(1) Gli illeciti degli amministratori e dei dipendenti degli enti pubblici economici: dal giudice ordinario al giudice contabile, di Giancarlo Astegiano, magistrato della Corte dei conti
(in corso di pubblicazione su La Giurisprudenza Italiana, 2004)
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Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice contabile alla luce
della disciplina della responsabilità amministrativa degli amministratori e dei
dipendenti pubblici.
L’individuazione dell’ambito di estensione della giurisdizione contabile nei giudizi di responsabilità promossi nei confronti dei dipendenti e degli amministratori degli enti pubblici economici è stata oggetto di un’evoluzione giurisprudenziale di cui l’ordinanza in epigrafe rappresenta l’ultimo, significativo approdo.
Pur essendo previsto dalla Costituzione che la Corte dei conti “ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica (…) (art. 103, 2° comma)[1], per lungo tempo il legislatore ordinario si è limitato a dettare disposizioni dirette a definire per singoli settori l’ambito della giurisdizione del giudice contabile nei giudizi di responsabilità per i fatti che abbiano arrecato danno alla finanza pubblica[2].
Peraltro, già prima dell’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, la legge sulla Contabilità di Stato che risale al 1923 aveva stabilito che la Corte dei conti sindacasse l’operato dei dipendenti statali, senza nulla prevedere in merito ai giudizi di responsabilità per gli illeciti commessi dagli altri dipendenti pubblici[3].
Successivamente, la giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti è stata estesa, con specifici interventi legislativi, ai funzionari degli enti parastatali, delle regioni, delle aziende sanitarie locali e, da ultimo, degli enti locali[4].
La legge 19 gennaio 1994, n. 20, rappresenta il primo intervento normativo diretto a delineare, sulla base di criteri generali e astratti, la competenza giurisdizionale della Corte dei conti in relazione agli illeciti compiuti dagli amministratori e dipendenti di tutte le amministrazioni pubbliche, la struttura della responsabilità in questo settore e alcune caratteristiche dell’azione di responsabilità [5].
La nuova disciplina prevede, per quanto interessa maggiormente in questa sede, l’assoggettamento alla responsabilità amministrativa ed al giudizio della Corte dei conti di tutti gli amministratori e dipendenti pubblici sia nel caso in cui l’illecito commesso abbia causato un danno all’ente dal quale dipendono, che nel caso in cui abbia provocato un danno ad un’amministrazione o ad un ente pubblico diverso da quello di appartenenza[6].
L’innovazione è significativa, se solo si considera che in precedenza, la giurisprudenza della Corte di cassazione, quella contabile e la dottrina ritenevano che potesse essere fatta valere dinanzi alla Corte dei conti la responsabilità per i soli illeciti che avessero arrecato danno all’amministrazione con la quale il responsabile era legato da rapporto di impiego o di servizio[7].
Ora, essendosi così delineato nell’ordinamento l’ambito della giurisdizione della Corte dei conti sulla responsabilità degli agenti pubblici, l’ordinanza che qui pubblichiamo[8] affronta il problema della possibilità di estendere agli illeciti commessi dagli amministratori e dai dipendenti degli enti pubblici economici le disposizioni che delineano il regime della responsabilità amministrativa e, soprattutto, della competenza del giudice contabile[9].
- - La responsabilità degli amministratori e dei dipendenti degli enti pubblici economici dinanzi al giudice ordinario.
Le disposizioni sulla responsabilità amministrativa e sulla competenza della Corte dei conti previste per i dipendenti statali, prima della riforma del 1994 sono state applicate in via estensiva anche ai dipendenti ed amministratori degli enti pubblici ritenendo che questi ultimi svolgessero funzioni riconducibili a quelle amministrative di pertinenza dell’amministrazione statale[10].
Tuttavia, quando si è prospettato per la prima volta il problema di sottoporre gli amministratori e i dipendenti di una particolare categoria di enti pubblici, quelli economici, al giudizio di responsabilità per i danni causati nell’esercizio della loro attività, la Corte di cassazione ha adottato una soluzione articolata distinguendo tra illeciti compiuti nell’esercizio dell’attività imprenditoriale ed illeciti commessi nell’esercizio di poteri pubblici o di organizzazione dell’ente ed ha ritenuto che i primi fossero conoscibili dal giudice ordinario ed i secondi da quello contabile[11], e, sino alla pronuncia in commento, l’orientamento non è più mutato[12].
La soluzione accolta dalla Cassazione era fondata sulla considerazione che gli enti pubblici economici svolgessero sia attività di tipo economico – imprenditoriale che attività avente natura pubblicistica.
Infatti, soprattutto negli anni scorsi, prima del processo di trasformazione in società per azioni e successiva privatizzazione, totale o parziale[13], il modello dell’ente pubblico economico era stato adottato sia per la gestione di molti servizi pubblici o di interesse pubblico quali, ad esempio, le ferrovie, le poste e l’energia elettrica.
Da una parte, la Cassazione riteneva che l’attività degli enti pubblici economici fosse diretta a perseguire finalità di carattere pubblico attraverso l’esercizio di attività economiche di tipo imprenditoriale nelle forme del diritto privato, svincolate dalle regole della contabilità pubblica ed in concorrenza con gli imprenditori privati che operano negli stessi settori di attività dell’ente pubblico, con la conseguenza che il comportamento tenuto dai loro amministratori e dipendenti nell’esercizio dell’attività imprenditoriale doveva essere valutato dal giudice ordinario alla stregua della disciplina privatistica della responsabilità civile, parimenti agli altri soggetti che operano all’interno del mercato.
Dall’altra veniva rilevato che la natura pubblica dell’ente comportava che lo stesso, a differenza dei soggetti privati, fosse dotato di poteri di organizzazione interna e, in molti casi, investito di particolari funzioni pubbliche in sostituzione di altre amministrazioni o enti pubblici per cui i fatti commessi nello svolgimento di attività di natura pubblicistica dovevano essere sindacati in modo analogo a quelli compiuti dagli altri agenti pubblici[14].
