di Mario Scano, Procuratore Regionale della Corte dei conti per la Sardegna

Sommario:

1. Premessa

2. Poteri del pubblico ministero nell’esame dei conti.

3. Il giudizio per resa di conto.

3.1. Generalità.

3.2. Giudizio autonomo o fase del giudizio di conto.

3.3. Le fasi del giudizio per resa di conto.

3.4. Profili del giudizio per resa di conto.

3.5. La prescrizione dell’azione per resa di conto.

4. I soggetti obbligati alla resa di conto.

5. Rapporti tra giudizi di conto e responsabilità.

6. L’esecuzione delle sentenze di condanna.

6.1. Il DPR n° 260/1998

6.2. Le procedure coattive.

7. Il giudizio di interpretazione delle sentenze di condanna.

1. Premessa

La rivalutazione del sindacato giudiziario sui conti delle gestioni comunque pubbliche - e vedremo più avanti il significato di questa espressione - scaturisce di necessità dalla caduta verticale dei controlli esterni di legittimità e di merito che se, da un lato, ha affrancato la Pubblica Amministrazione da una anacronistica posizione di soggezione (i termini vigilanza e tutela definivano il duplice profilo del potere di controllo), dall’altro, ha prodotto l’effetto di collocare la Giurisdizione contabile al centro del sistema di garanzia della correttezza e del buon andamento della gestione pubblica e della legalità della spesa, nell’interesse obiettivo dell’Ordinamento.

Quest’ultima affermazione non si esaurisce in una mera petizione di principio, ma trova fondamento concreto negli sviluppi della legislazione

(1) vedi circolare del Procuratore Generale n° 1946, del 1997: la realtà giudiziaria dimostra la scarsa applicazione messa in questi giudizi...

2) Zaccaria - Corso di contabilità di stato, 1967 - pagg. 709 e seguenti, ricorda che la disciplina della responsabilità patrimoniale degli impiegati dello Stato derivò da un errore di copiatura e di traduzione dell'art.14 della legge belga 15 maggio 1846 da parte del legislatore piemontese nella redazione del testo dell'art. 20 della legge n° 1483/1853.

recente (un esempio tra tutti le leggi n° 89 e n° 97 del 2001), e in un assetto dell’istituto della responsabilità amministrativa, quale quello impresso dal processo normativo iniziato con la legge n° 142 del 1990 e concluso con la legge n° 639 del 1996, più conforme a principi di avanzata civiltà giuridica.

Per esigenze di ordine sistematico, mi pare opportuno far precedere al tema principale di questo intervento, alcuni brevi cenni sul giudizio di conto, riguardato nell’ottica del requirente, con l’avvertenza che tenterò di dare al discorso un taglio il più possibile operativo. Tanti altri studiosi, colleghi e no, hanno sviluppato l’argomento sotto il profilo dogmatico, molto più efficacemente di quanto io sia in grado di fare.

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2. Poteri del pubblico ministero nell’esame dei conti.

Anzitutto, volendo tentare una definizione di carattere non puramente teorico, ma che esprima ad un tempo il profilo oggettivo (contenuto) e la natura del sindacato (accertamento), si può dire che il giudizio di conto consiste nella verifica di quantità e legittimità dei movimenti del carico del contabile, descritti e rappresentati computisticamente in espressioni numeriche che indicano la misura del carico (entrata) e quella del discarico (uscita).

La differenza aritmetica tra le due entità di segno opposto fornisce il risultato (pareggio, debito o credito) della gestione, alla cui affermazione giurisdizionale si giunge attraverso l'analisi di tutte le voci del conto e di tutti gli elementi giuridicamente rilevanti ai fini dell'accertamento della legalità del carico e scarico.

Ed in effetti, le attribuzioni del pubblico ministero nella materia sono riconducibili sostanzialmente al potere di richiedere la discussione del giudizio di conto in udienza pubblica e all’obbligo di concludere in udienza, in quanto:

a) esprime il proprio avviso sulla proposta di discarico del contabile avanzata dal magistrato relatore, trasmessagli dal presidente della sezione, mediante apposizione del visto in calce alla relazione, o fa risultare il suo dissenso sulla proposta medesima (reg. proc. art. 31);

b) riceve la comunicazione della fissazione dell'udienza di discussione, nel caso la relazione concluda per la condanna del contabile, ovvero in caso di dissenso del presidente, e rassegna le sue conclusioni orali nell’udienza stessa (reg. proc. articoli 18, 30 e 33);

c) esprime parere sull’importo dell’addebito al contabile in sede di procedimento monitorio, quando dall’esame del conto emergano addebiti non superiori alle lire 5.000.000 (art. 5, comma 8, della legge n° 19/1994).

Pertanto, spetta ad ogni singolo pubblico ministero, ovvero rientra nelle sue opzioni professionali, di decidere, nell’adempimento delle suddette funzioni di legge, se appiattirsi sulla relazione e sulla proposta del magistrato, sia nella fase predibattimentale che in quella dibattimentale, oppure se muoversi autonomamente, se formulare cioè le osservazioni che dovrebbero scaturire all'esito di una propria analisi sul conto.

Infatti, sulla base dei noti principi generali, secondo i quali il Procuratore generale agisce nell'interesse obbiettivo dell'ordinamento, corrisponde ad un consolidato orientamento delle giurisprudenza la tesi che le conclusioni all'udienza del pubblico ministero non debbano necessariamente essere formulate con riferimento alle proposte dal relatore, ma possono derivare da un esame e da una valutazione propri. Egli, dunque, può e, a mio avviso, deve pronunciarsi su tutti i fatti introdotti nel giudizio dal contabile e dall'amministrazione e deve rilevare nelle partite di conto eventuali altre irregolarità che non siano state le evidenziate dal magistrato relatore.

(1) l’appropriata definizione è del compianto collega Franco Rapisarda nella sua Relazione per l’A.G. 2001.

3. Il giudizio per resa di conto.

3.1. Generalità.

La disciplina legislativa in materia (articoli 45 e 46 del Testo Unico n° 1214 e 39-41 del Reg. proc. n° 1038/1933) non definisce espressamente questo istituto, ma detta alcune norme volte ad assicurare il tempestivo adempimento dell'obbligo di rendiconto da parte del contabile, mediante il ricorso ad uno strumento processuale di coercizione e, eventualmente, di sanzione in caso di inadempimento.

