SULL’AN ED IL QUANTUM DEL RISARCIMENTO 

DEL C.D. DANNO ALL’IMMAGINE DI ENTI PUBBLICI.

 

di Antonio Ciaramella, Vice Procuratore generale della Corte dei conti

 

 

Il problema dei criteri di quantificazione del c.d. danno all’immagine subìto da amministrazioni pubbliche, a seguito di comportamenti di agenti pubblici integranti una responsabilità amministrativa, [1] presuppone, ovviamente, che siano, previamente, verificate le condizioni per la sua sussistenza, in quanto, il riconoscimento dell’idoneità di un ente pubblico ad essere soggetto passivo di un danno non patrimoniale [2] non può consentire di prescindere dalla verifica di un concreto pregiudizio di tal genere, che deve sempre essere dimostrato in base a criteri e parametri di riferimento oggettivi e controllabili, pur dovendosi tenere conto del fatto che un tasso di variabile apprezzamento è inevitabile in materia.

Infatti, il consueto ricorso alla valutazione equitativa, ai sensi dell’art. 1226 c.c., per la sua quantificazione, [3] in quanto non idoneo a surrogare la previa individuazione degli elementi su cui fondare l’esistenza stessa del danno, non potrebbe trasformarsi in uno strumento per mascherare una sostanziale mancanza di prove a tale ultimo fine. [4]

Ciò in quanto, nel settore in discussione, non è da trascurare il rischio, sottolineato anche da parte della giurisprudenza della Corte dei conti, [5] di creare una sorta di “pena accessoria”, non prevista dall’ordinamento, meccanicamente connessa ad ogni reato contro la pubblica amministrazione.

La dimostrazione della sua esistenza nemmeno può diventare una sorta di probatio diabolica, né la sua quantificazione essere impedita dalla natura del pregiudizio.

Può, forse, essere utile un approccio alla questione che, prescindendo da considerazioni esclusivamente dogmatiche, [6] prenda le mosse da alcuni principi affermati, in materia, dalla Cassazione.

Quest’ultima, nella sentenza n. 5668 del 1997 [7] ( che costituisce l’autorevole “avallo” sui cui principi si fondano, di solito, le condanne al risarcimento del danno in questione da parte alla Corte dei conti), parla di danno “conseguente” alla grave perdita di prestigio dello Stato e di danno suscettibile di valutazione patrimoniale “sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso”.

Il problema è, in sostanza, se, in tal modo, la Suprema Corte ha inteso considerare la lesione all’immagine di un ente pubblico, in quanto dotata di un intrinseco valore economico, risarcibile ex se, o se è necessario, a tal fine, un quid pluris.

In ogni caso, il fatto che il suddetto bene sia un interesse direttamente protetto dall’ordinamento, attraverso una riparazione monetaria, non vuol dire che tale forma di tutela sia automatica.

Perciò, per l’individuazione del danno in esame, non bisognerebbe fermarsi alla lesione del bene immagine in sé, quale derivante dalla commissione di un reato. Ciò in quanto la costante sussistenza di tale pregiudizio, in presenza di un delitto contro la pubblica amministrazione, qualunque ne sia il tipo o l’intensità( o, almeno, l’estrema difficoltà, se non impossibilità, di dimostrarne la mancanza ), comporterebbe un danno risarcibile in re ipsa.

Tale lesione è solo il punto di partenza, nel senso che per poter ragionare di “quantificazione” del danno non patrimoniale è necessario che sia superata una “soglia minima” di offesa del bene-immagine dell’amministrazione pubblica, la quale dipende, in definitiva, dalla gravità dell’illecito. Cioè, come sottolineato anche dalla numerosa giurisprudenza della Corte dei conti in materia, dalla gravità in sé del reato, dalle modalità della condotta del responsabile, dal suo ruolo all’interno dell’organizzazione amministrativa, dall’entità del danno patrimoniale diretto, dall’importo degli eventuali vantaggi indebitamente percepiti, dal grado di diffusione della notizia di reato. [8]

Tali elementi dovrebbero essere di obiettiva gravità e non andrebbero valutati isolatamente, accentuando il ruolo solo dell’uno o dell’altro, ma nella loro complessiva valenza.