La stessa
soluzione è stata adottata dalla Corte di Cassazione in relazione alla responsabilità
dei dipendenti ed amministratori degli enti di gestione delle partecipazioni statali[15],
ritenendosi che l’attività di questi enti, consistente nella gestione di
partecipazioni azionarie nel rispetto dei canoni privatistici, rientrasse a pieno titolo
nella nozione di attività imprenditoriale, nonostante l’attività risultasse
assoggettata a direttive vincolanti del Governo[16].
L’applicazione pratica del criterio adottato dalla Cassazione ha condotto a risultati paradossali a causa della difficoltà di distinguere, in concreto, fra atti inerenti all’esercizio dell’impresa e atti che incidono sull’organizzazione dell’ente.
Si è così ritenuto, ad esempio, che l’incameramento di somme di denaro (“tangenti”) da parte di dipendenti od amministratori di enti pubblici economici fosse atto rientrante nella ordinaria gestione imprenditoriale dell’impresa e come tale soggetto alla giurisdizione del giudice ordinario[17], così come la costituzione di contabilità parallele per la gestione di fondi extrabilancio[18].
La distinzione operata dalla Cassazione e la limitazione della giurisdizione contabile ai soli atti espressione del potere di autorganizzazione dell’ente o dell’esercizio di funzioni pubbliche non è risultata convincente né per la giurisprudenza della Corte dei conti, né per la dottrina.
Per lungo tempo il giudice contabile ha affermato la sua giurisdizione ritenendo che la natura pubblica dell’ente incardinasse la giurisdizione contabile, indipendentemente dall’attività svolta[19], anche se, negli ultimi anni, si è, in larga parte, conformato alle conclusioni della Corte di Cassazione[20], recependo la distinzione tra responsabilità dell’agente riconducibile ad illeciti compiuti nello svolgimento dell’attività economica e quella inerente allo svolgimento di funzioni pubbliche, e concludendo che solo in relazione a quest’ultima potesse sussistere la giurisdizione della Corte dei conti[21].
La distinzione effettuata dalla Cassazione è stata contestata anche dalla prevalente dottrina che ha ritenuto che la giurisdizione nei confronti dei dipendenti ed amministratori degli enti pubblici economici spettasse al solo giudice contabile in base ad una duplice considerazione.
E’ stato sostenuto che, indipendentemente dall’attività svolta, le risorse finanziarie utilizzate da tali enti sono pubbliche, così come l’ente stesso ha natura pubblica[22].
Per altro verso, è stato posto in luce che l’azione di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti è più incisiva rispetto a quella proposta dinanzi al giudice civile poiché l’azione innanzi al giudice contabile è promossa e condotta da un organo pubblico, il pubblico ministero contabile, mentre quella dinanzi al giudice civile è lasciata alla disponibilità dell’ente stesso[23].
L’orientamento della Corte di Cassazione non è cambiato neppure in seguito dell’entrata in vigore della legge 27 marzo 2001, n. 97 la quale, disciplinando il rapporto tra il procedimento penale e quello disciplinare nei confronti dei dipendenti pubblici, ha stabilito che sia inviata al Procuratore Regionale della Corte dei conti copia della sentenza di condanna per reati contro la pubblica amministrazione di dipendenti ed amministratori di enti pubblici economici e società a prevalente capitale pubblico affinché venga promossa l’azione di responsabilità amministrativa[24].
La disposizione, accolta con favore dalla giurisprudenza contabile e dalla prevalente dottrina, è stata intesa quale espressione della volontà del legislatore di ampliare, sia pure indirettamente[25], la giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti, ovvero di ritenere che già l’ordinamento contemplasse la competenza del giudice contabile, perlomeno in relazione agli illeciti ricollegabili ai fatti di reato richiamati dalla legge n. 97 del 2001[26].
- L’importanza
delle risorse finanziarie pubbliche e la forza espansiva del “danno ad
amministrazione od ente pubblico diverso da quello di appartenenza”.
L’ordinanza in commento supera l’orientamento precedente e, con un’articolata e diffusa motivazione, evidenzia i numerosi elementi che negli ultimi anni hanno provocato un radicale mutamento delle figure organizzative della pubblica amministrazione e dei modelli operativi adottati da quest’ultima.
La Cassazione riconosce che sempre più l’Amministrazione utilizza modelli contrattuali o societari di tipo privatistico, che molte privatizzazioni di enti pubblici economici hanno avuto carattere e scopo solo formale, tant’è che su tali enti continua a permanere il controllo della Corte dei conti, che l’ordinamento comunitario, tramite la nozione di organismo di diritto pubblico, sottopone ogni intervento di rilevanza pubblicistica, anche se svolto in forma societaria, alle stesse rigorose disposizioni dirette a regolare le attività delle Amministrazioni pubbliche[27].
Mette in rilievo, quindi, che ciò che caratterizza la natura pubblica di un’attività non è la forma adottata ma la natura delle risorse finanziarie utilizzate poiché “l’amministrazione svolge attività amministrativa non solo quando esercita pubbliche funzioni o poteri autoritativi, ma anche quando … persegue le proprie finalità istituzionali mediante un’attività disciplinata in tutto od in parte dal diritto privato”.
Il rovesciamento rispetto alle conclusioni accolte in precedenza è palese, se solo si considera che la modalità privatistica di gestione dell’attività imprenditoriale svolta
dall’ente, sulla quale in precedenza era fondata la giurisdizione del giudice ordinario, passa in secondo piano risultando prevalente e determinante la natura pubblica dei beni e delle risorse finanziarie utilizzate nell’esercizio dell’impresa[28].
