Il metodo ed il procedimento nel controllo sulla gestione

 

Cons. Aldo Carosi

Direttore del Seminario Permanente sui controlli

 

 

Sommario:

1. L’importanza del consolidamento di un metodo nel controllo sulla gestione.

2. La genesi del presente studio.

3. Il documento elaborato ed il suo rapporto con un ipotetico “manuale” del controllo.

4. Presupposti delle linee-guida elaborate riguardo alle diverse tipologie di controllo esercitate dalla Corte.

5. La definizione del concetto di gestione amministrativa all’interno del procedimento del controllo.

6. Ruolo e carattere dell’impianto probatorio nel controllo sulla gestione.

7. Il contraddittorio come strumento di verifica e miglioramento delle valutazioni dedotte nel referto.

8. Prospettive evolutive delle linee-guida.

******

 

1. L’importanza del consolidamento di un metodo nel controllo sulla gestione.

Il mio contributo ha quale principale scopo conferire il giusto risalto agli approfondimenti compiuti dal Comitato Scientifico del Seminario e dai colleghi, i quali hanno dedicato uno sforzo non indifferente a questo progetto di studio e razionalizzazione del processo di controllo.

Perché questa iniziativa? La prima risposta è direttamente collegata alla esplicita richiesta di tanti magistrati impegnati sul fronte del controllo.

Prima della riforma del 1994 non si manifestava alcuna esigenza di riconsiderare la metodologia del controllo: la modularità e la sinteticità del procedimento di sindacato sugli atti e la sua completa ricognizione nel tessuto normativo rendevano pleonastici approfondimenti di questo tipo.

Il controllo successivo o consuntivo viveva, d’altro canto, una esperienza recessiva rispetto al controllo sugli atti, e la saltuaria pratica che lo caratterizzava provocava conseguenze analoghe a quelle descritte per il controllo preventivo.

Ha spiegato molto efficacemente Maretta Scoca che la riforma della Corte, intervenuta nel 1994, è di tale spessore ed innovatività, da meritare – al contrario - un forte filtro della dottrina e della giurisprudenza (di controllo), in modo da trasformare l’astratto modulo normativo in procedimento funzionale e suscettibile di corretta applicazione nelle più disparate situazioni, che contraddistinguono i programmi di controllo della nostra Istituzione.

A differenza di ciò che accade per il controllo sugli atti, consolidato nel predefinito schema normativo, le scarne disposizioni contenute nell’art. 3 della legge n. 20/1994 impongono la loro integrazione, attraverso un percorso metodologicamente appropriato.

Come ha ricordato il Presidente Lazzaro, è la stessa Corte Costituzionale ad ammonire sulla consustanzialità del procedimento di controllo all’obiettivo esercizio della funzione.

Non guasta, in proposito, un breve ritorno alle radici etimologiche della parola “metodo”: dal letterale “dopo il cammino” assume in modo traslato il significato di “procedere indietro per indagare” e – successivamente – di “modo per investigare”.

Dunque il metodo – attraverso un percorso critico a ritroso nella prassi – indica il cammino da percorrere e ripercorrere per metabolizzare i meccanismi autocorrettivi che l’analisi teorica elabora. Esso va inteso, pertanto, come essenza della ricerca e riflessione autocritica e continua sull’iter da seguire per esercitare al meglio la funzione attribuita dal legislatore. Questa proposizione sintetizza, per contrasto, lo scenario sul quale si è innestata l’ iniziativa, oggetto della presente pubblicazione.

A differenza del fisiologico percorso metodologico descritto – infatti – l’attuazione della legge n. 20/1994 presenta un significativo ritardo, caratterizzato piuttosto da forti contrapposizioni ideologiche che da riflessioni sul concreto esercizio della funzione. Ciò ha certamente inciso sulla qualità del lavoro dei magistrati contabili, innescando un perverso circuito disfunzionale.

Da un lato essi sono stati orfani di una sicura guida scientifica, che li illuminasse nel lavoro quotidiano; dall’altro gli studiosi non sono stati incoraggiati, nell’opera di concettualizzazione del nuovo contesto normativo, dalla frammentarietà e dalla eterogeneità della giurisprudenza di controllo.

