Desidero innanzi tutto ringraziare il Procuratore generale aggiunto della Corte dei Conti per sua partecipazione, Presidente Mario Ristuccia, i relatori che hanno dato la loro disponibilità, tutte le autorità politiche, civili, militari, i rappresentanti delle altre magistrature e dell’Avvocatura distrettuale dello Stato, il Presidente Aggiunto della Corte dei Conti, Presidente Vincenzo Bisogno, il Prefetto di Perugia dott. Fiore, il Con. Carlo Greco in rappresentanza dell’associazione Nazionale Magistrati della Corte dei Conti, il Presidente dell’associazione magistrati amministrativi, Cons. Gabriella De Michele.
Questo convegno si occupa dell’attività istruttoria del magistrato requirente, un argomento molto importante e molto delicato per l’attività della Corte dei Conti, tenendo presenti gli interessi in gioco.
Con riferimento all’attività istruttoria molte questioni hanno interessato questa fase, detta anche la fase dell’attività preprocessuale dell’azione di responsabilità amministrativa di competenza della Corte dei Conti.
Alcuni di questi argomenti sono stati più o meno risolti dalla giurisprudenza, come ad es. l’applicazione della sospensione feriale al termine di 120 previsto per l’emissione dell’atto di citazione (art. 5, comma 1°, della n. 19/1994 e legge n. 639/1996); la validità dell’invito ai fini dell’interruzione della prescrizione e della costituzione in mora del convenuto; altri, invece, pur essendo stati risolti dalla giurisprudenza, sono stati il risultato di un’evoluzione non sempre tranquilla, direi dinamica, mi riferisco ad es. alla decorrenza del termine di 120 giorni per l’emissione dell’atto di citazione, previsto dall’art. 5, comma 1°, della legge n. 19/1994 che, inizialmente decorreva dall’ultima notifica in caso di pluralità di convenuti, poi, le SS.RR. nel 2003, avevano stabilito che in caso di pluralità di invitati il termine di 120 giorni decorresse autonomamente per ciascun indagato dalle singole notifiche, senza alcun collegamento temporale con la notifica ad altri soggetti coinvolti nella stessa vicenda.
Recentemente, con Q.M. n. 1/2005, le SS.RR. sono ritornate sulla questione ed hanno stabilito che il termine decorre dall’ultima notifica, in armonia, tra l’altro, con l’orientamento precedente e con la più recente giurisprudenza contabile in materia.
La posizione della Procura Regionale è molto delicata, essa è titolare di un’azione pubblica, da esercitare obbligatoriamente, perciò in presenza di un minimo di fumus di fondatezza della fattispecie di danno denunciata, è tenuta ad effettuare le indagini del caso, al fine di accertare se sussistono tutti gli elementi e le condizioni per poter esercitare legittimamente e fondatamente l’azione di responsabilità amministrativo-contabile di propria competenza.
Vi sono due esigenze da tutelare: da una parte vi è l’obbligo di indagare anche in considerazioni delle legittime aspettative di giustizia della collettività, dall’altra, invece, vi è la necessità e l’obbligatorietà di effettuare accertamenti rigorosi, puntuali nel rispetto di tutte le garanzie dei potenziali autori responsabili del danno a carico del bilancio pubblico.
In tal senso, tra l’altro è la recente giurisprudenza contabile la quale ( tra le tante si cita la sentenza della Sezione terza Centrale n. 13/2001) ha evidenziato che nel giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti (pur nella nuova conformazione dell’istituto della responsabilità amministrativa e contabile, quale emergente dalle novelle del 1994 e del 1996, nell’interpretazione fornita dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 371 del 1998) si deve ritenere che il Procuratore Regionale, se non può essere sollevato dall’onere di produrre elementi di prova a sostegno della propria domanda nel modo più puntuale possibile, non è tuttavia tenuto, ai fini dell’ammissibilità e della validità della sua domanda, a fornire la “prova piena” ed inconfutabile del fondamento della sua azione.
Conforta anche la posizione del giudice contabile, svincolato dalle deduzioni delle parti ai fini dell’acquisizione degli elementi di prova, essendogli consentito di integrare il materiale probatorio anche al di là delle allegazioni delle parti; in tal senso anche il rilievo dell’obbligatorietà dell’azione di competenza del Procuratore Regionale, che sarebbe tenuto a proseguire la sua azione anche se gli elementi di prova a disposizione o acquisibili non sono sufficienti per il sicuro accoglimento della domanda, purché essi risultino preclusivi, a suo giudizio, all’eventuale archiviazione dell’istruttoria; la Corte dei Conti oltre alla funzione recuperatoria, ha come dato di fondo anche l’interesse alla salvaguardia del buon andamento della Pubblica Amministrazione, interesse che deve essere, con opportune cautele, necessariamente salvaguardato.