Stabilisce l’art. 39 Reg. proc. che, ove un contabile tenuto a rendere il conto ne ritardi la presentazione, ed il conto non sia stato compilato d’ufficio, il pubblico ministero, con apposita istanza, promuove il decreto della Sezione con cui viene prescritto il termine al contabile per presentare il conto della sua gestione. Copia del decreto viene trasmesso dal pubblico ministero all'amministrazione da cui dipende il contabile, affinché sia a questo notificata a termini di legge.

L’art. 46 T.U. 1214/1934 prescrive che, trascorso inutilmente il termine assegnato, il pubblico ministero cita in giudizio l'agente innanzi alla Sezione, la quale può condannarlo, a ragione della mora, ad una pena pecuniaria non maggiore della metà degli stipendi, degli aggi e delle indennità al medesimo dovute ... ovvero al pagamento di una somma non maggiore di lire 2.000.000 e, se del caso, ordinare la compilazione del conto a spese dell'agente.

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3.2. Giudizio autonomo o fase del giudizio di conto.

La dottrina e la giurisprudenza hanno ritenuto per lungo tempo che il procedimento per resa di conto non fosse altro che una fase del relativo giudizio e ciò sembra desumersi da una primo esame dell’art. 45 T.U. 1214/1934 che, al comma 2°, recita testualmente che il giudizio può essere iniziato dietro istanza del pubblico ministero nei casi, tra gli altri, di mancata presentazione del conto entro i termini stabiliti per legge o per regolamento.

Dalla formulazione letterale di questa disposizione che, in effetti, sembra costituire lo sviluppo, oltre che il completamento della previsione del comma 1° (la presentazione del conto costituisce l’agente dell’amministrazione in giudizio), si è dunque argomentato che si trattasse di una procedura diretta alla costituzione in giudizio del contabile.

Siffatta tesi poggia su elementi del tutto obiettivi, ove appena si consideri che l'adempimento dell'obbligazione di rendiconto è la prestazione essenziale cui è tenuto l'agente per effetto del rapporto gestorio che lo lega all'amministrazione; senza la disponibilità del conto non è possibile infatti alcuna verificazione sulla liceità e sulla legittimità della gestione.

Pertanto, in questa ottica, il procedimento in esame si configura come uno strumento che consente una rapida acquisizione della documentazione necessaria per le verificazione della gestione, uno strumento, quindi, finalizzato a rafforzare le garanzie per la corretta gestione del pubblico denaro.

(1) V. Guccione – Introduzione da uno studio sull’obbligazione di rendiconto.

autonomia.

Tale interpretazione traeva spunto soprattutto dalla previsione dell’art. 610 del Regolamento di contabilità, approvato con RD n° 827/1924, che, com’è noto, prevede l’applicazione della procedura per resa di conto anche ai casi di mancata presentazione dei rendiconti dei funzionari delegati o di gestioni fuori bilancio.

Da ciò la configurazione di un tipo di procedimento a se stante, quale quello in esame, in quanto funzionale e finalizzato al tempestivo adempimento dell'obbligazione di rendiconto da parte dei soggetti titolari di gestioni pubbliche, indipendentemente dallo sbocco e dallo scopo che realizza, ravvisabile o nella sottoposizione del conto al relativo giudizio (conti degli agenti contabili), ovvero nel procedimento di verifica e di controllo previsto per i conti di diversa natura (rendiconti amministrativi).

L'estensione anche ai casi di omessa resa dei rendiconti dei funzionari delegati dovrebbe, però, essere venuta meno a seguito della entrata in vigore del DPR 20 aprile 1994, n° 367, recante semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili, che, all'articolo 9, comma 8°, stabilisce la fissazione di un termine ultimativo al funzionario inadempiente, in caso di ritardo, da parte del magistrato addetto all'esame dei rendiconti, e l'adozione di una ordinanza da parte della Sezione del controllo, su richiesta dello stesso magistrato relatore, con la quale viene disposta la compilazione d'ufficio del conto; l'ordinanza deve essere trasmessa al pubblico ministero competente, per l'esercizio dell'azione di responsabilità per il danno erariale determinato dalle spese di compilazione.

Viceversa, la Ragioneria generale dello Stato, con circolare del 7 luglio 1995, ha espresso l’avviso che le nuove norme non abbiano abrogato ma integrato le precedenti, e la stessa Sezione del controllo Stato, in conformità a quanto già deciso dalla Sezione del controllo per la Sicilia (delibera n° 40/95) e dalla stessa Sezione del controllo (delibera n° 51/94), ha sostenuto che la trasmissione alla Corte dei rendiconti amministrativi deve essere limitata a quelli inclusi nei più volte citati programmi annuali di controllo.

Volendo concludere l’argomento, direi che attribuire natura giuridica e

(1) Sezione prima giurisdizionale centrale, sentenza n° 38/96, del 19 gennaio 1996.

(2) Sezioni riunite, sentenza n° 59/97, del 23 aprile 1997.

(3) Sezione controllo Stato, deliberazione n° 20, del 6 dicembre 1996.

tratti tipici ad un istituto, come quello che ne occupa, sulla base di elementi e di riscontri di mero fatto che, in ultima analisi, consistono nella quaestio dell'estensione o meno della procedura per resa di conto anche ai casi di omesso invio dei rendiconti amministrativi, non sembra operazione di alto profilo dogmatico.

A parte la considerazione che la procedura permane (e permane quindi la sua estensione), se non altro per le ipotesi di gestioni di fatto, ovvero di gestioni non sottoposte ad alcun controllo, mi pare si debba ammettere, senza alcun margine di dubbio che quello per resa di conto è un giudizio a se stante.

Opinare che esso integri e costituisca una mera fase del giudizio di conto appare, dunque, esercitazione di stile, posto che proprio la sua eventualità concretizza i tratti dell’autonomia.

E’ ovvio che si tratta di giudizio connesso e funzionale a quello di conto, così come è indubbio che esso costituisca una ulteriore garanzia, un rimedio specifico apprestato dall’ordinamento, in caso di inadempimento del contabile, mancando il quale - è appena il caso di notare – verrebbe a determinarsi una singolare situazione di impossibilità di instaurazione del giudizio di conto.