E’ evidente che quello del superamento di una “soglia minima di offesa” è un concetto relativo, ma, come già accennato, la materia è, in buona parte, “governata” dal prudente apprezzamento del giudice. D’altra parte non è un’anomalia la circostanza che si affidi a quest’ultimo il compito di dare un significato, o di stabilire i confini, di istituti o principi giuridici di carattere generale.

Ciò al fine di consentire il necessario adeguamento degli stessi alle mutevoli esigenze della collettività.

Solo in presenza del superamento di una soglia minima di offesa può, ragionevolmente, presumersi, in presenza degli oggettivi ed univoci indizi individuati dalla citata giurisprudenza, la sussistenza di un danno all’immagine di un ente pubblico che sia patrimonialmente rilevante e, perciò, indennizzabile.

Non bisogna dimenticare, in proposito, che la Cassazione in una delle più note decisioni in materia, la sentenza n. 3807del 1998 [9] , ha ritenuto la sussistenza di tale danno in capo ad un Comune, parzialmente distrutto dalla frana del Vajont, in quanto la gravità del fatto di reato, il numero delle vittime e le devastazioni ambientali avevano determinato la lesione del diritto costituzionale dell’ente territoriale alla sua identità storica, culturale, politica ed economica, e, perciò, un danno non patrimoniale. Le considerazioni della Suprema Corte si sono tutte basate su elementi di oggettiva gravità e rigorosamente verificabili.

Quest’ultima nella, parimenti nota, sentenza n. 7642 del 1991, [10] pur riconoscendo, pienamente, che l’amministrazione pubblica può subire un pregiudizio, risarcibile, a diritti non patrimoniali (quali l’onore, la reputazione e l’identità personale) ha affermato che, in tali casi, il danno non patrimoniale va verificato nella sua oggettività “secondo l’id quod plerumque accidit sul piano del determinismo causale, in relazione a determinati comportamenti illeciti….”.

Pertanto, la sua esistenza dovrebbe essere valutata, caso per caso, in base a principi di ragionevolezza che tengano conto, in primo luogo, della gravità obiettiva del comportamento illecito.

Una volta dimostrata, in tal modo, l’esistenza del danno, dovrebbe farsi riferimento, per la sua quantificazione, alle probabili, e ragionevolmente individuabili, conseguenze patrimoniali negative conseguenti alla lesione del bene-immagine dell’ente pubblico.

Infatti, la Corte di Cassazione, nella sentenza n. 744 del 1999 [11] , pur continuando ad ammettere che il danno di cui si discute può essere sofferto anche da persone giuridiche pubbliche, ha precisato che la diversità ontologica con la persona fisica “delimita il risarcimento della relativa lesione alla sola sfera patrimoniale dell’ente, sub specie di ulteriore profilo di danno emergente o di lucro cessante”.

Il riferimento alla sfera patrimoniale è inevitabile, trattandosi comunque di danno patrimonialmente rilevante, ma non comporta, come riconosciuto dalla prevalente giurisprudenza della Corte dei conti, [12] che vada, puntualmente, dimostrato un costo effettivo sostenuto o destinato, specificamente, al ripristino del bene immateriale leso, [13] potendosi ricorrere anche ad idonee presunzioni fondate, anch’esse, sull’id quod plerumque accidit. Pur dovendosi considerare la diversa natura e funzioni degli enti lesi, il ricorso a presunzioni( ad es. di minori entrate )è frequente nei casi di riconoscimento, da parte del giudice ordinario, di danni non patrimoniali a società private che operano sul mercato. [14]

Esse devono, ovviamente, basarsi su dati di fatto concreti ed oggettivi che possono essere gli stessi utilizzati per l’individuazione del danno, una volta superata una soglia minima di gravità.

