LO STATO DELLA GIURISPRUDENZA SULL’ISTITUTO DELL’INVITO A DEDURRE

 

Sommario: 1.Premessa. – 2. Analogie con l’istruttoria penale. – 3. Corrispondenza tra contenuto dell’invito e quello dell’atto di citazione. - 4.Validità ai fini della costituzione in mora. - 5. Termine per il deposito dell’atto di citazione: reiterazione dell’invito – 5.1 Termine per il deposito dell’atto di citazione: pluralità di invitati – 5.2 Termine per il deposito dell’atto di citazione: sospensione feriale - 6. L’istanza di proroga. - 7. L’integrazione del contraddittorio per ordine del giudice. 

 8. Il provvedimento di archiviazione a seguito dell’invito a dedurre

 

1.         Premessa.

 

Tra i principi ispiratori delle leggi di riforma della corte dei conti succedutesi fra il 1994 ed il 1996 vi è stato quello di rafforzare le garanzie sostanziali e processuali dei soggetti sottoposti a tale giurisdizione: esempio evidente di ciò è costituito dall’art. 5 della legge 19/94, che prevede l’obbligo per il P.M. che intenda esercitare l’azione di responsabilità di “invitare il presunto responsabile del danno a depositare entro un termine non inferiore a trenta giorni dalla notifica della relativa comunicazione le proprie deduzioni ed eventuali documenti.

Nello stesso termine il presunto responsabile può chiedere di essere sentito personalmente”.

Il principio detto, finalmente codificato, era già da tempo auspicato come funzionale non soltanto ad esigenze di garanzia del possibile convenuto, ma anche ad esigenze istruttorie in quanto attraverso una tale sollecitazione lo stesso P.M. viene posto in grado di valutare la fondatezza degli elementi di prova già acquisiti ed individuare, eventualmente nuove vie d’indagine.

Conseguentemente l’invito a dedurre risponde ad una duplice esigenza di completamento della prima fase degli accertamenti svolti dal procuratore regionale sulla base della “notizia damni” che ha dato origine all’istruttoria contabile e, secondariamente, consente al “presunto” responsabile di evitare di essere convenuto in giudizio in caso di infondatezza degli elementi di responsabilità emersi a suo carico.

La Corte costituzionale ha affermato che l’invito a dedurre “attiene ad una fase che precede l’accertamento delle responsabilità” e “muove dall’acquisizione di ulteriori elementi, se del caso anche di carattere esimente, in vista delle conclusive determinazioni che non necessariamente dovranno essere nel senso dell’inizio dell’azione di responsabilità”[1]

Senza dubbio l’invito a dedurre introdotto con la legge n.19/1994 costituisce l’elemento di novità più rilevante nel modo di condurre le indagini da parte del pubblico ministero contabile, che si pone come un nuovo istituto di difficile inquadramento per le sue analogie con modelli processuali diversi e per la riconosciuta collocazione in un ambito preprocessuale assolutamente autonomo ed originale.[2]

 

2.         Analogie con l’istruttoria penale.

 

Parte della dottrina evidenzia come l’istituto dell’invito a dedurre costituisca la prima manifestazione del diritto di difesa dell’indagato nel processo di responsabilità e ricalchi nei connotati essenziali “l’avviso di garanzia", con il quale viene spontaneo il paragone.

Ma, a ben riflettere, sembrerebbe maggiormente rispondente ad una assimilazione più pertinente l’avviso all’indagato della conclusione delle indagini preliminari ex art. 415 bis c.p.p.[3]

Infatti gli elementi che l’avviso deve contenere “….la sommaria enunciazione del fatto…le norme di legge che si assumono violate……data e luogo del fatto” corrispondono sostanzialmente a quanto deve essere necessariamente indicato nell’invito a dedurre, affinché il destinatario del provvedimento sia posto nelle condizioni di poter depositare, nel termine fissato, le proprie deduzioni ed eventuali documenti.

A sostegno della tesi di questo possibile accostamento, sta il carattere inquisitorio del processo contabile, che trae le sue origini dal giudizio di conto ed ha mantenuto tale caratterizzazione dalla Camera dei conti sabauda sino alle novità introdotte con la legislazione del 1994 e 1996.

In effetti l’invito a dedurre interviene al termine dell’indagine preliminare svolta dal procuratore regionale, utilizzando tutti i poteri istruttori messigli a disposizione dal sesto comma dell’art. 5 L. 19/1994, senza che i presunti responsabili ne siano direttamente venuti a conoscenza e, soprattutto, senza che siano stati informati delle indagini in corso in merito a fatti e circostanze che riguardano la loro attività amministrativa

È assente nella formulazione dell’art. 5 della legge 19/1994 la facoltà dell’indagato di prendere visione ed estrarre copia della documentazione relativa alle indagini, depositata presso la segreteria e, a tal riguardo, va sottolineato che il possibile accesso al fascicolo istruttorio è stato escluso dalla giurisprudenza[4].