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3.3. Le fasi del giudizio per resa di conto.

L’attivazione del procedimento in esame presuppone il verificarsi delle condizioni dell'esistenza dell'obbligazione del rendiconto e del mancato adempimento di questa.

Si ritiene generalmente che esso consti di due fasi, cui corrispondono giudizi distinti:

a) la prima è costituita dall'istanza del pubblico ministero e dal decreto della Sezione che fissa all’agente un termine per la presentazione del conto. In questa fase, il pubblico ministero è titolare di una azione ben definita, cioè l'azione di resa di conto che non è subordinata a denuncia o segnalazione da parte dell'amministrazione, anche se può derivare da un’azione di impulso dell’amministrazione medesima.

Ai sensi del combinato disposto dell'art. 45 T.U. n° 1214/1934 e 39 e seguenti del R.D. n°1038/1933, il pubblico ministero deve motivare, nella propria istanza, l'esistenza dell'obbligazione di rendiconto e il mancato adempimento di questo; la Sezione, pronunciando in camera di consiglio, fissa con decreto un termine per la presentazione del conto.

Una copia del decreto, a cura del Procuratore regionale, viene inviata all'amministrazione da cui dipende il contabile per la notifica a termini di legge. Se entro il termine stabilito dalla Sezione il conto viene presentato, il giudizio si conclude e si apre la procedura prevista dagli articoli 27 e seguenti del Reg. proc. n° 1038/1933 (di giudizio di conto).

La giurisprudenza ha ritenuto che il soggetto tenuto all'obbligazione di rendiconto possa, ricorrendone le fondate ragioni, ottenere una proroga del termine già fissato per l'adempimento dell'obbligazione.

b) La seconda fase è eventuale e ricorre nell’ipotesi prevista dall'art. 46 del T.U. n° 1214/1934 e dagli articoli 40 e 41 del Reg. proc. n° 1038/1933. Trascorso inutilmente il termine assegnato, ove l’agente non presenti il conto, il pubblico ministero lo cita in giudizio davanti alla Sezione la quale ne dispone la condanna ad una delle pene pecuniarie previste e ordina la compilazione del conto d'ufficio a spese dell’agente. Ovviamente ciò dopo avere valutato anche le ragioni del contabile e le eventuali contestazioni da questo avanzate circa l'esistenza dell'obbligo di rendiconto.

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3.4. Profili del giudizio per resa di conto.

L’istituto presenta taluni aspetti problematici cui sembra il caso di far riferimento, senza avere, peraltro, la pretesa di esaurirli tutti.

Sul piano dogmatico, il giudizio per resa di conto si inquadra nei procedimenti sommari previsti dal processo civile; il giudice decide sull’istanza del pubblico ministero e, dopo aver delibato, inaudita altera parte, le ragioni esposte, adotta i provvedimenti conseguenti.

A questa fase, può seguire eventualmente la fase di cognizione cioè un vero e proprio giudizio, con il rispetto di tutte le regole del contraddittorio, nell’ipotesi che per l’inottemperanza all'intimazione fatta dalla Sezione, il pubblico ministero adisca la Corte ovvero quando l’agente faccia opposizione alla intimazione contestando, ad esempio, l'esistenza dell'obbligazione di rendiconto.

Altro aspetto da considerare è l'ambito di applicazione del giudizio per resa di conto.

Mi sono soffermato in precedenza sul disposto dell'art. 610 del Regolamento di contabilità di Stato ed ho evidenziato le perplessità insorte in ordine all’estensione di questo procedimento anche ai funzionari tenuti alla resa dei conti amministrativi, ricordando che sia la Ragioneria generale dello Stato sia la Sezione del controllo Stato hanno ritenuto che le nuove norme non abbiano abrogato, ma integrato le precedenti.

Ora, in disparte la questione se tale norma costituisca conferma o meno della portata generale del giudizio per resa di conto, della sua capacità, cioè, ad operare tutte le volte che esista una obbligazione di rendiconto, quale che sia il tipo di verifica che la legge prescriva in relazione ai rendiconti delle gestioni, mi preme sottolineare il disposto del comma 3° dell'articolo in esame, nel punto in cui disciplina l’ipotesi che gli organi di cui al comma 2° e i funzionari delegati siano imputabili di colpa o negligenza nell’adempimento dell’incarico affidato, oltre che di ritardo nella presentazione dei conti.

In tali casi, l'amministrazione può chiedere che la Corte, su istanza del pubblico ministero, sottoponga i presunti responsabili a speciale giudizio in analogia a quanto è stabilito per i conti giudiziali.

Questa disposizione che, al pari di quella dell’art. 44 Reg. proc., che vedremo in seguito, stabilisce un punto di contatto tra il giudizio di conto e il giudizio di responsabilità, rimette all’organo requirente di valutare, alla stregua della segnalazione ed in relazione alla natura degli illeciti, se esercitare l’azione di responsabilità o quella per resa di conto o ambedue.

In questi termini, sembra doversi escludere che la richiesta dell’amministrazione costituisca condizione di procedibilità dell’azione, dato che come si è detto in precedenza il pubblico ministero esercita una funzione propria espressamente prevista dalla legge.

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3.5. La prescrizione dell’azione per resa di conto.

L'argomento dell'estinzione del rapporto contabile per prescrizione concerne sia il giudizio per resa di conto che il giudizio di conto.

Occorre subito precisare che il problema non si pone per i rapporti di contenuto patrimoniale sottostanti al rapporto contabile, relativamente ai quali è del tutto pacifico che sono soggetti al termine prescrizionale di cinque anni.

Con due sentenze sostanzialmente conformi, le Sezioni riunite della Corte dei conti si sono pronunciate nel senso della imprescrittibilità del diritto alla resa di conto.

Tale orientamento è stato confermato, se pure con motivazioni diverse, con una successiva sentenza nella quale le Sezioni hanno considerato che il giudizio per resa di conto ha le caratteristiche di un processo inquisitorio, a forte prevalenza di interessi pubblici, ove si ha esplicazione o manifestazione di una

(1) SS.RR. n° 720/A,17 luglio 1991.

