Accertamenti erariali ed emersione di fatti di rilievo penale: quid juris?

di Nicola Bontempo, magistrato della Corte dei conti

 

Accade sovente che organi di polizia, e in particolare la Guardia di Finanza, svolgano, d’iniziativa o su delega del P.M. presso la Corte dei conti, accertamenti relativi a fattispecie causative di danni erariali nell’ambito dei quali emergano altresì profili di possibile rilevanza penale.

In siffatte evenienze appare evidente l’ esigenza pregnante di un coordinamento tra le due differenti indagini - quella erariale, in corso di svolgimento, e quella penale, che viene ad aprirsi con la rilevazione della notitia criminis - la cui disciplina appare connotata a livello legislativo (l’unico confacente con esigenze di un procedimento giudiziario, vertendosi nell’ ambito di materia sottoposta a riserva di legge: v. artt.101, 103, 11 Cost.), da un’evidente carenza di specifica regolamentazione (essendo palese come non possa ritenersi né esaustiva nè appagante la mera previsione nell’art.129 Att. c.p.p. dell’ obbligo del P.M. ordinario di notiziare il P.M. contabile al termine delle indagini e solo quando esse si concludono con richiesta di rinvio a giudizio[1]) che non sembra poter essere utilmente surrogata da pur utilissime forme di coordinamento personale tra i singoli magistrati procedenti, tanto meno attraverso lo strumento, del tutto improprio nel rapporto di AA.GG. equiordinate, del nulla-osta del PM penale all’ uso extrapenale degli atti d’indagine.

In particolare, appare rilevante al riguardo il tema relativo a tempi e modi di adempimento della denuncia di danno o, comunque, in caso di attività svolta su sua delega, della refertazione al PM contabile delegante.

Viene sovente invocata al riguardo, come norma che sarebbe atta a disciplinare la fattispecie, la disposizione di cui all’art.220 Att.c.p.p.

Con riferimento alla materia degli accertamenti erariali detta disposizione viene da più parti interpretata nel senso che allorchè nel corso di attività di indagine delegata da questa A.G. emergano profili di rilievo penale l’attività delegata debba arrestarsi in attesa degli esiti delle indagini penali, salvo nulla osta dell’A.G. penale.

Tale interpretazione - suscettiva di determinare un sostanziale arresto dell’attività di accertamento erariale e di sostanziale ostracismo informativo (salvo nulla osta dell’A.G. penale) in pregiudizio dell’Ufficio del P.M. presso la Corte dei conti, ancorchè delegante - non è meritevole di condivisione.

Al riguardo debbono farsi le seguenti considerazioni.

Va premesso, in limine, che l’accertamento del danno erariale (valore a copertura costituzionale) e il perseguimento dei suoi responsabili è prerogativa precipua dell’Ufficio requirente che, nell’ambito della funzione unica ed unitaria del Pubblico Ministero (di cui sono partecipi anche i magistrati del P.M. presso la Corte dei conti: v. ex plurimis Cass., S.U., 17.01.1991 n.404, richiamante gli artt.1 RD 12.7.1934 n.1214 e 10 L.21.03.1953 n.161), è costituito presso l’A.G. contabile, e che, al pari di ogni ufficio del P.M., agisce per fini di giustizia, nell’esercizio di un ministero obiettivo e neutrale, in qualità di rappresentante dell’interesse generale al rispetto dell’ordinamento giuridico (v. ex plurimis C.Cost., 09.03.1989 n.104; Cass., S.U., 02.04.1993 n.3970). Nessun ostacolo deriva all’esercizio di tale prerogativa dalla contemporanea pendenza di un p.p., anche se in fase di indagini preliminari, riguardante i medesimi fatti; e ciò a maggior ragione, e come da giurisprudenza pacifica, dopo il venir meno della pregiudizialità penale prevista dal cpp previgente.

