Intervento del Procuratore Regionale della Corte dei Conti per la Regione Umbria, tenuto ad Assisi in occasione del convegno del 28-29 maggio 2009, sui “Controlli Amministrativi- bilancio di una riforma”.

 

Il titolo dell’intervento che mi è stato assegnato, “Il ruolo suppletivo della responsabilità amministrativa” - visto in connessione - con la riforma dei controlli che si è realizzata negli ultimi 10-15 anni, impone un esame dei predetti controlli e, soprattutto, pone diversi quesiti, in particolare: se essi hanno avuto un esito positivo per la corretta gestione amministrativa, per il corretto uso delle risorse pubbliche e se hanno depotenziato o meno la funzione di collegamento sinergico con l’attività giudiziaria e requirente contabile in particolare.

La riforma dei controlli ha previsto il graduale superamento dei controlli preventivi di legittimità sugli atti dello Stato e una drastica soppressione degli stessi sugli atti delle Autonomie territoriali, prevedendo contestualmente un aumento ed una esaltazione dei controlli interni, anche in chiave di autocorrezione e di autotutela dell’ente.

Sempre nell’ambito del controllo è emerso un ruolo precipuo della Corte dei Conti nella sfera del controllo successivo, così come disciplinato dalle legge n. 20/1994.

Questa forma di controllo è stata definita di tipo collaborativo, così come è stato precisato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 29 del 1995.

La Corte Costituzionale, in quell’occasione, ha puntualizzato che la Corte dei Conti quale espressione dello Stato-Comunità per la sua neutralità, indipendenza e terzietà, è il garante degli equilibri economico-finanziari e della corretta gestione delle risorse pubbliche, soprattutto sotto il profilo dell’efficienza, dell’economicità e dell’efficacia dell’azione amministrativa.

Con la riforma costituzionale di cui alla legge n. 3 del 2001, sono stati abrogati gli articoli 125 e 130 della Costituzione.

Tale riforma ha tagliato qualunque aggancio costituzionale con il controllo gerarchico e preventivo.

In sostanza, con la riforma del 2001 sono stati aboliti i controlli di cui alla Commissione Regionale di controllo sugli atti delle Regione e il controllo sugli atti degli enti locali, che erano compiuti dal Co.Re.Co.

Anche la legge n. 20 del 1994 concernente “la riforma della Corte dei Conti”, ha ridotto il controllo preventivo di legittimità a pochissime tipologie di atti.

Tali innovazioni legislative impongono alcune considerazioni.

In particolare, pur ammettendo che detti controlli non funzionavano bene e riguardavano moltissimi atti, troppi per la verità, non è possibile negare che gli stessi certamente costituivano una remora alla spesa facile costituendo una requisito di efficacia del provvedimento.

Una riforma era sicuramente necessaria, ma una riduzione così drastica  non ha sicuramente giovato ed, anzi, ha procurato ricadute negative sulla legittimità dell’azione amministrativa.

La forte riduzione dei controlli ha determinato anche l’insorgere di una inevitabile e necessaria funzione di supplenza in capo all’autorità giudiziaria, sia ordinaria che contabile.

E’ fuori di ogni dubbio che la forte riduzione dei tradizionali controlli preventivi di legittimità sugli atti delle Amministrazioni Statali e l’abolizione di qualsiasi forma di controllo preventivo di legittimità e di merito sugli atti delle Regioni e degli enti locali hanno fatto venire meno quella funzione di filtro che  costituiva uno strumento, sia pure non sempre correttamente ed efficacemente applicato, di garanzia della legittimità dell’azione amministrativa.

Altri eventi hanno innescato meccanismi di attenuazione della doverosa attenzione verso i profili di legittimità e di proficuità della spesa pubblica, tra i tanti si citano: la sproporzionata enfatizzazione del principio di economicità a prescindere dall’osservanza delle disposizioni di legge, il ricorso eccessivo a forme di privatizzazione e a consulenze esterne, il cattivo funzionamento dei controlli interni.

Il controllo di gestione, pur essendo molto importante, non è utile, comunque, a evitare gli effetti dannosi dell’azione amministrativa se questa è attuata senza le prescritte regole e, in ogni caso, non può essere considerato come alternativo rispetto al controllo di legalità e di legittimità.

Dunque, i controlli garanzia, propriamente definiti, sono diventati merce rara nell’ordinamento.