Nella sostanza, la procura se non può archiviare deve procedere con la propria azione amministrativo-contabile.
Così stando le cose, la posizione della Procura non è semplice perché si va dalla padella alla brace, nel senso che se si archivia si corre il rischio di esser criticati di non perseguire le ipotesi danno (I cittadini si aspettano molto dall’attività della Procura e le richieste di avere notizie in ordine all’esito delle istruttorie ne sono una evidente dimostrazione), se invece, si cita in giudizio il presunto responsabile del danno e si perviene ad un’assoluzione, si è criticati per aver agito giudizialmente con leggerezza.
In ogni caso, l’assoluzione di un convenuto, tanto più nelle ipotesi di assoluzione per colpa grave, non è da considerare una sconfitta per la Procura ma la vittoria e il trionfo della sana e corretta gestione delle pubbliche risorse, poiché vuol dire che all’esame del Collegio non vi erano concrete ipotesi di danno erariale, seppur era necessario esercitare in quel caso l’azione non essendoci i presupposti per adottare il provvedimento di archiviazione.
L’attività del Pubblico Ministero contabile incontra numerose difficoltà operative poiché, nonostante la disponibilità delle forze dell’ordine, non sempre si riesce ad effettuare le indagini in tempi celeri a causa dell’esiguo tempo a disposizione per il ritardo con il quale sono inoltrate alla Procura Regionale le denuncie di danno, nonché per le difficoltà delle forze dell’ordine di corrispondere celermente alle richieste di indagini per l’elevato numero di deleghe istruttorie emesse.
L’attività istruttoria del P.M. contabile è molto laboriosa e complessa, tenuto conto della molteplicità delle fattispecie di danno e del dinamismo della realtà amministrativo-contabile moderna.
Sull’efficienza operativa della Procura Regionale, incidono anche le vacanze di organico sia nell’ambito della magistratura che in quello del personale amministrativo, nonostante ciascun faccia il massimo sforzo per assolvere con diligenza, solerzia e tempestività alle funzioni da espletare.
Incide ancora, l’insufficienza dei mezzi finanziari a disposizione: la Corte dei Conti è falcidiata dai tagli di bilancio e questa situazione è veramente al limite della sostenibilità operativa del sistema.
La Procura Regionale disponendo deleghe istruttorie in favore di funzionari dell’apparato pubblico e, in particolare, delle forze di polizia, risente anche delle difficoltà oggettive (vacanze di organico e insufficienza dei mezzi finanziari) di questi apparati, i quali sono in difficoltà nell’assolvere alle incombenze disposte dalla Procura Regionale.
Se si vogliono raggiungere dei risultati, è necessario preoccuparsi anche dei mezzi necessari per espletare le connesse attività requirenti.
Anche la collaborazione dei funzionari pubblici non sempre è presente, non tanto perché vi è in qualche caso dolo o negligenza, ma perché a nessun fa piacere farsi nemici nel proprio ambiente di lavoro fornendo alla Procura Regionale elementi utili alle indagini.
Per quanto attiene alla normativa che disciplina l’attività istruttoria del Pubblico Ministero contabile, essa risente in alcuni casi di una certa lacunosità, che di solito il cittadino, ma in particolare i convenuti, addebitano alla Procura Regionale: non è colpa del magistrato requirente se alcune questioni sono regolate in modo incompleto e contraddittorio.
Ma proprio con riferimento alla normativa si deve segnalare che i termini per il deposito delle deduzioni e quello per l’emissione dell’atto di citazione non appaiono sufficienti per un corretto espletamento dell’attività preprocessuale.
Il termine per il deposito delle deduzioni non sempre è congruo perché il convenuto possa predisporre correttamente la memoria di deduzioni, nonché reperire la documentazione necessaria.
Purtroppo, il legislatore ha previsto un termine minimo di 30 giorni, che il Pubblico Ministero non sempre è nelle condizioni di aumentare al momento in cui detto termine è fissato nell’atto d’invito a dedurre, poiché la realtà preprocessuale è molto più chiara dopo il deposito delle deduzioni e dopo le audizioni effettuate dal magistrato procedente.
All’atto della notifica dell’invito a dedurre, se vi sono esigenze particolari a conoscenza del Pubblico Ministero, di solito è fissato un termine maggiore di 30 giorni, altrimenti il termine è quello minimo fissato per legge.