Ricordato che, come si è detto in precedenza, l'imprescrittibilità dell'azione concerne l'obbligo della resa di conto, non già le pretese di contenuto patrimoniale azionabili nell’ambito del giudizio, che sono soggette alla prescrizione quinquennale, vi è da dire che il principio dettato dalle Sezioni riunite potrebbe condividersi laddove si fa riferimento alla necessità di possibili rettifiche di partite contabili, ai fini di garanzia e di regolare sviluppo dell'andamento dell'intera gestione contabile, oltre che dei singoli segmenti di essa.

Tuttavia, vale la pena di precisare che, successivamente alle suddette pronunce è intervenuta la legge n° 20/1994, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti che, com’è noto, ha stabilito, all'art. 2, l'estinzione del giudizio di conto decorsi cinque anni dal deposito del conto effettuato a norma dell'articolo 27 del regio decreto 13 agosto 1933, n.

(1) SS.RR. n° 794/A - 795/A, 18 luglio 1992.

carico dell'agente contabile. Ciò nel caso che, nel termine di cui sopra, non sia stata depositata presso la segreteria della sezione la relazione prevista dall’art. 29 dello stesso decreto o siano state elevate contestazioni a carico del tesoriere o del contabile da parte dell'amministrazione, degli organi di controllo o del procuratore regionale.

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4. I soggetti obbligati alla resa di conto.

Ancorché non sia schematicamente corretto, vorrei ritornare e soffermarmi sulle condizioni che legittimano l’istanza per resa di conto e, in particolare, su quella relativa al soggetto passivo dell'obbligazione del rendiconto.

L’individuazione del titolare di gestione di risorse pubbliche e l’accertamento in capo ad esso dell’obbligo alla resa del conto prospetta oggi non poche difficoltà, se si tiene conto dell’assetto ordinamentale e strutturale

(1) Garri, I giudizi innanzi alla corte dei conti, Giuffré 1995, pag. 329.

(2) in tema di estinzione del giudizio di conto, le SS.RR. (sentenza n° 23/QM, 17 gennaio 1996) hanno deciso la questione di massima nel senso che per la dichiarazione di estinzione … non sia richiesta l’esclusiva pronuncia del collegio e sia ammissibile, ad iniziativa del magistrato relatore, la procedura prevista dagli artt. 30, 1° comma, 31 e 32 del regolamento di procedura.

Stato – Enti che è derivato della produzione legislativa intervenuta nel corso del passato decennio.

Tutto ciò introduce il discorso dei limiti esterni della nostra giurisdizione, che è argomento sul quale mi vorrei dilungare, dato che la sua attualità è tale da giustificare la digressione dal tema in trattazione.

L’amministrazione pubblica è cambiata pressoché radicalmente sotto il profilo soggettivo e sotto quello oggettivo.

Sotto il profilo soggettivo, il modello amministrativo fondato sul sistema ministeriale (art. 95 Costituzione), è stato inciso profondamente dalla creazione di numerose Autorità amministrative indipendenti, cui è affidata la regolazione di interessi del tutto rilevanti, in posizione di autonomia e di indipendenza dall’Esecutivo e dal potere politico, e che sono sottratte quindi al circuito democratico - rappresentativo.

La gestione dei servizi pubblici, prima condotta direttamente o attraverso aziende e amministrazioni autonome inserite organicamente e funzionalmente nel sistema amministrativo statale o da enti pubblici strumentali, economici e no, viene devoluta a livello statale e locale a società per azioni, a fondazioni e a finanziarie, con capitale a partecipazione pubblica totale o parziale, che agiscono in regime privatistico.

Questo processo di privatizzazione, non si identifica - è bene sottolinearlo - con quello che, più correttamente, potrebbe definirsi (malgrado la persistente confusione lessicale) di dismissione di servizi e di attività ad organismi a capitale prevalentemente privato: la diversità fra queste due categorie di privatizzazione è non solo concettuale, ma eminentemente sostanziale. Non a caso, la dottrina definisce le società a prevalente capitale pubblico come società in senso formale, in ragione della neutralità del modello societario, a meglio sottolineare che il fine di lucro, tipico del sistema societario, non è determinante nel caso si perseguano interessi pubblici.

Il ricorso sempre più esteso a moduli gestori di tipo strettamente privatistico e, ancor prima, l’inserimento nell’attività amministrativa stricto sensu di istituti, strumenti e moduli di azione più snelli ed incisivi, ha profondamente mutato l’aspetto oggettivo dell’attività che genericamente vogliamo definire volta al soddisfacimento di interessi della comunità.

In un sistema caratterizzato dalla partecipazione alla gestione pubblica di soggetti formalmente e sostanzialmente pubblici, di soggetti privati solo in senso formale e di soggetti privati anche in senso sostanziale, non ha più alcun significato parlare di attività pubblica e di attività privata, in specie nel campo dei servizi, così come non ha più rilevante valore dogmatico la differenziazione fra attività imprenditoriali e attività collegate a poteri autoritativi o all’esercizio di funzioni pubbliche, essendo l’una e l’altra attività svolte con l’utilizzo di pubbliche risorse e, comunque, interdipendenti e connesse tra loro.

(1) Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 maggio 1995, n° 498. Si veda anche Consiglio di Stato: Sez. VI, 16 dicembre 1998, n° 1683; SS.UU., 24 febbraio 2000, n° 40; Sez. V, 10 aprile 2000, n° 2078; SS.UU, 19 gennaio 2001, n° 11.

proprie funzioni e quindi la propria connotazione pubblicistica.

Si legge nella stessa sentenza che le società per azioni derivate dalla trasformazione dei precedenti enti pubblici conservano connotazioni proprie della loro originaria connotazione pubblicista, quali quelle, ad esempio, che si ricollegano all'assunzione della veste di concessionarie necessarie di tutte le attività in precedenza attribuite o riservate agli enti originari o anche mantengono alle nuove società le attribuzioni in materia di dichiarazione di pubblica utilità e di necessità ed urgenza già spettanti agli stessi enti (art. 14, legge n° 359 del 1992).

In presenza di tutti i presupposti di carattere formale e sostanziale di cui ho fatto rapido cenno, perdono consistenza ed attualità principi e schemi

(1) Corte Costituzionale, sentenza n° 466, del 28 dicembre 1993.

interpretativi, sui quali parte della giurisprudenza continua ad attestarsi, che non tengono conto di una realtà diffusa e ormai consolidata, quale è quella di

un’attività amministrativa condotta, non solo da organi della P.A. in senso tradizionale, ma anche da soggetti privati.