Sempre in limine, va soggiunto che, nelle ipotesi di cui trattasi, deve ritenersi non rilevante la previsione del segreto investigativo ex art.329 c.p.p., poiché - in disparte la questione se detto segreto sia opponibile al PM contabile (l’art.74 RD 12/07/1934 n.1214 prevede che il PM contabile possa chiedere in comunicazione “atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie”, senza ulteriori specificazioni o eccezioni di sorta; fatto salvo ovviamente lo specifico “decreto motivato” ex art.329 co.3° c.p.p. in caso di “necessità per la prosecuzione delle indagini” laddove sussista concreto pericolo per le indagini stesse) - il segreto investigativo attiene ex art.329 c.p.p. soltanto agli “atti di indagine compiuti dal p.m. o dalla p.g.”, per cui ove l’organo di polizia non abbia agito nell’ambito di una delega del PM ordinario (ma d’iniziativa o addirittura su delega del PM contabile) esso preclude bensì (salvo autorizzazione ex art.329/2° c.p.p.) l’inoltro degli atti di indagine, ma non della notitia damni o, nel caso di attività delegata dal PM contabile, l’utile proseguimento dell’attività delegata (nel qual caso il n.o., dell’A.G. ordinaria sarà necessario solo per l’utilizzo extrapenale degli atti di P.G. posti in essere).

Tanto premesso, va poi, nello specifico, rilevato che l’ invocato art.220 Att. c.p.p. si limita, nell’ ottica precipua della utilizzabilità penale degli atti, a prevedere che “gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l’ applicazione della legge penale sono compiuti con l’ osservanza delle disposizioni del codice”, senza in effetti prevedere (e si ricordi che ex art.12 e 14 Preleggi “nell’ applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole” e “le leggi penali … non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati.”) alcuna limitazione (del resto distonica rispetto alla espunzione dall’ordinamento, proprio ad opera del codice di rito penale del 1989, del principio di pregiudizialità penale: cfr. art.2 comma 2°: “La decisione del giudice penale che risolve incidentalmente una questione civile, amministrativa o penale non ha efficacia vincolante in nessun altro processo.”) della attività di perseguimento di altre forme di illeceità (civile, amministrativo, disciplinare, contabile) che i fatti (e financo gli stessi fatti) possono rivestire; tanto più se detta attività mette capo ad una autonoma Autorità Giudiziaria.

Una indiretta, e pur significativa conferma, dell’autonomia dell’accertamento giudiziale erariale (costituente peraltro affermazione costante della giurisprudenza di questa A.G.) si trae dalla direttiva a suo tempo impartita dal Procuratore Generale presso la Corte di Appello di Roma ai Procuratori della Repubblica del Distretto allorchè, con “nota di indirizzo” 23.01.2004 n.22/04 prot. Gab., richiamato in particolare l’art.73 dell’Ordinamento Giudiziario ha disposto che “… necessariamente … il P.M. ordinario informerà tempestivamente il P.M. della Corte dei Conti tutte le volte in cui in un procedimento si profilino fondate ipotesi di danno erariale senza attendere la definizione di esso. … informerà, altresì, il Procuratore della Corte dei Conti anche dei procedimenti conclusi con provvedimenti di archiviazione o di proscioglimento quando detti provvedimenti non escludono l’ipotesi di danno erariale. Ciò pure in accertata assenza di responsabilità penale.”.

Orbene, alla stregua di quanto precede, deve ritenersi che allorchè l’organo di polizia proceda ad accertamenti e verifiche di fatti e circostanze non agendo su delega del PM ordinario (nel qual caso esso agisce ab initio ed esclusivamente quale organo di P.G., soggiacendo ai vincoli di cui all’art.329 c.p.p.) bensì d’iniziativa, come prevede l’art.220 Att. c.p.p., o addirittura su delega di altra A.G., esso non possa - a prescindere da qualsivoglia autorizzazione dell’A.G. ordinaria cui abbia riferito per i profili di rilievo penale - esimersi (oltre che inoltrare la notitia criminis) dal riferire alla competente A.G. contabile – segnatamente se delegante - la notitia damni o – in caso di delega - le risultanze degli accertamenti svolti in virtù della delega stessa (sia pur, ovviamente, senza trasmettere gli atti penali eventualmente redatti, tra cui la stessa c.n.r., per i quali, soltanto, ritenendosene l’utilità o l’imprescindibilità, dovrà essere acquisito il n.o. alla trasmissione del PM ordinario).

