1. - Presentazione.

         E’ stato, di recente, autorevolmente affermato dalla più alta magistratura della Repubblica che l’anno appena trascorso è stato caratterizzato, nel mondo e nell’Italia, da due avvenimenti di diverso segno, ma ambedue eccezionali: quello, sconvolgente, della sanguinosa incursione terroristica dell’11 settembre e l’altro, pieno invece di prospettive e di speranze, dell’introduzione dell’EURO in Europa.

         Mi permetto di aggiungere, in questa sede di inaugurazione dell’anno giudiziario 2002 della Corte dei conti, che l’uno e l’altro di questi accadimenti, attraverso molteplici ingranaggi di tipo sociale, economico, etico e politico, con tempi diversi e per strade oggi non tutte prefigurabili o esattamente valutabili, sono destinati a incidere sul modo di gestire la cosa pubblica in Italia e, di conseguenza, sul modo di fare controllo e di fare giurisdizione contabile, funzioni, entrambe attribuite dalla Costituzione e dalla legge al nostro Istituto.

         Non è mio compito soffermarmi sul punto con considerazioni politiche, sociali o storiche.

         Ritengo invece che appartenga alla ragione d’essere di questo mio discorso avanzare considerazioni sulle prospettive che, nella svolta epocale che stiamo vivendo, si aprono alle funzioni della Corte dei conti, così come queste attualmente si configurano e concretamente si realizzano e così come, su di esse, in futuro, l’Ordinamento possa essere in condizioni di contare per far fronte all’incalzare dei tempi.

2. - Il regime delle autonomie.

         L’anno 2001, accanto e indipendentemente dal cambiamento di direzione politica verificatosi a seguito delle elezioni nazionali dello scorso maggio, ha segnato un accentuarsi della tendenza alla diminuzione, in numero, in peso e in tipologia di interventi, dei compiti di diretta gestione delle pubbliche risorse di pertinenza dello Stato.

         In tutta evidenza, l’Ordinamento, sotto la spinta di nuove realtà sociali ed economiche, nei termini nei quali le forze politiche le interpretano, continua a muoversi verso un regime federalista, le cui connotazioni oggi non sono ancora ben delineate nella ripartizione e nelle articolazioni delle funzioni, e, ancor meno, in molti importanti particolari strutturali e funzionali.

         Questo moto di trasformazione, che non può non definirsi “storico”, ha trovato, nel 2001, una forte affermazione legislativa con la modifica del titolo V, parte II, della Costituzione, operata con la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre scorso.

         Questa riforma ha profondamente inciso sugli equilibri costituzionali dell’Ordinamento, con possibili, conseguenti ripercussioni anche sulle strutture e su alcune funzioni della Corte dei conti. Al fine di valutare, in termini generali, la portata di tali effetti, il Senato della Repubblica, attraverso un’iniziativa della sua I Commissione permanente, lodevolmente si è dato carico, sul declinare dell’anno 2001, di svolgere un’indagine conoscitiva, che – tra l’altro – si è articolata in diverse audizioni, prima fra tutte quelle di alcuni presidenti emeriti della Corte Costituzionale, tenutasi il 23 e 24 ottobre scorso.

         A queste, per quanto riguarda il nostro Istituto, è seguita il 31 dello stesso mese l’audizione del Presidente della Corte dei conti e quella mia personale, quale Procuratore generale presso la Corte stessa.

         La parte di questa indagine conoscitiva che qui mi preme richiamare e sottolineare è quella che attiene agli effetti di tale legge costituzionale sui controlli in generale e sulla giurisdizione di responsabilità amministrativo-contabile.

         Mi soffermerò innanzi tutto sul c.d. “problema” dei controlli. Esso sorge poichè, a differenza di quanto previsto nel progetto ipotizzato dalla c.d. Bicamerale, che disponeva espressamente la loro soppressione, la recente legge di riforma costituzionale si limita ad abrogare quegli articoli del vecchio testo che li prevedeva.

Quid iuris? - ci si è domandato e ci si domanda.

Vi è chi ha sostenuto che, travolta la copertura costituzionale, cadrebbero ugualmente, in via di interpretazione, le leggi ordinarie che regolano i controlli. Altri hanno ravvisato il formarsi di una lacuna della Costituzione, per cui logica giuridica vorrebbe che “di fatto” la riforma rimetta alla legislazione ordinaria il compito di prevedere “eventuali” altre forme di controllo. Altri ancora hanno affermato che, anche se cadessero le attuali leggi ordinarie sul controllo, rimarrebbe tuttavia il potere dello Stato a dare, con proprie leggi ordinarie, una nuova e diversa normativa ai controlli stessi.