Partendo dalla consapevolezza dell’importanza delle risorse finanziarie per stabilire la natura pubblica dell’attività, l’ordinanza in commento fonda la giurisdizione della Corte dei conti in ordine all’accertamento della responsabilità degli amministratori e dipendenti degli enti pubblici economici sulla norma contenuta nell’art. 1, 4° comma della legge n. 20 del 1994[29], ritenendo che “data l’ampia formulazione della norma, deve ritenersi che essa faccia riferimento anche agli enti pubblici economici, oltre che a quelli non economici e alle amministrazioni”.
In sostanza, la Cassazione afferma che prevedendo la giurisdizione della Corte dei conti anche in relazione ai danni che un funzionario pubblico abbia arrecato ad un ente diverso da quello da cui dipenda, il legislatore ha scelto di radicare la giurisdizione della Corte dei conti ogniqualvolta vi sia un danno all’erario provocato da un agente pubblico, indipendentemente dall’esistenza di un rapporto di servizio con l’ente danneggiato poiché, in sostanza, ogni danno causato ad un ente pubblico avrebbe riflessi negativi sulla finanza pubblica.
La soluzione accolta dalla Cassazione potrebbe apparire non rispondente agli interessi dello Stato - comunità poiché gli amministratori e dipendenti di enti pubblici economici vengono a soggiacere ad un regime di responsabilità che sembra meno gravoso rispetto a quello ordinario civile e, pertanto, inidoneo a garantire un totale ristoro degli eventuali danni subiti dalla finanza pubblica[30].
Ma si tratta solo di un’apparenza poiché la circostanza che i danni all’ente siano perseguiti da un organo estraneo e specializzato, quale il pubblico ministero contabile, garantisce una maggior sicurezza ed effettività, al fine di evitare che non vengano perseguiti illeciti che, in assenza di una specifica azione da parte di un organo imparziale, finirebbero con il gravare sulla collettività[31].
Inoltre, eliminando ogni sostanziale garanzia di impunità risulteranno incentivati comportamenti maggiormente virtuosi, se non altro per il timore che venga intentata l’azione di responsabilità amministrativa.
Val la pena di ricordare, che la possibilità che il richiamo alla norma contenuta nell’art. 1, comma 4 della legge n. 20 consentisse di radicare la giurisdizione del giudice contabile nei confronti degli enti pubblici economici era già stata adombrata in precedenza dalla stessa Corte di Cassazione che, in una nota sentenza sui fondi neri Enimont, aveva escluso la possibilità di applicare tale norma poiché il danno si era verificato in data anteriore all’entrata in vigore della legge[32].
E, infatti, la pronuncia in commento specifica che la disposizione contenuta nella legge del 1994 è applicabile ai soli fatti successivi alla data di entrata in vigore della norma (15 febbraio 1994), con la conseguenza che solo gli illeciti commessi dopo tale data potranno essere perseguiti dinanzi al giudice contabile.
L’interpretazione e la conseguente applicazione della norma contenuta nel quarto comma dell’art. 1 da parte della Cassazione estende in modo significativo l’ambito della giurisdizione della Corte dei conti, come era già stato messo in luce, subito dopo l’entrata in vigore della norma, laddove era stato affermato che la norma consentiva di perseguire tutti i comportamenti illeciti dei funzionari pubblici, indipendentemente dall’esistenza di una relazione di servizio con l’ente danneggiato[33].
La soluzione prospettata dalla Corte di Cassazione appare condivisibile per due ordini di ragioni.
Innanzitutto, occorre considerare che se le attuali esigenze operative della pubblica amministrazione, che si avvale sempre più di nuovi modelli organizzativi di natura privatistica, richiedono che i funzionari possano agire agilmente senza il timore della violazione delle regole della contabilità pubblica, ancora pervase da notevoli formalismi, allo stesso tempo, la collettività deve avere la certezza che i comportamenti gravemente devianti causati da dolo o da grave negligenza vengano sanzionati da un organo specializzato capace ed attento nel valutare la natura e le modalità dell’azione posta in essere e non lasciati nella disponibilità degli amministratori dell’ente stesso che potrebbero avere interesse a non perseguirli, come ha dimostrato l’esperienza del recente passato.
Inoltre, il richiamo al danno provocato ad ente diverso da quello di appartenenza contenuto nella legge del 1994 àncora la giurisdizione della Corte dei conti ad una clausola generale che, mediante il riferimento all’utilizzo delle risorse pubbliche, permette, nella materia della responsabilità amministrativa, una interpretazione più ampia dell’art. 103, comma secondo, della Costituzione riconoscendo la giurisdizione della Corte dei conti in tutti i casi nei quali nello svolgimento di un’attività “pubblica” da intendersi in senso lato, vi sia l’impiego di fondi pubblici, indipendentemente dalle modalità con le quali viene svolta l’attività e dalle forme adottate dal soggetto agente.
La clausola non appare generica ed indeterminata perché la natura delle risorse utilizzate e, conseguentemente, la loro incidenza sulla finanza pubblica è criterio facilmente ricavabile dalla normativa vigente, anche di derivazione comunitaria.
Tuttavia, occorre precisare che tale criterio attributivo della giurisdizione al giudice contabile può essere applicato solo agli agenti degli enti che siano controllati in modo pieno ed esclusivo dallo Stato o da altro ente pubblico e non ai dipendenti od amministratori di enti aventi natura societaria, che vedano la partecipazione al capitale sociale di soci non pubblici[34].
In quest’ultimo caso, infatti, i diritti ed i doveri dei soci sono stabiliti dal codice civile e, in assenza di una norma che deroghi espressamente alla disciplina ordinaria, non vi è lo spazio per una interpretazione estensiva dell’art. 1, 4° comma della legge n. 20 del 1994[35].
In particolare, la responsabilità degli amministratori delle società di capitali è regolata da specifiche disposizioni di legge poste nell’interesse dei soci, degli stessi amministratori e dei terzi che entrano, per qualsivoglia ragione, in contatto con la società; norme che disciplinano sia i casi nei quali la società o i soci possono agire nei confronti dei soggetti che abbiano arrecato danno all’ente, sia la natura della responsabilità che può essere fatta valere[36].
