Rapporti ed interferenze tra azione di responsabilità civile ed azione di responsabilità amministrativo contabile (nota a CASS CIV. III SEZ. n. 3672/2010.)

Dott. Ferruccio Capalbo

Magistrato della Corte dei Conti

 

Con la sentenza  in commento , la  Cassazione afferma che nell’ipotesi di appalto, indetto da una P.A., e di conseguente fenomeno corruttivo intercorso tra la ditta appaltatrice ed i dipendenti della amministrazione appaltante, quest’ultima può agire nei confronti dei privati, una volta accertata la condotta penalmente rilevante, per ottenere il risarcimento del danno subito.

In disparte affermazioni di interesse in ordine alla patologia che affligge il contratto stipulato a seguito di una procedura di evidenza pubblica illegittima ed ai criteri per la determinazione del quantum del risarcimento del danno alla immagine, in questa sede rileva quanto affermato in tema di giurisdizione della Corte dei Conti.

Al riguardo si è escluso il ricorrere della medesima non rinvenendosi un rapporto di servizio, rectius, una relazione funzionale  con la ditta privata a seguito di un eventuale inserimento della medesima nell’esercizio dei poteri organizzativi di natura pubblica della PA.

In effetti, in questi casi la PA ricorre allo strumento contrattuale al fine di approvvigionare se’ stessa  di beni e/o servizi e non al fine di consentire al privato l’effettivo  esercizio di funzioni di natura pubblica.

Rilevando, in definitiva, un rapporto di natura privatistica la giurisdizione, al fine dell’accertamento della responsabilità civile della ditta privata, è individuata in capo al G.O.

Si pone, allora, un problema di potenziale conflitto di giudicati con l’eventuale azione promuovibile da parte della procura della Corte dei Conti.

Quest’ultima, infatti, dotata di giurisdizione tendenzialmente esclusiva, ai sensi del’art. 103 Cost, in materia di responsabilità amministrativo/contabile per danno erariale, è titolata ad agire nei confronti dei dipendenti  della amministrazione coinvolta per il danno eventualmente arrecato alla stessa con la condotta che ha integrato il fenomeno corruttivo tangentizio.

Nel caso di specie, però, il danno alla Amministrazione è arrecato in via diretta non solo da dipendenti della medesima ma anche da soggetti privati in concorso con gli stessi.

In tal caso, infatti, potrà agire anche la stessa amministrazione danneggiata, innanzi al giudice ordinario, nei confronti dell’eventuale terzo ( es. ditta privata) per le medesime poste di danno per le quali può agire il p.m. contabile  nei confronti dei dipendenti della stessa.

Il danno subito dalla amministrazione è, però, unico ed una volta ottenuto il compiuto risarcimento del medesimo in sede civile, ovviamente dovrà operare il limite del ne bis in idem in relazione alla eventuale azione intrapresa, contemporaneamente,  dal Pm contabile, per la quale scatterà,pertanto, una improcedibilità della domanda o un venire meno dell’interesse ad agire.

In caso contrario, appare evidente come  la stessa amministrazione potrebbe ottenere, in ipotesi, il risarcimento del medesimo danno sia da parte della ditta privata, davanti al giudice ordinario, sia da parte dei propri dipendenti infedeli, a mezzo della azione promossa da parte del pm contabile.

A fronte di un tale potenziale conflitto di giudicati, la concorrenza delle due giurisdizioni può comunque essere funzionale ad assicurare l’integrale risarcimento del danno subito dall’ amministrazione nelle ipotesi in cui davanti al giudice ordinario non si riesca ad ottenerlo. 

Fattispecie puntualmente verificatasi con la sentenza in commento.

In sede di determinazione del quantum del risarcimento del danno subito dalla amministrazione ricorrente, infatti, la Cassazione ha ritenuto necessario indagare anche in ordine alla eventuale cooperazione attiva della amministrazione stessa, cui è direttamente riferibile, alla stregua del principio della immedesimazione organica, la condotta, pur dolosa, dei propri funzionari ed impiegati.

Di qui si è concluso per una riduzione della responsabilità civile del danneggiante ai sensi dell’art 1227, 1 comma, del codice civile, richiamato dall’art. 2056 per la responsabilità extra contrattuale.