         Ritengo che la soluzione della questione, in un senso o nell’altro, non sia differibile e tanto meno eludibile, in quanto il regime dei controlli rappresenta una pietra angolare del sistema di garanzia di una corretta amministrazione, sia nell’attuale regime costituzionale, che in un futuro, probabile assetto dell’Ordinamento in chiave federalista.

         Più esplicitamente, sembra evidente che l’interpretazione che verrà data alla riforma costituzionale determinerà, sotto il non irrilevante aspetto del controllo sulla gestione del denaro pubblico, il punto di equilibrio tra la funzione di centralità nazionale dello Stato e i poteri di autonomia delle regioni e degli enti locali. Più esplicitamente dirò: la questione può mettere in discussione la ripartizione del potere legislativo tra organi centrali e organi periferici della Repubblica.

         L’esegesi delle nuove norme non si presenta facile, ma – in ogni caso – non potrà non partire dal non intaccato, e credo, oggi non modificabile, principio fissato dall’art. 5 della Costituzione, là dove si sancisce che “la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.

         Sulla base di tale principio si può, e si deve, ora interpretare l’art. 117 della stessa Carta fondamentale, così come è stato novellato, il cui criterio di ripartizione della potestà legislativa ribalta il rapporto, così come era indicato nelle norme riformate, tra competenza dello Stato, prima generale e ora specifica, e quella delle Regioni, prima fissata per determinate materie e ora, invece, avente ad oggetto anche gli ambiti di intervento non espressamente riservati allo Stato.

         A questo punto, resta da dare risposta alla domanda a quale più generale materia appartenga il sistema dei controlli sulle Regioni e se questo rientri nella potestà esclusiva dello Stato o in quella concorrente dello Stato e delle Regioni, oppure in quella generale, attribuita dall’art. 117, novellato, alle sole Regioni.

         Come ho detto, la materia del sistema dei controlli non è espressamente menzionata nella nuova norma, che però, al comma 3, inserisce tra la “legislazione concorrente” quella del “coordinamento della finanza pubblica”.

         Orbene, il detto sistema dei controlli rientra nel concetto di “coordinamento” o appartiene, ma ad altro titolo, alla più generale materia della “finanza pubblica”? Quest’ultima ipotesi appare la più corretta, anche perché il controllo, di per sé, non ha alcuna finalità né alcun contenuto che possano definirsi di coordinamento, ma, semmai, quelli di garanzia. E’ più esatto, quindi, ritenere che la materia della finanza pubblica, anche per l’ampiezza del concetto che esprime, si ponga a monte di quella più ristretta del “coordinamento” e rientri, di conseguenza, nelle esclusive materie di competenza dello Stato, così come possono desumersi dall’art. 5 della Costituzione, nel punto in cui si richiede allo Stato, e non ad altre strutture della Repubblica, di “adeguare i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.

         Per quanto detto, si può concludere che, implicitamente, ma chiaramente, la materia della finanza pubblica, e quindi quella dei controlli (di tutti i controlli esterni), appartenga alla competenza dello Stato.

         Il risultato dell’analisi, peraltro, non muta se si accetta la tesi che la materia dei controlli sulle Regioni rientri nel concetto di “coordinamento della finanza pubblica” e, pertanto, vada compresa tra le materie della legislazione concorrente tra Stato e Regioni.

         Al riguardo, infatti, soccorre la prescrizione contenuta nell’ultima proposizione del 3° comma dell’art. 117, che, nell’attribuire alle Regioni la potestà legislativa nelle materie della stessa legislazione concorrente, aggiunge una norma che appare fondamentale e chiarificatrice, quella che riserva alla legislazione dello Stato la determinazione dei “principi fondamentali”, quei principi che, in quanto appunto tali, lo Stato è chiamato a dettare con propria legge generale.