L’immobilità delle contrapposizioni tra vecchio e nuovo modo di concepire il controllo e la scarsa disponibilità a confrontarsi sugli assunti ideologici da parte dei contendenti hanno precluso, dunque, l’adozione di una corretta strategia applicativa della Riforma: anziché cercare il procedimento più appropriato per attuarne la ratio legis, i primi riferimenti metodologici – talora inseriti in disposizioni frammentarie – sono stati concepiti non come ponderata ricerca del nuovo, bensì come traduzione calligrafica di assunti teorici indimostrati, e non di rado inattuabili.

Solo oggi – alla luce delle difficoltà emerse – sta maturando la consapevolezza che i profili metodologici sono parte integrante e fondamentale della pratica del controllo, a partire dalla programmazione fino alle tecniche di redazione dei referti: ciò nell’ambito di un sistema organizzativo delle funzioni, in cui devono essere ben chiari gli obiettivi da raggiungere e predefiniti i fondamentali snodi procedimentali, senza – peraltro – dare per certa e definitiva una particolare tecnica rispetto ad altre.

Sostenere aprioristicamente che un metodo è migliore di un altro, ovvero escludere – senza riscontri applicativi – che una tecnica possa essere impiegata proficuamente per un obiettivo significa precludersi, irreparabilmente, la possibilità di un feed back della funzione, a fini migliorativi del suo futuro esercizio.

D’altronde il metodo, così concepito, ha un ruolo insostituibile non solo nelle scienze esatte, ma anche in tutte quelle attività, come il controllo amministrativo esterno, che presuppongono – per il loro concreto esercizio – schemi logicamente difendibili nei riguardi dei destinatari del controllo e di tutti coloro che, in qualche modo, ne usufruiscono (assemblee elettive, collettività, etc.).

Gli impianti fortemente ideologici precedentemente criticati, viceversa, rischiano di farci compiere un salto indietro, riportandoci alle prospettazioni antecedenti all’affermarsi del metodo scientifico moderno.

Importantissimo, in tale processo di “laicizzazione” delle dispute dottrinarie sull’argomento, risulta il contributo fornito, in questa sede, dal prof. Galeotti sui presupposti delle metodologie.

L’illustre componente del Comitato scientifico, partendo dall’analisi delle connessioni tra economia e diritto nel governo della interazione sociale, richiama l’esigenza di conoscenze e pratiche sincretiche nella amministrazione e nella attività di controllo, anche attraverso significativi richiami comparatistici.

E nel suo denso elaborato emergono convincenti spiegazioni sulle origini dei nostri problemi, nonché rilevanti notazioni propositive.

Così, sul tema della apparente incomunicabilità tra diritto ed economia e della pretesa conflittualità della loro applicazione al mondo della amministrazione, egli richiama le lontane origini di una prospettiva giuseconomica, da valorizzare sin dalla sede universitaria, con un rafforzamento delle materie economiche all’interno delle facoltà giuridiche. Tali notazioni metodologiche – apparentemente astratte – presentano, invece, immediata ricaduta non solo sul concreto esercizio delle funzioni di controllo, ma anche sulla vexata quaestio della professionalità del magistrato contabile, il quale non dovrebbe essere al contempo economista, ingegnere, sociologo e quant’altro, bensì “semplicemente” un giurista molto ferrato in economia e nelle altre tecniche che, per comodità, potremmo definire di ingegneria della amministrazione.

 

2. La genesi del presente studio.

Da questa esigenza di fondere meglio pratica e teoria nasce la presente iniziativa, con la creazione di un tavolo comune tra il mondo accademico e gli operatori del controllo, che hanno già sperimentato, sulla loro pelle, quella che può essere definita la “solitudine del controllore sulla gestione”.

I colleghi, che hanno partecipato all’iniziativa e che in questo volume illustrano problematicamente e schematicamente le diverse fasi della attività di controllo, sono stati individuati dal Comitato Scientifico (ed hanno accettato entusiasticamente mentre altri non hanno potuto assicurare la loro utilissima collaborazione) sulla base della qualità del lavoro prodotto nell’ormai non breve arco di tempo intercorrente tra la emanazione della legge 20/94 ed oggi.