Si è affermato, in taluni casi, che il relativo diniego non determina l’inammissibilità dell’atto di citazione, se non quando si tratti di documenti espressamente richiamati nell’invito e che ne integrino il contenuto minimo necessario[5], ovvero se ed in quanto si tratti di documentazione la cui conoscenza avrebbe permesso di far cadere, anche soltanto in parte le responsabilità amministrativo contabili ipotizzate dall’organo requirente[6] .

A sostegno del richiamato orientamento giurisprudenziale, va ricordato il D.P.C.M. 10 marzo 1999 n. 294 [7]che ha individuato tra i documenti inaccessibili per motivi di riservatezza di terzi, i rapporti alla Procura Generale ed alle Procure Regionali della Corte dei conti e richieste o relazioni, ove siano individuabili soggetti perseguibili di responsabilità amministrativa e penale in pendenza dei relativi procedimenti.

Rimane il dubbio di un possibile “vulnus” del diritto alla difesa dei soggetti nei confronti dei quali il pubblico ministero contabile esercita il proprio potere di indagine, ma non sorprende questa apparente lacuna se si considera che il legislatore da sempre ha disciplinato i poteri del pubblico ministero contabile, senza però regolamentarne le forme

A ciò si aggiunga la natura “preprocessuale” dell’attività istruttoria, per comprendere che, nei giudizi di responsabilità, la parte convenuta in giudizio usufruisce appieno delle garanzie previste soltanto nel momento in cui si instaura il rapporto processuale, all’interno del quale non trovano spazio eccezioni di nullità per “inosservanza di forme di alcun atto del processo, se la nullità non è comminata dalla legge” (art. 156 c.p.c.).

E’ di tutta evidenza che la libertà di forme che il legislatore ha configurato nell’istruttoria del pubblico ministero contabile, nei limiti del raggiungimento dello scopo cui gli atti sono preordinati (art. 121 e 156 c.p.c.), è perfettamente coerente con un sistema di garanzie attenuato, nel quale le indagini svolte nei confronti di particolari categorie di soggetti sono opportunamente bilanciate da poteri istruttori molto limitati e, certamente, meno invasivi di quelli esercitati dal pubblico ministero penale.

Così è stato affermato che non comporta nullità del procedimento il fatto che lo stesso P.M. nell’invito non abbia informato il presunto responsabile della possibilità di farsi assistere in quella fase da un difensore di fiducia, nella considerazione che la finalità dell’istituto dell’invito non è quella di offrire all’invitato la possibilità di contestare le prove in possesso dell’attore ma di offrire al P.M. elementi a proprio discarico che possano rivelarsi utili per scongiurare l’azione di responsabilità[8].

Anche la presenza del difensore in sede di audizione non trova alcuna indicazione di tipo normativo, rimanendo affidata alla prassi ed al mero buon senso dei singoli magistrati inquirenti, che danno atto nel verbale dell’assistenza tecnica al presunto responsabile e, possibilmente, ne riportano le eventuali osservazioni in favore dell’assistito[9].

Argomenti a favore della funzione di garanzia dell’invito a dedurre si possono rilevare dal vincolo dell’assenza di diversità significative tra il contenuto dell’invito e quello dell’atto di citazione[10], così come dal limite temporale dei 120 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni rispetto all’emissione dell’atto introduttivo del giudizio.

 

3.         Corrispondenza tra contenuto dell’invito e quello dell’atto di citazione

 

Le SS.RR. nella sentenza 19 giugno 1998 n. 14/QM hanno affermato che “… deve escludersi una piena ed assoluta corrispondenza del contenuto dell’invito a dedurre con quello dell’atto di citazione, a meno che quest’ultimo non si discosti nettamente dal nucleo essenziale della “causa petendi e petitum” tipicizzanti la fattispecie dannosa ipotizzata nell’invito, non potendosi parlare altrimenti di mutatio libelli, né di possibili vizi di ultrapetizione”

Con questa pronuncia si è finalmente stabilito un punto fermo, individuando criteri interpretativi condivisibili, su una questione che aveva dato luogo a comprensibili contrasti giurisprudenziali giustificati dalla laconicità delle fonti normative.

L’esperienza che si è venuta creando nelle procure regionali nell’ultimo decennio, dopo l’entrata in vigore delle leggi 19 e 20, ha posto in evidenza la delicatezza del problema considerando la complessità, in molti casi, del procedimento di acquisizione delle prove in rapporto alla natura di presupposto processuale, attribuito dalla dottrina all’invito a dedurre.