Si può affermare, come è stato sostenuto da molti, che sotto la vigenza dei vecchi controlli non sono state evitate deviazioni, abusi e sprechi.

Sarà pure vero; comunque, la soppressione dei controlli non è stata una soluzione al problema della loro parziale inefficacia.

Detti controlli saranno stati anche non puntuali nell’evitare certe deviazioni e nell’imporre una rigorosa gestione delle risorse pubbliche, ma è singolare notare che il fenomeno c.d. di tangentopoli si è annidato soprattutto nei settori e presso le Amministrazioni Autonome dove era applicato il controllo successivo e non quello preventivo di legittimità.

Quindi, anche con riferimento a quest’ultimo fenomeno la soluzione adottata dal legislatore non ha tenuto conto delle reali necessità del sistema.

Eliminati o ridotti fortemente i controlli propriamente detti, resta quel controllo indiretto ed episodico, rappresentato dal potere giudiziario, ossia quello della giurisdizione penale, amministrativa e contabile.

Questa assenza di controlli ha gravato il potere giudiziario di una funzione di supplenza che, nel caso dell’azione di responsabilità amministrativa, è esercitata soprattutto dal P.M. contabile doverosamente ed obbligatoriamente al fine di perseguire il risarcimento dei danni patititi dall’Amministrazione Pubblica in conseguenza di condotte illecite poste in essere da pubblici dipendenti o incaricati di pubblico servizio.

Nell’ambito dell’esercizio del potere di supplenza lo scontro tra la Magistratura e le Amministrazioni Pubbliche è molto forte, soprattutto con le giurisdizioni penale e contabile dove vige il principio dell’azione pubblica e obbligatoria.

Sul piano penale si pensi alla riformulazione della norma sull’abuso di ufficio degli anni novanta, che tendeva ad eliminare l’ingerenza del giudice penale nell’ambito dell’attività amministrativa, senza però evitare detta ingerenza.

Non è stato sufficiente ad evitare interferenze neanche la procedimentalizzazione dell’azione amministrativa di cui alla legge n. 241/1990.

Nel quadro delineato l’azione di responsabilità amministrativa ha sempre svolto un ruolo determinante nell’accertamento e, in molti casi, anche nella correzione delle deviazioni gestionali.

Nell’attuale situazione, in cui non vi sono significativi controlli preventivi di legittimità, se non sporadici, sussiste la cristallizzazione di moltissimi atti amministrativi che, seppur annullabili, si consolidano in ragione della decorrenza dei termini per la loro eventuale impugnazione dinanzi alla giurisdizione amministrativa.

Per il perseguimento delle ipotesi di danno svolge, quindi, necessariamente un ruolo suppletivo il giudice contabile.

Certamente, la funzione di supplenza del giudice contabile non è ben vista dalle Pubbliche Amministrazioni, come quella penale tra l’altro, ma la responsabilità di tale situazione non può certamente ricadere sul giudice contabile che cerca di colmare lacune ordinamentali non di sua pertinenza ma del legislatore che non pone in essere la necessaria legislazione di settore.

D’altronde, le lacune normative evidenziate sono state prese in considerazione anche dalla Corte Costituzionale che, in più occasioni, svolgendo un ruolo supplente, ha cercato di colmare vuoti normativi con soluzioni individuate caso per caso, così come è stato evidenziato anche recentemente dal Prof. Franco Pizzetti e dal Prof. Stelio Mangiameli nel seminario conclusivo sulle “Garanzie delle autonomie locali tra ordinamenti Statale e regionali” tenutosi a Roma presso la Scuola della Pubblica Amministrazione il 1 aprile 2009.

Eppure, a differenza che negli ordinamenti giuridici di ispirazione anglosassone (Regno Unito, Stati Uniti d’America, Australia, Canada ed altri), legati ai principi del Common Law, nell’Europa Occidentale e, quindi, anche in Italia, il sistema vigente prevalente è quello della civil law, che conferisce alla legge il primato come espressione irrinunciabile della sovranità popolare.

Conseguentemente, in Italia dovrebbero essere molto più ristretti gli spazi lasciati al giudice rispetto al sistema Common Law dove  la supplenza giudiziale è molto maggiore e, pertanto, desta timore, come si evince anche da quanto dichiarato dal giurista statunitense Robert Heron Bork, il quale ha manifestato forte preoccupazione per l’eccessiva supplenza giudiziaria nel sistema americano ed ha manifestato l’avviso che il giudice deve applicare la legge in modo molto restrittivo al fine di evitare che vi sia da parte del potere giudiziario una illegittima sostituzione del potere legislativo che ha la rappresentanza elettiva popolare. 

