CORTE DEI CONTI - SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO - sentenza n. 19/A del 21 gennaio 2004 - Presidente De Rose – Estensore Arganelli – Procura Generale (V.P.G. Tranchino) c/ C.C. - (annulla nei termini di cui in motivazione Corte dei conti, sezione Lombardia n. 252/02 del 21 febbraio 2002).

Giudizio di responsabilità amministrativa – giurisdizione contabile – fermo amministrativo – giurisdizione contabile – non sussiste.

Non sussiste la giurisdizione della Corte dei conti in merito ai ricorsi presentati contro i provvedimenti di fermo amministrativo adottati dall’amministrazione finanziaria, nei confronti di propri dipendenti, ai sensi dell’art. 69, comma sesto – R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 – riguardando l’adozione di misure cautelari collocate al di fuori del giudizio di responsabilità amministrativa.

Il fermo amministrativo costituisce una eccezionale forma di autotutela cautelare, con caratteristiche sue proprie autonome e differenziate – rispetto alla misura cautelare di cui agli art. 1 RDL L. n. 295/1939, artt. 52 e 58 RD n.1214/1934, 73, II, RD n. 2440/1923, 57 RD n. 1038/1933, la cui verifica di legittimità è estranea alla giurisdizione del giudice contabile.

Fatto

(omissis)

Diritto

Ai sensi dell’art.37 c.p.c. va anzitutto verificata la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti nella materia per cui è qui causa in quanto non ricorre la preclusione di cui all’art. 329 c.p.c., avendo parte appellante a giudizio di questo Collegio giudicante nuovamente posto in discussione la natura e i limiti dell’istituto e per implicito riproposte tutte le questioni dedotte in primo grado, compresa anche la questione di giurisdizione, in quanto strumentale alla natura dell’istituto qui in contestazione. Assume infatti parte appellante trattarsi in fattispecie della misura cautelare di cui all’art. 1 R.D. n.295/1939 (ritenuta del quinto) e non già del fermo amministrativo di cui all’art.69 RD n. 2440 del 1923 (cfr. pag. 6 capoverso 4° dell’atto di appello e pag.8 del libello stesso).

È stato rilevato in fatto che trattasi di un provvedimento mero dell’Amministrazione delle Finanze del 25 luglio 1996, limitato con successivo provvedimento del Comando Generale della Guardia di Finanza del 30 aprile 1999; provvedimenti amministrativi, ambedue emessi con effetto anche sui crediti “dovuti aut debendi” da Enti privati e da Casse di Previdenza, oltreché da Amministrazioni dello Stato; provvedimenti altresì tutti antecedenti alla citazione del C. nel giudizio di responsabilità amministrativo contabile innanzi a questa Corte dei conti, (l’atto di citazione reca la data del 10 dicembre 1999, successivamente notificato al C.); provvedimenti amministrativi perciò adottati al di fuori del processo contabile.

Or che in fattispecie trattasi di fermo amministrativo in senso proprio, emesso ai sensi dell’art.69 R.D. 1923 n.2440 e non già ex art. 1 R.D. 1939 n.295 è dato dedurre dal fatto che, ove si fosse trattato della misura cautelare nella formulazione di cui all’art. 1, II, cit. RD n.295 non potrebbe riguardare, come invece riguarda, crediti di enti privati, pure oggetto del provvedimento amministrativo qui contestato, -“decreta con effetto immediato il fermo amministrativo anche di somme dovute aut debendi da corrispondersi… da Enti anche privati e da Casse di Previdenza…” (sic. provv.to impugnato, del 25.7.1996).

Ciò posto - cosicché nella sentenza impugnata è stato correttamente ritenuto essere stata fatta applicazione in fattispecie dell’art. 69 RD 1923, n.2440- va affermato il difetto di giurisdizione di questa Corte dei conti, proprio perché misura cautelare adottata al di fuori del processo contabile e non assimilabile alle ritenute cautelari sullo stipendio o sulla pensione, anche perché applicato pure ai crediti da Enti privati e Casse di Previdenza.

Senza considerare poi che, ove si fosse trattato della diversa misura cautelare versata nel giudizio di primo grado – il che non è per quanto innanzi detto-, si sarebbe invece in presenza di difetto di competenza di questo giudice, come da SS.RR. n.12 del 23 novembre 2000, la quale individua la competenza nel giudice della cautela in tema di esecuzione della diversa misura cautelare del sequestro.

Né pertinente ai fini che qui interessano è il richiamo della sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 362 del 30 giugno 1999, perché essa ha riferimento alla individuazione del giudice competente a conoscere della diversa misura cautelare della ritenuta sullo stipendio operata dalla P.A., al fine di escludere la giurisdizione del giudice ordinario e del giudice amministrativo.