E la soluzione va individuata nell’applicazione di un principio basilare, quanto pragmatico, affermato dal Consiglio Stato, per il quale la disposizione dell'art. 103 comma 3 cost., in ordine alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilita' pubblica, riguarda, in via generale, ogni controversia

(1)Così Maddalena, Le nuove frontiere della responsabilità amministrativa nell’attuale evoluzione del diritto amministrativo, per il quale è necessario, quindi, accogliere una nozione oggettiva di attività amministrativa, occorre in altri termini ritenere che essa si qualifichi tale, in quanto consista nello svolgimento di una pubblica funzione o di un pubblico servizio.

(2) S. Pilato – L’effettività della tutela nella nuova conformazione della responsabilità amministrativa.

Sotto questo profilo, l'introduzione nell'ordinamento della legge 27 marzo 2001, n° 97, segna, al di là degli altri rilevanti obiettivi perseguiti dal Legislatore, un ulteriore ampliamento e sicuramente una migliore puntualizzazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativo-contabile, allorché individua i soggetti, nei confronti dei quali si esercita l’azione di responsabilità, nei dipendenti indicati nell’art. 3 della legge, che, a sua volta, fa riferimento al dipendente di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica.

Ora non vi è dubbio che l’ampiezza dell’espressione enti a prevalente partecipazione pubblica usata dal Legislatore è tale da comprendere, non solo gli enti pubblici economici e le Società per azioni di mano pubblica, ma tutti gli organismi che perseguono scopi di interesse generale, il cui capitale o le cui spese di esercizio siano sovvenzionate in prevalenza con denaro pubblico.

Il tema della giurisdizione deve essere affrontato in una logica ermeneutica più conforme al diritto positivo vigente, che tenga cioè conto dei profondi mutamenti in atto chiaramente ravvisabili:

- nell’evoluzione della finanza pubblica verso sistemi gestionali di tipo manageriale, che ha inciso sulla configurazione stessa delle fattispecie di danno comportanti responsabilità (qualche esempio fra i tanti: il danno da

mancato risultato, il danno da responsabilità delle persone giuridiche ex D.L.vo

(1) Consiglio Stato sez. IV, 29 settembre 1993, n. 814.

n° 231/2001);

- nella realtà di un’attività amministrativa condotta in larga parte in regime privatistico e, come tale, non più perfettamente inquadrabile nell’ambito degli schemi interpretativi che si erano ormai consolidati.

La giurisprudenza contabile non è sembrata, per il vero, particolarmente sensibile a questi segnali di novità, anzi in qualche caso (si veda la sentenza della 3^ Sezione Centrale n° 307/2003), ha segnato un inopinato quanto immotivato arretramento, una inspiegabile virata di rotta rispetto ai principi consolidati e perfino tradizionali in materia di giurisdizione, cui porrà sicuramente rimedio il Giudice della nomofilachia.

Tra l’altro, salvo qualche eccezione – in particolare, la sentenza della Sezione giurisdizionale della Regione Molise, n° 234/2002, che si è distinta, oltre che per il carattere innovativo, per la sua piena adesione all’attuale quadro normativo – non è stata finora data applicazione ad una disciplina di estrema rilevanza, quale quella recata dalla legge n° 97/2001.

Una significativa evoluzione ha subìto, invece, la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione che, da qualche anno, si è decisamente orientata verso l’estensione dei principi enunciati, ormai da lungo tempo, dalla Corte Costituzionale (sentenze n° 35/92 e n° 466/93), riguardo alle attribuzioni sia di controllo che giurisdizionali della Corte dei conti nei confronti delle società derivate da enti e amministrazioni, ma operanti nella sfera della finanza pubblica.

Ma è con una recentissima ordinanza che la Suprema Corte ha risolto definitivamente la questione, affermando la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di amministratori e dipendenti di enti pubblici economici.

A tale conclusione, le Sezioni Unite sono pervenute attraverso una profonda e puntuale analisi della normativa di riforma intervenuta finora e della giurisprudenza della Corte Costituzionale, nonché dei propri precedenti giurisprudenziali.

Questi, in sintesi, i principi più significativi enunciati dalla sentenza:

a) l'evoluzione (il processo di privatizzazione) alla quale si è fatto cenno, rende labile, agli effetti della pronuncia sul regolamento di giurisdizione in esame, la distinzione tra enti pubblici non economici ed enti pubblici economici, e nel contempo non del tutto coerenti i criteri di riparto di cui al consolidato orientamento giurisprudenziale;

b) l'amministrazione svolge attività amministrativa non solo quando esercita pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando, nei limiti consentiti dall'ordinamento, persegue le proprie finalità istituzionali mediante un'attività disciplinata in tutto od in parte dal diritto privato;

c) il processo di privatizzazione dell'amministrazione pubblica... non ha

(1) Cassazione, Sezioni Unite sentenza n° 12367/01, del 15 marzo 2001.

comportato una corrispondente e normativa riduzione della sfera di competenza giurisdizionale della Corte dei conti nella materia che qui interessa; al contrario, è stata attuata, dalle leggi degli anni ‘90, una espansione di tale sfera;

d) data l'ampia formulazione della norma (l’art. 1, ultimo comma legge n° 20 del 1994) deve ritenersi che essa faccia riferimento anche agli enti pubblici economici, oltre che a quelli non economici ed alle amministrazioni: depongono in tal senso la lettera e la ratio di essa;

e) il discrimen tra le due giurisdizioni (ordinaria e contabile) risiede infatti unicamente nella qualità del soggetto passivo e, pertanto, nella natura - pubblica o privata - delle risorse finanziarie di cui esso si avvale, avendo il legislatore del 1994 inteso più incisivamente tutelare il patrimonio di amministrazioni ed enti pubblici, diversi da quelli cui appartiene il soggetto agente e così, in definitiva, l’interesse pubblico;

Alla stregua della profonda trasformazione subita dalla pubblica amministrazione, è indubbio che anche la materia dei giudizi di conto debba essere riesaminata, non solo sotto il profilo concettuale, ma anche sotto quello organizzativo, soprattutto per quanto attiene all’insorgere e al diffondersi di figure atipiche di agenti contabili, in dipendenza sia dei mutati assetti strutturali e organizzativi, sia della trasformazione della stessa natura giuridica dei

(1) Cassazione, Sezioni Unite, ordinanza n° 19667/03, 22 dicembre 2003.

proventi pubblici.