In Italia questo problema non esiste, però bisogna dire che il sistema non è perfetto e non è funzionale; da un lato, si hanno la supplenza giudiziaria dovuta alla mancanza di regolamentazione e le necessarie ed inevitabili sentenze additive della Corte Costituzionale, dall’altro vi sono le famose leggi provvedimento che invadono il campo amministrativo, seppur considerate legittime dalla Corte Costituzionale e, contestualmente, vi è anche l’assenza di disposizioni che regolamentino compiutamente la materia della responsabilità amministrativa.

Basti ricordare che il regolamento di procedura per i giudizi dinanzi alla Corte dei Conti è del 1933.

Un ottimo modo di evitare la supplenza del giudice è quello di porre in essere una azione amministrativa legittima, trasparente e rispettosa dei principi attinenti alla sana e corretta gestione delle pubbliche risorse.

Nell’ambito della giurisdizione contabile, in assenza di una normativa tempestiva ed esauriente, il requirente contabile si è trovato a operare in modo improprio dinanzi ad una Amministrazione che si è trasformata in maniera caotica e veloce.

In sostanza, si è avuta la riduzione dei controlli preventivi di legittimità e, contestualmente, si è realizzata negli ultimi 10-15 anni una profonda trasformazione dell’Amministrazione che ha reso più difficile l’intervento del giudice contabile, anche se poi detto giudice non se le cavata tanto male, nonostante le innumerevoli difficoltà e la mancanza di idonee risorse.

Si pensi al massiccio ricorso agli strumenti di diritto privato, ambito nel quale sono gestite risorse finanziarie notevoli.

In questo settore bisogna notare, purtroppo con rammarico, che il legislatore è intervenuto non per potenziare l’azione di responsabilità amministrativa ma per sottrarre alla Corte dei Conti la Giurisdizione sulle società per azioni nelle quali vi è una partecipazione pubblica al capitale sociale inferiore al 50% (art. 16 bis della legge n. 31 del 28.2.2008). Non mancano altri interventi legislativi dello stesso tipo.

Basta pensare al caso Alitalia, dove è stata esclusa la responsabilità amministrativa per gli amministratori, componenti del Collegio sindacale, dirigenti ed altri (art. 3 della legge n. 166 del 2008).

Di questo eccessivo ricorso a strumenti privatistici, che hanno interessato i settori più disparati, se ne è reso conto lo stesso legislatore che, al fine di limitare gli interventi a quelli più strettamente legati alle finalità istituzionali delle Amministrazioni, ha previsto all'art. 3, comma 27, della legge n. 244 del 24.12.2007 (legge finanziaria 2008) che “Al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, nè assumere o mantenere direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società”.

Per quanto attiene alla legislazione concernente la contabilità pubblica, si è assistito nel tempo ad una parziale inversione dei ruoli istituzionali.

Domenico Storace, nel volume “La responsabilità amministrativa di fronte all’evoluzione della Pubblica Amministrazione” (anno 2006, pagina 252), riporta l’osservazione di Livio Paladin, il quale già nei primi anni settanta, vedeva “lo sviluppo della giurisdizione contabile caratterizzato da una singolare inversione dei ruoli che comunemente si considerano propri della giurisprudenza e della legislazione, dato che la giurisprudenza (in primis della Corte dei Conti e poi della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale) ha rappresentato e rappresenta la forza motrice dell’intero processo, laddove il legislatore statale si è limitato a svolgere un’opera confermativa”.

La riportata osservazione può ritenersi valida ancora oggi – il legislatore dovrebbe tener conto delle esigenze e degli interessi generali in modo attento, puntuale e soddisfacente.

Le norme di legge dovrebbero essere il più possibile trasparenti e comprensibili, esaustive e non frammentarie, connotate da una maggiore compiutezza di contenuti dispositivi.