Essi portano la ricca esperienza delle diverse Sezioni, in cui è articolato il nostro Istituto e delle loro differenziate (per oggetto, per tipologia, per materia) indagini, accomunate – tuttavia – dal positivo impatto sulla Amministrazione e dall’interesse suscitato nella opinione pubblica.

Ciò che il Comitato Scientifico ha chiesto a questo gruppo di magistrati è di individuare, nei processi di controllo realizzati, quegli elementi comuni e incontrovertibili, che – sussunti dalle singole fattispecie concrete – siano in grado di assurgere – quantomeno – a linee guida, se non addirittura a costituire le pietre fondanti di un manuale del controllo.

Il lavoro oggi illustrato, che può essere definito work in progress, in quanto suscettibile di ulteriori approfondimenti e specificazioni, non si sarebbe potuto produrre senza i suggerimenti metodologici del Comitato Scientifico.

Mi piace ricordare l’entusiasmo con cui il compianto prof. Motzo - che non ha potuto partecipare attivamente alla fase esecutiva per l’inesorabile incedere della malattia - promosse l’iniziativa, sottolineando come la dottrina aspettasse dai magistrati contabili validi elementi concreti per poter integrare i manuali di diritto amministrativo sull’argomento.

Prezioso è stato altresì il contributo della professoressa Maria Laura Seguiti, per i costanti richiami di diritto comparato e per la dovizia di particolari, con i quali ha illustrato le più profonde accezioni del termine anglosassone accountability, cui si ispirano – sia pure in modo talvolta indiretto – le recenti riforme dei controlli amministrativi.

Il collega Angelo Buscema, infine - oltre ad una dettagliata ricognizione dei profili più significativi dell’esercizio della funzione, da migliorare in prospettiva futura – ha richiamato con forza l’esigenza che gli studi in questa materia prendano le mosse dalla giurisprudenza del controllo, così come avviene per le altre funzioni che l’ordinamento riserva alla magistratura.

Dei colleghi Manna, Mazzillo, Longo, Coppola e Polito è doveroso sottolineare lo sforzo e le capacità con cui hanno distillato, dal vastissimo ed eterogeneo universo della giurisprudenza di controllo, principi e regole generali, in alcuni casi anche forzando convincimenti personali particolari, nel superiore interesse di trovare momenti di condivisione invece che di contrapposizione.

 

3. Il documento elaborato ed il suo rapporto con un ipotetico “manuale” del controllo.

Da questo sincretico portato di esperienze è nato l’asciutto documento, illustrato dai colleghi e posto in appendice alla pubblicazione.

Esso è articolato secondo le fasi più importanti del procedimento di controllo: dopo aver ponderato le alternative possibili, il gruppo di lavoro ha ritenuto che il criterio cronologico fosse il più appropriato per scandire le problematiche di maggiore rilevanza.

Ognuno dei punti contenuti nelle diverse fasi enucleate avrebbe meritato molte pagine di commento, ma lo spirito della iniziativa ha costretto i relatori a condensarle in modo sintetico ed appropriato.

Mi limito, ovviamente, ad alcune notazioni sui criteri condivisi durante il non breve periodo di gestazione del documento.

Una volta adottata la soluzione di esporre lo studio secondo la cronologia del processo di controllo, si è proceduto alla scomposizione sistematica delle principali operazioni adottate in ciascuna fase di esso.

L’approfondimento è avvenuto passando dall’argomento più semplice a quelli più complessi, valorizzando al massimo la semplificazione dei passaggi logico-esplicativi.

E’ stata adottata, inoltre, una tecnica di formalizzazione, cercando di astrarre tutte le proposizioni sintetiche dal contesto reale consistente nelle esperienze di controllo sino ad oggi realizzate all’interno della Corte. Ciò senza chiudere i concetti con rigide delimitazioni, che produrrebbero un atteggiamento passivo o di rifiuto da parte dei naturali destinatari, dei quali – invece – si vuole stimolare la capacità di sviluppare e introdurre proficue modifiche ai percorsi studiati, attraverso la loro sperimentazione nei diversi ambiti amministrativi in cui si muove l’attività di controllo.

