Brevi note sulla sentenza delle Sezioni Riunite n

Brevi note sulla sentenza delle Sezioni Riunite n. 12 del 27 dicembre 2007/Q.M. concernente “Questione di massima riguardante la sanzione disciplinata dall’articolo 30, comma 15, della legge numero 289 del 27 dicembre 2002 (legge finanziaria 2003)

Le SS. RR. della Corte dei Conti con la sentenza n. 12 del 27.12.2007, su deferimento della Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana, con riferimento all’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002, ha statuito che:

a) il tipo di procedimento giurisdizionale da seguire per applicare la sanzione prevista dall’art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) deve essere quello previsto per l’ordinario giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei Conti non potendo trovare applicazione, in tali ipotesi, la modalità procedurale prevista per i giudizi ad istanza di parte;

b) ai fini della configurazione della fattispecie sanzionatoria il titolo soggettivo di imputazione della sanzione deve essere la colpa grave o il dolo;

c) ai fini della integrazione della fattispecie sanzionatoria è necessario che la delibera di contrarre il mutuo venga portata ad effettiva esecuzione non essendo sufficiente la sola adozione della delibera di contrarre il mutuo stesso;

d) nel caso di una delibera di indebitamento per far fronte ad una sentenza esecutiva di condanna emessa successivamente al 7 novembre 2001, ma relativa a fatti accaduti precedentemente alla predetta data, il debito deve ritenersi “maturato” al momento del deposito della sentenza stessa e non già al momento – antecedente – in cui l’ente, soggetto passivo dell’obbligazione pecuniaria, avrebbe dovuto eseguire la controprestazione da cui è scaturita, in seguito, la sentenza esecutiva;

e) l’ente destinatario della sanzione va individuato nell’ente di appartenenza degli amministratori condannati.

In particolare, l’art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 sancisce che “Qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli”, prevedendo che “le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera di spesa, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l'indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione”.

Nel caso di specie il legislatore, a fronte del ricorso all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'art. 119 della Costituzione, ha previsto, una duplice sanzione: la nullità degli atti e contratti relativi all’indebitamento e la sanzione pecuniaria pari a un multiplo dell’indennità di carica percepita.

Nell’ambito del giudizio presso le Sezioni Riunite la Procura Generale della Corte dei Conti, con propria memoria, aveva sostenuto, tra l’altro, che nel caso di specie non si ravvisava la necessità di seguire il giudizio ordinario, confermando il pensiero di una parte consistente della giurisprudenza contabile.

In particolare, la Procura Generale, confermando anche l’orientamento espresso dalla Sezione Giurisdizionale per la Sicilia nelle sentenze n. 2376 e n. 3198 del 2006, affermava: “la mancanza nell’art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 di elementi evocativi la nozione di “responsabilità amministrativa”, espressamente presenti, invece, in altra disposizione della medesima legge (cfr. art. 24, comma 4), costituisce elemento che rafforza la conclusione secondo cui il giudizio della sanzione di cui all’art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 non è assimilabile ad un ordinario giudizio di responsabilità e, conseguentemente, non è vincolato al rispetto di quei passaggi procedurali imposti dall’art. 5 della legge n. 19/1994”; proseguiva ancora la Procura Generale nel senso di ritenere “di condividere l’orientamento per il quale l’introduzione del giudizio relativo alla fattispecie sanzionatoria in esame non richieda la previa emissione dell’invito a dedurre ex art. 5 della legge n. 19/1994” (pag. 10 Q.M. n. 12/2007 delle SS.RR.).

Nel caso preso in esame, le Sezioni Riunite hanno ravvisato la necessità del procedimento ordinario essenzialmente in ragione del seguente motivo, estensibile nel seguente duplice profilo:

- l’inapplicabilità del giudizio ad istanza di parte;

- l’attribuzione dell’iniziativa esclusivamente all’attore pubblico in considerazione della obbligatorietà e non rinunciabilità dell’azione, ammettendo, però, che nell’ipotesi in questione si è in presenza di una fattispecie di responsabilità sanzionatoria che è coordinabile e compatibile con la normale responsabilità amministrativo-contabile che non muta la natura risarcitoria della giurisdizione contabile.