Il contesto nel quale si maturano le condizioni dell’azione, stabilisce il necessario collegamento tra l’atto (invito) che formula una ipotesi di danno erariale nei confronti del presunto responsabile e quello che, una volta formatosi il convincimento del pubblico ministero, si traduce nell’atto introduttivo (citazione), mutando la posizione soggettiva del presunto responsabile in quella di convenuto nel giudizio.

L’attività istruttoria (o di indagine) del procuratore regionale, è finalizzata al completamento degli elementi di prova che verranno posti alla base della domanda giudiziale; l’invito a dedurre deve, quindi, offrire al presunto responsabile un quadro dettagliato degli elementi in fatto e in diritto in relazione ai quali il procuratore regionale fonda il proprio assunto in ordine alle varie imputazioni di responsabilità, al fine di consentire nel migliore dei modi l’esercizio del diritto di difesa dell’indagato[11].

L’invito, quindi, circoscrive ed individua, in modo quasi definitivo, l’ambito della contestazione ed inevitabilmente viene a condizionare il successivo atto di citazione.

Il “quid novi” della legislazione del 1994 sta proprio in questo obbligo imposto al pubblico ministero contabile di formalizzare le risultanze delle indagini svolte in seguito alla “notizia damni”, realizzando il necessario presupposto processuale affinché l’azione di responsabilità possa essere instaurata in modo fondato, attraverso una sorta di contraddittorio preprocessuale tra parte pubblica e parte privata, in un contesto spiccatamente inquisitorio.

Ecco che la”piena ed assoluta corrispondenza” tra invito ed atto di citazione, se considerata con riferimento agli elementi costitutivi del danno e della sua imputabilità, risentirà necessariamente della complessa dinamica della fase successiva alla notifica dell’invito e, ove non ricorrano i presupposti per l’archiviazione da parte del pubblico ministero, dovrà rimanere entro i limiti di quel “nucleo essenziale” ipotizzato nell’atto formalmente notificato al presunto responsabile.

Di conseguenza gli effetti del mancato adempimento di obblighi imposti dal legislatore all’attività istruttoria del procuratore regionale, producono conseguenze diverse nell’economia del rapporto processuale, a seconda che diano origine a situazioni di insanabile violazione del diritto alla difesa, per la nullità tassativamente prevista dall’art. 156 c.p.c. come, ad esempio, nell’ipotesi in cui l’omissione dell’invito precluda al presunto responsabile la possibilità di evitare di essere chiamato in giudizio.

Mentre, ove si versi nel caso di omessa valutazione delle deduzioni e dei documenti depositati, il giudice adito può egualmente disporre degli elementi utili, già depositati agli atti di causa, per formare il proprio convincimento e pervenire alla relativa decisione e non può quindi affermarsi una violazione piena ed insanabile della posizione del convenuto.

L’invito a dedurre rappresenta un istituto di garanzia preprocessuale, il quale consente all’invitato di svolgere le proprie argomentazioni difensive prima dell’instaurazione del giudizio a seguito della notificazione dell’atto di citazione; pertanto deve escludersi la necessità che i due atti abbiano contenuto sostanzialmente identico, essendo sufficiente che vi sia corrispondenza tra l’invito e l’atto introduttivo del giudizio, per quanto attiene ai tratti essenziali della causa pretendi e del petitum tipizzanti la fattispecie dannosa ipotizzata[12].

L’atto di citazione deve pertanto contenere il riferimento all’invito a dedurre, alla sua rituale notifica agli interessati, alle deduzioni eventualmente depositate ed alla richiesta di audizione alla quale il pubblico ministero ha doverosamente dato corso.

Ma, al di là degli adempimenti “di rito”, è necessario che la tesi accusatoria prospettata al collegio esprima anche una valutazione “in concreto” della tesi difensiva, anche se le considerazioni in diritto possono e debbono spaziare in un più ampio contesto argomentativo.

In questi termini va inteso quel “nucleo essenziale” che risulta idoneo a stabilire la corretta corrispondenza tra invito a dedurre e atto di citazione, affinché il giusto contraddittorio possa instaurarsi nel rispetto delle parti, salvaguardando la delicata e complessa attività istruttoria del pubblico ministero ed il fondamentale diritto di difesa del convenuto.

 

 

4.         Validità ai fini della costituzione in mora

 

Come è noto il pubblico ministero contabile è parte processuale e non sostanziale e con la modifica del termine di prescrizione quinquennale introdotto dall’art. 1 comma secondo della legge n. 20/1994, si è posto il problema concreto di evitare che i fatti costitutivi di danno denunciati alle procure regionali risultino non perseguibili per effetto dell’intervenuta prescrizione.

Il termine quinquennale si è rivelato certamente molto breve, considerando che la “notizia damni” perviene a conoscenza della procura non immediatamente ma, quasi sempre, dopo alcuni anni dal verificarsi del fatto quando ormai i tempi dell’istruttoria non sempre riescono a recuperare questo ritardo.

