Qualche considerazione sul termine per citare innanzi al giudice contabile

in caso di pluralità di convenibili,

di Antonio Ciaramella, magistrato della Corte dei conti

 

Sommario: 1 - Necessità di un criterio che, al fine in discorso, contemperi gli interessi delle parti nella fase anteriore al giudizio; 2 - Motivi di critica alle tesi che, per sostenere la rilevanza, in materia, delle singole notifiche dell’invito a dedurre, si basano sui seguenti fattori: a) “personalità” della responsabilità amministrativa e parziarietà dell’obbligazione risarcitoria derivante dalla stessa. b) sussistenza di un litisconsorzio necessario sostanziale o processuale fra i soggetti coinvolti nella fattispecie di responsabilità amministrativa. c) incertezza del termine per citare che deriverebbe dal prendere, come riferimento, la notifica dell’ultimo invito. d) possibilità di richiedere al giudice una proroga del termine per citare; 3 - Ulteriori motivi giustificativi della posizione che ritiene rilevante l’ultima notifica dell’invito a dedurre; 4 - Sul criterio applicabile nel caso in cui solo alcuni soggetti “invitati” siano evocati in giudizio; 5 - Considerazioni conclusive.

 

1. Necessità di un criterio che, al fine in discorso, contemperi gli interessi delle parti nella fase anteriore al giudizio.

In mancanza di una disciplina legislativa specifica[1], dovrebbe applicarsi, alla problematica in esame, un principio che contemperi, quelle che sono, nella fase anteriore al processo, sia le esigenze delle parti private convenibili in giudizio( che hanno l’ovvio interesse finale a non essere citate, ma, anche, quello ad essere convenute per imputazioni specifiche, e, comunque, a vedere definita, in tempi ragionevoli, la propria posizione), che di quella pubblica (interessata ad una completa istruttoria).

Tale sintesi sarebbe possibile considerando come dies a quo per l’emissione della citazione, in caso di più invitati, la scadenza del termine per le controdeduzioni dell’ultimo soggetto cui è stato notificato l’invito a dedurre. Tale è l’indirizzo predominante in giurisprudenza[2].

2. Motivi di critica alle tesi che, per sostenere la rilevanza, in materia, delle singole notifiche dell’invito a dedurre, si basano sui seguenti fattori:

a) “personalità” della responsabilità amministrativa e parziarietà dell’obbligazione risarcitoria derivante dalla stessa.

I principi di “personalità” della responsabilità amministrativa e di normale parziarietà dell’obbligazione risarcitoria, derivante dalla stessa, posti in evidenza da giurisprudenza[3] contraria a quella maggioritaria, sembrano, invece, più idonei a sostenere la posizione di quest’ultima.

Invero, tali cànoni non possono non significare, in primo luogo, che ciascun compartecipe al danno erariale  debba essere chiamato a rispondere nei confronti del creditore pubblico, al di fuori dei casi eccezionali di responsabilità solidale, solo del proprio apporto causale e psicologico al fatto dannoso[4].

E’ evidente che tale finalità può raggiungersi quando il P.M. contabile, titolare dell’azione, ha avuto la possibilità di esperire, con le modalità previste dalla legge, una completa istruttoria, valutando, tra l’altro, le deduzioni di tutti i presunti responsabili.

Ne consegue che l’Organo requirente, per individuare i soggetti coinvolti nella fattispecie dannosa, addebitare a ciascuno specifici comportamenti produttivi di danno e ripartire, perciò, quest’ultimo( o, almeno, consentire al giudice, con una esauriente rappresentazione dei fatti, di farlo), deve tenere conto delle difese e dei chiarimenti provenienti da tutti i soggetti invitati. Non potrebbe, perciò, citare avendo una visione parziale delle circostanze concrete, nell’interesse, in primo luogo, dei convenibili in giudizio a vedersi contestare, con chiarezza, esclusivamente, il proprio apporto al danno.

Occorre rilevare, in proposito, che la regola generale della parziarietà dell’obbligazione risarcitoria, conseguente all’accertamento di una responsabilità amministrativa[5] attiene, innanzitutto, al piano, sostanziale, della ripartizione del danno tra i presunti responsabili e, perciò, alla definizione dell’assetto della pretesa pubblica fatta valere, cioè all’oggetto del giudizio, e, successivamente alla conclusione di quest’ultimo, al momento esecutivo di una eventuale sentenza di condanna (che, in tal caso, può avvenire, com’è noto, solo pro parte).