Orbene, poiché non vi è alcuna norma che limiti le facoltà ed i poteri dei soci di società a partecipazione pubblica nella proposizione di azioni sociali o individuali di responsabilità nei confronti degli amministratori si deve ritenere che in questo caso l’art. 1 comma 4 della legge n. 20 del 1994 non sia idoneo ad estendere la giurisdizione del giudice contabile[37] ai dipendenti ed amministratori di quegli enti, a meno di ritenere che gli organi sociali delle società a partecipazione pubblica siano soggetti sia alla disciplina della responsabilità sociale prevista dal codice civile che a quella amministrativa[38].
In questo caso, però, si dovrebbe tornare alla distinzione, superata dalla pronuncia in commento, tra comportamenti inerenti lo svolgimento dell’attività di impresa soggetti alla giurisdizione del giudice civile e atti espressione del potere di organizzazione dell’ente sottoposti al giudice contabile.
In assenza di uno specifico intervento legislativo che disciplini l’esercizio dei diritti sociali in modo difforme da quanto previsto dagli articoli 2392 e seguenti del codice civile, tuttavia, si deve ritenere che la responsabilità degli amministratori e dei dipendenti delle società a partecipazione pubblica non possa essere fatta valere dinanzi alla Corte dei conti, poiché il criterio del danno ad amministrazione od ente diverso da quello di appartenenza previsto dalla legge del 1994 ed utilizzato dalla pronuncia in commento non può incidere su interessi e diritti di soggetti privati specificamente disciplinati e tutelati dall’ordinamento.
Giancarlo ASTEGIANO
In corso di
pubblicazione su La Giurisprudenza Italiana, 2004.
[1] La giurisprudenza costituzionale e la prevalente dottrina ritengono che la disposizione contenuta nell’art. 103, 2° comma debba essere interpretata in modo restrittivo, nel senso che la previsione costituzionale avrebbe individuato il solo ambito di estensione della giurisdizione contabile (la contabilità pubblica) all’interno del quale spetterebbe al legislatore ordinario stabilire di volta in volta quali materie rientrino nella contabilità pubblica e, quindi, appartengano in concreto alla giurisdizione della Corte dei conti: Corte cost. 30 dicembre 1987, n. 641, in Giur. Cost, 1988, 110 .
In dottrina GIANNINI, Spunti sulla giurisdizione contabile e sui consigli di Prefettura, in Giur. Cost., 1965, 179; CAPOTOSTI, Giurisdizione della Corte dei conti e autonomia regionale, in Giur. It., 1971, IV, 163.
In senso contrario: S. BUSCEMA, La giurisdizione contabile, Milano, 1969, 75, secondo il quale la norma costituzionale riserva in via esclusiva alla Corte dei conti la giurisdizione in merito alla gestione delle risorse pubbliche.
[2] Alla Corte dei conti, sin dalla sua istituzione nel 1862 (con legge 14 agosto, n. 800), oltre alle competenze di controllo, in materia giurisdizionale spetta il solo giudizio di conto nei confronti di tutti i dipendenti ed amministratori che abbiano maneggio di denaro pubblico. Sul giudizio di conto e sulla responsabilità contabile: SCHIAVELLO, voce “Responsabilità contabile”, in Enc. Dir., XXXIX, Milano, 1982, 1381; Cass. civ., sez. un., 9 ottobre 2001, n. 12367, in Riv. Corte Conti, 2001, 5, 2, 240.
In merito alla distinzione tra responsabilità contabile e responsabilità amministrativa: SEPE, Note sull’origine della distinzione fra giudizi di conto e giudizi di responsabilità, in Studi in memoria di A. De Stefano, Milano, 1990, 403.
[3] Art. 83, 1° comma, del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 (Norme sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità dello Stato), successivamente ripreso dall’art. 52 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1274 (T.U. sull’ordinamento della corte dei conti) e ribadito nella norma contenuta nell’art. 19 del d.p.r. 10 gennaio 1957, n. 3 (T.U. impiegati dello Stato).
[4] Rispettivamente, dagli artt. 8 della legge 20 marzo 1975, n. 70, 31 della legge 19 maggio 1976, n. 335, 28 del d.p.r. 20 dicembre 1979, n. 761 e 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142.
Per una ricostruzione sistematica dei vari interventi legislativi si rinvia a STADERINI – SILVERI, La responsabilità nella pubblica amministrazione, Padova, 1998, 83 e seg. e GARRI, I giudizi innanzi alla Corte dei conti, Milano, 2000, 3 ed., 39 e seg.
[5] La legge 19 gennaio 1994, n. 20, “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti”, con le modifiche apportate dal successivo decreto legge 21 ottobre 1996, n. 543, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 639, “Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti”, unitamente alla coeva legge 19 gennaio 1994, n. 19, di conversione del d.l 15 novembre 1993, n. 453, avente analoga rubrica, ha introdotto rilevanti modifiche alla disciplina della responsabilità amministrativa ed al relativo processo, quali l’esclusione della perseguibilità degli illeciti imputabili a colpa lieve del soggetto agente, il riconoscimento della natura parziaria e non solidale dell’obbligazione quando l’illecito sia imputabile a più soggetti (salvo che per i concorrenti che abbiano agito con dolo), l’esclusione della trasmissibilità dell’obbligazione risarcitoria agli eredi, se non nei limiti dell’illecito arricchimento, l’insindacabilità giudiziale delle scelte discrezionali.
Per un completo esame delle caratteristiche dell’azione di responsabilità amministrativa e della riforma operata nel biennio 1994 – 1996 si rinvia a: SCIASCIA, Manuale di diritto processuale contabile, Milano, 2003, GARRI, I giudizi innanzi alla corte dei conti, cit. 1 e 130 e seg.; AA.VV, L’evoluzione della responsabilità amministrativa, a cura di SCHLITZER, Milano 2002; PILATO, La responsabilità amministrativa. Profili sostanziali e processuali nelle leggi 19/94, 20/94 e 639/96, Padova, 1999.