A ciò si aggiunga che, anche nei casi in cui è ipotizzabile l’occultamento doloso del danno e il “dies a quo” decorre dalla sua scoperta, la giurisprudenza non si è rivelata molto favorevole alle posizioni del pubblico ministero, richiedendo una specie di ”probatio diabolica” per ritenere fondata la prospettazione attorea su questo punto.

Si è affermato che la concreta non conoscenza dell’illecito o la non conoscibilità dello stesso, non sono sufficienti per differire il “dies a quo” della prescrizione occorrendo, a tal fine che la non conoscenza sia causata da un comportamento dell’autore dell’illecito specificamente diretto a realizzare tale occultamento[13].

In altra ipotesi il momento della scoperta del fatto dannoso si è ritenuto che possa riferirsi alla data in cui il pubblico ministero ha iniziato l’azione penale, ritenendo così sussistente la fattispecie dell’occultamento doloso ed individuandone la conoscibilità nel rinvio a giudizio in sede penale (criterio estensivo) o dalla data di richiesta di rinvio a giudizio formulata dal P. M. penale (criterio restrittivo)[14].

Il problema della tempestiva interruzione del termine si era già posto all’attenzione in tempi meno recenti, per cui il Procuratore Generale aveva suggerito ai procuratori regionali, con nota di coordinamento del 18/6/1997, di inserire negli inviti a dedurre la esplicita affermazione che “l’atto costituisce in mora il presunto responsabile ai sensi degli artt. 1219 e 2943 del codice civile”, rendendosi ciò necessario per il persistere di contrasti giurisprudenziali circa l’automatica attribuzione all’invito a dedurre dell’effetto interruttivo della prescrizione.

Sul punto si era andata formando una tesi minoritaria che escludeva in capo al pubblico ministero contabile la legittimazione a porre in essere atti di costituzione in mora nei confronti del convenendo[15], mentre una posizione intermedia tendeva a riconoscere il potere ex se di costituire in mora[16].

La tesi maggioritaria era però orientata a riconoscere l’effetto interruttivo a condizione che, nell’atto di invito a dedurre, fossero contenuti gli elementi per essere considerato anche atto di costituzione in mora, ovvero una formula di intimazione e costituzione in mora[17].

La questione sembrava risolta dalle Sezioni Riunite con la sentenza n. 14/2000/QM, in cui si affermava che “l’invito a dedurre formulato ai sensi dell’art. 5 della L. 19/94 e successive modificazioni ed integrazioni, laddove dotato di tutti gli elementi idonei al fine, può validamente costituire in mora il destinatario ai sensi degli artt. 1219 e 2943 c.c.”

Si poteva quindi pervenire a ritenere fondato il principio che l’invito a dedurre, al pari della citazione, in quanto atto idoneo a prospettare in maniera completa la preliminare affermazione della pretesa pubblica, avrebbe in sé tutti gli elementi per costituire in mora, ipso iure, il presunto responsabile.

Ma tale auspicato punto fermo, nel variegato quadro della giurisprudenza della Corte dei conti, ha dato luogo ad ulteriori remissioni della questione di massima alle Sezioni Riunite, che ne hanno però dichiarato l’inammissibilità confermando la precedente sentenza n. 14/QM del 14 dicembre 2000[18].

 

5.         Termine per il deposito dell’atto di citazione – Inosservanza – Reiterazione dell’invito

 

Il legislatore ha previsto l’obbligo per il Procuratore regionale di emettere l’atto di citazione in giudizio entro 120 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni da parte del presunto responsabile del danno, salvo proroghe da concedersi da parte della competente Sezione giurisdizionale.

Tale modifica ha ridotto l’esposizione all’incertezza dell’esito del procedimento istruttorio il presunto responsabile, introducendo un termine perentorio, la cui inosservanza determina l’inammissibilità della citazione.

Non mancano sentenze nelle quali si afferma che, a seguito della notificazione dell'invito a dedurre al presunto responsabile emerge, in capo all'invitato, l'onere di chiedere che la sezione giurisdizionale fissi al P.M. contabile termine perentorio per emettere la citazione dell'invitato ovvero disporre l'archiviazione della denuncia di danno che lo concerne, con la conseguenza che, in difetto di siffatta istanza, non può considerarsi inammissibile la citazione emessa oltre il termine di 120 giorni di cui all'art. 5, c. I, d.l. 15 novembre 1993 n. 453, convertito dalla l. 14 gennaio 1994 n. 19[19].

In ogni caso, secondo l’orientamento prevalente, l’effetto della mancata osservanza del termine di 120 giorni è però quello della decadenza dell’azione di responsabilità.

Un effetto non secondario, lo possiamo riscontrare nell’annullamento dell’attività istruttoria del pubblico ministero che, spesso, è stata lunga, complessa e faticosa; così non è raro il ricorso alla reiterazione dell’invito a dedurre, iniziativa che ha dato luogo ad alcune interessanti pronunce sulla questione, ovviamente di segno diverso.