Tali esigenze sono note anche nell’ambiente parlamentare, almeno sul piano concettuale, come si rinviene anche negli “Studi Parlamentari e di Politica costituzionale” (fascicolo 38 dell’anno 1977), dove Marcello Capurso annotava “L’interpretazione legislativa e la sua estensione dipende dal modo con cui le leggi vengono redatte. Le carenze e le omissioni del sistema legislativo hanno consentito il sorgere di una supplenza del potere giudiziario che viene ad acquistare peso determinante anche nel processo di formazione delle norme. Se si vuole che la legislazione svolga una parte preminente nel processo di formazione del diritto è necessario che essa offra, per rigore di linguaggio, maggiore compiutezza dei contenuti dispositivi”.

Questo modo di concepire la tecnica legislativa dovrebbe essere ancora oggi attuale.

Non mi pare che alcune leggi abbiano rispettato detti canoni né che abbiano tenuto in debito conto i tanto decantati principi di trasparenza e di corretta utilizzazione delle risorse pubbliche, sempreché, ovviamente, le questioni si vogliono osservare in maniera distaccata ed imparziale.

Per esempio, nel settore della responsabilità amministrativa la normativa concernente il c.d. condono erariale (commi 231 e segg. dell’art. 1 della legge n.266 del 2005) prevede la possibilità di chiedere il condono da parte di coloro che sono stati condannati in primo grado dalla Sezione Giurisdizione e assolti in secondo grado ma nega lo stesso diritto a coloro che, assolti in primo grado, sono stati condannati in appello.

Rimanendo sempre nel settore specifico della responsabilità amministrativa, ancora, si può evidenziare che la situazione, per quanto attiene alle denuncie di danno, è complessa e articolata.

In particolare, fatte salve le ipotesi saltuarie in cui vi è la denuncia del giudice civile investito di una controversia in cui è parte soccombente la P.A., ovvero vi è l’intervento del giudice penale che ha accertato dei reati riguardanti la P.A., non  sono molte le denuncie di pregiudizio patrimoniale a carico del bilancio pubblico.

Come già detto, non vi sono più i controlli di legittimità all’interno della struttura pubblica (salvo rari casi), per cui il controllo di legittimità è rimesso ai soli giudici amministrativi se e nel caso in cui questi ultimi sono aditi dalle parti interessate.

Ciò considerato, vi sono moltissimi atti amministrativi potenzialmente viziati e annullabili ma che si consolidano per la decorrenza dei termini di impugnazione dinanzi alla giurisdizione amministrativa.

Dagli atti illegittimi, seppur non in via automatica, in moltissimi casi deriva una danno erariale che non è denunciato da nessuno, pur essendovi nell’ordinamento l’obbligo di denuncia.

Da tale considerazione si evince che resta solo l’azione suppletiva del requirente contabile, considerata dalle Amministrazioni interessate “invasiva”.

Purtroppo detta supplenza, comunque, è necessaria al fine si perseguire le ipotesi di danno erariale, unitamente al perseguimento del buon andamento della Pubblica Amministrazione, in ossequio al principio del doppio binario che connota l’azione contabile.

Altro elemento che è venuto a mancare nel nuovo sistema dei controlli, con riferimento agli enti locali, è l’abolizione della figura del segretario comunale, almeno nella configurazione giuridica e di status precedente, atteso che nel nuovo sistema il segretario comunale non è più un dipendente del Ministero degli Interni, ma è nominato dallo stesso ente locale dal quale dipende la nomina e anche la riconferma dell’incarico al funzionario in questione.

Ciò significa che detto funzionario non è indipendente come lo era prima rispetto all’ente locale presso il quale svolge le proprie funzioni.

Infatti in un convegno del 1998, un segretario comunale, Marco Galvagni, ha avuto modo di affermare: “quale segretario comunale si sognerebbe di denunciare l’operato dei propri amministratori ai quali deve il proprio posto di lavoro o la riconferma dello stesso”. Prosegue detto relatore: “l’eroismo non è un principio costituzionale dell’azione amministrativa”.

Il prof. Domenico di Gioia - Associato di istituzioni di diritto pubblico presso il politecnico di Bari, in  un intervento, pubblicato in "Nuova Rassegna", n. 16/98, ha evidenziato, che “La cultura del "rigorismo formale" non può certo essere seguita perchè crea ostacoli e ritardi sulla strada dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. Ma sicuramente la "cultura dei risultati" non può prescindere dall’applicazione di leggi, regolamenti e statuti”.