[6] Art. 1, 4° comma della legge 19 gennaio 1994, n. 20, secondo il quale ”La Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza”.
Al riguardo, in giurisprudenza: Cass. civ., sez. un., 18 febbraio 2002, n. 2367, in Foro it., 2003, I, 1564.
[7] Il rapporto di servizio è sempre stato inteso quale materiale inserimento, volontario od obbligatorio, nell’organizzazione della Pubblica amministrazione per lo svolgimento di un’attività secondo le regole proprie di quest’ultima: Cass. civ., sez. un., 28 dicembre 2001, n. 16216, in Riv. Corte Conti, 2001, 6, 2, 221; id, 30 marzo 1990, n. 2611, in Cons. Stato, 1990, II, 1182.
In dottrina sul rapporto di servizio: STADERINI – SILVERI, La responsabilità nella pubblica amministrazione, cit., 121 e seg.
[8] L’ordinanza risulta pubblicata in Guida al Diritto, 2004, n. 4, 47, con annotazione di ATELLI, Ampliata la giurisdizione contabile agli atti di natura imprenditoriale, in Diritto e Giustizia, 2004, n. 5, con annotazione di BRIGUORI, Verso una giurisdizione per blocchi del giudice contabile, in Diritto.it, 2004, con annotazione di VENTURINI, Necessità di tutela delle risorse collettive e giudizio di responsabilità amministrativa innanzi alla corte dei conti.
[9] Gli enti pubblici economici sono enti aventi natura pubblica, costituiti dallo Stato o da altro ente pubblico, soprattutto territoriale, con lo scopo primario di svolgere attività economiche, operando all’interno del mercato, sia pure con le particolarità stabilite dal codice civile agli artt. 2093 e 2101 c.c. e dalle leggi speciali che ne hanno autorizzato la costituzione. Al riguardo si veda: CASSESE, La nuova costituzione economica, Bari – Roma, 2000, 13 e seg.; CASSESE, voce “Ente pubblico economico”, in Noviss. Dig. It, VI, Torino, 1962, 573; GIANNINI, Diritto pubblico dell’economia, Bologna, 1995.
Si tratta di enti che, in particolare negli anni scorsi, hanno influenzato profondamente l’economia, nazionale e locale, prima che venissero investiti dal processo di progressiva trasformazione in società per azioni e successiva privatizzazione: CASSESE, Il diritto amministrativo nell’ultimo decennio, in Giorn. dir. amm., 2004, 1, 5.
Inoltre: FRENI, Le privatizzazioni, in Trattato di diritto amministrativo, diretto da S. CASSESE, Milano 2000, Parte speciale, III, 3021; CARABBA, voce “Privatizzazione di imprese ed attività economiche”, in Dig. Disc. Pubbl., 1996, XI, 558; CLARICH, voce “Privatizzazioni”, in Dig. Disc. Pubbl., 1996, XI, 568; CLARICH – PISANESCHI, voce “Privatizzazioni”, in Dig. Disc. Pubbl., Aggiorn., 2000, 432.
[10] Cass. 28 luglio 1968, n. 2616, in Foro amm., 1968, I, 493, con nota di GUCCIONE; Cass. 5 febbraio 1969, n. 363, in Foro amm., 1969, I, 128, con nota di S. BUSCEMA.
[11] Cass. civ., sez. un., 2
marzo 1982, n. 1282, in Giur. It.,
1982, I, 1, 615, con nota di MADDALENA, Natura e funzioni del p.m. contabile e ricorso
per giurisdizione; in Giust. civ., 1982, I, 2386, con nota di GIAMPAOLINO, Nuove
pronunce delle sezioni unite sulla figura del procuratore generale presso la Corte dei
conti; sull’intervento nel giudizio per regolamento di giurisdizione;
sull’ambito della giurisdizione della Corte dei conti nei confronti degli enti
pubblici economici; in Riv. Dir. Proc., 1983, 539, con nota di LASERRA, La
giurisdizione contenziosa della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica e
gli agenti degli enti pubblici economici.
In precedenza, in dottrina si era
sostenuto che gli amministratori ed i dipendenti di enti pubblici economici fossero
soggetti alla responsabilità amministrativa ed alla giurisdizione della corte dei conti
in considerazione della natura pubblica dell’ente e della sussistenza di un rapporto
di servizio tra l’ente e l’amministratore: APICELLA, Responsabilità degli
amministratori degli enti di gestione, in Foro amm., 1980, 1125.