Si è ritenuto che “la reiterazione dell’invito è possibile solo se essa si inquadri in una diversa prospettazione accusatoria fondata sull’emergere di fatti nuovi, altrimenti l’atto si sostanzierebbe in una non consentita autoremissione in termini”[20] e, in un’ottica più restrittiva, “il pubblico ministero non può aggirare la disciplina del termine e del procedimento per la sua eventuale proroga, inviando un secondo invito in luogo di formulare l’istanza di proroga del termine con riferimento al primo invito in ipotesi di esigenza di indagini ulteriori”[21].

Ma è stata, per altro verso, affermata la nullità e non la inammissibilità dell’atto di citazione, nella considerazione che “la sentenza con la quale il giudice dichiara l’inammissibilità della citazione per violazione del termine di emissione della citazione posto dall’art. 1 comma 3 bis del D.L. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito con modificazioni dalla L. 20 dicembre 1996 n. 639, è inidonea a formare giudicato con effetti sostanziali, di tal che il P.M. contabile può esercitare nuovamente l’azione di responsabilità amministrativo-contabile, ovviamente previa emissione di nuovi inviti a dedurre”[22].

 

 

 

 

5.1.       Termine per il deposito dell’atto di citazione. – Pluralità di invitati

 

Una recente sentenza delle SS.RR. della Corte dei conti (n. 13/2003/QM del 18 giugno 2003), ha espresso un orientamento opposto a quello già manifestato in precedenza dalle stesse SS.RR. e, sposando la tesi di un “maggior garantismo”, ha ritenuto che, nel caso di inviti cumulativi a più soggetti (ipotesi assai frequente per gli atti di organi collegiali che si assumano causativi di danno) il termine di 120 giorni ai fini del successivo deposito dell’atto di citazione[23], decorre per ciascuno di essi dalla notifica dell’invito che lo concerne e non già per tutti gli invitati dal momento in cui avviene la notifica dell’ultimo invito.

I problemi che si erano posti alle Procure regionali in relazione alla questione della pluralità di inviti ai fini dell’individuazione del dies a quo per determinare l’esatta scadenza del termine in questione, si erano rivelati di notevole attualità ed importanza, anche se la giurisprudenza favorevole alla tesi della decorrenza da ciascun invito si era, per la verità, collocata in una posizione probabilmente minoritaria[24].

In realtà il precedente orientamento,[25] che appariva del tutto preferibile per l’economia processuale, considerata la necessità per le Procure regionali di dover altrimenti provvedere alla spedizione di una pluralità di inviti autonomi e paralleli e di altrettante citazioni, riguardanti la stessa ipotesi di responsabilità, non appariva lesiva dei principi del giusto processo, alla luce della riforma dell’art. 111 della Costituzione.

In tal modo risultano penalizzati non soltanto la parte pubblica, a cui il legislatore aveva riservato, nella fase preprocessuale, quella libertà di forme che appariva finalizzata al completamento del quadro probatorio, ma anche i convenuti che potrebbero vedersi chiamati in giudizio, separatamente da altri soggetti corresponsabili nel medesimo evento causativo di danno.

Molto probabilmente potrebbe verificarsi, con maggiore frequenza, un inevitabile ricorso alla richiesta di proroga del termine di 120 giorni da parte delle Procure regionali, per evitare di incorrere nella inammissibilità dell’atto di citazione a causa di ritardi, tutt’altro che improbabili, o incertezze nelle notifiche degli inviti ai destinatari che, non di rado, cercano di rendersi irreperibili all’ufficiale giudiziario procedente.

Simili prevedibili ritardi andranno sicuramente ad incidere negativamente sulla certezza delle posizioni giuridiche che il legislatore aveva ritenuto di preminente interesse con la normativa del 1994 e le successive modifiche introdotte con la legge n. 639/1996.

5.2.       Termine per il deposito dell’atto di citazione. – Sospensione feriale dei termini

 

Un’altra questione di particolare rilevanza riguarda la sospensione feriale dei termini giudiziali, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 742 del 1969, che le Sezioni Riunite, con la sentenza n. 7/2003/QM, hanno ritenuto applicabile anche al termine di 120 gg. per il deposito dell’atto di citazione, decorrente alla scadenza del periodo (non inferiore a 30 giorni) concesso al presunto responsabile per produrre eventuali deduzioni e chiedere di essere sentito personalmente.

La citata sentenza ha confermato l’orientamento giurisprudenziale prevalente,[26] a fronte di una posizione largamente minoritaria,[27] accedendo ad un’interpretazione estensiva, nel senso che una lettura più ampia dell’art. 1 consente di ricomprendere nella definizione di termini processuali anche quelli preordinati al processo vero e proprio, e ad esso cronologicamente collegati, quale il termine dei 120 giorni previsto dal primo comma dell’art. 5 della Legge n. 19/1994.