Pertanto, la parziarietà dell’obbligazione in discorso riguarda il rapporto dedotto in giudizio( oltre che, come detto, l’esecuzione di una eventuale sentenza di condanna), con i conseguenti riflessi sul contenuto degli atti in cui lo stesso viene a manifestarsi, cioè, in primo luogo, dell’invito a dedurre e della citazione(che devono, almeno, fornire congrui elementi per una ripartizione dell’addebito ai presunti responsabili) ed, infine, dell’eventuale sentenza di condanna (che tale ripartizione deve effettuare).

L’interesse dei convenibili è, appunto, come accennato, anche quello che tali atti evidenzino il fatto ed il grado di partecipazione, di ciascuno, allo stesso. Conseguentemente, la parziarietà dell’obbligazione non potrebbe incidere su di un effetto estraneo al contenuto sostanziale della pretesa pubblica, quale la decorrenza del termine per citare che risponde ad esigenze specifiche. Esse attengono alla tempestività nella definizione della posizione dei convenibili, da contemperare con la necessità, anche in funzione di garanzia di questi ultimi, di completezza nell’acquisizione, in sede di istruttoria del P.M., di elementi idonei a fare chiarezza sulle varie partecipazioni al presunto fatto dannoso.

Ritenere che dalla regola della parziarietà dell’obbligazione risarcitoria, derivante da responsabilità amministrativa, debba conseguire la decorrenza di un distinto termine per citare, e, perciò, possibili, differenti citazioni, relativamente a ciascun concorrente al danno, sembra effetto di una lettura solo formale della stessa che rischia di non mettere nella giusta luce il valore sostanziale del principio( che, come detto, attiene non solo al contenuto della sentenza di condanna, ed alla sua esecuzione, ma anche a quello dell’invito a dedurre e della citazione in giudizio)e l’interesse concreto che è diretto a soddisfare( ad una giusta ripartizione dell’obbligazione risarcitoria fra gli eventuali responsabili).

D’altra parte, anche nelle eccezionali ipotesi di responsabilità solidale, il fatto che si dovrebbe tenere conto, al fine in discorso, dell’ultima notifica dell’invito a dedurre, non dipende dalla natura della solidarietà passiva, che, com’è noto, opera in funzione di rafforzamento delle garanzie del creditore, ma dovrebbe trovare la sua giustificazione nelle stesse motivazioni, di contemperamento degli interessi delle parti( tutelati direttamente o indirettamente dalla legge), che sostengono tale opinione riguardo alla normale responsabilità parziaria[6].

b) sussistenza di un litisconsorzio necessario sostanziale o processuale fra i soggetti coinvolti nella fattispecie di responsabilità amministrativa. 

Allo stesso modo, non dovrebbe avere incidenza sulla risoluzione della questione in esame la configurabilità o meno di un litisconsorzio necessario sostanziale tra i soggetti convenibili[7], che riguarda, com’è noto, l’eventuale inscindibilità del rapporto giuridico tra questi ultimi, con incidenza sulla completezza del contraddittorio nel processo (e sull’idoneità della sentenza a conseguire un risultato utile solo se pronunciata nel contraddittorio di tutti i soggetti partecipi del rapporto), non sulla decorrenza di un termine precedente all’instaurazione del giudizio, che non ha alcuna diretta connessione con il contenuto o la struttura dell’eventuale vincolo che lega i presunti responsabili e, soprattutto, che è diretto a tutelare interessi indipendenti dalla natura di quest’ultimo.

Tali ragioni valgono, ancor più, nel caso di un litisconsorzio necessario c.d. processuale che, com’è noto, è determinato dall’esigenza di attuare l’economia dei giudizi e di evitare la possibilità di giudicati contraddittori( in cause caratterizzate da elementi comuni), valutata, una volta instaurato il processo, dal giudice, sotto il profilo dell’opportunità(e che, perciò, non potrebbe incidere su di un’attività dell’attore pubblico anteriore al giudizio).

In definitiva, la necessità o meno di un simultaneus processus tra tutti i soggetti presunti responsabili non dovrebbe rilevare ai fini della risoluzione della problematica in discorso, in quanto la suddetta, eventuale, necessità attiene, appunto, al processo, e risponde a tutt’altre esigenze rispetto a quelle, già specificate, sottese ad un termine che opera, per di più, in una fase anteriore all’instaurazione del giudizio[8].

 

 

 c) incertezza del termine per citare che deriverebbe dal prendere, come riferimento, la notifica dell’ultimo invito.