[12] Cass. civ., sez. un., 21 ottobre 1983, n. 6178, in Foro it., 1983, I, 1596 e in Giust. civ., 1983, I, 2852; id, 21 ottobre 1983, n. 6179, in Giur. It., 1984, III, 1, 295 e in Foro it., 1984, I, 329; id, 10 maggio 1984, n. 2851, in Mass. giur. lav., 1985, 229, con nota di LONGOBARDI, Problemi di giurisdizione in tema di rapporto di lavoro e di azione di responsabilità verso dipendenti ed amministratori degli enti pubblici economici; id, 18 dicembre 1985, n. 6443, in Foro it., 1986, I, 3088; id, 18 dicembre 1985, n. 6444, in Foro it., 1986, I, 3087; id, 18 marzo 1988, n. 2489, in Foro it, I, 2602; id, 4 maggio 1989, n. 2086 in Rep. Giur. It 1989, voce: Giudizio di conto, n. 656; id, 22 maggio 1991, n. 5792, in Rep Giur. It. 1991, voce: Giudizio di conto, n. 679; id 18 ottobre 1991, n. 11037 in Giust. civ., 1992, I, 1847; id., 18 marzo 1992, n. 3354, in Rep. Giur. It., 1992, voce: Competenza e giurisdizione civile, n. 238; id, 22 maggio 1992, n. 5792, in Giust. civ., 1991, I, 1987 e in Rass. Avv. Stato, 1991, fasc. 2, I, 3, 280; id, 22 ottobre 1992, n. 11560 in Foro it. 1994, I, 872 e in Riv. dir. comm. 1996, I, …., con nota di CROSIO, I funzionari degli enti pubblici economici fra responsabilità civile e responsabilità amministrativa; id, 20 ottobre 1993, n. 10381, in Rep. Giur. It., 1993, voce: Giudizio di conto, n. 637; id, 17 novembre 1994, n. 9746, in Rep. Giur. It., 1994, voce: Competenza e giurisdizione civile, n. 416; id, 28 novembre 1995, n. 12294, in Resp civ. e previd.., 1996, 630, con nota di VERZARO, Problemi di giurisdizione: amministratori di enti pubblici economici ed azione di responsabilità; id, 15 dicembre 1997, n. 12654, in Giust. civ., 1998, I, 2273, con nota di VISCA, Natura giuridica della AMTAB e conseguente giurisdizione del giudice ordinario in tema di responsabilità degli amministratori; id, 9 aprile 1999, n. 231/SU, in Riv. Corte Conti, 1999, 2, 108; id, 12 giugno 1999, n. 334, in Dir. maritt.., 2000, 1361; id, 29 novembre 1999, n. 829, in Foro it., 2000, I, 3261, con nota di D’AURIA; id, 21 novembre 2000, n. 1193, in Cons. Stato, 2001, II, 745, con nota di PALUMBI, Ancora sui limiti della giurisdizione della Corte dei conti; id 1° dicembre 2000, n. 1243, in Foro it., 2001, I, 877; id, 17 luglio 2001, n. 9649, in Riv. Corte Conti, 2001, 5, II, 236 e in Foro it., 2001, I, 2790, con annotazione di D’AURIA; id, 11 febbraio 2002, n. 1945 (ord.), in Riv. Corte Conti, 2002, 2, 278 e in Foro it., 2002, I, 1408; id, 20 febbraio 2003, n. 2605 (ord.), in Riv. Corte Conti, 2003, 1, II, 316.
[13] Al riguardo si rinvia alla precedente nota n. 9 ed alla dottrina ivi citata.
[14] Cass. civ., sez. un., 2 marzo 1982, n. 1282, cit.
[15] Si tratta di enti assimilabili agli enti pubblici economici, ormai scomparsi, quali, in particolare l’IRI, o trasformati in società per azioni quali l’ENI, i cui amministratori negli anni ottanta e novanta, in numerose occasioni, risultarono coinvolti in attività poco commendevoli, come può notarsi dalle fattispecie risultanti dalle sentenze segnalate nella nota successiva. Cfr., per ulteriori riferimenti, ROVERSI MONACO, Gli enti di gestione (Struttura – Funzioni – Limiti), Milano, 1967.
[16] Cass. civ., sez. un., 14 dicembre 1985, n. 6328, in Giur. it., 1986, I, 1, 1667, con nota di STIGLIANO MESSUTTI, Amministratori di enti pubblici economici ed azione di responsabilità: problemi di giurisdizione, e in Giur. Comm., 1987, II, 250, con nota di BOLLINO, La responsabilità degli amministratori di enti pubblici economici. Analogamente: Cass. civ., sez. un., 14 dicembre 1985, n. 6329, in Foro it., 1985, I, 3091; id, 15 novembre 1989, n. 4860, in Giur. it., 1990, I, 1, 930, e in Riv. Corte Conti, 1989, 6, III, 224; id, 2 ottobre 1998, n. 9780, in Foro it., 1999, I, 575, con nota di D’AURIA, Brevissime in tema di giurisdizione sulla responsabilità degli amministratori di enti pubblici economici e in I Contr. Stato ed Enti pubb. 1999, 298, con nota di BOTTA, In tema di giurisdizione sulla responsabilità degli amministratori degli enti di gestione e in Guida al Diritto, 1999, 3, 55, con nota di CHIAPPINELLI, Per garantire l’effettività del controllo è necessario trovare u n nuovo punto di equilibrio, in Riv. Corte Conti, 1999, 5, II, 138.
[17] Cass. civ. sez. un., 17 luglio 2001, n. 9649, cit. e Cass. civ., sez. un., 22 ottobre 1992, n. 11560, cit..
[18] Cass. civ., sez. un., 15 novembre 1989, n. 4860, cit. .
[19] Corte dei conti, sez. I, 26 aprile 1982, n. 53 e id, 16 settembre 1982, n. 103, entrambe in Foro it., 1983, III, 14 con nota di FERRARA; sez. giurisd. Reg. Sicilia, 30 maggio 1983, n. 1347, in Giur. It., 1984, II, 295; id, sez. giur. Reg. sic., 19 giugno 1987, n. 1623, in Riv. Corte Conti, 1987, 1253; Corte dei conti, sez. giurisd. Lombardia, 17 febbraio 2000, n. 296, in Riv. Corte Conti, 2000, 2, 2, 95; sez. giurisd. Molise, 7 ottobre 2002, n. 234, in Riv. Corte Conti, 2002, 5, II, 129, secondo la quale ai fini della determinazione della giurisdizione l’elemento da prendere in considerazione non è la qualificazione soggettiva dell’ente e l’attività svolta ma la natura pubblica delle risorse finanziarie gestite dall’ente.
[20]
Da ultimo: Corte dei conti, sez. II, 13 novembre 2003, n. 313/A, inedita; sez. I, 17
novembre 2003, n. 396/A, inedita. In precedenza Corte dei conti, sez. giurisd. Campania,
10 luglio 2000, n. 57, in Riv. Corte Conti, 2000, 5, II, 135; sez. giurisd.