La Corte costituzionale ha individuato il principio posto a base dell’art 1 della legge n. 742/1969, nell’esigenza di dover contemperare il diritto alla difesa, assicurando un periodo di riposo ai professionisti, con gli “interessi rilevanti” da difendere in giudizio, tra i quali potrebbe esservi, ad esempio, quello di una parte privata che necessitasse del difensore per compiere un atto introduttivo del giudizio entro un termine perentorio.

Successivamente la stessa Corte, ferma restando l’esclusione della sospensione feriale in presenza di “interessi preminenti” alla trattazione delle cause, ha ritenuto costituzionalmente necessaria (pena la violazione del diritto di difesa e di azione in giudizio) la sospensione dei “termini per agire in giudizio”, “stabiliti, a pena di decadenza, da norme di carattere sostanziale”, “quando la possibilità di agire in giudizio costituisca l’unico rimedio per far valere un suo diritto” (termine per proporre la domanda giudiziale a pena di decadenza dal diritto), applicabile nei casi in cui “la brevità di tale termine rende particolarmente difficile a colui che intenda esercitare il proprio diritto, di munirsi della necessaria difesa tecnica” (brevità del termine e necessità del difensore), a condizione che “non si ravvisino preminenti ragioni a tutela di altri valori costituzionali, che impongano la rigorosa osservanza del suddetto termine” (mancanza di altri interessi preminenti)[28]

Peraltro la Suprema Corte di Cassazione ha dato rilievo essenziale alla natura decadenziale del termine per agire in giudizio ed al fatto che l’esercizio dell’azione sia l’unico rimedio concesso al privato per tutelare il suo diritto, eliminando progressivamente sia il riferimento alla necessità di assistenza tecnica, sia il riferimento alla necessità di un termine “breve” (e quindi maggiormente lesivo del diritto di azione e di difesa in giudizio), ai fini della disciplina sulla sospensione feriale dei termini.

In altri termini, la giurisprudenza civile è giunta alfine a far proprio il concetto di “termine sostanziale a rilevanza processuale” con riferimento ai termini (iniziali) previsti a pena di decadenza per l’esercizio dell’azione, affermando che gli stessi – incidendo sul processo al pari dei termini endoprocessuali – vanno considerati “processuali” ai fini dell’applicazione della Legge n. 742/1969[29].

La sentenza n. 7/QM/2003 coglie, quindi la difficoltà dell’attività pre - processuale del pubblico ministero, onerato da un termine perentorio (processuale), e tutela l’esigenza di rafforzamento del diritto di difesa, in tal caso la “parte” pubblica, ritenendo applicabile il periodo di sospensione feriale nel quale, la valutazione stessa delle argomentazioni difensive addotte dai presunti responsabili, destinatari dell’invito a dedurre, e la complessità degli eventuali ulteriori accertamenti, risultano oggettivamente rallentati.

In conclusione, se si considera che “il termine per la emissione della citazione del p.m. ha natura ibrida (è sostanziale a rilevanza processuale)”[30] ben si comprende la delicatezza della questione, che si presta a differenti e difformi interpretazioni sulla natura “sostanziale “o “processuale” del termine, ma, almeno in tal caso, la soluzione adottata dalle SS.RR. offre, se non altro, il pregio di valutare, in un più ampio contesto, l’attività istruttoria del P.M. ponendola in stretta correlazione con l’attività processuale vera e propria.

 

6.         L’istanza di proroga

 

Le problematiche connesse ai termini che condizionano l’attività istruttoria del Pubblico ministero contabile e scandiscono i tempi della fase preprocessuale, che dovrà chiudersi con l’archiviazione o con la citazione in giudizio dei responsabili del danno, conducono ad alcune considerazioni sull’istanza di proroga, introdotta dall’art. 1 del D.L. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito dalla legge n. 639/1996.

Sulle modalità di funzionamento dell’istanza della proroga, eventualmente richiesta alla Sezione, in dottrina è stata sottolineata la somiglianza tra questo istituto e quello previsto dal codice di procedura penale (art. 406) per la sua disciplina.

Ma nei giudizi innanzi alla Corte dei conti, la competenza a decidere sull’apposita istanza dal Pubblico Ministero è, nella camera di consiglio a tal fine convocata, del giudice designato dal Presidente della Sezione giurisdizionale regionale.

Risulta evidente la differenza con l’istituto penale, nel quale la figura del G.I.P è ben distinta dal giudice del dibattimento, mentre il giudice designato è espressione stessa della Sezione giurisdizionale competente a decidere, nell’ipotesi di chiamata in giudizio dei responsabili.