         D’altronde, una soluzione che attribuisca alle Regioni, anzi, in definitiva, ad ogni singola Regione, il potere di legiferare in modo esclusivo e autonomo in materia di controlli porterebbe inevitabilmente ad una proliferazione di modelli e di procedure che creerebbero inammissibili difformità in tema di gestione delle pubbliche risorse, difficoltà nell’applicazione del diritto comunitario, disparità di trattamento tra cittadini delle diverse parti d’Italia, minerebbe alla base l’attuazione del principio di solidarietà, e determinerebbe, persino, qualche impaccio alla circolazione sull’intero territorio nazionale dell’attività imprenditoriale privata.

         Per quanto detto, si può ragionevolmente sostenere che il sistema vigente dei controlli, affidato ad organi imparziali, e quindi affidabili perchè neutrali, risponda a criteri di fondamentale adeguatezza, sia sotto il profilo della corrispondenza al dettato costituzionale, che sotto quello della funzionalità rispetto alle richieste finalità di garanzia; ciò indipendentemente dall’eventualità, che potrebbe anche atteggiarsi a necessità, dell’introduzione di alcune rettifiche alle strutture e alle procedure, alla luce anche dei principi introdotti dalla citata l.c. n. 3.

         La Corte dei conti, infatti, come più volte affermato dalla Corte Costituzionale, è un organo della Repubblica posto a servizio dello Stato-comunità, e non già dello Stato apparato, con la finalità di ricoprire “il ruolo complessivo di garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico”, e, in particolare, “della corretta gestione delle risorse collettive, sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità” (cfr. sentenze della Corte Costituzionale n. 29 e n. 244 del 1995, n. 470 del 1997). Il riferimento al “settore pubblico”, e non solo a quello statale, fatto più volte dal giudice delle leggi, porta ad affermare che la Corte, così come è inserita nell’Ordinamento, per di più con connotazioni magistratuali, è l’organo naturale della Repubblica cui può essere affidata la finalità di garantire il coordinamento della finanza pubblica nazionale: così come Lei, Signor Presidente della Corte, ha sottolineato nell’audizione dinanzi alla I Commissione del Senato dell’ottobre scorso, e così come da me stesso sostenuto nel discorso di inaugurazione dell’anno giudiziario 2001.

         In tal modo, la Corte dei conti, nel suo articolarsi strutturale e funzionale in attività di controllo, di referto e giudiziale, anche e specialmente in forma decentrata, lungi dall’atteggiarsi come “longa manus” del potere centrale, è chiamata a svolgere, ed è in condizioni di farlo in modo neutrale, un compito di raccordo e, in un certo senso, di cerniera tra le autonomie territoriali e la potestà centrale legislativa e politica del Parlamento nazionale.

         In questa prospettiva e per la realizzazione di questo equilibrio, si colloca l’ipotesi dell’integrazione della composizione delle Sezioni regionali di controllo della Corte con magistrati di designazione regionale.

         Né va ignorato che i controlli successivi sulla gestione delle pubbliche amministrazioni, che la Corte dei conti è chiamata a esercitare ai sensi della legge n. 20 del 1994, hanno forma e sostanza di tipo chiaramente collaborativo; per il che la Corte stessa, in quanto appunto organo della Repubblica, esercita un potere-dovere che non rientra affatto nella logica di una contrapposizione tra Stato e Regioni, ma si connota come un servizio volto verso la generale esigenza di contribuire ad assicurare una sana amministrazione. Ciò nell’interesse di tutti e, in definitiva, anche delle Regioni.

         Al riguardo, non hanno pregio i richiami ai sistemi vigenti in altri Stati europei, i quali sistemi, peraltro, sono stati oggetto di osservazioni critiche in un recente congresso dell’EUROSAI (l’organizzazione europea delle Istituzioni superiori di controllo).

         Per concludere questa parte del mio discorso, non mi resta che richiamare, completandolo e adattandolo alla luce di quanto è avvenuto nel frattempo in termini di scelte politiche e di conseguenti leggi, il pensiero che ebbi ad esprimere già due anni fa, in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario 2000. In quella occasione, affermai che le allora istituende sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non potevano che essere autonome, ma dovevano essere anche collegate ad un organo centrale dell’Istituto, cui demandare compiti di raccordo, di coordinamento e di indirizzo.

* * *

         Assai meno problematico è stato l’impatto della riforma costituzionale dello scorso anno sulla giurisdizione di responsabilità amministrativa e contabile, nonché su quella pensionistica, della Corte dei conti.