Altro elemento fondante del documento è la consapevolezza che il metodo del controllo non costituisce l’essenza della funzione.

Esso individua soltanto il procedimento, che garantisce la razionalità dell’esercizio della funzione senza, tuttavia, esaurirne il contenuto.

Strumento indispensabile, certo, ma non unico; flessibile e quindi soggetto a specificazioni e variazioni, in rapporto al suo utilizzo nei casi concreti.

E’ questo, essenzialmente, il motivo per cui si è, per il momento, soprasseduto alla idea di redigere un “manuale” del controllo.

L’esame di quelli già esistenti – e il riferimento al documento pubblicato sul sito internet della Corte dei conti europea non è certamente casuale – rivela che la specificazione di precetti è andata a totale discapito della loro duttilità e adattabilità alla complessità delle indagini connesse al sindacato sulla gestione.

Di fronte a questi documenti si fa davvero strada la tentazione di concludere che il metodo sia effettivamente tutt’uno con la funzione: ma il loro confronto con la multiforme realtà amministrativa, cui si dovrebbero adattare, ci riporta bruscamente alle osservazioni dianzi esposte. Il livello di dettaglio dei “manuali”, infatti, collide inesorabilmente con il carattere di generalità ed astrattezza che dovrebbe avere un metodo idoneo ad analizzare le gestioni amministrative più diverse.

Allo stato delle esperienze prese in esame dal gruppo, più che di “manuale” si dovrebbe parlare di “manuali” del controllo, ma – come si vede – l’oggetto e gli obiettivi potenziali di questo campo di indagine sarebbero ben diversi dai presupposti del presente lavoro.

Certo si può concepire un percorso graduale, che dalle linee-guida elaborate dal gruppo conduca al livello di analisi del manuale. Tuttavia, tale procedimento – per non contraddire il fine ultimo della iniziativa, che è quello di elaborare uno strumento di controllo utile a tutti gli esercenti la funzione – dovrebbe essere cautamente progressivo, attraverso verifiche in successione sulla adattabilità dei precetti più specifici all’universo delle fattispecie di controllo.

 

4. Presupposti delle linee-guida elaborate riguardo alle diverse tipologie di controllo esercitate dalla Corte.

In questa sede mette conto sottolineare alcuni degli snodi più problematici del lavoro realizzato.

Un punto particolarmente delicato della indagine svolta dal gruppo è la definizione dell’oggetto del controllo sulla gestione.

La prima questione attiene al confronto tra tale tipologia di sindacato ed i controlli esercitati dalle Istituzioni di altri Paesi e dalla stessa Corte dei conti italiana, in contesti diversi da quelli oggetto del presente studio.

Acclarata la estrema diversità modulare, procedimentale e temporale tra il controllo sugli atti e quello successivo, occorre – al contrario – sottolineare come la seconda categoria costituisca, tuttora, una nebulosa contenente diverse tipologie di sindacato, differenziate in modo assai meno accentuato, attraverso variabili spesso sottili e disomogenee.

Optare per un percorso classificatorio così analitico avrebbe certamente contraddetto le finalità dell’iniziativa, ma è ben chiara la indispensabilità di circoscrivere un ambito tipologico del controllo successivo sulla gestione, rispetto ad altri come il controllo meramente finanziario, in relazione al quale l’analisi compiuta dal gruppo non avrebbe retto alla prova della verifica empirica.

Ne è derivato un approccio definitorio, che ha separato nettamente, almeno in linea astratta, il controllo sulla gestione da quello finanziario, ovvero – con nomenclatura mutuata dai Paesi anglosassoni - l’accountability gestionale da quella propriamente contabile.

La seconda riguarda le modalità di esposizione dei conti pubblici, in termini di sincerità, affidabilità, attendibilità.