Nel caso di specie si è accertato come i comportamenti tenuti sia dai privati sia dai dipendenti abbiano determinato una situazione tale che senza uno di essi l’evento non si sarebbe verificato. 

Ed allora, in ipotesi di tal fatta, la procura contabile, pur a fronte della già intervenuta condanna in sede di civile,  conserva, in sostanza, ancora un margine di manovra. 

La amministrazione ha, infatti, subito un danno per la condotta infedele dei propri dipendenti che in sede civile non ha trovato integrale risarcimento in applicazione della norma di cui all’art. 1227 cc.

Per quella parte residua, dunque, la amministrazione potrà trovare comunque ristoro a mezzo dell’azione della procura della Corte dei Conti.

Fermo restando quanto rappresentato in tema di potenziale conflitto di giudicati tra giurisdizione ordinaria e contabile nelle ipotesi descritte (in senso conforme l’attuale orientamento maggioritario della giurisprudenza della Cassazione) occorre, comunque, chiedersi come sia da conciliare con l’orientamento secondo cui, invece, l’azione del procuratore contabile ha natura diversa da quella promuovibile in sede civile.

Si porrebbe, cioè, a presidio di interesse diversi da quelli fatti valere con l’azione di responsabilità civile e quindi di fattispecie di danno differenti.

La Corte Costituzionale, infatti, con sentenza 104/1989, ha evidenziato come il P.G della Corte  dei Conti agisce nell’esercizio di una funzione obiettiva e neutrale, rappresentando l’interesse generale al corretto esercizio delle funzioni amministrative e contabili da parte dei dipendenti pubblici.

Un interesse, quindi, direttamente riconducibile al rispetto dell’ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziati, non l’interesse, invece, particolare e concreto dello Stato in ciascuno dei settori in cui si articola.

Tant’è che il P.G. può agire di ufficio, al di fuori ed anche contro le determinazioni della amministrazione danneggiata ed anche dopo la acquisizione di visti e pareri degli organi amministrativi di controllo.

Ed infatti, nel caso all’esame della Corte Costituzionale in argomento, in applicazione dei principi di diritto così enunciati, si è giunti a non ritenere estensibile l’effetto interruttivo del termine di prescrizione da riconnettere alla citazione proposta dalla procura generale della Corte dei Conti anche alla azione di responsabilità civile intrapresa dalla amministrazione danneggiata dinanzi al giudice  ordinario.

In definitiva, l’azione del  PG della Corte dei Conti non si identifica con l’azione che l’amministrazione può autonomamente promuovere, innanzi al giudice ordinario, nei confronti dei terzi che in concorso con i funzionari della medesima, abbiano posto in essere la condotta lesiva.

Trattandosi, allora, sulla base dell’orientamento di cui alla sopra citata Corte Costituzionale, di una azione differente ed autonoma rispetto a quella volta a far valere la responsabilità civile dinanzi al giudice ordinario, in quanto a tutela di interessi diversi da quelli alla base di quest’ultima, un problema di conflitto di  giudicati e di violazione del “ne bis in idem”  non dovrebbe porsi.

O almeno non dovrebbe porsi in ordine al risarcimento del danno strettamente connesso alla lesione “dell’interesse generale al corretto esercizio delle funzioni amministrative e contabili da parte dei dipendenti pubblici”, che contraddistingue, secondo l’orientamento della  Corte Costituzionale citata, l’azione del PG della Corte dei Conti rispetto alle azioni poste a tutela di interessi particolari e concreti e che è rimessa in via esclusiva alla stessa. [1]

 

Da un punto di vista pratico, a fronte del concreto realizzarsi di una fattispecie analoga a quella finora descritta, può, di certo, porsi il problema connesso alle difficoltà di differenziare le differenti poste di danno connesse ai vari interessi lesi e soprattutto alla difficoltà di quantificare il danno, individuato come autonomo,  connesso alla lesione “dell’interesse generale al corretto esercizio delle funzioni amministrative e contabili da parte dei dipendenti pubblici”, di rilevo indubbiamente costituzionale.

Ma una tale difficoltà interpretativa, non può certo disconoscere le conseguenze che discendono dal puntuale principio di diritto di cui alla citata Corte Costituzionale n. 104/89, in tema di autonomia ed indipendenza della azione di responsabilità condotta dal PG della Corte dei Conti.