Lo stesso prof. Di Gioia, ha riconosciuto che: “Dinanzi al grave fenomeno di una diffusa illegalità, che le inchieste di Tangentopoli hanno portato alla ribalta dell’intera opinione pubblica, “si è rilevato che una carenza di controlli amministrativi ha portato il giudice a svolgere un ruolo di supplenza”.

Si è anche ritenuto che, per interrompere o porre un limite allo straripamento del giudice, si dovesse imboccare la strada di un rinvigorimento dei controlli amministrativi per rafforzare la cultura della legalità. Questa non può essere posta in discussione per la valenza di una "cultura dell’efficienza". Occorre, invece, coniugare legalità ed efficienza.

Non vanno, quindi, sottovalutati i rischi che possono derivare da un malinteso "mani libere" degli esecutivi, sia per gli operatori che per i semplici cittadini.

Alla mal digerita supplenza del giudice, in questo caso di quello contabile, si aggiunge un mal interpretato concetto di potere discrezionale e la sindacabilità dello stesso da parte del giudice contabile, soprattutto se si tiene conto che la discrezionalità amministrativa, nell’ambito del giudizio contabile, è stata appositamente disciplinata con l’art. 1, comma 1, della legge n. 20 del 14 gennaio 1994, che ha previsto “l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali”.

In ogni caso, solo per inciso, è bene precisare che l’insindacabilità riguarda solo il merito delle scelte possibili, fermo restanti i limiti della discrezionalità in violazione dei quali non opera in alcun modo la norma in esame.

In sostanza, la disposizione consente di fare le scelte amministrative nell’ambito di quelle ritenute lecite dal legislatore e con il rispetto dei limiti propri della discrezionalità amministrativa, ossia il soddisfacimento dell’interesse pubblico, il rispetto del principio della causa del potere esercitato nel caso concreto e quello dell’osservanza dei precetti di logica e imparzialità.

Tra l’altro, come ha affermato la Corte di Cassazione in più occasioni, lo spazio di manovra per l’amministrazione si è molto limitato con l’entrata in vigore della legge n. 241/1990, la quale, all’art. 1, ha disciplinato in modo puntuale i doveri amministrativi di economicità e di efficacia, trasferendoli così nell’ambito delle norme di legge, la cui violazione determina l’illegittimità del provvedimento amministrativo.

L’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali non è libertà di agire e non è libero arbitrio, ma rappresenta solo la possibilità per l’Amministrazione di fare una scelta tra quelle possibile alla stregua della normativa vigente.

Ciò che bisogna chiedersi è se l’ostilità nei confronti dei controlli e, della successiva inevitabile supplenza del giudice contabile è dovuta alla preoccupazione di pregiudicare l’efficienza e la celerità dell’azione amministrativa, ovvero al timore che i controlli non consentono di operare in modo libero e senza lacci e laccioli, come sostengono alcuni.

In questo senso, in un recente convegno presso la Camera dei deputati (19.4.2009), l’On. Gianni Letta ha evidenziato lo stretto collegamento tra tassazione-rappresentanza popolare e controlli.

Ritornando all’azione di responsabilità amministrativa, bisogna evidenziare che la mancanza dei controlli determina un minore afflusso di denunce di danno alle Procure Regionali della Corte dei Conti, atteso che manca un controllo ordinario, fisiologico e continuo, come per esempio, poteva considerarsi il controllo che effettuava il Co.Re.Co, per quanto attiene al controllo sugli atti degli enti locali.

Tale situazione ha determinato anche un’acquisizione di denunce meno qualificate perché non sottoposte ad un preventivo vaglio degli organi di controllo amministrativi.

Questa situazione ha comportato, altresì, una consistente richiesta di interventi repressivi o sanzionatori agli organi della giustizia amministrativa e a quelli della giustizia contabile, attraverso i ricorsi giurisdizionali nel primo caso e gli esposti-denunzia nel secondo caso.

Tali considerazioni trovano conferma nella prevalenza degli esposti-denuncia presentati dai cittadini, associazioni, privati e mezzi di comunicazione, rispetto all’entità e “consistenza” delle denunce di danno qualificate, provenienti dagli organi sui quali incombe l’obbligo di denunziare le fattispecie di danno erariale.

Ora, tale prevalenza deriva sia dal vecchio “vizio”, ben radicato nella collettività, di utilizzare impropriamente l’esposto per “colpire” Istituzioni, organi o persone nei cui confronti si nutrono sentimenti di rivalsa, sia dalla profonda fiducia che la collettività nutre nei confronti del giudice contabile, visto come potenziale e qualificato garante della corretta utilizzazione delle risorse pubbliche.