L’accountability gestionale, invece, inerisce essenzialmente al giudizio espresso sulla attività amministrativa, in termini – soprattutto – di rispondenza dei risultati agli obiettivi, ma anche di efficienza, economicità e rispetto dei parametri normativi.

In realtà, se questa diversità è netta quanto al profilo dell’oggetto che, nell’un caso, è la gestione economico-finanziaria-contabile e, nell’altro, la gestione amministrativa, tuttavia emergono aree di contiguità molto più accentuate di quanto la semantica sembra adombrare, nonché una miriade di varianti applicative che la prassi internazionale e della Corte stessa presentano.

Sotto il primo profilo, non può sottacersi come un giudizio in termini di auditing puramente contabile non possa prescindere da un raffronto dei dati matematici dei bilanci e dei documenti a corredo con la realtà gestoria che essi illustrano.

E tale riscontro è suscettibile – a sua volta – di essere esercitato con maggiore o minore intensità, sia qualitativa che quantitativa.

Nondimeno, il controllo sulla gestione – pur avendo riguardo ai risultati della attività amministrativa – non può fare ameno dei dati contabili e della verifica di rispondenza, sia pure a campione, dei fatti gestori valutati con la loro rappresentazione in bilancio.

La contiguità dei due tipi di controllo, peraltro, si accentua in quelle attività, intestate alla Corte dei conti, come la parificazione del rendiconto, ove a parti di referto sulla gestione sono affiancate valutazioni strettamente contabili.

 

 

5. La definizione del concetto di gestione amministrativa all’interno del procedimento del controllo.

Peraltro – per i motivi precedentemente esposti – solo alla accountability gestionale vanno riferiti gli approcci metodologici elaborati dal gruppo di lavoro.

La delimitazione tipologica della funzione è risultata propedeutica ad un’altra delicata operazione speculativa: la definizione del concetto di gestione amministrativa, ovvero la sua individuazione all’interno dell’ampia categoria dell’azione amministrativa.

Mentre l’ accountability contabile incardina i propri riferimenti spaziali e temporali nei bilanci e nei pertinenti esercizi finanziari, quella gestionale presuppone un oggetto da circoscrivere sotto il profilo spaziale, temporale e teleologico, in ragione della sua idoneità ad essere valutato in termini di corrispondenza tra obiettivi e risultati.

Nell’attuale scenario amministrativo una simile actio finium regundorum risulta assai insidiosa e complessa; non tutte le attività sono articolate o articolabili in progetti ben definiti, quasi mai la gestione e i pertinenti risultati sono circoscrivibili ad una sola struttura e ad una sola amministrazione; raramente il concetto di gestione e dei relativi criteri di valutazione è riducibile ad una singola materia e ad una precisa e incontrovertibile regolazione di riferimento.

Pertanto, l’ampia nozione di gestione utilizzata per individuare l’oggetto del relativo sindacato risulta strettamente collegata agli obiettivi fissati nel programma di controllo, i quali – a loro volta – devono presentare puntuali riferimenti nella legislazione vigente, nei progetti amministrativi più importanti, nel rischio disfunzionale di certe aree di attività, nel rilievo economico-finanziario di alcune gestioni.

Se può essere consentita la metafora giurisdizionale, il programma di controllo contiene il petitum, inteso come ambito dell’attività controllata, e la causa pretendi, ovverosia i motivi per cui il controllo esterno viene selezionato e delimitato in un più ampio ambito gestionale. Continuando nella metafora giurisdizionale, questo particolare tipo di petitum e causa pretendi – a differenza di ciò che accade generalmente nel processo - risulta flessibile, cioè suscettibile di rideterminazione sulla base di esigenze obiettive che emergano nel corso dell’istruttoria.

Proprio il tentativo di saldare i criteri di scelta di un programma, la definizione del suo oggetto, e le modalità di svolgimento della istruttoria, mi pare l’elemento più importante dello studio compiuto dal gruppo di lavoro.

6. Ruolo e carattere dell’impianto probatorio nel controllo sulla gestione.

Sintomatica, in tal senso, è l’attenzione rivolta all’impianto probatorio della relazione, che è stato sviluppato in modo coerente con l’esigenza non solo di redigere un referto documentato e inattaccabile nei presupposti di fatto, ma anche di renderlo rispondente alle questioni astrattamente ipotizzate al momento della sua elaborazione.