Si è posto, quindi, il problema se l’istanza di proroga dovesse essere notificata ai soggetti destinatari dell’invito a dedurre, nella ipotesi dell’instaurazione di una specie di contraddittorio preliminare, peraltro escluso dalla giurisprudenza della Corte dei conti[31] e dalle stesse Sezioni Riunite[32]

E’ da sottolineare come il legislatore nel disporre che, nel caso di “mancata autorizzazione della proroga, il procuratore è obbligato ad emettere l’atto di citazione ovvero a disporre l’archiviazione entro i successivi quarantacinque giorni” sia intervenuto per rafforzare il diritto di difesa del presunto responsabile, privilegiando il principio della certezza delle posizioni giuridiche.

Per inciso va detto che, nel caso in cui l’istanza di proroga del termine per l’emissione della citazione sia respinta, il nuovo termine di 45 giorni decorre dalla comunicazione del provvedimento di rigetto della domanda di proroga[33] ovvero dal deposito della relativa ordinanza[34]

La stessa Corte Costituzionale è stata chiamata ad esprimersi sulla questione e, con la sentenza n. 513 del 2002, ha ritenuto pienamente legittima la prassi che si è venuta affermando, nel senso dell’applicabilità al procedimento del rito camerale previsto dal codice di procedura civile, con conseguente previsione della non necessarietà della notifica all’indagato della istanza di proroga e della mancata presenza delle parti alla camera di consiglio.

Ha osservato la Consulta: “…La mancata previsione legislativa di un obbligo di notifica, impedendo il contraddittorio delle parti, si porrebbe in contrasto con l’art. 111 della Costituzione, nel testo novellato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n.2.

Questa Corte con la sentenza n. 163 del 1997 ha avuto modo di precisare che l’invito a dedurre – in quanto diretto all’acquisizione di ulteriori elementi in vista delle determinazioni del pubblico ministero – attiene ad una fase del procedimento avente natura pre-processuale, sicchè l’effettiva proposizione dell’azione di responsabilità è del tutto eventuale e solo con l’atto di citazione il giudice è investito della causa ed ha inizio il relativo giudizio (analogamente sentenza n. 415/1995).

Nel ritenere la natura pre-processuale della fase che precede la notifica dell’atto di citazione, questa Corte ha preso le mosse dalla giurisprudenza contabile, la quale ne trae la conseguenza che l’invito a dedurre non valga a conferire al presunto responsabile del danno la qualità di parte e quindi, a rendere necessaria la notifica ad esso dell’istanza di proroga proposta dal pubblico ministero.

Ora, se si segue la giurisprudenza della Corte dei conti secondo cui la decisione sull’istanza di proroga è reclamabile al collegio, ai sensi dell’art. 739 c.p.c., nel termine di dieci giorni dalla avvenuta conoscenza del decreto, il presunto responsabile del danno dispone di uno strumento processuale utilizzabile per dolersi della concessa proroga; e la possibilità di instaurare il contraddittorio su questa esclude il denunciato vizio di legittimità costituzionale, ben potendo il legislatore differire il contraddittorio ad un momento successivo al provvedimento di adozione della proroga.

Qualora, poi, si ritenesse estraneo alla fase pre-processuale l’istituto del reclamo, introdotto in via pretoria dalla giurisprudenza contabile, dovrebbe concludersi che l’eventuale illegittimità del provvedimento concessivo della proroga potrebbe essere dedotta nella fase pienamente processuale iniziata con l’atto di citazione.

Nell’un caso e nell’altro, la posizione del presunto responsabile del danno non risulterebbe compromessa, nemmeno sotto il profilo della certezza rispetto all’iniziativa del pubblico ministero, poiché, ove non riceva l’atto di citazione entro centosessantacinque giorni dall’invito a dedurre, egli potrà verificare se sia stata disposta l’archiviazione, ovvero concessa la proroga.

Il presunto responsabile del danno verrebbe così gravato di un onere di attività non eccedente il limite della ragionevolezza e che pertanto non incide negativamente sul suo diritto di difesa”.

Di conseguenza, dalla giurisprudenza della Corte dei conti, è stato affermato che le garanzie del contraddittorio non debbono essere rispettate nell’ambito del procedimento camerale per la proroga del termine di 120 giorni per l’emissione della citazione, posto dall’art. 5 comma 1 D.L. 15 novembre 1993 n. 453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994 n. 19 e successivamente modificato dalla L. 20 dicembre 1996 n. 639; nessuna inammissibilità è dato, quindi rilevare per il fatto che il Pubblico Ministero contabile non abbia preventivamente notificato il proprio ricorso con pedissequo decreto di fissazione della camera di consiglio[35].

 

7.         Integrazione del contraddittorio per ordine del giudice.

 

Sulla ulteriore questione della chiamata in giudizio di altri soggetti, si è formata giurisprudenza pacifica secondo la quale non occorre l’invito in caso di citazione “iussu iudicis”[36].