         Infatti, come da me evidenziato nella audizione dinanzi alla I^ Commissione del Senato, di cui ho detto, l’art. 117 ora novellato, alla lettera l), della Costituzione riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la materia della giurisdizione e delle norme processuali. Quindi, non è necessario prodursi in sforzi ermeneutici per affermare che la copertura costituzionale della funzione giurisdizionale della Corte dei conti è rimasta immutata nei termini in cui risulta affermata dall’art. 103, comma 2, della Carta fondamentale della Repubblica.

         Del resto, la riforma data alla giurisdizione della Corte dei conti - come ugualmente alla funzione di controllo ad essa affidata, dalle leggi n. 19 e 20 del 1994 e n. 639 del 1996 - ha avuto la sua migliore attuazione proprio con l’istituzione generalizzata in sede regionale degli uffici di procura e delle Sezioni giurisdizionali decentrate dell’Istituto, e, per altro verso, con la istituzione delle Sezioni regionali di controllo. L’aver portato, infatti, la giustizia, sia quella contabile che quella pensionistica, ed anche il controllo, a più diretto contatto con il cittadino e con le amministrazioni, ha avuto l’effetto di dare un maggior grado di efficienza e, direi, di “civiltà giuridica” ai giudizi e alle pronunce in genere della Corte.

         Questo risultato non potrà che ulteriormente rafforzarsi in un futuro federale dell’Ordinamento della Repubblica.

         Piuttosto, bisognerà provvedere ad una riforma del vigente regolamento di procedura, vecchio ormai di quasi settant’anni, al fine di dare una maggiore accelerazione al giudizio contabile e a quello pensionistico e di dare una più completa attuazione alle recenti leggi sull’equo giudizio e sulla ragionevole durata dei processi.

         Passo ora ad esporre gli aspetti salienti dell’attività svolta, nell’anno 2001, dai diversi uffici e sezioni della Corte.

3. - L’attività di controllo, di referto e consultiva della Corte dei conti nell’anno 2001.

         L’attività di controllo e di referto della Corte dei conti è stata assai intesa e si è svolta silenziosamente in un contesto difficile e, per di più, in una situazione di evoluzione normativa. In estrema sintesi, nel rinviare alle cifre specificative del carico di lavoro svolto esposte nei quadri sinottici allegati al testo scritto di questo mio discorso, ritengo di indicare gli aspetti giuridicamente e funzionalmente più significativi di tale attività.

         a) Le Sezioni Riunite in sede di controllo e di referto.

         Assai qualificata è stata nel 2001, la loro attività, in materia di giudizio sui rendiconti generali dello Stato e di alcune regioni e province, nelle relazioni sul costo del lavoro pubblico e nelle relative certificazioni, in materia di referti speciali, nonché in occasione di audizioni parlamentari e nella stesura delle relazioni “sulla tipologia delle coperture e delle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi pubblicate nei vari quadrimestri”.

         Queste ultime relazioni dette ellitticamente quadrimestrali stanno assumendo, nel tempo, un’importanza sempre maggiore, in quanto, entro i limiti ad esse assegnati, rappresentano oggi uno dei pochi punti di riferimento per la tenuta degli equilibri di bilancio e per il rispetto dell’art. 81 della Costituzione. Questa funzione, a mio avviso, dovrebbe essere affiancata da altra, da affidare ad un comitato tecnico ristretto, formato da rappresentanti della stessa Corte dei conti, della Banca d’Italia, della Ragioneria generale dello Stato, dell’ISTAT, ed eventualmente di altri istituti, che, con connotazioni di ufficialità, sia chiamato a dare, a scadenze ravvicinate nell’arco di ogni singolo esercizio, le cifre rappresentative dello “stato” di evoluzione della gestione finanziaria pubblica. Ciò renderebbe in ogni momento dell’anno, più trasparente la gestione del bilancio ed eviterebbe l’insorgere di inutili discussioni.

         b) L’attività della Sezione centrale di legittimità.