Mi riferisco in particolare, nel campo degli enti locali, alla trasformazione di tributi e tasse in canoni di natura patrimoniale (ad esempio TOSAP - articoli 52 e 63 decreto 446/1997) o in corrispettivi di natura privatistica (TARSU, la cui normativa ha subito continue modifiche dal decreto legislativo n° 507/1993 al decreto legislativo n° 22/1997) e alle entrate extratributarie: a) tariffe per i servizi locali indispensabili (acqua; nettezza urbana; fognatura e depurazione); b) tariffe o contribuzioni per i servizi pubblici a domanda individuale (scuola materna; impianti sportivi; parcheggi custoditi; mense; teatri; locali per riunioni).

In tutti questi casi, la gestione dei relativi servizi può essere effettuata in proprio dal Comune (dipendenti in servizio presso l'ente, designati con provvedimento formale, quali: economo, consegnatario di beni immobili e di titoli azionari), ovvero affidata a soggetti esterni, operanti in regime di concessione o convenzione, ai sensi degli articoli 112 e 113 T.U. n° 267/2000, (aziende speciali per la gestione di servizi pubblici locali, società per azioni a prevalente capitale pubblico, società miste, soggetti privati iscritti all'albo dei soggetti abilitati all'attività di accertamento e di riscossione)

Sempre in tema di presentazione dei conti giudiziali da parte degli agenti degli enti locali, sembrano definitivamente risolte le questioni insorte sull’interpretazione dell'art. 10 della legge n° 127/1997 che ha modificato l'art. 58 della legge n° 142/1990, stabilendo (cfr. comma 2 bis) che gli agenti contabili degli enti locali non sono tenuti alla trasmissione della documentazione occorrente per il giudizio di conto, salvo che la Corte dei conti non lo richieda.

Tale disposizione aveva fatto ritenere che fosse stato implicitamente modificato l'intero sistema giudiziale e che il giudizio di conto potesse attivarsi solo su impulso della Corte.

Su base della considerazione che il comma 1° dell'art. 10 della legge n° 127/1997 non ha abrogato il comma 2° dell'art. 58 della legge n° 142/1990, che impone tale obbligo secondo le norme e le procedure previste dalle leggi vigenti, i giudici hanno ritenuto che la disposizione non avrebbe altro significato, come si evince chiaramente dal suo testo letterale, che quello di esentare i contabili dalla trasmissione della documentazione a corredo dei conti, secondo una prassi, peraltro, già consolidata.

Ha sostenuto ancora la Sezione che il carattere necessario del giudizio di conto non può ritenersi inciso nemmeno dal comma 2 dell'art. 10 della legge, che ha abrogato i commi 3 e 4 dell'art. 67 e il comma 1 dell'art. 75 del decreto legislativo n° 77/1995, che prevedevano l’obbligo del legale rappresentante dell'ente di depositare i conti dei tesorieri e degli altri agenti contabili presso la segreteria della Sezione, entro il termine di un mese dall’intervenuta esecutività della delibera di approvazione del rendiconto della gestione dell'ente.

Infatti, tale abrogazione avrebbe avuto solo l’effetto di ripristinare, per gli agenti contabili degli enti locali, il termine di sessanta giorni, dalle verifiche

amministrative, per la trasmissione del conto alla Sezione previsto dall'art. 3 della legge n° 658/1984 (che ha istituito la Sezione giurisdizionale per la Sardegna) che è legge di carattere generale in virtù del rinvio ad essa effettuato dalla legge n° 19/1994, sulle competenze delle Sezioni decentrate della Corte.

Concludendo sull’argomento, non vi è dubbio che l’attività di riorganizzazione di questo settore passa necessariamente attraverso l’impianto presso ciascuna Sezione giurisdizionale di una anagrafe degli agenti contabili operanti sia nell'ambito dell'amministrazione statale che in quello degli enti locali.

A questi fini, vanno acquisiti tutti gli elementi atti ad individuare il soggetto tenuto alla resa del conto (persona fisica o giuridica), la natura delle funzioni contabili svolte, l'avvenuta resa del conto annuale all'ente di riferimento e l'avvenuto deposito presso la segreteria di ciascuna Sezione.

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5. Rapporti tra giudizi di conto e responsabilità.

Data la stretta connessione che sussiste tra lo svolgimento della gestione contabile e l’attività amministrativa alla quale inerisce, è del tutto evidente che siano abbastanza frequenti i casi in cui rileva oltre alla responsabilità del contabile reddente anche quella di altri agenti pubblici, amministratori e funzionari.

Ciò si verifica, in via generale, nei casi di deficenza accertata dall'Amministrazione o di danni arrecati all'Erario per fatto o per omissione, imputabili a colpa o negligenza dei contabili e dei funzionari od agenti, ricorrendo i quali la Corte può pronunziarsi tanto contro di essi quanto contro i loro fideiussori o cauzionari, anche prima del giudizio di conto (art. 54 del T.U. n° 1214/1934).

Abbiamo già ricordato, inoltre, che, ai sensi dell'art. 610, comma 3, del Regolamento di contabilità di Stato l'amministrazione può chiedere che la Corte, su istanza del pubblico ministero, sottoponga i presunti responsabili (gli organi di cui al comma 2° e i funzionari delegati imputabili di colpa o negligenza nell’adempimento dell’incarico affidato) a speciale giudizio in analogia a quanto previsto per i conti giudiziali.

a) al mancato accertamento da parte dell’amministrazione di irregolarità nei pagamenti effettuati dall’agente (importi eccedenti, pagamenti su ordinativi compilati irregolarmente);

b) all’emissione di ordini di pagamento per importi eccedenti lo stanziamento dello specifico capitolo di bilancio, ai quali l’agente contabile ha dato indebitamente corso;

L’art. 44 Reg. proc. stabilisce espressamente che quando con la responsabilità di colui che ha reso il conto giudiziale concorra la responsabilità di altri funzionari non tenuti a presentare il conto, si riunisce il giudizio di conto

(1) Sezione giurisd. per la Campania, sentenza n° 25, 18 marzo 1998: sussiste la colpa grave del Sindaco in caso di ammanchi nel conto del tesoriere ove abbia omesso di procedere, ai sensi del combinato disposto degli art.64 L. 8 giugno 1990 n.142 e 166 R.D. 12 febbraio 1911 n. 297, ad intervalli non superiori a due mesi, alla verifica dei valori esistenti nella cassa e dello stato delle riscossioni; peraltro, tenuto conto della natura restitutoria dell’obbligazione del contabile e della natura amministrativa della responsabilità del Sindaco, egli va perseguito in via sussidiaria, nel caso che l’Amministrazione abbia esperito infruttuosamente l’azione esecutiva nei confronti del tesoriere.