Altra giurisprudenza da una possibile omologazione( sotto l’aspetto delle funzioni di garanzia per l’indagato)fra l’invito a dedurre e l’avviso di interrogatorio, di cui al terzo comma dell’art. 375 del c.p.p.[9], fa derivare una necessaria correlazione temporale tra ciascun invito e la citazione in giudizio “giacchè in difetto di essa l’indagato si vedrebbe perennemente esposto, ove non intervenga il decreto di archiviazione, alla possibilità di essere citato in giudizio”( così sez. I  n. 1/2003/A del 18/11/2002).

E’ noto che la funzione di garanzia dell’interrogatorio, in sede di indagine penale, e dell’invito a dedurre, in sede di istruttoria del P.M. contabile, è collegata alla possibilità di consentire una difesa all’indagato. Ma tale comune finalità non comporta, come imprescindibile corollario, che debba sussistere, anche in caso di pluralità di convenibili nel giudizio contabile, una rigida correlazione temporale predefinita tra ogni singolo invito a dedurre e citazione. Anche senza quest’ultima, la suddetta finalità di garanzia permane, nella sua interezza, com’è dimostrato, altresì, dal fatto che tra l’avviso di interrogatorio, previsto dal rito penale, e la chiusura delle indagini preliminari non vi è alcuna correlazione temporale.

Ma ciò che occorre, soprattutto, sottolineare è che suscita dubbi l’opinione per la quale non riferirsi a ciascun invito, per far decorrere il termine per la citazione, comporterebbe una assoluta incertezza ed aleatorietà di quest’ultimo[10].

Infatti, è noto che un termine è anche quello determinabile in base ad elementi obiettivamente sicuri( c.d. termine indeterminato). Ebbene, considerare dies a quo per la decorrenza del termine per citare la scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni da parte dell’ultimo soggetto cui è stato notificato l’invito, significa fare, comunque, riferimento ad una circostanza di fatto oggettiva, verificabile da parte di ogni convenibile, il cui avverarsi è certo. In sostanza, anche in tal caso, un termine, riferito ad una circostanza certa, innegabilmente, continua a sussistere. Se, poi, si intende dire che termine certo è solo quello che rispetta l’aspettativa del convenibile ad essere citato, in ogni caso, entro 120 giorni dal termine assegnato per le proprie controdeduzioni, bisogna aggiungere che la stessa non è, comunque, tutelata dal legislatore, in via assoluta, in quanto il Collegio può concedere al P.M. proroghe del termine per citare.

In definitiva, l’aspettativa del convenibile, tutelata dal legislatore non sembra essere quella ad essere o meno citato in giudizio, in ogni caso, in un termine inderogabilmente prefissato ma, piuttosto, in ipotesi di pluralità di convenibili, in un termine che sia obiettivamente ragionevole e verificabile( che la tesi sostenuta dalla giurisprudenza dominante garantisce).

d) possibilità di richiedere al giudice una proroga del termine per citare.

Né sembra possa soccorrere, per uniformare il termine per emettere l’atto di citazione una richiesta del P.M. al Collegio di proroga dello stesso [11].

A parte l’ovvia considerazione che la sua concessione non è obbligatoria, bisogna tenere presente che essa è ammissibile solo a fronte di particolari circostanze sopravvenute, e non per rendere possibile, nei casi di pluralità di soggetti convenibili( che costituiscono situazioni del tutto normali), l’ordinario esercizio, da parte del  P.M., del potere di ricerca delle prove, di valutazione dei fatti e di azione.

In proposito, la sentenza SS.RR. n. 7/QM del 2003, ha posto in evidenza l’impossibilità di utilizzare la proroga del termine per citare per fini diversi da quelli legati alla complessità dell’istruttoria; la stessa ha, altresì, messo in luce la non configurabilità di una funzione meramente notarile del giudice in sede di esame della richiesta di proroga. Tale rischio sarebbe, però, insito nella suesposta tesi, in quanto la richiesta di proroga potrebbe essere attivata per il solo fatto della sussistenza di una pluralità di convenibili, circostanza (che costituisce, come detto, una evenienza normale nelle fattispecie di responsabilità amministrativa), di per sé, non implicante un comportamento dilatorio, a fronte del quale il giudice potrebbe, ragionevolmente, negare la proroga stessa.