Al riguardo, si è perfettamente concordi in ordine alla necessità dell’azione pubblica esercitata dal pubblico ministero contabile, ma si nutrono perplessità sull’obbligatorietà del giudizio ordinario, atteso che in altre ipotesi ricondotte nell’ambito della responsabilità sanzionatoria sono previste istanze del Procuratore Regionale in carenza del coinvolgimento dei soggetti privati e della previa notifica dell’invito a dedurre (art. 45 e 46 r.d. n.1214 del 1934), senza che per questo siano insorti problemi giuridici.

E’ da evidenziare che l’art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 tutela gli equilibri di bilancio prevedendo una sanzione a prescindere dalla effettiva sussistenza di un danno risarcibile.

In particolare, le SS.RR. precisano: “mentre, infatti, la responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio di cui solitamente conosce la Corte è finalizzata al risarcimento del danno patrimoniale subìto dall’Amministrazione pubblica in relazione alla violazione di obblighi di servizio, nella fattispecie in parola la violazione del vincolo costituzionale di cui all’art. 119, sesto comma, della Costituzione, viene sanzionata a prescindere dalla produzione di un danno, avendo il legislatore ritenuto meritevole di particolare protezione la regola dell'equilibrio di bilancio anche quando la sua violazione non comporti un danno attuale e concreto valutabile economicamente, ma soltanto il pericolo di disequilibri che incidano negativamente sulla stabilità della finanza pubblica nel suo complesso. In considerazione di ciò, è irrilevante - ai fini della irrogazione della sanzione - che la violazione del divieto costituzionale abbia cagionato un danno, tenuto conto, altresì, che la sanzione è commisurata a parametri certi (le indennità percepite dagli amministratori al momento della violazione) ed è irrogabile, nei limiti minimo e massimo individuati dalla legge stessa, in ragione della mera potenzialità lesiva insita nella violazione del vincolo costituzionale di cui all’art. 119, sesto comma, della Costituzione”.

Le Sezioni Riunite proseguono affermando che “ai fini della sussistenza della responsabilità amministrativa di tipo sanzionatorio non occorre, da parte del giudice, verificare la sussistenza di un danno ingiusto risarcibile, non essendo, appunto, una forma di responsabilità per danno, ma è necessario che si accerti la mera violazione del precetto previsto dalla legge, oltre, ovviamente, l’elemento psicologico.

E' evidente, peraltro, che, ove quella stessa condotta illecita dovesse cagionare un danno patrimoniale, economicamente valutabile, la fattispecie comporterebbe altresì la responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio”.

Rileva ancora il Collegio delle Sezioni Riunite che “il fatto che la sanzione prevista dall’art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 configuri una particolare fattispecie di responsabilità sanzionatoria devoluta alla giurisdizione della Corte dei conti, non deve indurre, peraltro, a ritenere, sul piano teorico ricostruttivo, che la responsabilità amministrativa abbia, in via generale, una connotazione sanzionatoria piuttosto che risarcitoria.

Ed infatti, fermo restando che la responsabilità amministrativa per danno ha, in via generale, sicuramente natura risarcitoria, il fatto che quella prevista dall’art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 configuri una particolare fattispecie di responsabilità sanzionatoria non solo non costituisce argomento decisivo per ritenere, sul piano teorico ricostruttivo, che la responsabilità amministrativa abbia, in via generale, una connotazione sanzionatoria piuttosto che risarcitoria, ma induce, per contro, a ritenere che, alla luce dell’ordinamento vigente, la stessa (la responsabilità di tipo sanzionatorio) è sicuramente compatibile, nel sistema delle responsabilità devolute alla cognizione della Corte dei conti, con la stessa responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio”.

