto meno sul patrimonio dell'ente. Nel caso in cui queste vedano quale soggetto attivo l'ente locale avremo il cosiddetto “bilancio per movimento di fondi”. Dallo stesso termine si comprende che quest'ultimo pone in correlazione tutti quei flussi finanziari di entrata e di uscita diretti ad assicurare un adeguato livello di liquidità all'ente senza influenzare le due precedenti gestioni. Ancora più specificatamente sono da considerare appartenenti a detta sezione di bilancio tutte le permutazioni finanziarie previste nell'anno. In particolare, sono da ricomprendere in esso: a) le anticipazioni di cassa e i relativi rimborsi; b) i finanziamenti a breve termine e le uscite per la loro restituzione; c) le concessioni e le riscossioni di crediti. L'equilibrio del bilancio movimento fondi è rispettato nel caso in cui si verifica la seguente relazione: entrate = spese. Si noti bene che, a livello di competenza, quest’equilibrio è facile da riscontrare, poiché le somme accertate (ad esempio le anticipazioni di tesoreria) devono contestualmente essere impegnate, per il loro intero ammontare, dal lato passivo del bilancio. Il disequilibrio può essere riscontrato, invece, a livello di cassa (riscossioni e pagamenti), nel momento in cui l’ente non riesca a restituire le somme prese in prestito. Questo fenomeno, ad ogni modo, è rilevabile dalla presenza costante di residui passivi a fine esercizio al titolo III delle spese.

Risultando necessari accertamenti ed impegni contestuali e trattandosi, come detto sopra, di partite compensative che non vanno ad influire sulle spese di consumo né tanto meno sul patrimonio dell'ente, il risultato di questa gestione deve risultare neutra ai fini della determinazione del risultato di amministrazione.

Abbiamo, infine, il bilancio dei servizi per conto terzi (cosiddette “partite di giro”) che comprende tutte quelle operazioni poste in essere dall'ente in nome e per conto di altri soggetti, ma in ogni caso estranee al patrimonio dell'ente.

Le entrate e le spese per servizi per conto di terzi nel bilancio sono collocate rispettivamente al titolo VI ed al titolo IV ed hanno un effetto figurativo perché l'ente è, al tempo stesso, creditore e debitore.

Sulla base di quanto disposto dall'art. 168 del Testo unico [24] e dai Principi contabili, nelle entrate e nelle spese per i servizi per conto terzi si possono far rientrare i movimenti finanziari relativi alle seguenti fattispecie:

Ø     ritenute erariali, ad esempio le ritenute d’acconto irpef, ed il loro riversamento nella tesoreria dello Stato;

Ø     ritenute effettuate al personale ed ai collaboratori di tipo previdenziale, assistenziale o per conto di terzi, come ad esempio le ritenute sindacali o le cessioni dello stipendio, ed il loro riversamento agli enti previdenziali, assistenziali ecc.;

Ø     depositi cauzionali, ad esempio su locazioni di immobili, sia quelli a favore dell’ente sia quelli che l’ente deve versare ad altri soggetti;

Ø     rimborso dei fondi economali anticipati all’economo;

Ø     depositi e la loro restituzione per spese contrattuali;

Ø     entrate e le spese per servizi effettuati per conto di terzi, come ad esempio le elezioni europee, politiche, regionali o provinciali e le consultazioni referendarie non locali, se attivate dai Comuni.

Le correlazioni delle voci d’entrata e di spesa (previsioni nel bilancio di previsione, accertamenti ed impegni in sede consuntiva) presuppongono un equilibrio che pertanto risulta rispettato se si verifica la seguente relazione: titolo VI entrate = titolo IV spese.

Anche questa gestione di bilancio, pertanto, risulta neutra ai fini della determinazione del risultato di amministrazione.

Dopo questa panoramica, appare evidente il motivo per il quale i dati finanziari aggregati riportati in precedenza risultano incongruenti. Questi, difatti, presentano, al 31/12/2005:

Ø     delle gestioni di parte corrente in disavanzo sia per le Province, sia per i Comuni;

Ø      un disequilibrio finanziario complessivo sia per le Province, sia per i Comuni;

Ø     un disavanzo di parte capitale per le Province ed un avanzo di parte capitale per i Comuni;

Ø     un avanzo di amministrazione pressochè costante.

Se si tiene presente che questi dati sono già al netto dei servizi per conto di terzi e che il bilancio movimento fondi è irrilevante ai fini del risultato di amministrazione, appare chiaro che l’avanzo di amministrazione degli enti locali non può che derivare da un miglioramento del saldo della gestione dei residui, poiché, ad eccezione che nel 2003 per quanto concerne i Comuni (v. Tabella n. 1), il saldo della gestione di competenza, al netto dei servizi per conto di terzi, è sempre in negativo nel periodo 2001/2005.

In altre parole, non potendo derivare dalla gestione di competenza, si può ipotizzare che l’avanzo derivi dal miglioramento del saldo fra residui attivi e residui passivi.

Questo fenomeno è quello che preoccupa maggiormente, poiché sta a significare che gli enti hanno provveduto ad eliminare, in sede di approvazione del rendiconto, più residui passivi rispetto agli attivi, generando così un progressivo miglioramento (relativo o assoluto) di questa gestione.

L’esperienza di questi anni (credo condivisa dalla quasi totalità degli operatori) in materia di bilancio degli enti locali, tuttavia, ci indica che il punto debole non sta nei residui passivi, bensì nei residui attivi di parte corrente del titolo I e III (recupero evasione, proventi da contravvenzioni al Codice della strada, fitti attivi) e in alcune voci del titolo IV (alienazioni immobiliari e permessi a costruire), che vengono iscritti e mantenuti in bilancio senza i dovuti requisiti e senza le necessarie precauzioni e che, successivamente, diventano partite di difficile o impossibile esigibilità, che tuttavia vanno ad incidere in modo positivo sull’avanzo.