E’ da notare che il termine per il deposito attiene alla sfera processuale del convenuto, alle sue esigenze personali con riferimento alla condotta illecita posta in essere in relazione alla fattispecie di danno, circostanze quasi sempre sconosciute al magistrato requirente.
Tuttavia, una volta fissato il termine di 30 giorni, non è possibile farlo lievitare da parte del Pubblico Ministero che, a sua volta, deve rispettare il termine successivo di 120 giorni previsto per l’emissione dell’atto di citazione.
D’altronde, non è solo il termine iniziale di 30 giorni che appare insufficiente, ma anche quello successivo di 120 giorni, poiché il magistrato requirente in questo limitato arco temporale deve esaminare le deduzioni depositate con l’allegata documentazione, sentire in audizione gli invitati che ne facciano richieste o se lo ritiene necessario su sua iniziativa, nonché effettuare le ulteriori indagini richieste dalla nuova situazione venutasi a creare dopo le su indicate attività.
Qualche autore ritiene addirittura che il Pubblico Ministero dovrebbe farsi carico anche di richiedere, alla Sezione, la proroga domandata a lui dal convenuto, al fine di rispettare il termine iniziale per il deposito delle deduzioni di 30 giorni, quindi, esigenze dell’invitato e non sue.
In sostanza, il magistrato requirente si dovrebbe far carico delle conseguenze di una normativa insufficiente e non idonea a corrispondere alle esigenze processuali delle parti.
Naturalmente, in tutto questo discorso sarebbe curioso chiedere ai fautori del su indicato orientamento, che fine farebbe il successivo termine di 120 giorni previsto per l’emissione dell’atto di citazione: resterebbe sospeso? sarebbe anch’esso prorogato?
Resta da precisare che nessuna norma prevede la possibilità che il termine di 30 giorni o quello maggiore fissato per il deposito delle deduzioni, possa essere prorogato.
Di solito per venire incontro al convenuto, il magistrato requirente concede una proroga del termine fissato al momento in cui ha notificato l’invito a dedurre, ma tale proroga è disposta a sue spese, poiché andrà ad incidere in decurtazione del termine 120 che l’attore ha a disposizione per l’emissione dell’atto di citazione.
In linea generale con le riforme di cui alle leggi n. 19/1994 e 639/1996, sono stati attribuiti più penetranti poteri istruttori al Pubblico Ministero.
L’attività preprocessuale svolta dal Pubblico Ministero ha assunto i caratteri della vera e propria attività istruttoria, finalizzata non solo a consentire allo stesso P.M. di verificare l’esistenza o meno delle condizioni per promuovere l’azione di responsabilità, ma anche alla precostituzione di prove da utilizzare nel giudizio, ferma restando l’autonoma valutazione delle stesse da parte del giudice e il diritto alle diverse od opposte allegazioni probatorie della parte convenuta.
Permangono, però, ancora molte incertezze poiché sembra quasi che il Legislatore, che si accingeva a mitigare il regime della responsabilità amministrativa, introducendo importanti istituti e significative limitazioni all’esercizio dell’azione, abbia voluto per contrappeso dare maggiori poteri istruttori al Pubblico Ministero e che su quella strada ad un certo punto non abbia voluto o potuto andare oltre.
Si ha la sensazione di essere in presenza di un’istruttoria claudicante perché per essere completa ha la necessità del concorso fattivo di terzi, dell’amministrazione danneggiata, delle persone informate dei fatti e persino dello stesso presunto responsabile, si pensi all’attività collaborativa ed alla funzione dell’invito a dedurre nella fase preprocessuale.
Ricordo a me stesso, che il regolamento di procedura della Corte dei Conti è del 1933, ha un’età pensionabile, direi, sarebbe urgente un nuovo regolamento che tenga conto delle esigenze di un moderno processo.
Sul piano delle potenziali innovazioni legislative, non si possono non sottolineare le preoccupazioni che desta l’emananda riforma dell’ordinamento giudiziario atteso che detta riforma non potrà non avere riflessi anche sulla magistratura contabile.
In particolare avrà riflessi sicuramente sull’attività della Procura Regionale, pensare che l’applicazione della riforma sarà limitata alla magistratura ordinaria, è illusorio.
Per quanto attiene all’assetto ordinamentale, la Corte dei Conti ha sempre considerato il controllo e la giurisdizione in modo sinergico, tenuto conto delle esigenze funzionali connesse alle competenze intestate dalla Costituzione alla magistratura contabile.