Conclusivamente, ancorché non appaia condivisibile la tesi che i giudizi di conto e i giudizi di responsabilità rimangono sempre contestualmente distinti, vi è da dire che, alla stregua della normativa vigente, l’autonomia dei due procedimenti costituisce la regola.

Solo al verificarsi di punti di contatto tra i due giudizi, nell’ipotesi che si sono viste più sopra, si realizzano le conseguenze riassumibili, in estrema

(1) in tal senso Garri, I giudizi innanzi alla corte dei conti, Giuffré 1995, pag. 347.

(2) Sezione giurisd. Calabria, ordinanza n° 576, 27 novembre 2001. Da notare che con tale ordinanza il Giudice designato ha revocato il decreto di sequestro conservativo a carico di un contabile argomentando che… in considerazione della peculiarità del giudizio per resa di conto, non spetta al pubblico ministero contabile alcuna postulazione ante causam di credito erariale, al fine di esercitare l’azione cautelare diretta all’ottenimento del sequestro conservativo dei beni dell’agente contabile.

sintesi, nello schema che segue:

a) in caso di pendenza del giudizio di responsabilità a carico di amministratori e funzionari e del giudizio di conto nei confronti del contabile, occorre procedere alla riunione dei procedimenti, d’ufficio o a richiesta di parte (art. 274 c.p.c.);

b) ove da un giudizio di responsabilità a carico di amministratori e funzionari

emergano elementi di responsabilità nei confronti del contabile, si deve procedere alla chiamata in giudizio di questi, se non risulti iscritto a ruolo il giudizio di conto;

c) nel caso che da un giudizio di conto risultino responsabilità a carico di amministratori e funzionari, il pubblico ministero può chiedere termini per citare in giudizio gli altri responsabili, ove il giudice non provveda direttamente ad ordinarne la chiamata, ovvero può richiedere la rimessione degli atti al proprio ufficio per l’esercizio dell’azione di competenza.

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6. L’esecuzione delle sentenze di condanna.

6.1. Il DPR n° 260/1998

La disciplina della esecuzione delle sentenze di condanna emesse dalla Corte dei conti è stata innovata, in tempi relativamente recenti, con l’introduzione nell’ordinamento del DPR n° 260/1998.

Anteriormente le disposizioni per il recupero dei crediti erariali, erano contenute nel RD 5 settembre 1909 n° 776, che prescriveva puntualmente i compiti delle Amministrazioni centrali dello Stato in materia (l’individuazione delle sole amministrazioni centrali come soggetti chiamati ad eseguire le sentenze si spiega con il periodo storico in cui il provvedimento è stato emanato e con il carattere fortemente accentrato dell’organizzazione amministrativa dell’epoca).

Con l’entrata in vigore del Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di esecuzione delle decisioni di condanna e risarcimento di danno erariale, emanato a norma dell’art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997 n° 59 ed approvato con DPR 24 giugno 1998 n° 260, sono state espressamente abrogate le norme di cui al RD 5 settembre 1909, n° 776.

Il provvedimento, composto di nove articoli, ha introdotto sostanziali innovazioni, frutto delle modifiche intervenute sia nell’ambito dell’ordinamento contabile, sia in relazione ai mutati assetti e compiti delle pubbliche amministrazioni in genere (decentramento, autonomia e privatizzazione).

Anzitutto, è stato individuato nell’Amministrazione danneggiata o nell’Ente titolare del credito, il soggetto competente alla riscossione dei crediti liquidati con sentenza della Corte dei conti (art.1).

E’ stato, infatti, previsto che le amministrazioni statali e gli enti provvedono a designare un ufficio competente (con decreto del Ministro per le Amministrazioni centrali; con provvedimento dell’organo di governo dell’ente o dell’amministrazione negli altri casi) e, all’art. 2, sono stati elencati i mezzi che possono essere utilizzati per il recupero.

Viene in rilievo, in primo luogo, l’eventualità di effettuare ritenute, nei limiti consentiti dalla normativa in vigore, su tutte le somme dovute ai responsabili in forza del rapporto di lavoro, impiego o servizio, ivi compresi il trattamento di fine rapporto o quello di quiescenza.

E’ rimasta la possibilità di effettuare il pagamento del debito in un’unica soluzione o ratealmente; in questo caso l’ufficio competente per il recupero dovrà predisporre un apposito piano di rientro, che tenga conto dell’ammontare del debito e delle condizioni economiche del debitore (la legge parrebbe però porre un limite massimo anche nel caso della rateizzazione, con l’espresso riferimento, nel determinare il numero delle rate, ai limiti indicati al comma 1 dell’articolo all’esame).

Ulteriore strumento offerto all’amministrazione a garanzia del credito è la richiesta di iscrizione di ipoteca sui beni del debitore, per un importo pari ai crediti liquidati dalla Corte dei conti, ai sensi dell’art. 2855 codice civile. Sul punto va ricordato che, ex art. 2818 del codice, ogni sentenza di condanna al pagamento di una somma o all’adempimento di altra obbligazione, ovvero al risarcimento dei danni da liquidarsi successivamente costituisce titolo per iscrivere ipoteca sui beni del debitore (art. 3 DPR 260).

In tal caso l’Amministrazione procedente dovrà avanzare la richiesta di iscrizione all’ufficio dei registri immobiliari del luogo dove si trova l’immobile del debitore da ipotecare, attraverso la presentazione di copia della sentenza (art. 2836).