Appare, infatti, evidente che l’obbligo di denuncia al P.M. contabile incombe (a prescindere da specifica attribuzione di competenza ex lege, la quale vale solo a legittimare eventuali poteri d’imperio e coercitivi) sull’organo di polizia procedente, dal momento che è proprio dell’ organo di polizia (di ogni organo di polizia), per ciò stesso che riveste tale ruolo, reprimere (idest in primo luogo segnalare all’Autorità competente a sanzionarla, essendo pacifico che primaria forma di repressione di un illecito sia il deferimento della violazione in cui esso si sustanzia alla Autorità cui spetti sanzionarlo) ogni fattispecie illecita che comporti la lesione di interessi di carattere pubblico, quale è - per quanto qui rileva - l’illecito erariale, la cui repressione costituisce, come già detto, valore a copertura costituzionale, non a caso affidato ad un apparato giudiziario e in particolare a magistrati che “rappresentano presso la Corte [dei conti] il pubblico ministero” (v. artt.1 RD 12.7.1934 n.1214), ed agiscono nell’esercizio di un ministero obiettivo e neutrale, come rappresentanti dell’interesse generale al rispetto dell’ordinamento giuridico (v. supra).

Di talchè gli organi di polizia, allorchè svolgono attività d’iniziativa, vanno annoverati nell’ ambito dei soggetti e organismi sui quali grava – e, si badi, non già in termini latamente collaborativi bensì in adempimento di uno specifico dovere d’ ufficio riveniente fondamento nel dettato legislativo e giuridicamente sanzionato, in primis a termini dell’art.1 comma 3° legge 14 gennaio 1994 n.20 – l’obbligo di produrre al competente Ufficio del P.M. presso la Corte dei conti formale e compiuta denuncia delle fattispecie dannose delle quali abbia “preso” o ricevuto notizia.

Siffatto obbligo, incombente su ogni organo di polizia (e, dunque, anche, ed anzi a fortiori sulla G.d.F.), risulta ora vieppiù pregnante nei riguardi degli appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza se è vero - come è vero - che nel quadro del nuovo assetto ordinativo del Corpo dettato dal Decreto Legislativo n.68 del 19 marzo 2001 (il cui art.1 dispone che “Il Corpo della Guardia di finanza e' forza di polizia ad ordinamento militare con competenza generale in materia economica e finanziaria”) l’art.2 stesso decreto, sotto la rubrica “Tutela del bilancio”, dispone che la “Guardia di finanza assolve le funzioni di polizia economica e finanziaria a tutela del bilancio pubblico, delle regioni, degli enti locali e dell'Unione europea…[cosicchè]… A tal fine …[le]… sono demandati compiti di prevenzione, ricerca e repressione delle violazioni in materia di: a) imposte dirette e indirette, tasse, contributi, monopoli fiscali e ogni altro tributo, di tipo erariale o locale; b) diritti doganali…; c) ogni altra entrata tributaria, anche a carattere sanzionatorio o di diversa natura, di spettanza erariale o locale; d) attivita' di gestione … inerenti la potesta' amministrativa d'imposizione; e) risorse e mezzi finanziari pubblici impiegati a fronte di uscite del bilancio pubblico nonche' di programmi pubblici di spesa; f) entrate ed uscite relative alle gestioni separate nel comparto della previdenza, assistenza e altre forme obbligatorie di sicurezza sociale pubblica; g) demanio e patrimonio dello Stato…; … m) ogni altro interesse economico-finanziario nazionale o dell'Unione europea”; ed è di tutta evidenza come tale previsione sia, di per sé, atta a fondare, de jure, un compiuto obbligo giuridico, incombente su gli appartenenti al Corpo (e a fortiori sui comandanti di reparto), di denunciare nella sede giudiziaria propria (idest al P.M. contabile, per il seguito previsto dalla legge) le violazioni in tema di pubbliche gestioni finanziarie e/o patrimoniali che appaiano aver cagionato pregiudizio erariale, di cui, diversamente, gli appartenenti al Corpo sembrerebbero inutiliter effettuare la “prevenzione, ricerca e repressione” loro demandata dal citato art.2 (e segnatamente l’ultima delle tre attività menzionate, essendo pacifico, come già detto, che primaria forma di repressione di un illecito sia il deferimento della violazione di cui esso consiste alla Autorità cui spetti sanzionarlo).