         Nell’ambito dei compiti indicati dalla legge, vasta e variegata è stata l’attività della Sezione centrale di controllo di legittimità, le cui cifre sono anch’esse riportate in allegato al testo scritto del mio discorso. Non potendo dilungarmi nel dettaglio, ritengo però opportuno segnalare che, nel 2001, sono stati effettuati controlli su ben 229 atti del Governo, tutti su materie di grande interesse giuridico e sociale.

         c) L’attività della Sezione di controllo su gli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

         L’attività della Sezione controllo enti, nel 2001, ha mantenuto l’alto livello di qualità e di quantità espresso negli anni precedenti, e ciò è tanto più rimarchevole perché la sua funzione ha per oggetto la gestione di organismi amministrativi di notevole importanza operativa ed economica, la cui connotazione e la cui presenza nell’Ordinamento sono dotate di un forte tasso di autonomia: di qui la specialità e la delicatezza del tipo di controllo da essa assicurato e i confini entro i quali si colloca la sua competenza.

         Sotto quest’ultimo profilo, assai rimarchevole è stata nell’anno, la pronuncia resa dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 139 del 9.5.2001, con la quale, a seguito di conflitto di attribuzioni, è stato dichiarato non spettare al Governo il potere di regolamentare, con il decreto legislativo n. 286 del 1996, emanato a seguito della legge-delega n. 59 del 1997, la materia del controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, che invece spetta alla Corte dei conti in forza dell’art. 100 della Costituzione e della legge n. 259 del 1958: pertanto è stata ripristinata la disciplina di cui all’art. 8 di quest’ultima legge.

         d) L’attività della Sezione Autonomie.

         La Sezione autonomie, nata nel 2001 dalla trasformazione della Sezione enti locali, è forse quella che, tra le sezioni della Corte insieme alla Sezione controllo enti, esercita la funzione più avanzata per concezione e per funzioni, e ciò nella prospettiva di un ulteriore allargamento dell’ambito del decentramento amministrativo e, anche e specialmente in ordine agli assetti che nasceranno da una futura scelta federalista.

         La sua attività, nel 2001, è stata imponente, sotto l’aspetto organizzativo e operativo, ma lo è stato ancor di più nella costruzione di una filosofia, e quindi di una logica giuridica, basata su una visione complessiva della verifica delle gestioni, visione che ha la sua finalità fondamentale nell’assistere, in posizione esterna, ma in forma collaborativa e con finalità di coordinamento, le amministrazioni territoriali autonome.

         e) Attività della Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali.

         Tra le tante iniziative prese dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali, spicca, l’indagine sull’attuale stato di adeguamento delle amministrazioni italiane alle disposizioni dettate in materia dal Regolamento comunitario n. 2064 del 1997 e ciò al fine di evitare gravi conseguenze, anche e specialmente per l’Erario, nascenti dalla loro inosservanza che, a giugno del 2001, era ancora molto rilevante. Al riguardo, è da auspicare un impegno particolare da parte delle amministrazioni.

4. - L’attività giurisdizionale della Corte dei conti nell’anno 2001.

         a) Il contenzioso di responsabilità.

         La materia della responsabilità amministrativo-contabile e del relativo contenzioso è fondamentalmente regolata dalle leggi n. 19 e 20 del 1994 e da quella n. 639 del 1996. Nei miei precedenti discorsi di inaugurazione degli anni giudiziari 2000 e 2001, ho spiegato come la riforma, introdotta con le predette leggi, abbia creato un sistema di giustizia contabile che in sostanza risponde alle attuali esigenze di garanzia e ciò malgrado le gravi carenze di copertura dell’organico di magistratura della Corte, copertura che attualmente non raggiunge l’80%.

         Pur nell’obbligo di estrema sintesi cui sono costretto, ritengo di dover ricordare come, nel 2001, sia continuato il travaglio, ormai ultradecennale, della ricerca dei giusti confini da attribuire alla giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti, a fronte di quella appartenente ad altri organi magistratuali.

         Storicamente, il problema è insorto, in concreto, allorché, negli anni sessanta e settanta del secolo ormai trascorso, lo Stato imboccò la strada di quella che è stata poi definita “l’amministrazione pubblica per enti”, di recente ulteriormente evolutasi, a causa del c.d. processo di privatizzazione, in “amministrazione pubblica attraverso soggetti di natura privatistica”. Il fenomeno ha trovato, e trova, la sua ragione nell’intento del legislatore di dare maggiore snellezza ed economicità a determinati interventi dello Stato nelle funzioni e nella gestione di servizi pubblici. Purtroppo, però, la scelta politica ha avuto la sua lacuna, e la ha tuttora, nel vuoto che ne è derivato, non tanto nel settore dei controlli, quanto nel regime della responsabilità di gestione, il cui accertamento finisce per risultare affidato ad un  generico (anzi: inespresso), rinvio al concetto della responsabilità civile, evidentemente oggetto possibile della giurisdizione attribuita alla magistratura ordinaria, che quasi mai risulta essere stata, in concreto, attivata, anche in assenza di un organo del P.M. che sia chiamato a promuoverne l’azione.