In ordine alla sufficienza della colpa lieve o alla necessità della colpa grave, oltre che il dolo, le Sezioni Riunite hanno, poi, statuito che “ai fini della configurazione della fattispecie sanzionatoria prevista dall’art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002, e della conseguente applicazione della sanzione ivi prevista, sia necessaria la sussistenza della colpa grave, o, ovviamente, del dolo, e ciò nella considerazione, desunta dal dato letterale della norma, che la disposizione di cui all’art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall’art. 3, comma 1, del decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, nel disciplinare l’elemento soggettivo ai fini della sussistenza della “responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica”, stabilisce espressamente che <<la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l’insindacabilità, nel merito, delle scelte discrezionali>> (art. 1, comma 1, legge n. 20/1994 come modificato dall’art. 3, comma 1, legge n. 639/1996)”.

In sostanza, le Sezioni Riunite, pur prendendo atto delle diverse posizioni assunte dalla giurisprudenza contabile, oscillanti tra il ritenere necessaria la “colpa grave” (Sez. giur. Umbria, n. 128/2007) e il ritenere sufficiente una qualsiasi colpa, seppur lieve (Sez. giur. Lazio, n. 3001/2005) o “lievissima”, secondo i principi generali in materia di sanzioni amministrative di cui all’art. 3 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Sez. giur. Regione Siciliana, n. 3198/2006, Sez. giur. Marche, n. 151/2007), hanno ritenuto che non possa, in ogni caso, prescindersi dal dato letterale dell’art. 1, comma 1, della legge n. 20/1994, come modificato dall’art. 3, comma 1, del d.l. n. 543/1996, convertito, con modificazioni, nella legge n. 639/1996, in cui il legislatore, senza operare alcuna distinzione fra le diverse forme di responsabilità (responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio e responsabilità amministrativa di tipo sanzionatorio, come quella in parola), ha stabilito espressamente che “la responsabilità (senza alcuna distinzione) dei soggetti (comunque) sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave”.

Sul quesito “se vi sia necessità di portare ad esecuzione la delibera di contrarre un mutuo con la stipula del relativo contratto”, le SS.RR. hanno affermato che il pregiudizio economico sussiste solo nel momento in cui la delibera di contrazione del mutuo sia portata ad effettiva esecuzione non essendo sufficiente il solo atto deliberativo.

In particolare, ha statuito il Collegio delle Sezioni Riunite che “la disposizione intende sanzionare la condotta degli amministratori che, agendo in dispregio dei vincoli costituzionali, pongano l'ente territoriale in una situazione di pericolo, quale è quella che si verifica quando vengano minacciati gli equilibri di bilancio dell'ente stesso, così come voluti ed imposti dal legislatore nazionale a tutela degli equilibri più generali della finanza pubblica; equilibri che sono stati costituzionalmente definiti anche in termini di pareggio tra entrate e spese di parte corrente. Ma se così è, deve ritenersi che la situazione di pericolo si verifichi non nel momento in cui viene adottata la delibera, bensì nel momento in cui la delibera viene portata ad esecuzione; è, infatti, solo in questo momento che il pericolo di squilibrio del bilancio si attualizza e diviene concreto. Diversamente opinando, la sanzione dovrebbe essere applicata in ogni caso e comunque, anche quando, ad esempio, la delibera venga revocata dagli stessi amministratori che l'abbiano adottata, con la conseguenza che la norma verrebbe, in tal modo, ad essere intesa in senso talmente formalistico da non tenere conto neppure della complessità dell'agire amministrativo”.

Appare evidente che le Sezioni Riunite hanno inequivocabilmente riconosciuto che:

- al giudizio di cui all’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002 è applicabile il rito ordinario dei giudizi dinanzi alla Corte dei Conti;

- la consequenziale necessità di prendere in considerazione - come elemento psicologico - la colpa grave o il dolo.

Ciò detto, emergono perplessità.

In particolare, si ravvisano discrasie con la propugnata natura sanzionatoria della misura in esame.