In questo senso lo spirito del lavoro appare molto più vicino, rispetto alla letteratura italiana in subiecta materia, alla impostazione delle linee-guida e dei principi elaborati dall’INTOSAI e dall’IFAC, le quali effettuano minuziosi richiami alle modalità deontologiche dell’impianto probatorio.

La nostra dottrina, infatti, ha ritenuto per lo più recessivo l’approfondimento delle modalità di acquisizione della “prova” nell’ambito del controllo sulla gestione: la stessa terminologia utilizzata tende ad oscurare i termini “prova” e “probatorio”, a differenza di ciò che avviene nei documenti precedentemente richiamati.

Certo, l’acquisizione della prova nel controllo non ha lo stesso valore formale e di garanzia tipico del diritto penale, e ciò è ben comprensibile. Tuttavia, le valutazioni espresse nei referti dovrebbero trovare sempre una rispondenza speculare in documenti o fatti specificamente acclarati.

Ed in effetti la prova – nell’ambito del controllo sulla gestione – assume una funzione strumentale, ovvero epistemologica nel quadro delle finalità logico-argomentative, che la proietta sul referto, alla cui maturazione è destinata.

Essa concerne la certezza e la attendibilità di tutti i fatti che si adducono per la formulazione del giudizio contenuto nella relazione di controllo.

I fatti devono essere pertinenti, cioè legati indissolubilmente - sotto il profilo storico oggettivo – al percorso logico che conduce al raffronto tra la gestione, cui essi si riferiscono, ed i parametri di legalità, efficacia, efficienza ed economicità, che la legge individua.

Gli elementi probatori devono, altresì, essere rilevanti, cioè collegati da un forte nesso logico-deduttivo con la valutazione formale del referto. Troppe volte, invece, si elaborano relazioni in cui a fatti estremamente significativi si accompagnano considerazioni sostanzialmente blande, o – viceversa – si esprimono giudizi forti sulla base di elementi privi o carenti di potenzialità dimostrativa della tesi assunta.

Altro profilo che emerge con chiarezza dalle linee-guida è la consapevolezza del carattere di relatività degli indicatori.

Mentre, infatti, i fatti amministrativi accertati possono essere equiparati come intensità dimostrativa alla prova, gli indicatori sembrano più vicini alla categoria della presunzione: da un lato, essi risultano utilissimi strumenti conoscitivi, ancorché non direttamente ed esaustivamente rappresentativi del fatto da verificare; dall’altro, la relatività del loro impianto suggerisce accortezza nell’evitarne la trasfusione in valutazioni parziali, se non arbitrarie, segnate dal soggettivismo di chi li ha elaborati.

Sotto altro aspetto, a differenza di ciò che accade nel diritto processuale penale, sembra recessiva la tematica della formazione-acquisizione ed ammissibilità degli elementi probatori. Questi ultimi, invero, devono essere pertinenti e coerenti con il progetto di controllo, il quale si realizza secondo metodologie obiettive.

L’ampia libertà di scelta e selezione del materiale conoscitivo consentita dall’art. 3 della legge n. 20/1994 consente – rispetto al processo penale – un più flessibile modus operandi, vincolato e circoscritto solo dal carattere di attinenza della prova e dalla sua verifica mediante il contraddittorio, sin dalle fasi istruttorie, con l’amministrazione controllata.

Qui si salda il carattere concatenato e circolare del documento. Dalla programmazione al referto - passando attraverso le cruciali fasi della istruttoria e del contraddittorio - si è riusciti, probabilmente, a rendere quel carattere di unitarietà e teleologica connessione del procedimento di controllo, ove operazioni estremamente diverse sono sinergicamente proiettate verso la valutazione finale: frutto, sì, del libero convincimento del collegio deputato ad adottarla, ma certamente resa obiettiva dall’obbligo di motivare analiticamente il rapporto tra fatti addotti e giudizio formulato.