         Nei pochi minuti che qui posso dedicare a questo pur importantissimo tema, mi interessa rilevare che, sia pure faticosamente, qualcosa sembra si stia movendo, nel senso di una spinta per un maggior ambito da riservare alla giurisdizione della Corte dei conti. In particolare, mi riferisco alla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 40 del 24 febbraio 2000, in cui si afferma, sia pure con riferimento alla materia degli appalti, che “ai fini del riparto della giurisdizione, il criterio discriminante si trasferisce dal soggetto all’oggetto, intendendo con quest’ultimo termine la materia controversa e la disciplina applicabile”.

         La pronuncia, in definitiva, mette l’accento, in tema di ripartizione della giurisdizione, sulla sostanza del rapporto e non solo, come si affermava in passato, sulla natura del soggetto, pubblica o privata che sia. Per quanto riguarda la Corte dei conti, questo generale concetto giuridico, così nuovo e così aderente all’attuale realtà amministrativa delle pubbliche amministrazioni, dovrebbe, per coerenza, far comprendere nell’ambito della giurisdizione contabile tutte quelle responsabilità nascenti da un rapporto connesso con la gestione di pubbliche risorse, per il perseguimento di generali interessi. Corrisponde a questa linea di tendenza la giurisprudenza espressa dalla stessa Suprema Corte in tema di frodi comunitarie, di cui dirò appresso.

Un ulteriore, interessante passo in avanti può essere considerato anche quello rappresentato dalla sentenza delle dette Sezioni Unite del 9 ottobre 2001, n. 12367, che ha affermato sussistere la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di una società per azioni a totale partecipazione comunale, ciò in base al principio secondo il quale chiunque “maneggi” denaro pubblico è da qualificarsi “agente contabile” ed è tenuto, quindi, a rendere il conto giudiziale.

         Peraltro, sul punto, una parola, che alla autorevolezza aggiunge il merito della chiarezza, è stata detta dalla Corte Costituzionale con la recentissima sentenza n. 340 del 24 ottobre 2001, in cui testualmente si legge che “la responsabilità amministrativa non richiede necessariamente l’esistenza di un rapporto di impiego o la qualità di dipendente, ma il semplice inserimento nell’organizzazione della Pubblica Amministrazione con lo svolgimento di funzioni proprie della stessa Amministrazione”. In sostanza, il Giudice delle leggi afferma il principio che ciò che conta ai fini del riparto della giurisdizione è lo svolgimento di un’attività amministrativa pubblica, qualunque sia il titolo giuridico per cui questa venga esercitata, e la struttura che lo ponga in essere, anche se quest’ultimo ha natura privata.

         In definitiva, non credo sia irragionevole affermare che la giurisprudenza, come risulta da più di un segnale, sembra aver già percepito l’esigenza, comunemente avvertita dalla pubblica opinione, che gli strumenti di garanzia, specie giurisdizionali, ma anche quelli di controllo, debbano seguire funzionalmente la sempre più accentuata tendenza centrifuga verso forme di gestione autonome o private delle strutture operative dell’azione amministrativa. Ciò per l’irresistibile “forza delle cose”, cioè per la necessità economica e politica di assicurare, superando costruzioni dogmatiche non più attuali, una sostanziale difesa della gestione del denaro pubblico. In altri termini, il nuovo modo, che poi non è tanto nuovo, di “fare amministrazione”, giustamente teso verso la realizzazione dell’efficienza, e pure se affidato a strutture autonome e anche private, non deve risolversi in immunità e in irresponsabilità, a danno in definitiva del cittadino contribuente.

         Perciò, anche per rispondere alle aspettative dei cittadini che chiedono trasparenza e certezza, non resta che aspettare una chiara e definitiva parola del legislatore ordinario, che, con testo di portata generale, disciplini la materia, regolando competenze e procedure.