Il fatto che i dati delle varie gestioni siano così contraddittori e che gli avanzi d’amministrazione risentano in modo così importante del miglioramento della gestione dei residui dovrebbe, pertanto, imporre molta cautela nel considerare queste grandezze (si parla di 4.5 miliardi di Euro) come utilizzabili tout court per finanziare maggiori spese. Queste tendenze, inoltre, richiederebbero, in tutti gli addetti ai lavori, specifici approfondimenti e riflessioni al fine di verificare se ed in quale misura queste risorse, di cui, ad ogni pie’ sospinto, ne viene rivendicata l’utilizzabilità, siano effettive.

Tutto queste anche in considerazione del fatto che, nella pubblicistica corrente, non manca giorno nel quale non si possa leggere di difficoltà finanziarie degli enti locali (soprattutto dei Comuni), le quali si palesano (almeno nell’esperienza di chi scrive) sì a livello di competenza, ma, in modo molto più accentuato, a livello di cassa. Fenomeno quest’ultimo che sta a significare che le riscossioni (con ogni probabilità dei residui attivi di parte corrente) non riescono a tenere il passo dei pagamenti (con ogni probabilità di parte corrente).

E’ vero che molti considerano la cassa un fenomeno residuale, ma il semplice dato di avere persistenti difficoltà di liquidità ed essere sempre in avanzo d’amministrazione dovrebbe pur far riflettere sul fatto che c’è qualcosa che non va nel proprio bilancio.

Molti potranno obiettare (vedendo i dati riportati nella Tabella n. 1) che, per quanto riguarda i Comuni, ad un pesante progressivo disavanzo corrente ed ad uno stabile avanzo d’amministrazione, corrisponde, almeno nel 2005, un avanzo di parte capitale molto accentuato, [25] che potrebbe controbilanciare, seppur parzialmente, il disavanzo corrente e che, quindi potrebbe, in parte, giustificare l’avanzo.

Ad avviso di chi scrive, quest’ipotesi non risulta plausibile, poiché il pur cospicuo avanzo di parte capitale non può giustificare, nelle dimensioni indicate, un avanzo di amministrazione, a fronte di un contestuale e progressivo deterioramento della parte corrente del bilancio.

Se poi si mettono a confronto il dato dei Comuni del 2003 che riporta:

Ø     un avanzo corrente di 40 milioni di Euro;

Ø     un avanzo di parte capitale di 1.076 milioni di Euro;

Ø     un equilibrio finanziario positivo per 1.116 milioni di Euro;

Ø     un avanzo di amministrazione di 3.560 milioni di Euro;

ed il dato del 2005 che vede:

Ø     un disavanzo corrente di 4.666 milioni di Euro;

Ø     un avanzo di parte capitale di 3.570 milioni di Euro;

Ø     un equilibrio finanziario negativo per 1.096 milioni di Euro

Ø     un avanzo di amministrazione di 3.423 milioni di Euro (vale a dire in sostanza uguale a quello del 2003)

risulta piuttosto chiaro affermare che in questi dati aggregati c’è qualcosa che non quadra e che da qualche parte deve esserci un’anomalia.

Tuttavia, anche prendendo come veritiera, l’ipotesi dell’avanzo di parte capitale che va a controbilanciare il disavanzo corrente e che, in parte, va a giustificare l’avanzo d’amministrazione, risulterebbe che quest’avanzo dovrebbe essere, nella quasi totalità, vincolato agli investimenti e, pertanto, non utilizzabile per finanziare spese correnti.

4) Conclusione

Com’è evidente quest’intervento vuole a portare alla luce alcune incongruenze dei dati relativi alla consistenza degli avanzi di amministrazione degli enti locali e, soprattutto, spera di suscitare un dibattito fra gli addetti ai lavori che porti ad un approfondimento della questione e possibilmente ad un chiarimento di quali siano le determinanti di questi dati e di queste tendenze finanziarie.

Questo passaggio appare ancora più importante, qualora si tenga conto che in questo periodo la materia dell’utilizzo degli avanzi d’amministrazione ha avuto, in modo ricorrente, l’onore delle cronache politiche e finanziarie nazionali e che gran parte del dibattito tecnico e politico sulle modalità di strutturazione del Patto di stabilità 2007 e 2008 ha avuto come sfondo proprio i riflessi di queste regole sulle possibilità d’impiego degli avanzi stessi.

Nel momento in cui il Patto di stabilità 2008, con l’adozione del criterio di competenza mista, permetterà, a differenza di quanto accaduto con il Patto 2007, un utilizzo molto elevato dell’avanzo d’amministrazione (almeno in termini di competenza per la parte capitale), risulta quanto mai opportuno, a tutti i livelli, un approfondimento in merito all’effettiva consistenza ed al grado di certezza di queste risorse, che, stando ai dati riportati da Dexia, hanno un valore teorico ben superiore ai 4 miliardi di Euro. Importo questo sicuramente non irrilevante per la finanza pubblica italiana.**

Dr. Luciano Cimbolini

Dirigente dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica

- Ispettorato Generale di Finanza - Ragioneria Generale dello Stato

- Ministero dell’Economia e delle Finanze.

* Le opinioni ed i giudizi espressi in quest’articolo hanno un carattere strettamente personale e non coinvolgono l’Ente d’appartenenza.

**Quest’articolo è una sintesi del più ampio lavoro pubblicato da Angela Maria Moriconi e Luciano Cimbolini dal titolo “Il bilancio degli Enti locali. La prevenzione delle patologie nella gestione finanziaria” – Maggioli 2008.