Sul punto appare dirimente e - mutatis mutandis - pienamente aderente alla fattispecie in discorso (e al caso di specie) il seguente principio di diritto enunciato dalla Corte Suprema di Cassazione (Cass., VI pen., 21.4.1998 n.5843, imp. Sambrotta), la quale ha avuto modo di chiarire come “Le attività volte alla ricerca della notitia criminis e quelle ad esse connesse, le quali possono essere intraprese da parte del p.m. e della polizia giudiziaria a seguito di una denuncia anonima, non rientrano tra le attività di indagine di cui all’art.329 c.p.p., perché queste ultime presuppongono una notizia di reato sufficientemente definita e tendono alla raccolta degli elementi necessari per le valutazioni inerenti all’esercizio dell’azione penale, con la conseguenza che, relativamente a tali attività, gli ufficiali di polizia giudiziaria non sono sottoposti all’obbligo del segreto ai sensi dell’art.329 c.p.p., che si riferisce al compimento di atti di indagine, ma sono tenuti al segreto, come qualsiasi impiegato dello stato, ai sensi dell’art.15 d.p.r. 10 gennaio 1957 n.3, come sostituito dall’art. 28 L. 7 agosto 1990 n. 241.”.

In siffatte evenienze appare, del resto, evidente che la refertazione all’A.G. contabile di quanto di interesse della stessa - a fortiori, se delegante - giammai potrebbe essere riguardata sotto specie di rivelazione di un segreto d’ufficio, per la considerazione, a tacer d’altro, che l’art.326 c.p. punisce la “rivelazione” (ammesso per assurdo che possa qui parlarsi di “rivelazione”) commessa “violando i doveri inerenti alle funzioni o al servizio”, e la violazione risulta palesemente insussistente allorquando l’ipotetica “rivelazione” costituisca al contrario proprio l’effetto dell’ adempimento di quegli obblighi di servizio (nella specie l’espletamento della delega e/o l’obbligo di repressione dell’illecito contabile poiché di rilievo pubblicistico: v. supra) la cui mancanza, al contrario, sarebbe suscettiva di costituire fonte di responsabilità).

Va poi soggiunto – ultima ma non ultima – la considerazione, di ordine pratico e tuttavia di preminente rilevanza, che l’ attesa degli esiti del procedimento penale, sovente di durata pluriennale, varrebbe a porre pericolo la utile perseguibilità delle fattispecie di illeciti erariali per il possibile decorso, medio tempore, del termine prescrizionale, non riveniente deroga o sospensione (se non nei limiti del non sempre applicabile art.1 co.2° ultima parte L.14.01.1994 n.20) dalla contemporanea pendenza di procedimento penale.

 

NICOLA BONTEMPO

V.P.G. CORTE DEI CONTI

 

 

 


[1]  Ciò, in disparte la considerazione che la previsione che la comunicazione ex art.129 Att. c.p.p. debba aver luogo (non già in riferimento a date condizioni soggettive rivestite dall’autore del reato o dalla persona offesa o a date circostanze di fatto ictu oculi rilevabili come tali, bensì) in riferimento alla circostanza che il reato abbia cagionato danno all’erario rimette - poco opportunamente - ad una A.G. priva di giurisdizione in subiecta materia una valutazione che, fatti salvi i casi più classici di danni patrimoniali per indebiti esborsi o appropriazioni, l’ormai variegata tipologia di danni erariali elaborata dal giudice contabile rende sempre più opportuno sia affidata ad un giudice specializzato (non a caso conservato dal Costituente quale giudice naturale delle materie di contabilità pubblica: v. art.103 cpv. Cost.).