         Per ora, non si può non prendere atto del significativo segnale rappresentato dalla legge n. 97 del 27 marzo 2001, che, ai fini di raccordo tra procedimenti penali, disciplinari e di responsabilità, non fa distinzioni per quanto attiene appunto all’assoggettabilità alla giurisdizione di responsabilità, tra dipendenti di amministrazioni pubbliche, istituzionali o locali, e quelli appartenenti ad enti e società a prevalente partecipazione pubblica.

* * *

 

La misura quantitativa dell’attività concretamente svolta, nella materia, nel 2001, dagli organi di procura e dalle sezioni giudicanti trova la sua rappresentazione nelle tabelle allegate al testo scritto di questo mio discorso. I numeri esposti, se possono dare la misura della gran mole delle istruttorie aperte, non possono peraltro rendere la spesso defaticante difficoltà del lavoro che esse comportano e i problemi che suscitano.

La tipologia delle istruttorie aperte e dei giudizi introdotti, analogamente agli anni precedenti, evidenziano quanto siano vasti e diversificati i settori dell’azione amministrativa soggetti, in percentuale più alta, al verificarsi di fenomeni di danno erariale. E qui preciso che continuano ad essere denunziati sempre più numerosi casi di generico spreco di risorse. In particolare, sono proporzionalmente alti gli interventi nelle materie contrattuale e fiscale, specie a seguito di specifiche denunce dell’Autorità per la vigilanza dei LL.PP., nelle gestioni fuori bilancio, nella amministrazione del demanio e del patrimonio e in quella del personale, nella gestione della sanità, nei diffusi fenomeni di risarcimento di danni e di pagamento di somme non dovute, nelle fattispecie di danno all’immagine, nonché in tema di frodi comunitarie.

Ciò, quando necessario, in collaborazione con il giudice penale, e sempre con il prezioso supporto  della Guardia di Finanza, dell’Arma dei Carabinieri, di cui mi piace ricordare che quest’anno si compie il quarantennale dell’istituzione del Gruppo interno alla Corte, e della Polizia di Stato.

Appunto in materia di frodi comunitarie, sono lieto di dover comunicare che per la loro repressione la giurisdizione contabile ha trovato un significativo riconoscimento nei casi in cui risulti indispensabile affiancare alla risposta meramente penalistica le potenzialità offerte dal giudizio di responsabilità amministrativa, in particolare per ciò che concerne il recupero degli importi frodati, ancora largamente insufficiente, come emerge anche dalle rilevazione effettuate in sede comunitaria. La Corte di Cassazione ha infatti affermato la giurisdizione della Corte dei conti, sia con riferimento a società ed organismi privati gestori di fondi comunitari, sia con riguardo alle persone fisiche, amministratori o dirigenti di tali enti privati, che nell’utilizzare direttamente ed in modo illecito le risorse pubbliche erogate hanno dato luogo ad un rapporto di gestione contabile che prescinde dallo “schermo” offerto dalla persona giuridica.

Ciò conforta l’azione delle Procure regionali che, anche nel corso dell’anno 2001, hanno proseguito nell’attività diretta alla repressione di tali fattispecie che riguardano le varie tipologie di fondi per cui si auspica che di tale peculiare giurisdizione, non presente in tutti i paesi dell’Unione, sia tenuto conto, in sede di stipulazione di accordi specialmente per quanto riguarda l’istituzione di un procuratore europeo “antifrode”.

         Anche in attuazione della legge n. 260, del 1998, la Procura generale e quelle regionali della Corte dei conti hanno iniziato una serrata e puntuale azione monitoraggio e di vigilanza sull’attività di recupero, di competenza delle Amministrazioni danneggiate, delle somme oggetto di condanna da parte delle Sezioni giurisdizionali regionali e centrali di appello, dovendo affrontare peraltro non indifferenti difficoltà, nascenti anche da complicazioni procedurali che la legge predetta non sembra aver superato.

* * *

         Ho accennato alla collaborazione resa dall’Autorità Giudiziaria all’esercizio dell’azione requirente delle Procure regionali. Questa collaborazione si muove sempre di più in un rapporto di reciprocità, ciò sia allorché i fatti oggetto di ipotesi di reato vengano a coincidere, pur nella diversa prospettiva, con quelli di responsabilità amministrativa per danno erariale, sia quando si abbia l’una ipotesi e non anche l’altra, e viceversa. E’ proprio in questi casi che il collegamento tra Procure della Repubblica e Procure regionali della Corte dei conti è chiamato a chiudere il sistema di garanzia voluto dall’Ordinamento, inteso come rispetto della legalità sostanziale, ossia della volontà legittimamente affermata dal Parlamento e dagli altri organi di sovranità popolare.