In merito, la Suprema Corte, nella suindicata sentenza relativa al disastro del Vajont, per la quantificazione del danno di cui si discute, indicò al giudice di merito esclusivamente degli elementi fattuali, da cui desumere i criteri di valutazione dello stesso in via equitativa, quali le decisioni penali, le perizie descrittive dei danni, i dati storici definitivamente accertati, come la distruzione del territorio, la perdita di luoghi di lavoro e il numero delle vittime.

In definitiva gli stessi fattori che, avendo dimostrato un elevato pregiudizio dell’interesse immateriale dell’ente, come conseguenza di comportamenti criminosi, erano serviti per la dimostrazione della sua esistenza.

Un interessante riferimento, atto a fungere da base per quantificare il danno all’immagine di una amministrazione pubblica, è stato fatto, dalla Cassazione, nella citata sentenza n. 744 del 1999, alle somme destinate alle attività promozionali effettuate, di solito, dagli enti pubblici per le positive ricadute che hanno sul turismo ed il commercio. Tali somme sono, spesso, destinate ad essere incrementate proprio a seguito di fatti che offuscano l’immagine degli stessi.

Visto che costituisce comune ed evidente considerazione il fatto che il danno non patrimoniale subìto da enti pubblici non può essere messo in relazione ad un grado di sofferenza psicologica( nemmeno dei rappresentanti legali dello stesso ), allora è inevitabile, come detto, “operare” sul versante della gravità del comportamento illecito del danneggiante, [15] sugli effetti dello stesso e su tutti gli aspetti che possono evidenziare il  concreto disvalore dell’azione illecita.

In quest’ottica, può essere di interesse la pena edittale prevista per il reato commesso dal responsabile, tenendo conto dei criteri di conversione, di cui all’art. 135 c.p., della pena detentiva in termini economici.

Tale parametro è stato ritenuto dalla Cassazione [16] particolarmente opportuno proprio nei casi in cui non è ipotizzabile una sofferenza, provocata dal discredito, da parte del soggetto passivo di un reato.

La Corte ha, in questa occasione, ritenuto che la pena edittale “pur rispondendo a criteri di scelta di politica criminale che possono non privilegiare la valutazione del danno subìto dalla parte offesa, è pur sempre commisurata all’entità dell’illecito”.

Dal punto di vista in esame può essere utile evidenziare come molti dei criteri utilizzati, o utilizzabili, per una possibile quantificazione del danno in discussione corrispondono a quelli indicati dal legislatore all’art. 18 della legge n. 349 del 1986, a proposito del danno ambientale. [17] Infatti al criterio della “gravità della colpa del danneggiante”, cui tale norma fa riferimento, corrisponde quello della “gravità del reato”, elemento rilevante al fine della quantificazione del danno in discussione; il parametro del “profitto conseguito dal trasgressore”, previsto dalla suddetta legge, è, parimenti, utilizzabile, come visto, a tale scopo.

Interessante è anche il fatto che il legislatore parla anche di “costo per il ripristino” del bene-ambiente, con una terminologia analoga a quella usata dalla Cassazione, nella succitata sentenza n. 5668 del 1997, a proposito del danno all’immagine di un ente pubblico.

In merito la giurisprudenza [18] ha affermato la irrilevanza della mancata prova degli stanziamenti effettuati dallo Stato, o dagli enti territoriali, per far fronte al danno ambientale, potendosi ricorrere, se supportati da concreti dati di fatto, anche a fatti notori ed alla considerazione degli effetti dannosi che possono, prevedibilmente, verificarsi anche in futuro. Ciò potrebbe essere un ulteriore elemento di giustificazione del ricorso, anche per la quantificazione del danno in discussione, a presunzioni(con metodo, come detto, particolarmente rigoroso).