Il comma 4 dell’art. 2 prevede, infine, la procedura dell’iscrizione a ruolo, ai sensi dell’art. 67 del DPR 28 gennaio 1988 n. 43 per le Amministrazioni centrali e dell’articolo 52, comma 6 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n° 446, per gli enti locali, per i crediti di dubbia e difficile esazione (non recuperati con i mezzi ordinari indicati nei primi tre commi).

Le altre disposizioni del provvedimento normativo all’esame riguardano le scritturazione dei crediti e i doveri di comunicazione dello stato dei recuperi.

L’art. 4 prevede l’attribuzione alle Amministrazioni competenti del potere-dovere di indicare le procedure contabili, la documentazione e le scritturazioni necessarie per la riscossione, nonché l’apposita voce di entrata di bilancio dove iscrivere le somme riscosse, mentre l’art. 5 dispone l’iscrizione dei crediti liquidati in apposita voce di entrata del bilancio dello Stato o degli altri enti.

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6.2. Le procedure coattive.

L’Amministrazione ha una serie di mezzi per procedere al recupero del proprio credito, in primo luogo attraverso le trattenute stipendiali o attraverso la collaborazione del responsabile del danno, per cui se il debitore paga spontaneamente, ovvero l’importo del credito dell’Amministrazione è tale da poter essere agevolmente recuperato tramite le trattenute stipendiali non sorgono problemi.

In caso contrario, l’art. 2, comma 4°, del DPR n° 260, ha previsto, come si è già accennato, l’eventualità di una riscossione coattiva, operando una distinzione tra le Amministrazioni statali e gli Enti locali.

Per le prime, la disciplina delle procedure di recupero dei crediti è stata ricondotta nell’area della generale riscossione coattiva disciplinata dal DPR 28 gennaio 1988 n° 43, concernente l’istituzione del Servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici, e viene attuata tramite i concessionari.

Già in precedenza il D.Lgs. 9 luglio 1997 n° 237, riguardante la modifica della disciplina dei servizi autonomi di cassa degli uffici finanziari, aveva previsto la chiusura dei servizi di cassa degli uffici finanziari dipendenti dal Dipartimento delle Entrate e del Territorio a decorrere dal 1° gennaio 1998.

Conseguentemente deve essere affidata ai Concessionari (sempre ai sensi dell’art.67 del DPR n° 43/88), la riscossione coattiva sia delle entrate tributarie che extratributarie, non potendosi più attuare il procedimento ingiuntivo di cui al RD 639/1910 da parte degli uffici finanziari.

Per gli Enti locali invece, il richiamo all’art. 52 comma 6, del decreto legislativo n° 446/1997, lascia intatte le due possibilità.

L’Ente locale procede al recupero coattivo del credito tramite ruolo, se si avvale di un concessionario per la riscossione delle entrate; procede, invece, tramite ingiunzione, seguendo le disposizioni dettate dal R.D. n° 639/1910, se provvede in proprio alla riscossione delle entrate.

Nel caso di riscossione tramite concessionario, vi è da premettere, in relazione al procedimento previsto dal codice di procedura civile, che il concessionario è anche organo dell’esecuzione, che agisce autonomamente, senza necessità di autorizzazioni da parte del Giudice dell’esecuzione.

Inoltre, la procedura prevista, dovrebbe, nei fatti, risultare più celere, non incontrando alcune difficoltà o intoppi che possono presentarsi nell’ambito di un’esecuzione civile (derivanti dal grande numero di procedimenti esecutivi in essere, che possono determinare slittamenti per ciò che attiene alla vendita, alle notifiche e così via).

La procedura di esecuzione forzata attuata tramite concessionario presenta differenze più marcate, rispetto alla processualistica civile, data la piena autonomia di cui godono, nella realizzazione del credito, il concessionario stesso e i suoi collaboratori (ufficiali della riscossione).

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7. Il giudizio di interpretazione delle sentenze di condanna.

I problemi che più spesso vengono prospettati dalle Amministrazioni attengono, oltre che alla esecuzione, alla corretta interpretazione delle statuizioni del Giudice.

Anche in ragione delle modificazioni legislative intervenute e della complessità e peculiarità proprie della responsabilità amministrativo patrimoniale, non sempre appare semplice calcolare la quota parte di danno da porre a carico dei soggetti condannati, specie se la pronuncia riguarda più soggetti che possono essere o meno legati da vincolo solidale o, ancora, quando si siano avuti due gradi di giudizio.

A parziale rimedio di una pronuncia del Giudice non sufficientemente chiara, l’ordinamento ha apprestato il ricorso al giudizio di interpretazione.

Il DPR 260/1998, ha previsto, all’art. 6, che il giudizio possa essere promosso dal Procuratore Regionale competente ovvero dal titolare dell’Ufficio (Amministrazione).

Corte dei conti, Sezioni riunite n° 19/A, 15 maggio 1995.

Con la normativa appena richiamata, il legislatore ha offerto alle parti del processo contabile, comunque interessate ad un regolare esecuzione delle pronunce, uno strumento giudiziale in più, consistente nella possibilità di attivare un procedimento strumentale, rispetto a quello concluso con la sentenza definitiva, avente la precisa finalità di eliderne eventuali dubbi, dichiarando la voluntas iudicis senza però modificarne il contenuto (1).

Tale assunto pare confermato dall’orientamento seguito dalla Corte dei conti, in tema di esecuzione delle sentenze in materia pensionistica, nell’ambito della quale, dopo esitazioni iniziali, è stato ammesso che anche queste pronunce possono essere assoggettate ad interpretazione, ove ne sussistano le condizioni (2).

Hanno sostenuto, infatti, le Sezioni riunite (3) che il giudizio d’interpretazione, rientrante nella competenza esclusiva della Corte dei conti, non può concernere questioni che hanno formato o avrebbero potuto formare oggetto del giudizio di impugnativa, ma può essere promosso preventivamente dall’amministrazione e per essa dal pubblico ministero, al fine di evitare controversie in sede di esecuzione. A conferma di quanto sopra esposto è da sottolineare che l’art.6 del DPR n.260/98 consente allo stesso titolare dell’Ufficio dell’amministrazione pur non parte del giudizio, di adire direttamente