Appare evidente che l’iniziativa del Pubblico ministero è resa obbligatoria dall’ordine del giudice che intende disporre l’integrazione del contraddittorio quando il processo si è regolarmente instaurato.

Essendo già stata indicata nell’ordinanza del giudice, non è necessario che il Pubblico ministero effettui una rigorosa esposizione dei motivi che sostengono la causa petendi , ben potendosi limitare ad un semplice richiamo del provvedimento giudiziario.

Vengono pertanto meno le ragioni dell’invito che, una volta instaurato il processo, non avrebbe più la funzione di completamento dell’istruttoria da parte del Pubblico ministero e, contemporaneamente, quella di garanzia del presunto responsabile al fine di evitarne la chiamata in giudizio in caso di insussistenza degli elementi di responsabilità.

Tra l’altro l’obbligatoria esecuzione da parte del Pubblico ministero, considerando l’intervenuta riforma dell’art. 111 della Costituzione, pone qualche problema proprio in relazione ai principi del giusto processo che impediscono l’indiscriminata chiamata in causa jussu judicis in contrasto con l’impostazione accusatoria, cosicché il giudice può, sulla base del principio di parziarietà, ripartire gli addebiti tenendo conto degli apporti causativi anche degli evocandi in giudizio[37]

La non necessarietà dell’invito a dedurre risulta confermata dalla considerazione che esso non potrebbe essere di alcuna utilità per la parte attrice e per i convenuti in giudizio, con la conseguente violazione del principio di economia che presiede allo svolgimento dell’attività processuale.

 

8.         Il provvedimento di archiviazione a seguito dell’invito a dedurre

 

Quando il Procuratore regionale, a conclusione della propria attività istruttoria, ritiene che non sussistano elementi per la chiamata in giudizio di eventuali responsabili in ordine ad un’ipotesi di danno erariale, provvede all’archiviazione con un proprio atto completamente interno al procedimento, del quale viene data comunicazione all’amministrazione e, in alcuni casi, agli esponenti che ne facciano esplicita richiesta.

Anche in questo caso nulla dispone il legislatore sulle modalità di tale importante provvedimento che è rimesso, in buona sostanza, alla piena discrezionalità del pubblico ministero procedente, senza che sia previsto alcun controllo da parte del giudice.

Può richiamarsi al riguardo il disposto dell’art. 125 delle disposizioni di attuazione del c.p.p. che stabilisce: “Il pubblico ministero presenta al giudice la richiesta di archiviazione quando ritiene l’infondatezza della notizia di reato perché gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non sono idonei a sostenere l’accusa in giudizio”.

La Corte Costituzionale con la sentenza n. 415/1995 nel negare al P.M. contabile la possibilità di sollevare questioni di legittimità costituzionale ha rilevato che “l’archiviazione è atto rimesso alla determinazione propria della parte pubblica che ritenga di non dovere promuovere l’azione: esso non ha natura di pronuncia giurisdizionale, ma chiude un’attività istruttoria diretta a verificare se sussistano le condizioni per iniziare utilmente un giudizio di responsabilità, senza che con l’archiviazione si formi giudicato o che ne derivi in alcun modo un vincolo per lo stesso ufficio del pubblico ministero”.

Non è auspicabile una modifica che introduca un controllo simile a quello previsto nell’ordinamento penale, in considerazione dei gravi problemi che affliggono l’attività corrente delle procure regionali, invase annualmente da centinaia o migliaia di fascicoli riguardanti le denunce più disparate.

E neppure si ritiene che le esigue dotazioni organiche dei magistrati delle Sezioni giurisdizionali regionali siano in grado di far fronte ad un eventuale simile incombenza.

Ma un aspetto particolare non può essere trascurato, ove si consideri che il legislatore, tra i principi introdotti con la normativa del 1994 e del 1996, ha individuato quello della certezza delle posizioni giuridiche dei soggetti indagati a seguito dell’istruttoria del pubblico ministero contabile.

Posizioni soggettive di non poco conto trattandosi, non solo di pubblici dipendenti, ma anche di amministratori, nei confronti dei quali la pendenza di una istruttoria contabile potrebbe pregiudicare eventuali ulteriori impegni istituzionali.

Così nell’ipotesi in cui, mediante invito a dedurre, sia stata formalizzata una contestazione di presunto danno erariale, dovrebbe procedersi con rituale comunicazione (o eventualmente notifica) allo stesso soggetto destinatario dell’atto, anche il provvedimento di archiviazione emesso dal pubblico ministero che, a conclusione delle indagini, abbia ritenuto insussistenti gli elementi di prova acquisiti al fascicolo istruttorio.

 

Roma 17 giugno 2004                                                             Carmine Scarano