3. Ulteriori motivi giustificativi della posizione che ritiene rilevante l’ultima notifica dell’invito a dedurre.

Tale avviso soddisfa, altresì, un’esigenza di economia dei mezzi processuali, evitando una superflua proliferazione di citazioni( che rischia, altresì, di complicare, inutilmente, la rappresentazione della fattispecie). Inoltre, una chiara ed esauriente esposizione dei fatti di causa, derivante da una completa istruttoria, da parte dell’attore pubblico, risponde anche ad esigenze generali di speditezza dell’attività giurisdizionale, in quanto potrebbe evitare possibili attività istruttorie disposte dal Collegio.

L’opinione diversa lederebbe, infine, senza alcun apprezzabile vantaggio per le controparti, i principi di autonomia del P.M. e di efficienza della sua azione.

Infatti, dal momento che l’invito a dedurre ha anche una finalità istruttoria, l’Organo pubblico titolare dell’azione deve poter decidere dopo aver completato l’esame delle controdeduzioni di tutti gli invitati( che costituisce una fase dell’istruttoria), e non potrebbe essere “costretto” a citare un soggetto e poi, a seguito dei chiarimenti di altri invitati, chiedere al Collegio l’esperimento di attività istruttorie o, addirittura, la sua assoluzione.

Infine, la tesi contraria potrebbe apparire dettata da una finalità esclusivamente “emulativa”, cioè di aggravio dell’attività del P.M. contabile, senza, si ribadisce, che le parti private ne ricevano alcun beneficio sostanziale.

4. Sul criterio applicabile nel caso in cui solo alcuni soggetti “invitati” siano evocati in giudizio.

In tal caso si pone l’ulteriore problema se si debba far riferimento alla data di notifica all’ultimo tra i convenuti ovvero all’ultimo tra gli eventuali invitati non citati in giudizio.

In proposito, è da dire che, tenuto conto, per quanto detto, dell’importanza, anche in funzione di garanzia dei convenibili, di una istruttoria che utilizzi tutti gli strumenti diretti ad una completa conoscenza dei fatti, è evidente che anche gli elementi forniti da soggetti non citati hanno tale finalità. Gli stessi possono essere stati decisivi non solo per escludere dalla citazione coloro che li hanno evidenziati, ma per dare a quest’ultima, nella sua complessità, la sua conformazione finale.

Pertanto, dovrebbe essere irrilevante, al fine in discorso, la circostanza che vi siano stati, tra i destinatari dell’invito a dedurre, soggetti non convenuti, in quanto, anche in tal caso, dovrebbe tenersi conto della scadenza del termine per le controdeduzioni dell’ultimo dei soggetti cui sia stato notificato l’invito a dedurre, indipendentemente dal fatto che quest’ultimo sia stato o meno citato in giudizio.

5. Considerazioni conclusive.

La tesi sostenuta non ha come fine solo quello di evitare una non necessaria proliferazione di citazioni, ovvero favorire una ricostruzione unitaria dei fatti ed una giusta ripartizione delle responsabilità, ma, anche quella di consentire all’attore pubblico un più meditato esercizio delle funzioni, ad ulteriore tutela delle garanzie dei soggetti indagati.

Bisogna considerare, a tal proposito, che, come sottolineato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 104 del 1989,  il potere del P.M. contabile, in sede istruttoria, deve ispirarsi a criteri di obiettività, imparzialità e neutralità e la citazione in giudizio deve essere determinata da “elementi specifici e concreti e non da mere supposizioni”( sulla circostanza che l’invito a dedurre è diretto anche all’acquisizione di elementi di carattere esimente si veda Corte Cost. n. 163 del 1997). Pertanto, occorre un convincimento ragionevole, ed obiettivamente verificabile, dell’attore pubblico, di poter dimostrare, in giudizio, le proprie ragioni, frutto di un’istruttoria approfondita che tenga conto anche delle deduzioni di tutti i soggetti presuntivamente coinvolti nella vicenda. La necessità dell’esame completo di queste ultime, da parte dell’Organo requirente, viene, ancor più, in evidenza in quanto il concreto svolgersi dell’attività amministrativa, ed il grado di incidenza dei soggetti coinvolti nell’evento dannoso, sono, spesso, meglio conosciuti da chi ha partecipato alla presunta fattispecie dannosa, rispetto a chi ha una visione esterna della stessa. Tanto più in un processo, come quello per l’accertamento di una responsabilità amministrativa, in cui ha un ruolo decisivo il carattere illecito dei comportamenti concreti dei convenuti e non la sola illegittimità degli atti[12].

Antonio Ciaramella