Lombardia, 3 dicembre 1998, n. 1614, in Riv. Corte Conti, 1999, I,, 2, 74; sez. riun., 20
ottobre 1992, n. 806/A, in Foro Amm., 1993, 1113.
[21] Corte dei conti, I, 7 marzo 2001, n. 93/A, in Riv. Corte dei conti, 2001, 2, II, 111. La sentenza, così esprime la rassegnazione del giudice contabile “a fronte di un così imponente quadro giurisprudenziale appare velleitario ogni tentativo …. “; analogamente, sez. giurisd. Lazio, 16 gennaio 2002, n. 106, in Riv. Corte Conti, 2002, 1, II, 248. Corte dei conti, sez. III, 12 giugno 2003, n. 257/A, in Riv. Corte Conti, 2003, 3, II, 168; id, sez. I, 18 novembre 2002, n. 405/A, in Riv. Corte Conti, 2002, 6, II, 141.
[22] SCHLITZER, Profili sostanziali della responsabilità amministrativo – contabile, in L’evoluzione della responsabilità amministrativa, cit. 58 e seg.
E’ stato, inoltre, chiaramente rilevato che “se anche i soggetti diventano privati, i loro patrimoni sono comunque quelli dei preesistenti soggetti pubblici, derivano cioè dal patrimonio pubblico, che è stato formato attraverso gli apporti dei cittadini contribuenti” (MADDALENA, La sistemazione dogmatica della responsabilità amministrativa nell’evoluzione attuale del diritto amministrativo, in www.amcorteconti, 12, per cui l’orientamento della Cassazione che negava la giurisdizione della Corte dei conti era definito “inspiegabile” (26). Auspicavano un ripensamento della Corte di Cassazione anche SCHIAVELLO, La nuova conformazione della responsabilità amministrativa, Milano, 2001, ritenendo che “non si possono lasciare zone franche dalla responsabilità (e dal controllo), gestioni che coinvolgono grandi interessi” (XIX) e ANDREANI, Saggio sulla responsabilità patrimoniale degli amministratori degli enti pubblici economici, in Riv. trim. dir. pubbl., 1989, 1, secondo il quale il modello organizzativo dell’ente pubblico economico non è solo corrispondente a quello dell’impresa commerciale.
Inoltre: RISTUCCIA, La giurisdizione in materia di responsabilità degli amministratori degli enti pubblici economici: un vecchio problema dinanzi a nuovi scenari, in Riv. Corte Conti, 1995, 1, IV, 406
[23] Al riguardo è stato autorevolmente sostenuto che l’esclusione del promuovimento dell’azione da parte di un organo terzo quale il pubblico ministero contabile, implica che “questo tipo di responsabilità … difficilmente è fatta valere” poiché “il governo o il soggetto rispetto al quale l’ente è strumentale, infatti, non sono di norma interessati a chiamare in causa gli amministratori che essi stessi hanno nominato”: CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2002, 861. Analoghe considerazioni in SCHLITZER, Profili sostanziali della responsabilità amministrativo - contabile, cit, 59 e in RISTUCCIA, Il nuovo sistema della responsabilità e la giurisdizione della Corte dei conti, in Corte dei conti riformata e prospettive istituzionali, a cura di Caia e Nottola, Rimini, 1998, 125.
La stessa Cassazione, in una nota pronuncia del 1998 in relazione ai “fondi neri” dell’Enimont pur affermando la giurisdizione del giudice ordinario ha paventato che la decisione di lasciare agli stessi enti la possibilità di agire potesse risolversi “in un sostanziale esonero di responsabilità (colpo di spugna)” considerata la “finora timida attività giudiziaria” degli enti danneggiati nei confronti degli amministratori: Cass. civ. sez. un., 2 ottobre 1998, n. 9780 cit.
Analogamente, nella Relazione del Governo di accompagnamento ad un disegno di legge (Atto n. 1303 Senato) presentato, nel corso della XII legislatura, il 18 gennaio 1995 al Senato con il quale veniva espressamente attribuita alla Corte dei conti la giurisdizione in relazione ai danni subiti dagli enti pubblici economici e dalle società per azioni a prevalente capitale pubblico ad opera dei dipendenti o amministratori degli stessi era specificato che “tali danni non sono in pratica risarciti, dovendo le relative azioni essere promosse da privati, quali sono i nuovi (e, talvolta, gli stessi) amministratori …”.
[24] Recita l’art. 7 che “la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’art. 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione … è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato … “ e l’art. 3 elenca fra i soggetti destinatari della norma i dipendenti di “amministrazioni o di enti pubblici economici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica” (il corsivo è nostro).
[25] MADDALENA, La sistemazione dogmatica della responsabilità amministrativa nell’evoluzione attuale del diritto amministrativo, in Cons. Stato, 2001, II, 1559; VENTURINI, Giurisdizione della Corte dei conti nei confronti degli amministratori e dei dipendenti delle amministrazioni, enti ed enti a prevalente partecipazione pubblica, in Riv. Corte Conti, 2001, 6, 294, ORICCHIO, La giustizia contabile, Napoli, 2001, 153; SPERANZA, Le funzioni della Corte dei conti nei riguardi degli enti pubblici economici. La giurisprudenza della Corte suprema di cassazione in tema di giurisdizione. Prospettive attuali e future, in Riv. Corte Conti, 2001, n. 3, IV, 375; AVALLONE – TARULLO, Il giudizio di responsabilità amministrativo contabile innanzi alla Corte dei conti, Padova, 2002, 40; MONTELLA, Verso il superamento della distinzione tra “pubblica funzione” e “pubblico servizio” e conseguenze in tema di giurisdizione della Corte dei conti, in Giust. it,(rivista telematica), 2002, n. 3.