         Uno strumento per un nuovo canale di collaborazione tra giurisdizione penale e giurisdizione contabile è stato introdotto dalla legge 24 marzo 2001, n. 89 e dalla già citata legge n. 97 del 2001.

         Con la prima, nell’ambito della disciplina dell’erogazione dell’equa riparazione per danni subiti da cittadini per eccessiva durata dei processi, è prevista la denuncia al Procuratore generale della Corte dei conti, per un eventuale avvio di giudizi di responsabilità.

         Al riguardo debbo annotare che il numero dei decreti finora già pervenuti (oltre 500) e la circostanza che gli stessi continuino ad affluire quotidianamente al mio Ufficio in numero sempre crescente, fa ritenere che l’applicazione della nuova legge, che ha evidentemente richiamato la particolare attenzione degli interessati, comporterà un rilevante sforzo (non solo organizzativo) per l’esercizio sempre più rapido delle funzioni giurisdizionali a tutti i livelli e presso ogni magistratura, oltre che un consistente impegno per l’ufficio del Pubblico ministero contabile, senza che la legge abbia previsto a tale scopo opportune misure di copertura finanziaria ed amministrativa.

         Con la seconda, in caso di condanna per delitti di pubblici ufficiali contro la P.A., la relativa sentenza viene comunicata allo stesso Procuratore generale per accertamenti patrimoniali a carico del condannato e al Procuratore regionale della Corte, competente per territorio, per l’eventuale azione di responsabilità amministrativa.

         Posso comunicare che gli uffici di procura della Corte hanno iniziato le procedure di loro competenza per i casi segnalati.

b)     La giurisdizione pensionistica

Questa giurisdizione ha intensificato, nel 2001, l’opera di smaltimento dell’arretrato del contenzioso, che, come risulta dal quadro allegato, è stato ridotto, in un anno, da 187.000 a 163.200 ricorsi giacenti, con un decremento pari al 14,6%: ciò malgrado le già ricordate, gravi carenze di organico oggi esistenti e tenendo conto dei ricorsi proposti nell’anno. Continua, pertanto, l’opera di smaltimento di un arretrato che, in passato, aveva raggiunto cifre imponenti.

Tale opera però è destinata, come le altre attività dell’Istituto a scontare, in una certa misura, la già ricordata minore copertura dell’organico del personale di magistratura e il ridimensionamento delle disponibilità di bilancio, disposto dalla legge finanziaria per il 2002.

Conclusione.

         All’inizio di questo mio discorso ho messo in rilievo come l’Ordinamento, anche e specialmente quello costituzionale, da tempo si muova verso forme di federalismo, nel segno di un’evoluzione tesa a portare più vicino al cittadino i centri di direzione politico-amministrativa e di gestione delle pubbliche risorse.

         Ciò vuole la realtà delle cose e ciò va assecondato, ma ciò non esclude certo la necessità che i valori e gli interessi più generali e più alti della Nazione siano affidati, in quanto non divisibili, ad organi istituzionali centrali, primo fra tutti il Parlamento.

         Questa esigenza non derogabile, pena la disgregazione della Nazione e un regredire di secoli del corso della Storia del popolo italiano, dovrà essere garantita: da una Costituzione formale e materiale che, accanto a forme mirate di decentramento, contenga ed esprima essenziali valori unitari; da un Parlamento che tali valori tuteli e regoli con proprie funzioni; da un sistema di controlli che coordini la gestione della spesa pubblica allargata; e, infine, da una giurisdizione ordinaria, amministrativa e contabile che sia uguale, per regole e procedure, per tutto il territorio nazionale.

         Solo in tal modo si realizzerà l’equilibrio tra esigenze unitarie e funzioni decentrate, quell’equilibrio che giudico tutt’altro che impossibile da realizzare, solo che sia da tutti voluto, con spirito concorde, senza irrazionali egoismi, ma con onestà di intenti nel nome della Patria comune.

         Signor Presidente, ho l’onore di chiederLe di volere, in nome del Popolo Italiano, dichiarare aperto l’anno giudiziario della Corte dei conti per il 2002.