Non vi è dubbio che qualunque denuncia, anche quella qualificata, necessita di una valutazione del p.m. contabile e di una accertamento istruttorio, ma certamente bisogna sottolineare che le denunce non qualificate obbligano il requirente ad espletare indagini più approfondite e maggiormente invasive, al fine di accertare la fondatezza dell’ipotesi di danno denunciate.

Dinanzi ad una ipotesi di danno non qualificata il P.M. contabile è obbligato ad effettuare indagini severe ed approfondite al fine di accertare compiutamente i fatti ed evitare di essere strumentalizzato dal privato denunciante che potrebbe perseguire suoi propri fini personali.

Appare ovvio che detta situazione determina una forte supplenza del requirente contabile che scaturisce soprattutto dalla mancanza di controlli e dalla assenza di una legislazione che regoli compiutamente l’attività istruttoria del Pubblico Ministero contabile.

Bisogna evidenziare che la normativa in materia esistente è fortemente datata e frammentaria.

Intanto, va segnalata una diffusa inosservanza dell’obbligo di denunzia, favorita  anche da perplessità sulla posizione e sulla competenza degli organi a ciò astrattamente tenuti, anche se le circolari della Procura Generale, da ultimo si cita quella del 2 agosto 2007, sono chiare e precise sul punto.

In sostanza, si afferma nell’ultima  I.C. del Procuratore Generale che la denuncia di danno erariale è la regola da applicare, senza eccezioni.

Sempre in tema di supplenza del giudice contabile, bisogna segnalare che le norme che disciplinano i poteri istruttori del p.m. contabile mancano di disposizioni che prevedono le modalità di attuazione.

Tale situazione ha causato gravi problemi nell’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile di competenza del requirente contabile ed ha determinato un’attività suppletiva per colpa del legislatore che non ha emanato norme apposite.

Bisogna segnalare, inoltre, che andrebbero fortemente incentivati il giudizio di conto e le denunce di fattispecie di danno derivanti dall’esame dei predetti conti da parte delle Sezioni Giurisdizionali della Corte dei Conti.

Anche in materia di archiviazioni delle istruttorie manca una regolamentazione.

Le archiviazioni sono state previste per la prima volta dall’art. 5, comma 1, della legge n. 19 del 14.1.1994, concernente la “riforma della Corte dei Conti”.

In precedenza, infatti,  non vi era alcuna norma che le menzionasse.

La nuova disposizione prevede che, in caso di rigetto dell’istanza di proroga, il p.m. emette l’atto di citazione, ovvero dispone l’archiviazione nei successivi 45 giorni.

La normativa relativa all’archiviazione è stata ritenuta legittima dalla Corte Costituzionale (ord. n. 261/2006), la quale ha statuito che il collegio può verificare il provvedimento di archiviazione ai fini della ripartibilità del danno tra più convenuti.

In ogni caso, in assenza di un’apposita norma, la Procura Generale già molti anni fa aveva adottato una forma di controllo interno delle archiviazioni (c.d doppia conforme).

Detto sistema di controllo è ancora vigente nell’ambito delle Procure Regionali e, seppur non possa essere ritenuto un sistema perfetto e legale, considerato che non esiste una disposizione ad hoc, rappresenta sicuramente una risposta ad un problema che resta sul tappeto e che il giudice contabile ha cercato nel tempo di risolvere attraverso una attività di supplenza in assenza di una regolamentazione specifica.

Anche nei rapporti tra le strutture della Corte dei conti che espletano funzioni di controllo e le Procure Regionali, esistono ancora - secondo alcuni - incertezze, anche se la questione è stata affrontata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 29 del 1995, che ha ritenuto infondati i dubbi di costituzionalità delle norme che avevano introdotto il controllo sulla gestione, sottolineandone il carattere collaborativo e la non diretta incidenza dei risultati del controllo nel diverso ambito della responsabilità amministrativo-contabile.

In sostanza, le strutture di controllo hanno l’obbligo di denuncia come qualunque altra struttura della Pubblica Amministrazione, essendo l’obbligo di denuncia un principio di carattere generale che non ammette eccezioni, ma il rapporto Sezione del controllo e Procura Regionale si ferma a quel punto, poiché dopo la denuncia di danno il procedimento concernente la fase preliminare del giudizio contabile prosegue in via autonoma e secondo le regole di garanzia di detto procedimento che tendono a salvaguardare anche il diritto di difesa del presunto responsabile di danno erariale.