Contra: GOISIS, Note sulla sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità di amministratori e funzionari di società in mano pubblica, in Dir. proc. amm., 2002, 42; PILATO, La giurisdizione della Corte dei conti sugli enti a prevalente partecipazione pubblica nella l. 27 marzo 2001, n. 97, in Cons. Stato, 2003, II, 673, il quale ha ipotizzato che il nuovo possibile criterio di riparto fra giudice ordinario e giudice contabile potesse fondarsi sulla “appartenenza e la derivazione pubblica delle risorse oggetto della gestione” (682).
Dubita che sia possibile ravvisare in detta norma un’attribuzione di giurisdizione: PASQUALUCCI, Introduzione, in L’evoluzione della responsabilità amministrativa, cit., 19.
[26] Corte dei conti, sez. giurisd. Marche, 4 luglio 2001, n. 28, in Dir. proc. amm., 2002, 432, con nota critica di GOISIS, Note sulla sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità di amministratori e funzionari di società in mano pubblica, cit.; id, 23 aprile 2002, n. 469, in Riv. Corte Conti, 2002, 2, II, 213.
[27] Le conclusioni della Cassazione in ordine all’ampia diffusione dell’utilizzo di modelli privatistici da parte dell’Amministrazione che sempre più si avvale dello strumento contrattuale anziché dell’atto amministrativo e di forme organizzative private, anche di natura societaria, per il raggiungimento delle sue finalità sono ampiamente condivise dalla dottrina, dalla giurisprudenza amministrativa e, financo, costituzionale.
In dottrina, da ultimo: NAPOLITANO, Soggetti privati “enti pubblici”?, in Dir. amm., 2003, 4.
La giurisprudenza amministrativa, da tempo, ha escluso che la natura pubblica di alcuni enti venga meno a causa della trasformazione formale in società per azioni.
Da ultimo, la Corte Costituzionale con la sentenza 19 dicembre 2003, n. 363, inedita, ha affermato che la società “Italia Lavoro” il cui capitale è interamente posseduto dallo Stato è assimilabile, per questa ragione, ad un ente pubblico.
[28] In precedenza la Cassazione negando la giurisdizione della Corte dei conti affermava sia l’irrilevanza della natura pubblica dell’ente che dell’utilizzo di risorse comunque riconducibili alla finanza pubblica.
Al riguardo è interessante notare come sia stato ritenuto che il denaro pubblico una volta pervenuto nella disponibilità dell’ente pubblico economico diverrebbe privato (Cass. civ., sez. un., 18 ottobre 1991, n. 11037 cit.).
[29] Riguardo alla formulazione della norma si rinvia al 1° paragrafo e, in particolare, alla nota n. 6.
[30] Oltre a quanto indicato alla precedente nota n. 5, in merito alle peculiarità della responsabilità amministrativa occorre, infatti, rilevare che il giudice contabile, dopo aver accertato l’illecito e l’ammontare del danno subito dall’ente, dispone di un ampio potere di ridurre l’importo da addebitare al responsabile. La Corte costituzionale ha ritenuto la legittimità di tale disposizione in base alla considerazione che il suo scopo è quello di “ricercare un punto di equilibrio tale da rendere, per i dipendenti e gli amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo” (Corte cost., 20 novembre 1998, n. 371, in Giur. Cost. 1998, 3256).
[31] STADERINI – SILVERI, La responsabilità nella pubblica amministrazione (con particolare riguardo a quella locale), cit., 94.
[32] Cass. civ., sez. un., 2 ottobre 1998, cit. Al riguardo era stato acutamente osservato da D’AURIA, Brevissime in tema di giurisdizione sulla responsabilità degli amministratori di enti pubblici economici, cit., che veniva lasciata intravedere la possibilità di perseguire davanti alla Corte dei conti gli amministratori di enti pubblici economici per gli illeciti compiuti successivamente all’entrata in vigore di tale norma.
[33] CARBONE, Amministratori pubblici e risarcimento del danno, in Danno e resp., 1996, 1, 69.
[34] In relazione alle società a partecipazione pubblica si rinvia, anche per l’accurata ricerca bibliografica, a: LACAVA, L’impresa pubblica, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese, Milano, 2000, Parte speciale, III, 3007.
[35] Le numerose leggi che hanno disciplinato in generale la trasformazione in società per azione di enti pubblici economici, o quelle che hanno disciplinato la trasformazione di singoli enti, così come le disposizioni contenute negli artt. 113 e seguenti del D. lgs 18 agosto 2000, n. 267 che disciplinano la partecipazione degli enti locali in società di capitali non contengono alcuna norma limitativa dei normali diritti sociali previsti dal codice civile, salvo alcune disposizioni inerenti particolari diritti attribuiti all’azionista pubblico.
Per una analitica e completa rassegna delle norme di diritto speciale relative alla società a partecipazione pubblica si rinvia a PIZZA, Società per azioni di diritto singolare: rassegna della legislazione 1999 – 2003, in Giorn. dir. amm., 2004, 4, 372, anche per gli ampi riferimenti bibliografici.
[36] Art. 2392 e segg cod. civ. In proposito: COTTINO, Diritto commerciale e CAMPOBASSO, Diritto Commerciale, 2, IV ed, Torino, 1999, 366 e seg.
I problemi che porrebbe, in assenza di un intervento legislativo, il riconoscimento della giurisdizione contabile nei confronti degli amministratori delle società per azioni sono stati evidenziati da RISTUCCIA, La giurisdizione in materia di responsabilità degli amministratori degli enti pubblici economici: un vecchio problema dinanzi a nuovi scenari, in Riv. Corte Conti, 1995, IV, 429 ss.
[37] Al contrario, alcuni commenti alla ordinanza annotata sembrano ritenere che la giurisdizione della Corte dei conti possa estendersisino alle società a partecipazione pubblica: ATELLI e VENTURINI citati alla nota n. 8.
[38] Quest’ultima evenienza non sembra possibile perché, in assenza di specifiche disposizioni di legge, la responsabilità degli amministratori è regolata in via esclusiva dagli artt. 2392 cod. civ. Per ulteriori considerazioni si rinvia alla precedente nota n. 34.