 

7. Il contraddittorio come strumento di verifica e miglioramento delle valutazioni dedotte nel referto.

Sebbene il contraddittorio costituisca parte essenziale di quelle garanzie procedimentali del controllo affermate dalla giurisprudenza costituzionale e richiamate dal Presidente Lazzaro nel suo intervento, il gruppo di lavoro ha avuto ben chiara la stretta inerenza dell’istituto non solo alla tutela del controllato, bensì al rafforzamento dell’impianto probatorio e, quindi, del referto costruito su di esso.

Attraverso la doverosa attribuzione al soggetto controllato della facoltà di produrre fatti, documenti ed osservazioni idonei ad influire sullo svolgimento dell’attività istruttoria e sul libero convincimento del collegio, non si tutela soltanto l’interesse della Amministrazione gerente a veder sottoposto il proprio operato a valutazioni eque ed obiettive, ma la stessa esigenza di esprimersi su fatti correttamente accertati con argomenti che tengano conto anche di tesi ed impostazioni diverse.

Si potrebbe affermare, a questo riguardo, che la possibilità per l’Amministrazione di addurre prove e valutazioni contrarie rispetto a quelle emergenti dalla fase istruttoria e dalla bozza di relazione sottoposta al collegio costituisce - più che un diritto – un dovere, gravante sul controllato in ossequio al principio normativo per cui va assicurata alle assemblee elettive ed alla collettività una informazione corretta ed obiettiva. Saremmo in presenza, in definitiva, di un dovere deontologico e di galateo procedimentale per il soggetto sottoposto a sindacato (il quale ha un obbligo indefettibile di collaborare per il corretto espletamento della funzione di controllo).

Questa considerazione – oltre che all’interno del gruppo – ha trovato spazio in diversi referti deliberati dalle sezioni di controllo, nell’ambito dei quali la mancata collaborazione della Amministrazione nel produrre fatti, documenti ed osservazioni utili ad illustrare il senso della attività svolta, ovvero il loro tardivo invio rispetto alla deliberazione del referto, è stata stigmatizzata come comportamento contrario ai principi di buon andamento, trasparenza e collaborazione, in relazione alla primaria finalità di informazione consustanziale alla funzione del controllo sulla gestione.

 

8. Prospettive evolutive delle linee-guida.

Quali possono essere le prospettive evolutive di queste schematiche linee-guida?

Già i contributi dei colleghi, contenuti nel presente volume, sono idonei ad ampliare e specificare i concetti riassunti del documento di sintesi.

Analogamente, costituiscono fondamentali punti di riferimento le riflessioni svolte negli altri interventi ed in quelli che potranno essere aggiunti dai magistrati interessati e da coloro che studiano e si appassionano al mondo del controllo sulla gestione.

Certamente le approfondite osservazioni contenute in questi contributi dovranno essere – a loro volta – concettualizzate e semplificate, in modo da assurgere a principi e regole di comportamento, dopo averne verificato la compatibilità con le scarne norme che disciplinano la materia, nonché con i principali orientamenti giurisprudenziali esistenti.

E tuttavia, anche un simile processo – sul quale già nella sede del convegno del 17 dicembre 2002 si è consolidata una quasi unanime condivisione – presenta esiti potenzialmente diversi, ma non necessariamente alternativi.

Si può ipotizzare, infatti, uno sviluppo delle linee-guida sin qui elaborate in modo da rendere il documento più ampio, ma analogo nella sua formulazione astratta e generale.

Si può, altresì, pervenire ad uno sviluppo di secondo livello, organizzato per materie e controlli di eterogenea natura, rispetto ai quali le linee-guida assumerebbero il ruolo di una cornice operativa, recante principi generali e comuni all’universo dei controlli, mentre l’approfondimento specialistico rivestirebbe la natura di “manuale” del controllo, caratterizzato da esemplificazioni e casi pratici ricavati dagli esiti delle indagini già svolte.

In un contesto coordinato e congruente, dunque, si potrebbero ipotizzare linee-guida uniche per l’intera attività del controllo e manuali particolari per materia, specificativi ma coerenti rispetto alle linee-guida stesse.