Naturalmente, questa sinergia va considerata sotto l’aspetto operativo, poiché sul piano delle competenze le funzioni di controllo sono divise dalle funzioni giurisdizionali, salvo ovviamente l’obbligo di denuncia che incombe su tutti i soggetti tenuti a tale adempimento ai sensi dell’art. 53 del R.D. 12.7.1934, n. 1214.
Il controllo non va preso in considerazione in funzione di permanente strumentalità ai giudizi di responsabilità amministrativa.
Resta da evidenziare, che con la recente riforma della Costituzione il concetto di “finanza pubblica” è entrato nella costituzione in modo chiaro e puntuale.
Nel su indicato concetto di finanza pubblica rientrano tutte le funzioni intestate alla Corte dei Conti viste in modo correlato all’art. 103, 2° comma della Costituzione.
Ulteriori preoccupazioni destano le ipotesi di modifiche connesse a vecchi progetti della Commissione Bicamerale.
In un recente convegno ho sentito, da parte di un Onorevole, che il vecchio progetto della Bicamerale tendente a separare le funzioni di controllo da quelle giurisdizionali è considerato ancora attuale e sarebbe giustificato, tra l’altro, anche dall’origine storica della Corte.
In particolare l’esigenza dell’istituzione di un magistrato indipendente della Corte dei Conti sarebbe scaturita con riferimento alle sole funzioni di controllo: l’istituzione di detto magistrato è stata effettuata da Cavour nel 1853.
Devo sottolineare, che nello stesso convegno è stata esternata una posizione più morbida da un altro esponente del Parlamento, che si era interessato al vecchio progetto della Commissione Bicamerale.
Al riguardo, io penso che dal 1853, sono trascorsi circa 160 anni, vi sono state tante riforme e vi è stata la Costituzione Repubblicana, sono accadute tante cose: le funzioni attribuite alla Corte dei conti sono cambiate, sono aumentate e si sono arricchite di nuove competenze.
Bisogna tener presente la realtà della Corte dei Conti di oggi, in modo obiettivo nell’interesse generale della collettività, senza preclusioni e preconcetti, tenuto conto che il controllo sulle risorse pubbliche derivanti dalle tasse pagate dai cittadini, è ancora più necessario oggi rispetto al passato.
Le esigenze di bilancio sono reali e pressanti, in tal senso ricordo il recente richiamo del nostro Presidente della Repubblica.
Cavour era ispirato da queste esigenze e non da altri propositi.
La Corte dei Conti è al presidio del controllo della corretta gestione delle risorse pubbliche al servizio della collettività, in presenza di due esigenze contrastanti: forte pressione fiscale a carico dei cittadini e sempre maggiori esigenze collettive da soddisfare nella società moderna.
Ma se proprio si vuol ricorrere al passato per giustificare riforme attuali della Corte dei Conti, perché fermarsi a Cavour e non andare ancora più indietro nel tempo ad es. in materia di responsabilità contabile.
Ricordare tra le tante esperienze: la camera della Sommaria esistente nel regno di Napoli, una Cognitio Sommaria che si riscontra nella Costituzione di federico II del 1231, le decretali emesse nello Stato Pontificio da papa Clemente V del 1306 e 1311.
Come si vede non mancano precedenti storici, come da quanto detto non mancano preoccupazioni collegate a prenotazioni per ritornare su vecchi progetti di riforma.
L’attività della Procura è rivolta alla tutela generale dell’ordinamento, non persegue fini particolare, comprese le Pubbliche Amministrazioni, tant’è che può esercitare l’azione anche in contrasto con le posizioni espresse dall’Amministrazione danneggiata.
L’esercizio pubblico dell’azione impone al Pubblico Ministero contabile di tener presenti tutti gli elementi acquisiti nelle indagini, compresi quelli forniti dalle stesse parti coinvolte nel processo, quindi sia gli elementi favorevoli sia quelli sfavorevoli al convenuto.
La collaborazione con la Procura può essere solo utile al potenziale convenuto in un eventuale futuro giudizio di responsabilità, perché il magistrato requirente non ha alcun interesse a danneggiarlo: le persone oneste e corrette non hanno nulla da temere e sono la maggioranza; chi ha posto in essere comportamenti illeciti teme l’attività della Procura e ne ha tutte le ragioni perché il suo comportamento è contro la collettività, contro la gente onesta che paga le tasse e contro le legittime aspettative dei singoli cittadini, i quali vedono nella Corte dei Conti un baluardo posto a difesa dei valori dell’ordinamento a tutela della sana e corretta gestione delle pubbliche risorse finanziarie.