Considerata la affermata e consistente attività di supplenza operata dal giudice contabile, bisogna dire che le aspettative della collettività nei confronti del giudice contabile sono molte. A questo punto, bisogna chiedersi quali sono le possibilità operative della Corte dei Conti di dare soluzioni celeri e soddisfacenti ad una collettività sempre più esigente a ricevere risposte in ordine al modo di utilizzare le risorse pubbliche ed alle finalità a cui sono destinate dette risorse pubbliche, frutto della sempre più forte pressione fiscale a carico dei cittadini contribuenti.

In ogni caso, l’incisività della Corte dei Conti non può non risentire di una normativa insufficiente e frammentaria e, in taluni casi, limitativa delle prerogative ordinamentali del giudice contabile, delle insufficienti risorse umane, finanziarie e strutturali, per cui il rischio è quello che, in prospettiva, la mancata realizzazione delle attese possa incidere in maniera negativa sul prestigio della Corte dei Conti.

In definitiva, i controlli ed il ruolo di supplenza del giudice contabile, quest’ultimo da esercitare con prudenza, senza invadenze ingiustificate e nei limiti delle reali necessità istruttorie, non dovrebbero essere visti in maniera negativa dagli operatori pubblici, perché quest’ultimi dovrebbero tendere al benessere generale ed alla corretta utilizzazione delle risorse pubbliche, finalità perseguite anche dal requirente contabile che esercita l’azione di responsabilità amministrativo-contabile nell’interesse generale dell’ordinamento.

D’altronde, il problema non attiene alla titolarità della Giurisdizione relativa all’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, poiché quest’ultima resterebbe nell’ordinamento anche se per assurdo e per sola ipotesi alla Corte dei Conti fosse sottratta la Giurisdizione in materia di responsabilità amministrativo-contabile, atteso che con riferimento alla parte Prima della Costituzione, riguardante i principi (articoli 1-54), tutte le forze politiche hanno sempre dichiarato che detta parte non è modificabile.

Ciò considerato, rientrando nell’ambito dei principi costituzionali l’art. 28 che prevede, tra l’altro, la responsabilità diretta dei dipendenti pubblici o incaricati di pubblico servizio per il danni procurati direttamente o indirettamente al bilancio pubblico, norma che resterebbe in vigore a prescindere dalla magistratura alla quale sarebbe attribuita la giurisdizione in detta materia, si deve ritenere che la responsabilità è un principio immanente dell’ordinamento costituzionale.

Sempre per assurdo e per sola ipotesi, magari il nuovo giudice potrebbe esercitare l’azione di responsabilità amministrativo-contabile con maggiori poteri, senza il potere riduttivo, senza colpa grave ma con colpa lieve, con la trasmissibilità agli eredi dell’azione di responsabilità amministrativa, con la normale solidarietà passiva e non con la parziarietà dell’obbligazione, con la normale prescrizione decennale e non quinquennale, con la sindacabilità piena delle scelte discrezionali, con la piena responsabilità degli organi collegiali, senza condoni ed esenzioni di responsabilità, seppur occasionali, e con tutti i rigorismi procedurali e le altre regole che si applicano ai normali processi previsti dall’ordinamento vigente.

Con lo scenario che verrebbe a delinearsi non credo che chi spera in una piena libertà di agire nello spendere con disinvoltura le risorse pubbliche avrebbe vita facile, a parte il giudizio dei cittadini contribuenti che sono i veri soggetti danneggiati da una eventuale siffatta mala gestio.

In definitiva, con le necessarie modifiche della parte seconda della Costituzione, potrebbe cambiare solo il soggetto ma non l’oggetto del giudizio di responsabilità.

Tornando alle domande iniziali di questo mio intervento, ossia se la riforma dei controlli che si è realizzata negli ultimi 10-15 anni ha avuto un esito positivo per la sana gestione amministrativa, sul corretto utilizzo delle risorse pubbliche e se ha depotenziato o meno la funzione di sinergia con l’attività giudiziale e requirente in particolare, la risposta da dare è senza dubbio negativa.

 

Agostino Chiappiniello