Al riguardo, già la Sezione Lazio con dec. n. 3001 del 2005, dopo aver statuito che la fattispecie configura una vera e propria responsabilità sanzionatoria (“essendo irrilevante - ai fini della irrogazione della sanzione - che la violazione del divieto costituzionale abbia prodotto un danno e tenuto conto che la sanzione è commisurata a parametri certi – rectius: le indennità percepite dagli amministratori al momento della violazione - ed è irrogabile, nei limiti minimo e massimo individuati dalla legge stessa, in ragione della mera potenzialità lesiva insita nella condotta trasgressiva”), ha posto in evidenza l’illogicità della limitazione alla colpa grave prevista per la comune responsabilità amministrativa, puntualizzando che “quella limitazione trova ragione nel fatto che la responsabilità amministrativa è costruita su una clausola generale e, quindi, estremamente varie sono le possibili condotte antigiuridiche e le possibili fattispecie lesive per l'erario; per tale ragione, il legislatore ha ritenuto - nella sua discrezionalità - di limitare la reazione dell'ordinamento agli illeciti più gravi, nel timore che la prospettiva di una responsabilità anche per violazioni commesse per mera colpa possa costituire un disincentivo allo svolgimento dell'attività amministrativa” e che “tale esigenza non sussiste nel caso all'esame, tenuto conto che si tratta di una fattispecie di responsabilità tipizzata dalla legge stessa. A ciò si aggiunga che il limite della colpa grave sarebbe in contraddizione con la possibilità che la sanzione pecuniaria venga comminata entro i limiti minimo e massimo previsti dalla legge, essendo evidente che uno dei parametri principali per la modulazione della sanzione è proprio quello di adeguare la sanzione stessa alla maggiore o minore gravità della violazione; scopo che sarebbe pressoché vanificato ove si intendesse che - pur nel silenzio della legge - dovessero restare impunite le condotte meramente colpose”.

Anche la Sezione Sicilia, con dec. n. 3198 del 2006, ha avuto modo di affermare che “la configurazione dell'illecito prescinde da un'immediata e diretta lesione patrimoniale e, di riflesso, è svincolata dalla ricorrenza dell'elemento soggettivo connotato in termini di gravità della colpa”, precisando che per la consumazione dell'illecito è “sufficiente l'adozione, cosciente e volontaria, di una delibera volta al reperimento, per mezzo dell'indebitamento, di una provvista finanziaria con la quale far fronte a spese di parte corrente”.

Il Collegio della Sezione Sicilia ha aggiunto che “la mancanza nell'art. 30, comma 15, della legge 289/2002 di elementi evocativi la nozione di “responsabilità amministrava”, espressamente presenti, invece, in altra disposizione della medesima legge (art. 24, comma 4), costituisce un elemento che rafforza la conclusione secondo cui il giudizio per l'irrogazione della sanzione di cui all'art. 30, comma 15, della legge 289/2002 non è assimilabile ad un ordinario giudizio di responsabilità e, conseguentemente, non è vincolato al rispetto di quei passaggi procedurali imposti dall'art. 5 della Legge 19/1994”.

In ultimo, si segnala che la Procura Regionale per la Regione Umbria ha proposto nel corso dell’anno 2006 un procedimento tendente ad ottenere l’irrogazione di una sanzione riguardante una fattispecie sanzionatoria in cui erano stati utilizzati circa 40 milioni di € presi a mutuo per spese correnti e non per spese di investimento come impone la norma.

La Procura Regionale Umbra ha proposto l’istanza per l’irrogazione della sanzione senza la previa notifica dell’invito a dedurre in base alla convinzione che nel caso di specie si fosse in presenza di una ipotesi di responsabilità sanzionatoria. Detta istanza è stata rigettata dalla Sezione Umbria con sentenza n. 128 del 2007 ed al momento è stata riproposta nelle forme del giudizio ordinario.

Al momento, sicuramente le Sezioni Riunite con la Q.M. n. 12 del 2007 hanno chiarito una questione che appariva molto incerta e dubbia, contribuendo ad una più corretta ed esatta applicazione della sanzione di cui all’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 27 dicembre 2002, anche se qualche perplessità permane atteso che la ricostruzione giuridica della fattispecie è tutt’altro che scontata, tenuto anche conto che in giurisprudenza impera la disputa, ormai annosa, concernente la natura giuridica della responsabilità amministrativo-contabile, ossia se essa sia di natura risarcitoria o sanzionatoria.

Agostino Chiappiniello