Ed è proprio nel richiamo degli artt. 52 e 58 RD 1934, n.1214 e dell’art.73, II, R.D.1923, n.2440 e dell’art.57 R.D.1933, n.1038 che sta la differenza tra l’ipotesi sottoposta al vaglio delle SS.UU. della Corte di Cassazione- danno accertato in via amministrativa e misura cautelare di ritenuta sullo stipendio o pensione o altro emolumento disposto dall’amministrazione dello Stato – e l’ipotesi per cui è qui causa- provvedimento amministrativo e misura cautelare emessa su crediti dovuti o debendi da Amministrazioni pubbliche e da Enti Privati, al di fuori del processo contabile innanzi alla Corte dei conti-.

Il tutto senza considerare che la sentenza delle SS.RR. della Cassazione n. 362 del 30.6.1999 era finalizzata, -in applicazione delle differenziate norme ivi richiamate - a individuare nel giudice contabile il giudice competente sul differenziato strumento cautelare della ritenuta prevista dall’art. 73 R.D. n. 2440 del 1923 e dall’art. 58 RD n. 1214 del 1934 anche agli addebiti di responsabilità amministrativa, oltreché a quelli di responsabilità contabile stricto sensu.

Così pure non pertinente, a fini di affermazione della giurisdizione della Corte dei conti sulla misura cautelare qui in valutazione, appare il richiamo alla giurisprudenza di questa Corte che pertiene alle differenziate ipotesi delle misure cautelari di cui all’art.1 RD n.295 del 1939 e agli artt.73 RD n.2440/1923 e 58 RD n.1214/1934; per il che valgono le considerazioni di cui sopra.

Pertinente appare invece il richiamo alla giurisprudenza del Consiglio di Stato di cui a Sez. 6 n. 375 dell’8.3.1996 ed a Sez. 6 n. 6179 del 7.12.2001, là dove è stato affermato che la richiesta di rimozione del fermo amministrativo relativo a crediti dell’Amministrazione nei confronti di privati, in quanto questione attinente a diritti soggettivi, è sottratta alla giurisdizione del giudice amministrativo e spetta alla giurisdizione del giudice ordinario nei rapporti di diritto privato a cui l’Amministrazione partecipi per i fini che le sono propri (in fattispecie trattatasi di contratti di pubblico appalto).

Illuminante è anche la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 7945 del 21 maggio 2003 sull’impedimento al giudice ordinario di esercitare la piena giurisdizione sul credito oggetto di fermo.

Ha in proposito affermato il detto consesso che “nell’ordine degli effetti del provvedimento di fermo non rientra quello di impedire al giudice ordinario il pieno esercizio della propria giurisdizione sulla domanda del creditore dell’amministrazione; cosicché è consentito al creditore di agire per l’accertamento negativo del credito vantato dall’Amministrazione ed oggetto del provvedimento di fermo innanzi al giudice ordinario al fine della disapplicazione del provvedimento amministrativo (cfr. Cass. S.U. n.7945 del 21.5.2003; Cass. Sez. I n. 391 del 19.1.1979; Cons. Stato Sez. 4 n. 350 del 27.2.1998 in sede di verifica di legittimità del provvedimento cautelare – fermo amministrativo).

Conclusivamente il fermo amministrativo qui in contestazione costituisce una eccezionale forma di autotutela cautelare, con caratteristiche sue proprie autonome e differenziate – rispetto alla misura cautelare di cui ai più volte richiamati art. 1 RDL L. n. 295/1939, artt. 52 e 58 RD n.1214/1934, 73, II, RD n. 2440/1923, 57 RD n. 1038/1933 - la verifica della cui legittimità è estranea alla giurisdizione del giudice contabile.

Lo stesso giudice delle leggi nella sentenza n. 67 del 1972, in sede di verifica di costituzionalità dell’art. 69, VI, RD 1923 n. 2440, promosso dalla Corte di Appello di Trieste in procedimento civile, si è pronunciato sul merito della questione dedotta non ritenendo inammissibile la questione stessa per difetto di giurisdizione del remittente giudice adito in fattispecie - nella quale il fermo amministrativo era stato applicato ad un credito liquido ed esigibile da esigersi da privato; ritenendo così la Corte Costituzionale per implicito in tale ipotesi sussistente la giurisdizione del remittente giudice ordinario e ritenendo costituzionalmente legittima la misura del fermo amministrativo nei rapporti di diritto privato cui l’Amministrazione partecipi per i fini che le sono propri; da azionarsi, secondo il giudice delle leggi, innanzi al giudice ordinario per la verifica della subordinazione del diritto soggettivo del privato alle esigenze del pubblico interesse.

Cosicché sarà, conclusivamente, problema di verifica in quali termini la assunta illegittimità del provvedimento amministrativo di cui all’art. 69 R.D. n. 2440/1923 –emesso al di fuori del processo contabile - dovrà essere sottoposta al vaglio del giudice precostituito per legge, ovvero al giudice amministrativo o al giudice ordinario; con riguardo alle diverse situazioni soggettive di diritto soggettivo affievolito o perfetto. Resta comunque detta verifica giudiziale estranea alla giurisdizione del giudice contabile per quanto qui dedotto.

Le spese giudiziali del primo e secondo grado seguono la soccombenza.

Omissis